Amnesty international Slovenije - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija
+ -Številka: 090-237/2018
Kategorije: Notranje delovanje organa, Test interesa javnosti
POVZETEK:
IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi Amnesty International Slovenija zoper odločbo Policije, s katero je ta zavrnila dostop do navodil in usmeritev glede ravnanja policistov na terenu v okoliščinah povečanih migracijskih pritiskov. Organ se je pri zavrnitvi skliceval na izjemo notranjega delovanja. IP je pritožbi delno ugodil, ker je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni izkazal motenj, ki bi zaradi razkritja zahtevanih dokumentov nastale v njegovem delovanju, poleg tega pa je za razkritje podan prevladujoč interes javnosti. Pritrditi gre namreč pritožbenim navedbam prosilca, da ima javnost pravico seznaniti se z informacijami o tem, ali policija obmejne postopke izvaja zakonito, enotno, predvidljivo in v okviru zaupanih ji zakonskih pooblastil. Vsak posameznik, ki se znajde v postopkih pred represivno - varnostnimi organi, kamor spada tudi policija, mora in je lahko seznanjen s tem, kako se ti postopki dejansko operativno izvajajo, kaj lahko v takšnem postopku pričakuje in kakšne pravice so mu v njem priznane oz. bi mu morale biti.
ODLOČBA:
Številka: 090-237/2018/2
Datum: 17. 12. 2018
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in drugega odstavka 251. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi Amnesty International Slovenije (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 10. 2018, zoper odločbo Ministrstva Republike Slovenije za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-106/2018/12 (2061-01) z dne 5. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožbi prosilca z dne 17. 10. 2018 zoper odločbo organa št. 090-106/2018/12 (2061-01) z dne 5. 10. 2018 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu posredovati elektronske kopije naslednjih dokumentov:
- Postopek za delo z migranti - naročilo, št. 225-2/2018/13, 25. 5. 2018 z opombo
direktorja PU Koper, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:- prvo alinejo drugega odstavka na str. 2 (informacija v zvezi z zagotavljanjem prevozov),
- ime aplikacije v drugi in zadnji alineji tč. 2 na str. 2,
- prvo alinejo zadnjega odstavka na str. 2,
- na str. 3, v prvi alineji, besedilo od »centrov« dalje do konca te alineje,
- na str. 3, v drugi alineji, besedilo od »sprejemnih centrov« do konca te alineje,
- na str. 3, tretjo, četrto in peto alinejo v celoti,
- na str. 3, v tč. 3, v drugi alineji, besedilo od »doma« dalje do konca te alineje,
- na str. 3, v tč. 3, v tretji alineji, besedilo od »doma« dalje do konca te alineje,
- na str. 3, tč. 3, v drugi alineji drugega odstavka, podatek o mobilni telefonski številki posameznika na DUNZMN,
- Sodelovanje pripadnikov slovenske vojske v mešanih patruljah - ponovno opozorilo,
št. 225-591/2017/78, 12. 6. 2018, - Varovanje policijskega postopka v mešanih patruljah s Slovensko vojsko - naročilo,
št. 225-591/2017/191, 9. 8. 2018, - Zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne
zadeve in tujce, št. 900-148/2018/2, 13. 7. 2018, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:- na str. 2, pod točko »K točki 1«, drugi in tretji odstavek,
- na str. 3, pod točko »K točki 1«, prvi odstavek zgoraj (do K točki 2),
- na str. 4, pod »K točki 2«, v zadnjem odstavku te točke, besedilo od »za njihovo delo« do konca odstavka,
- na str. 5, pod »K točki 3«, tretji odstavek,
- na str. 5, del prvega odstavka pod tč. »K točki 4«, in sicer besedilo od »2018« dalje do konca tega odstavka,
- na str. 6, prvi odstavek.
- V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja dne 31. 7. 2018 od organa (PP Ilirska Bistrica) zahteval, da mu kot informacijo javnega značaja posreduje vsa navodila, usmeritve oziroma depeše glede ravnanja policistov/Policije na terenu glede beguncev, migrantov/pribežnikov/prebežnikov ter vodenja postopkov, poslanih s strani Ministrstva za notranje zadeve ali Generalne policijske uprave ali PU Koper (samostojno ali kot posredovanje navodil MNZ ter GPU). Prosilec je želel dokumente med 1. 5. 2018 ter 30. 7. 2018, v elektronski obliki, na elektronski naslov, pri čemer je navedel, da ne zahteva dostopa do osebnih podatkov.
Organ je z odločbo 090-106/2018/12 z dne 5. 10. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) delno zavrnil zahtevo prosilca. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ odločal o naslednjih dokumentih:
- Obravnavanje ilegalnih prebežnikov, nalezljive bolezni, postopki – opozorilo in naročilo, št. 225-591/2017/52, 21. 5. 2018,
- Postopek za delo z migranti - naročilo, št. 225-2/2018/13, 25. 5. 2018 z opombo direktorja PU Koper,
- Izvajanje operativnih nalog po akciji in opozorilo glede varnosti v postopkih privedb migrantov, št. 225-35/2018/58, 2. 6. 2018,
- Sodelovanje pripadnikov slovenske vojske v mešanih patruljah - ponovno opozorilo, št. 225-591/2017/78, 12. 6. 2018,
- Dnevno poročanje o ilegalnih migracijah - naročilo, št. 225-591/2017/73, 8. 6.2018,
- Sklepi Evropskega sveta v juniju glede aktivnosti na področju sekundarnih migracij - obvestilo in naročilo, št. 225-591/2017/129, 9. 7. 2018,
- Varovanje policijskega postopka v mešanih patruljah s Slovensko vojsko - naročilo, št. 225-591/2017/191, 9. 8. 2018,
- Zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-148/2018/3, 16. 7. 2018,
- Zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-148/2018/2, 13. 7. 2018,
- Zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-155/2018/2; 16. 7. 2018,
- Zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-155/2018/1; 13. 7. 2018.
Organ je v izreku odločbe navedel, da se v teh dokumentih trajno prekrijejo informacije v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (izjema po 11. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ).
Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da je organ v postopku ugotovil, da Generalna policijska uprava in Ministrstvo za notranje zadeve nista posredovala dokumentov neposredno PP Ilirska Bistrica, vsa naročila, usmeritve in druge informacije je navedeni policijski postaji preposlala ali posredovala Policijska uprava Koper. Organ je tako odločal o dostopu do v izreku navedenih dokumentov. Iz obrazložitve odločbe nadalje izhaja, da gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V obravnavanem primeru gre za dokumente, ki so nastali v organu in so namenjeni notranji rabi organa, o čemer govorijo že naslovi dokumentov. Organ z navodili in usmeritvami skrbi za usklajenost postopkov z migranti v vseh enotah. Postopki, tudi zaradi varovanja človekovih pravic in enake obravnave migrantov, morajo biti zakoniti, enotni in usklajeni. Ne gre samo za postopek na meji, temveč gre za sodelovanje različnih enot, sodelovanje z organizacijskimi enotami ministrstva za notranje zadeve in s tujimi varnostnimi organi. Vsebina je zato namenjena izključno enotam, prejemnicam sporočila. Dokumenti vsebujejo namreč operativne informacije, pridobljene tudi iz analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah. Ugotovitve analiz tveganja so podlaga za načrtovanje in izvajanje ukrepov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja organizirane čezmejne kriminalitete ter nedovoljenih migracij. Ugotovitve analiz tveganja so osredotočene tudi na posebnosti nezakonitega priseljevanja državljanov določenih držav. Javna predstavitev teh ugotovitev bi lahko povzročila neželene učinke pri širši javnosti ter posredno vplivala na delovno-operativno okolje policije in drugih deležnikov, ki so vključeni v postopanje z nezakonitimi migranti. Navaja še, da Policija samih statističnih podatkov ne skriva, so del polletnih pregledov dela in letnih poročil o delu policije, ki so javno dostopna na njeni spletni strani. Na spletni strani policije so objavljeni tudi podatki o nedovoljenih migracijah na območju Republike Slovenije za posamezna (mesečna) obdobja. Policija skuša biti čim bolj odprta v svojih aktivnostih do javnosti. Na spletni strani policije je pripravljena posebna podstran, preko katere javnost obvešča o svojih aktivnostih v obsegu in na način, s katerim ne ogroža svojega delovanja in ne zmanjšuje učinkovitosti svojega delovanja. Zaveda se, da za uspešno zajezitev nedovoljenih migracij potrebuje prebivalce in druge deležnike. Zato na spletni podstrani ne predstavlja samo svojih aktivnosti, temveč so predstavljene tudi naloge in pristojnosti policije, vsa sporočila za javnost, povezana z aktivnostmi policije na področju ilegalnih migracij. Vendar v zasledovanju želje po odprtosti in sodelovanju javnosti ne more razkrivati vsega. Ne more razkriti načrtovanih ukrepov (ki izhajajo iz analize tveganja) in s tem taktike svojega delovanja pri opravljanju svojih temeljnih nalog, ki so navedene v Zakonu o nalogah in pooblastilih policije: nadzor državne meje in naloge v zvezi z gibanjem in prebivanjem tujcev. Še toliko bolj, ker ne gre le za varovanje državne meje, ampak schengenskega območja in s tem tudi varovanja meje Evropske unije. Z razkritjem operativnih podatkov in ukrepov delovanja na območju celotne Slovenije ali le delu državne meje bi močno zmanjšali učinkovitost policije in njeno uspešnost pri opravljanju ene izmed njenih osnovnih nalog. Pri tem gre tudi za varovanje skupnega varnostnega prostora EU. Dokumenti po navedbah organa vsebujejo informacije, ki se nanašajo na postopke z različnimi aplikacijami za poročanje o migracijah, katerih podatki in postopki niso namenjeni seznanjanju širše javnosti. Iz same Uredbe (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe (EU) št. 604/2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol za namene kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (prenovitev) v povezavi z Uredbo (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (prenovitev), izhaja, da imajo organi pregona zelo restriktiven dostop do podatkov in so ti dostopni samo državi članici, odgovorni za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Gre za zelo občutljive podatke, tudi z vidika varstva osebnih podatkov in varovanja človekovega dostojanstva. Če bi bila javnost seznanjena s sredstvi, podrobnimi operativnimi in tehničnimi postopki policije pri preprečevanju nedovoljenih (nezakonitih) migracij, načinom operativnega obveščanja in poročanja v določenem času oziroma ob določenem dogodku, z izvajanjem poostrenega nadzora in konkretnimi aktivnostmi kdaj, katere enote, na katerem območju, s kakšnimi sredstvi izvajajo poostren nadzor, kako se ta izvaja in kaj vse se spremlja, kje in koliko začasnih tehničnih ovir bi bilo treba še postaviti na zunanji schengenski meji, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost slovenske policije pri preprečevanju nezakonitih migracij in na drugi strani izrazito povečalo verjetnost nezakonitih prehodov državne meje in schengenskega območja in bi olajšalo čezmejno kriminaliteto. Lahko bi poslabšalo varnost tudi v notranjosti države (večje število policistov, ki v določenem času poostreno nadzorujejo mejo, lahko izkoristijo tudi drugi storilci kaznivih dejanj v notranjosti). Razkritje tovrstnih informacij bi lahko omogočilo večjo prepustnost državne meje, kar bi povečalo tveganje ogroženosti države in EU s terorizmom in drugimi oblikami radikalizacije in ekstremnega nasilja. V praksi so se že pojavili primeri napadov na življenje in telo državljanov EU s strani skrajnih organizacij. Tovrstni napadi kažejo na izjemno škodo, ki lahko nastopi v primeru kompromitiranja informacij o notranjem delovanju organa, in seveda zato ustrezno potrebo, da ti ostanejo varovani. Glede na varnostne razmere in predvidene dogodke policija namreč organizira svoje delo. Razkritje operativnih informacij in taktike delovanja bi lahko hitro vplivalo na poslabšanje varnostnih razmer. Ne nujno samo v Sloveniji, temveč tudi znotraj schengenskega območja oziroma v skupnem varnostnem prostoru EU. To bi zamajalo ugled Slovenije v mednarodni skupnosti. Slovenija bi tako postala država, ki ni sposobna ustrezno varovati svoje meje in izpolnjevati schengenskih zavez. Organ navaja, da če povzamemo škodni test: Dokumenti vsebujejo opis taktike in metodike delovanja organa in informacije iz analiz tveganja, iz katerega zelo podrobno izhajajo notranji načrti in poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj so policisti pozorni, kako je organizirano njihovo gibanje v prostoru in času, kako je organizirano njihovo medsebojno komuniciranje itd. V tem delu je po mnenju organa torej izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Potreben je še obstoj drugega pogoja za izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Razkritje tovrstnih podatkov bi organu povzročilo škodo pri uspešnosti in učinkovitosti varovanja državne meje in zagotavljanju varnosti ljudi in premoženja ne samo obmejnim prebivalcem, temveč v celotnem schengenskem območju oziroma EU. Bistveno je namreč dejstvo, da organ ravna in se pripravlja podobno ob podobnih dogodkih. Z drugimi besedami, že iz presojanih dokumentov v predmetni zadevi izhaja, da vse varnostne ocene in taktike delovanja organa temeljijo na preteklih izkušnjah, operativnih informacijah in analizah. V kolikor bi bila javnost seznanjena s podrobnostmi, bi to bistveno olajšalo nezakonite migracije in povečalo stopnjo ogroženosti z njimi, pa tudi čezmejno in drugimi oblikami kriminalitete v Sloveniji in EU. Organ ocenjuje, da sta v zvezi s temi informacijami kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa ZDIJZ, kar pomeni, da je ta izjema podana. Organ še dodaja, da je, v skladu s 7. členom ZDIJZ presojal, ali je možno izvesti delni dostop in ugotovil, da je ta možen. Vse informacije, ki bi škodovale delovanju organa, ali informacije, povezane z osebnimi podatki, je namreč mogoče iz dokumentov izločiti. Na podlagi navedenega je organ odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe. V dokumentih se ti podatki trajno prekrijejo in se tako prosilcu omogoči delni dostop do kopij dokumentov s prekritimi podatki.
Zoper odločbo organa št. 090-106/2018/6 (2061-01) z dne 5. 10. 2018 (dalje izpodbijana odločba), je prosilec dne 17. 10. 2018 vložil pritožbo. Navaja, da izpodbijana odločba napačno ugotavlja dejansko stanje in napačno uporablja materialnopravna pravila. Glede prekrivanja vsebine posredovanih dokumentov poudarja, da vsebine prekritih delov dokumentov ne pozna. Številni posredovani dokumenti so tako prekriti, da sploh ni mogoče govoriti o posameznih posredovanih dokumentih, gre le za prazne strani. Organ v izpodbijani odločbi sam navaja: »Postopki, tudi zaradi varovanja človekovih pravic in enake obravnave migrantov, morajo biti zakoniti, enotni in usklajeni.« Kasneje na isti strani navaja, da je vsebina »...namenjena izključno enotam, prejemnicam sporočila« ter da dokumenti vsebujejo operativne podatke, pridobljene iz »analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah.« Prvo, prosilec opozarja, da zgoraj navedene analize izpodbijana odločba ni posredovala. Če gre za dokument, ki je zajet z zahtevo, gre tu celo za molk organa oziroma za nov primer prikrivanja s strani naslovnega organa. Drugo, kot je navedeno tudi pod točko b), prosilec opozarja, da ga vsebinsko zanima tudi obravnava prosilcev za mednarodno zaščito ter beguncev, ne zgolj migrantov. Ker je vsebina dokumentov prekomerno prikrita, Policija v resnici ne more potrditi, da so vsi postopki pri nadzoru državne meje »zakoniti, enotni in usklajeni.« Ravno nasprotno – prosilec ugotavlja, da Policija protipravno izvaja po mednarodnem pravu prepovedane »pushbacke«, kot bo obrazloženo v točki b) njegove pritožbe. Poznavanje vsebine dokumentov je z vidika človekovih pravic torej nedvomno v javnem interesu. Tretje, kot je navedeno tudi pod točko c), je v javnem interesu vedeti, ali je Policija operativno sposobna varovati državno mejo ter ob tem delovati vsebinsko pravilno in procesno zakonito s tem, da vsem prosilcem za mednarodno zaščito omogoča podajo prošenj za mednarodno zaščito oziroma efektiven dostop do postopka (prek podaje namere). Ob tem mora organ zakonito delovati tudi v postopkih glede beguncev in migrantov. Vsega tega prosilec iz pretirano prekritih dokumentov ne more sklepati. Če Policija pri varovanju državne meje operativno ne zmore delovati, prevlada javni interes in mora biti to javnosti znano, ne pa da se vsebina dokumentov prekrije. Nadalje, glede očitkov nezakonitega delovanja policije - izvajanje »pushbackov« na mejah, prosilec navaja, da je poleg ugotovitev Amnesty International, ki temeljijo na intervjujih z 51 iskalci azila, ki so bili v juniju 2018 v postopkih slovenske policije, ki jih je vrnila na Hrvaško, ter na uradnih statističnih podatkih (http://www.amnesty.si/prisilna-vracania), v javnost doslej prišlo kar nekaj dokumentov, tako naslovnega organa kot tudi Varuha človekovih pravic RS, ki kažejo, da Policija omejuje dostop do postopkov mednarodne zaščite oziroma da celo izvaja »pushbacke«, kar je v nasprotju s pravili mednarodnega prava. Ob utemeljenosti tovrstnih sumov nezakonitega delovanja Policije, se organ ne more in ne sme izgovoriti z nedoločenimi abstraktnimi navedbami o »motnjah« delovanja in »varovanih podatkih«. V interesu javnosti je, da pridobi podatke o navodilih in ravnanju Policije, ki bodo pokazali, ali Policija resnično ravna zakonito, kot to v javnosti zatrjujejo predstavniki Ministrstva za notranje zadeve RS. To, ali državni organi kršijo človekove pravice ali ne, ne sme biti »varovan podatek« ali izjema po 6. členu ZDIJZ - javni interes prevlada. Prav tako Policija zahteve po vpogledu v delovanje Policije z namenom varovanja človekovih pravic (ko imajo jasne indice, ki kažejo, da Policija človekove pravice krši) ter zahteve po prenehanju kršitev človekovih pravic in po zakonitem delu Policije, ne more razumeti kot »motnje njenega delovanja«. Do kršitev človekovih pravic namreč v nobenem primeru ne sme prihajati. Zato prosilec zahteva popoln dostop do vseh, v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov. Izpodbijana odločba trdi, da je poimensko navajanje kadrovskih prerazporeditev varovan podatek. Prosilec ne potrebuje imen posameznih policistov, pač pa podatke o delovni sposobnosti Policije pri izvajanju ene ključnih dejavnosti - varovanju državne meje ob hkratnem zagotavljanju dostopa do vseh postopkov, relevantnih za migrante, begunce in prosilce za mednarodno zaščito. Kot je prosilec že pojasnil pod prejšnjo točko, obstajajo dokumenti, ki kažejo, da Policija omejuje dostop do postopkov mednarodne zaščite oziroma da celo izvaja »pushbacke«, kar je v nasprotju s pravnimi pravili mednarodnega prava. Če izvajanje nalog in pristojnosti povzroča v Policiji »motnje« in je treba obsežno prerazporejati delavce v policiji, je to razlog za razkritje vseh dokumentov, da javnost dobi vpogled v realno stanje na državni meji in v obseg domnevnih motenj. Prosilec dodaja, da se ob tem zaveda, da je treba omejiti dostop do osebnih podatkov vpletenih tretjih oseb (sam to razume kot osebne podatke policistov, pogodbenih partnerjev, prosilcev za mednarodno zaščito v ožjem pomenu ...). Pomembno pa je vedeti, ali se bo na državno mejo prerazporedilo večje število policistov, ki se doslej s prosilci za azil in begunci niso ukvarjali, nimajo strokovnega znanja in morda ne prepoznajo nezakonitih političnih usmeritev o izvajanju pushbackov. Če so motnje resnično tako velike, bi moral biti to javen podatek in je treba ukrepati. Prosilec meni, da prikrivanje dejanskega stanja v demokratični družbi sredi EU ni sprejemljivo. Če Policija pri varovanju državne meje operativno ne deluje (če so torej potrebne prerazporeditve), prosilec ponavlja, da prevlada javni interes po razkritju in mora biti to javnosti znano. Organ v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da so podatki o delovanju Policije na voljo na spletnih straneh, letnih poročilih in da skuša biti Policija odprta. Prosilec dvomi, da bi bila Policija resnično pripravljena sama priznati v letnih poročilih, da ravna nezakonito in izvaja pushbacke. Policija mora razkriti vse dokumente v celoti, da bo javnost lahko dobila vpogled v delo na terenu z ranljivimi skupinami: vpogled v delo nadzora državne meje z migranti, begunci in prosilci za mednarodno zaščito. Sprejetje argumentov organa, ki so zgolj splošni in nikakor ne konkretizirani, argumentirani in določni - denimo, katere motnje točno bi bile nastale po razkritju, bi pomenilo, da bi bila Policija kot eden najpomembnejših represivno-varnostnih organov RS brez civilnega nadzora v delu, ki se tiče nadzora državne meje, kjer je gibanje omejeno in civilna družba nima dostopa. Če so prav vsi dokumenti, ki se le dotaknejo občutljive vsebine, takoj označeni kot izjema, to spominja na delovanje varnostnih mehanizmov v diktaturah. Iz zapisanega v izpodbijani odločbi po mnenju prosilca izhaja, da je stanje slovenske Policije tako slabo, da bi že razkritje (na primer) enega dokumenta o kadrovskih prerazporeditvah ogrozilo delovanje celega sistema. Organ celo trdi, da bo v tem primeru razpadla Evropska unija. Če je res tako, je to kvečjemu dodatni razlog, da javnost dobi vpogled v prav vse dokumente. Trenutno je Državni preventivni mehanizem Varuha človekovih pravic RS po Opcijskem protokolu h Konvenciji ZN proti mučenju edini mehanizem, ki lahko zagotovi civilni nadzor nad delom Policije, a so njegove ugotovitve v konkretnih postopkih ravno tako zaupne, razen če se ne razkrijejo v letnih ali posebnih poročilih. Zainteresirana javnost tako dostopa nima. Ob utemeljenosti tovrstnih sumov nezakonitega izvajanja pushbackov, se organ ne more in ne sme skrivati za nedoločenimi abstraktnimi izjemami o »motnjah« delovanja, ne da bi specificiral točno, kateri podatek bi povzročil točno določeno motnjo. Po mnenju prosilca je vsekakor treba razkriti zapisnike strokovnih posvetov s pomočniki komandirjev iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe ter ključni dokument »Postopek za delo z migranti – naročilo«, št. 225-2/2018/13, 25. 5. 2018, če v njih piše, da naj policisti sprejemajo prošnje (namere) za mednarodno zaščito, dokumenta sploh nista sporna. Zakaj bi ju (oz. vse) potem prikrivali? Če piše nasprotno, pa javnost absolutno mora vedeti, da je nekdo nekje sprejel to politično odločitev. Isto velja za dokument, ki se dotika sodelovanja Slovenske vojske v postopkih (dokument z dne 12. 6. 2018). Prosilec tudi opozarja, da državljani in tujci vedo, da je naloga Policije varovanje državne meje. Ve se tudi, kje je meja oz. območje, kjer se izvajajo operativni in taktični postopki Policije. Prosilec ne sprejema, da je zunanja schengenska meja argument za odtegnitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Prosilec in javnost imata pravico vedeti, katera sredstva uporablja Policija za poostren nadzor- če uporabljajo nedovoljena, je to nezakonito in je v javnem interesu, da se razčisti. Če uporablja zakonita sredstva, razkritje v bistvu ne razkrije ničesar. V javnem interesu je vedeti, ali Policija načrtuje postavitev dodatnih začasnih tehničnih ovir (rezilno-bodeče žice). Organ navaja, da bi razkritje lahko poslabšalo varnost ljudi tudi v notranjosti države, vendar analiz in dokazov za to ne ponudi. V pravnih postopkih štejejo le dejstva in dokazi, ne pa domneve, hipoteze in strahovi organa. Prosilec ponavlja, da gre za pridobitev informacij o tem, ali policisti na slovensko-hrvaški meji dosledno spoštujejo azilantsko in begunsko pravo, kar je država mednarodno zavezana in nima povezave z varnostno situacijo v EU. Glede na vse navedeno prosilec trdi, da je napačna uporaba dejanskega stanja nesporna, izpodbijana odločba pa tudi napačno uporablja materialno pravno, namreč izjeme do dostopa po 3. točki in hkrati 11. točki 1. odst. 6. člena, kot ju navaja izpodbijana odločba. Glede izjeme dostopa do podatkov javnega značaja po 3. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ je prosilec že pojasnil, da se strinja, da je treba iz dokumentov izločiti oz. prekriti osebne podatke, a da je treba paziti, da se prekrijejo resnično samo osebni podatki v ožjem smislu. Izpodbijana odločba temu ne zadosti, saj je v večini dokumentov prekrita večina besedila. Zato denimo prosilec niti javnost ne moreta vedeti, kolikšna je dejansko obremenitev Policije in ali je zato celoten sistem delovanja Policije ogrožen. Prosilec ne zahteva podatkov o imenih in priimkih policistov, mora pa vedeti, ali se te prerazporeditve izvajajo na ožji ravni (nekaj oseb) ali gre za tako širok obseg, da je to že kolaps sistema. Posredovani dokument v ničemer ni informacija, ki jo je prosilec z zahtevo zahteval. Glede na vse navedeno prosilec meni, da v obravnavani zadevi prevlada javni interes po 2. odst. 6. člena ZDIJZ in – razen »ožjih osebnih podatkov« - zahteva razkritje vsebine dokumentov, kjer se je ta izjema uporabila - izpodbijana odločba je tu po njegovem mnenju izjemno nedoločna. Glede v izpodbijani odločbi navedene izjeme po 11. točki 1. odst. 6. člena prosilec meni, da tudi v tem primeru prevlada javni interes po 2. odst. 6. člena ZDIJZ. Javnost ima glede na vse navedeno interes po absolutno zakonitem delovanju policije, kar zahteva ravno nasprotno: da so vsi zahtevani podatki javni. Ker izpodbijana odločba ne konkretizira niti motenj oziroma škode v primeru razkritij posameznih podatkov iz dokumentov, pač pa zgolj pavšalno navaja, da bi kar vsa vsebina negativno vplivala na varnost v Evropski uniji, je možna pravna posledica zgolj neupoštevanje argumentov organa. Če je stanje na meji tako slabo, mora javnost to vedeti, da se bo stanje saniralo, ne pa, da se stanje prikriva. Nenazadnje je ključno vprašanje - ali katerikoli dokument zahteva ali dovoljuje izvajanje pushbackov, ki so po mednarodnem pravu prepovedani. Po Ustavi ima oblast v RS ljudstvo. In če Ijudstvo nima informacij, pomeni, da oblasti ne more učinkovito izvrševati. Razkritje informacij je potrebno tudi zato, da se zagotovi močno, strokovno in kadrovsko popolno Policijo za nadzor državne meje. Če je potrebno, da IP ugotovi dejansko stanje in pravilno uporabo materialnega prava, prosilec predlaga ogled in camera. Prosilec navaja, da izpodbijana odločba tudi grobo krši Ustavo RS. Načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS vsebuje kot podelement tudi načelo zaupanja v pravo, ki zagotavlja, da vsi subjekti nekega pravnega reda utemeljeno lahko pričakujejo, da bo pravni red pošteno, pravično, procesno zakonito in vsebinsko pravilno obravnaval pravna razmerja. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS zagotavlja vsakomur možnost učinkovite presoje oblastnih odločitev preko pritožbe. V konkretnem postopku prosilec teh ustavnih garancij ne more izkoristiti. Izpodbijana odločba in predvsem posredovani dokumenti so zaradi izjemno pretiranega prekrivanja besedila dejansko neuporabni in ne predstavljajo nobene »informacije« -v nekaterih primerih je razen naslova in podpisa prekrit celoten dokument ali pa so prekriti ključni deli glede obravnave migrantov in iskalcev azila. Zaradi pretiranega prekrivanja informacije o navodilih, kako obravnavati migrante in iskalce azila, niso znane in zato javnost ne more vedeti, ali se v konkretnih postopkih (ali na sistemski ravni) spoštuje pravo človekovih pravic. Zaradi navedenega prosilec v resnici ne more niti zaupati v pravni sistem (do pozitivno izdane odločbe IP) niti ne more v pritožbi vsebinsko izpodbijati argumentov Policije - ker enostavno brez vpogleda v dokumente ni moč trditi, da policija ne izvaja pushbackov. Pritožba je po sami naravi izpodbijane odločbe lahko ista kot odločba sama - pavšalna in splošna, nekonkretizirana. To pa v resnici ne more biti vsebinska pritožba. Zaradi navedenega prosilec ponovno predlaga ogled in camera in vsebinsko presojo argumentov organa s strani pritožbenega organa - saj se brez tega znanja prosilec sploh ne more vsebinsko pritožiti zoper njemu neznano vsebino dokumentov. Glede na vse navedeno prosilec predlaga, da IP o zavrnilnem delu odločbe sam vsebinsko odloči tako, da dovoli dostop do v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov v celoti, z izjemo osebnih podatkov tretjih oseb oziroma podrejeno, da dostop do v izpodbijani odločbi navedenih dokumentov dovoli po izvedenem ogledu in camera.
Pritožbo prosilca je organ dne 2. 11. 2018, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP.
Pritožba je delno utemeljena.
IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
Primarno IP ugotavlja, da je organ bistveno kršil pravila postopka, ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Izrek presojane odločbe namreč ni dovolj določen, ker iz njega ne izhaja, v katerem delu točno je organ delno zavrnil dostop do vsakega posameznega dokumenta ter iz katerega razloga. Povedano drugače, organ v izreku izpodbijane odločbe ni navedel, katere dele posameznih dokumentov je štel kot varovane ter jih je prekril in katera zakonska izjema je pri posameznih delih prekritih dokumentov podana. Organ je torej zahtevo prosilca zgolj na splošno delno zavrnil, pri čemer je IP ugotovil tudi, da se organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer sklicuje še na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, iz izreka izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da bi organ zahtevo prosilke delno zavrnil (in v katerem delu) tudi iz tega razloga. Iz izreka izpodbijane odločbe ob tem tudi ni razvidno, katere dele posameznih dokumentov je organ štel kot izjemo notranjega delovanja, na katero se sicer sklicuje v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Pritrditi gre tudi pritožbenim navedbam prosilca, da takšna odločba dejansko ne omogoča učinkovitega pravnega varstva – prosilec namreč iz izpodbijane odločbe ni mogel razbrati, kateri del njegove zahteve je organ delno zavrnil, niti razlogov, ki so ga vodili k temu. Izhajajoč iz teh ugotovitev je IP, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, dopolnil postopek in odpravil omenjene pomanjkljivosti ter na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo ter s svojo odločbo sam rešil zadevo, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.
Iz pritožbe prosilca z dne 17. 10. 2018 izhaja, da izpodbijani odločbi nasprotuje v celoti, razen v delu, ki se nanaša na osebne podatke. Že iz zahteve prosilca z dne 31. 7. 2018 namreč sledi, da prosilec osebnih podatkov ne zahteva. Tudi v pritožbi prosilec navaja, da ne želi osebnih imen policistov in osebnih podatkov tretjih oseb. Izhajajoč iz navedenega je IP štel, da ti osebni podatki niso predmet zahteve in pritožbe prosilca in posledično teh podatkov v okviru tega pritožbenega postopka ni presojal.
Glede obsega posredovanih dokumentov IP ugotavlja, da prosilec temu ne nasprotuje. Organ je sicer v odstopu pritožbe, št. 090-106/2018/18 z dne 29. 10. 2018 ponovno pojasnil, da je z izpodbijano odločbo odločal o zahtevi prosilca, naslovljeni na PP Ilirska Bistrica, torej o dokumentih, ki jih je PU Koper poslala policijskim postajam. Ministrstvo in Generalna policijska uprava policijskim postajam praviloma ne posredujeta dokumentov. Posledično je organ vztrajal, da je v zvezi z zahtevo prosilca identificiral vse dokumente, s katerimi razpolaga in o njih odločil z izpodbijano odločbo. Prosilec v pritožbi sicer navaja, da ni prejel »analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah« in da če je tudi ta dokument zajet z njegovo zahtevo, bi v tem delu lahko šlo za molk organa, vendar IP ugotavlja, da predmetni dokument ni bil zajet z zahtevo prosilca z dne 31. 7. 2018. Ne gre namreč za dokument, ki bi bil posredovan na PP Ilirska Bistrica.
Ker se organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov in za vsakega od teh pojasnil, v katerem delu je štel, da gre za varovane podatke in zaradi obstoja katere zakonske izjeme, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, je IP v tem delu postopek dopolnil in se bo v nadaljevanju, glede vsakega posameznega dokumenta, z vidika zakonskih izjem po ZDIJZ, opredelil glede vprašanja, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.
Ker se je organ skliceval na izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede vsebine vsakega posameznega dokumenta, ki je bil predmet odločanja z izpodbijano odločbo, podana navedena izjema in v katerem delu.
Glede izjeme notranjega delovanja se IP v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na materialno pravno podlago, ki jo je v izpodbijani odločbi obširno navedel že organ, poudarja pa, da gre za izjemo notranjega delovanja lahko le pri dokumentih, ki urejajo postopke, delovanje in ukrepe, ki so namenjeni interni rabi organa (npr. lastni dokumenti, zapisniki o posvetovanju in glasovanju, interne zabeležke ipd.), iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. V skladu z utečeno prakso IP dokumenti, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjih subjektov in do posameznikov, npr. do oseb, obravnavanih v policijskih postopkih, niso dokumenti, ki so namenjeni le internemu delu organa. Poleg tega velja opozoriti, da je za obstoj te izjeme treba izkazati konkretne motnje, ki bi organu nastale z razkritjem zahtevanih informacij. Upravno sodišče RS je v sodbi, št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011, zavzelo restriktivno razlago predmetne izjeme. V sodbi je zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.
- Obravnavanje ilegalnih prebežnikov, nalezljive bolezni, postopki - opozorilo in
naročilo, št. 225-591/2017/52, 21. 5. 2018
Ob primerjavi originalnega dokumenta, ki je bil IP v okviru spisne dokumentacije posredovan s strani organa, z dokumentom, ki ga je organ posredoval prosilcu, IP ugotavlja, da je organ dostop do tega dokumenta omogočil v celoti, zato ta dokument ni bil predmet odločanja IP v tem pritožbenem postopku.
- Postopek za delo z migranti - naročilo, št. 225-2/2018/13, 25. 5. 2018 z opombo
direktorja PU Koper
Navedeni dokument podrobno opisuje postopke za delo z migranti. Gre za navodilo, iz katerega izhaja, kako naj policisti postopajo s temi osebami, katere njihove podatke naj zberejo in obdelujejo, kam naj jih vnesejo, kje naj te osebe preverijo, kako naj postopajo s tujci, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, v kakšnem obsegu se postopki izvajajo skupaj s hrvaškimi varnostnimi organi, kako postopati s tujci, ki samovoljno zapustijo azilni dom, itd. Po oceni IP gre pri opisu teh postopkov za izvajanje nalog in pristojnosti policije, za katere mora imeti ta zakonsko podlago. Način izvajanja teh postopkov, ki posega v pravice in obveznosti oseb, ki so obravnavane, pa ne more biti zgolj stvar interne politike organa. Pri predmetnem dokumentu ob tem ne gre za opis tehnike in metodike policijskega dela, ne gre za razkritje operativnih podatkov in ukrepov delovanja, ki so interne narave, ampak za opis postopkov obravnave posameznikov, ki imajo za te posameznike konkretne posledice in ki so regulirani z veljavno zakonodajo. Vsak posameznik, ki je v teh postopkih obravnavan, ima nedvomno pravico biti seznanjen s tem, kdo in za kakšne namene obdeluje njegove osebne podatke, kakšne so njegove pravice in obveznosti v teh postopkih ter kako jih lahko uveljavlja. Postopki obravnave tujcev na državni meji (ne glede na status – migrant/begunec/prebežnik,..), namreč niso del »interne strategije« organa, ampak gre za vprašanje pravilnosti izvajanja zakonskih nalog, ki so določene z veljavnimi predpisi. Ob tem se IP strinja s pritožbeno navedbo prosilca, da če organ navaja, da so vsi postopki nadzora državne meje zakoniti, enotni in usklajeni, mora imeti javnost pravico te navedbe preveriti.
Ob tem je IP ugotovil, da presojani dokument v določenih delih vsebuje operativne informacije, ki so namenjene organizaciji in delu policije in z razkritjem katerih bi nastale motnje pri njenem delovanju, in sicer gre za podatke iz prve alineje drugega odstavka na str. 2 (informacija v zvezi z zagotavljanjem prevozov), ime aplikacije v drugi in zadnji alineji tč. 2 na str. 2 ter prvo alinejo zadnjega odstavka na str. 2, na str. 3, v prvi alineji, besedilo od »centrov« dalje do konca te alineje, na str. 3, v drugi alineji, besedilo od »sprejemnih centrov« do konca te alineje, na str. 3, tretjo, četrto in peto alinejo v celoti, na str. 3, v tč. 3, v drugi alineji, besedilo od »doma« dalje do konca te alineje, na str. 3, v tč. 3, v tretji alineji, besedilo od »doma« dalje do konca te alineje, na str. 3, tč. 3, v drugi alineji drugega odstavka, podatek o mobilni telefonski številki posameznika na DUNZMN. IP ugotavlja, da gre v tem delu za informacije, ki so namenjene notranjemu delovanju organa in kažejo na način delovanja organa in na organizacijo ter metode policijskega dela, zato je v tem delu podana izjema notranjega delovanja. Posledično je IP v tem delu delno ugodil pritožbi prosilca in odločil, da je organ dolžan prosilcu posredovati dokument na način, kot izhaja iz tč. 1 izreka te odločbe.
- Izvajanje operativnih nalog po akciji in opozorilo glede varnosti v postopkih
privedb migrantov, št. 225-35/2018/58, 2. 6. 2018
Glede predmetnega dokumenta je IP ob vpogledu vanj ugotovil, da prekriti deli v celoti predstavljajo izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz vsebine namreč izhaja konkreten opis varnostnih zadržkov in ugotovitev, ki so namenjeni boljšemu in učinkovitejšemu delu policistov na terenu. Po mnenju IP gre za občutljive operativne informacije, ki so neposredno namenjene delu policije na terenu in katerih razkritje bi povzročilo motnje pri njenem delovanju. V tem delu je IP sledil obrazložitvi organa v izpodbijani odločbi, ki je v izogib ponavljanju ne navaja, in je posledično pritožbo prosilca v tem delu v celoti zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
- Sodelovanje pripadnikov slovenske vojske v mešanih patruljah - ponovno opozorilo,
št. 225-591/2017/78, 12. 6. 2018
Varovanje policijskega postopka v mešanih patruljah s Slovensko vojsko - naročilo,
št. 225-591/2017/191, 9. 8. 2018
Organ je v predmetnih dokumentih, ki sta bila posredovana prosilcu v obliki delnega dostopa, prekril podatke o tem, kakšna zakonska pooblastila imajo pripadniki slovenske vojske v mešanih patruljah in kako ta pooblastila izvajajo. Dokumenta ne vsebujeta nobenih konkretnih podatkov, ki bi jih lahko šteli kot podatke o notranjem delovanju organa, ker bi kazali na taktiko in metodiko policijskega dela. Iz njiju namreč izhajajo le splošne ugotovitve oziroma zaključki, brez konkretnih opisov posameznih postopkov in metod dela, ki bi se nanašali na policijsko delo in razkritje katerih bi povzročilo organu motnje v delovanju. Organ sicer teh motenj tudi ni konkretno utemeljil. Posledično je IP odločil, da mora organ prosilcu ta dva dokumenta posredovati v celoti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
- Dnevno poročanje o ilegalnih migracijah - naročilo, št. 225-591/2017/73, 8. 6.2018
Glede predmetnega dokumenta je IP ob vpogledu vanj ugotovil, da v prekritih delih v celoti predstavlja izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz njegove vsebine namreč izhaja konkreten načrt organizacije dela organa. Po mnenju IP gre pri tem za podatke, ki so namenjeni internemu delu policije, obenem pa bi z njihovim javnim razkritjem nastale motnje pri njenem delovanju. V tem delu je IP sledil obrazložitvi organa v izpodbijani odločbi, ki je v izogib ponavljanju ne navaja, in je posledično pritožbo prosilca v tem delu v celoti zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
- Sklepi Evropskega sveta v juniju glede aktivnosti na področju sekundarnih migracij -
obvestilo in naročilo, št. 225-591/2017/129, 9. 7. 2018
Glede predmetnega dokumenta je IP ob vpogledu vanj ugotovil, da v prekritih delih v celoti predstavlja izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz njegove vsebine namreč izhaja konkreten načrt organizacije dela organa. Po mnenju IP gre pri tem za podatke, ki so namenjeni internemu delu policije, obenem pa bi z njihovim javnim razkritjem nastale motnje pri njenem delovanju. V tem delu je IP sledil obrazložitvi organa v izpodbijani odločbi, ki je v izogib ponavljanju ne navaja, in je posledično pritožbo prosilca v tem delu v celoti zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
- Zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne
zadeve in tujce, št. 900-148/2018/3, 16. 7. 2018 – spremni dopis
IP uvodoma pojasnjuje, da sta v izreku izpodbijane odločbe, med dokumenti, o katerih je odločal organ, dvakrat navedena zapisnika 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev, različni so le datumi dokumentov. Po pojasnilu organa je IP ugotovil, da gre pri dokumentu »zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-148/2018/3, 16. 7. 2018«, dejansko za spremni dopis (dalje spremni dopis), s katerim je bil naslovnikom posredovan zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-148/2018/3 z dne 13. 7. 2018. Po vpogledu v spremni dopis je IP ugotovil, da je bil ta prosilcu posredovan v celoti, zato ta dokument ni bil predmet odločanja IP v tem pritožbenem postopku.
- Zapisnik 3. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne
zadeve in tujce, št. 900-148/2018/2, 13. 7. 2018
Organ je v predmetnem dokumentu, ki je bil posredovan prosilcu v obliki delnega dostopa, določene podatke prekril. Ob primerjavi originalnega dokumenta, ki je bil IP v okviru spisne dokumentacije posredovan s strani organa, z dokumentom, ki ga je organ posredoval prosilcu v obliki delnega dostopa, IP ugotavlja, da je organ v dokumentu prekril preveč podatkov.
Iz navedenega zapisnika posveta s pomočniki komandirjev, odgovornimi za mejne zadeve in tujce, izhaja način izvajanja policijskih nalog, način izvajanja postopkov za delo z migranti in aktualna problematika v zvezi s tem. Ob tem je IP ugotovil, da je organ v celoti prekril prvi odstavek besedila pod točko »K točki 1«, čeprav ta ne vsebuje nobenih konkretnih podatkov, ki bi jih lahko šteli kot podatke o notranjem delovanju organa, ker bi kazali na taktiko in metodiko policijskega dela. Iz njega namreč izhajajo le splošne ugotovitve, brez konkretnih opisov postopkov in operativnih metod dela, ki bi se nanašali na policijsko delo in razkritje katerih bi povzročilo organu motnje v delovanju.
Glede drugega in tretjega odstavka pod točko »K točki 1«, ki ju je organ prav tako v celoti prekril, je IP z vpogledom v dokument ugotovil, da vsebujeta operativne informacije, ki so namenjene organizaciji in delu policije in z razkritjem katerih bi nastale motnje pri njenem delovanju. Enako je IP ugotovil tudi glede prekritih podatkov pod »K točki 2, na str. 4, del zadnjega odstavka te točke. Tudi v tem delu gre za informacije, ki predstavljajo izjemo notranjega delovanja. Te dele dokumenta je organ upravičeno prekril, pritožba prosilca v tem delu pa je posledično neutemeljena.
Pod »K točki 3«, na str. 4 dokumenta, je organ prekril celoten drugi, tretji in zadnji odstavek besedila na tej strani ter prvi in drugi odstavek besedila na str. 5 ter drugi in tretji odstavek na str. 6, čemur pa IP ne more slediti. Ta del besedila zapisnika se namreč nanaša na izvajanje postopkov obravnave migrantov. Gre za zapise, iz katerih izhaja, kako (naj) policisti postopajo s temi osebami. Po oceni IP gre pri opisu teh postopkov za izvajanje nalog in pristojnosti policije, za katere mora imeti ta zakonsko podlago. Način izvajanja teh postopkov, ki posega v pravice in obveznosti oseb, ki so obravnavane, pa ne more biti zgolj stvar interne politike organa. Pri predmetnem dokumentu ob tem ne gre za opis tehnike in metodike policijskega dela, ne gre za razkritje operativnih podatkov in ukrepov delovanja, ki so interne narave, ampak za opis postopkov obravnave posameznikov, ki imajo za te posameznike konkretne posledice in ki so regulirani z veljavno zakonodajo. Vsak posameznik, ki je v teh postopkih obravnavan, ima nedvomno pravico biti seznanjen s tem, kdo in za kakšne namene obdeluje njegove osebne podatke, kakšne so njegove pravice in obveznosti v teh postopkih ter kako jih lahko uveljavlja. Postopki obravnave tujcev na državni meji (ne glede na status – migrant/begunec/prebežnik,..) namreč niso del »interne strategije« organa, ampak gre za vprašanje pravilnosti izvajanja zakonskih nalog, ki so določene z veljavnimi predpisi. Ob tem se IP strinja s pritožbeno navedbo prosilca, da če organ navaja, da so vsi postopki nadzora državne meje zakoniti, enotni in usklajeni, mora imeti javnost pravico te navedbe preveriti.
Glede tretjega odstavka pod točko »K točki 3«, na str. 5, dela prvega odstavka pod tč. »K točki 4«, na str. 5 in prvega odstavka na str. 6, ki jih je organ prav tako prekril, je IP z vpogledom v dokument ugotovil, da vsebujejo operativne informacije, ki so namenjene organizaciji in delu policije in z razkritjem katerih bi nastale motnje pri njenem delovanju. Ta del dokumenta je organ upravičeno prekril, pritožba prosilca v tem delu pa je posledično neutemeljena. Posledično je IP v tem delu delno ugodil pritožbi prosilca in odločil, da je organ dolžan prosilcu posredovati dokument na način, kot izhaja iz tč. 1 izreka te odločbe.
- Zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne
zadeve in tujce, št. 900-155/2018/2; 16. 7. 2018 – spremni dopis
IP uvodoma pojasnjuje, da sta v izreku izpodbijane odločbe, med dokumenti, o katerih je odločal organ, dvakrat navedena zapisnika 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev, različni so le datumi dokumentov. Po pojasnilu organa je IP ugotovil, da gre pri dokumentu »zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-155/2018/2 z dne 16. 7. 2018, dejansko za spremni dopis (dalje spremni dopis), s katerim je bil naslovnikom posredovan zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne zadeve in tujce, št. 900-155/2018/1 z dne 13. 7. 2018. Po vpogledu v spremni dopis je IP ugotovil, da je organ v njem prekril le podatek o imenu policijske akcije, kar tudi IP šteje za operativni podatek, ki predstavlja notranje delovanje organa. Ta del dokumenta je organ upravičeno prekril, pritožba prosilca v tem delu pa je posledično neutemeljena. V preostalem delu je bil dokument prosilcu v celoti posredovan.
- Zapisnik 4. strokovnega posveta s pomočniki komandirjev odgovornimi za mejne
zadeve in tujce, št. 900-155/2018/1; 13. 7. 2018
Glede predmetnega dokumenta je IP ob vpogledu vanj ugotovil, da v prekritih delih v celoti predstavlja izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz njegove vsebine namreč izhaja konkreten načrt organizacije dela in konkretni ukrepi v zvezi z aktivnostmi varovanja državne meje. Iz tega dokumenta je razvidno, kateri konkretni organizacijski, kadrovski in tehnični ukrepi se izvajajo oz. se bodo še izvajali, kje konkretno (lokacija), na kakšen način, kdo bo pri tem sodeloval, časoven potek organizacije, itd. Po mnenju IP gre pri teh dokumentih za podatke, ki so namenjeni internemu delu policije, obenem pa bi z njihovim javnim razkritjem nastale motnje pri njenem delovanju. Prosilec v pritožbi v zvezi z informacijami, ki se nanašajo na kadrovsko problematiko dela policije, sicer navaja, da če je stanje slovenske policije tako slabo, da bi že razkritje (na primer) enega dokumenta o kadrovskih prerazporeditvah ogrozilo delovanje celega sistema, da se ima javnost s tem pravico seznaniti. IP tem pritožbenim navedbam ne pritrjuje. Iz zgoraj navedenega presojanega dokumenta namreč ne izhaja splošna ocena stanja in pripravljenosti policije, ampak konkretne kadrovske razporeditve in organizacija dela posameznih policijskih enot. Po mnenju IP gre za občutljive operativne informacije, ki so namenjene organizaciji dela policije in katerih razkritje bi povzročilo motnje pri njenem delovanju. V tem delu je IP sledil obrazložitvi organa v izpodbijani odločbi, ki je v izogib ponavljanju ne navaja, in je posledično pritožbo prosilca v tem delu v celoti zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
- O testu interesa javnosti
Ne glede na to, da je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da je dostop do dokumentov, glede katerih je pritožbi ugodil, treba dovoliti, ker izjema notranjega delovanja ni izkazana, pa podredno pripominja tudi, da je glede teh dokumentov za razkritje podan tudi prevladujoč interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pritrditi gre namreč pritožbenim navedbam prosilca, da ima javnost pravico seznaniti se z informacijami o tem, ali policija obmejne postopke izvaja zakonito, enotno, predvidljivo in v okviru zaupanih ji zakonskih pooblastil. Ne glede na to, da ima policija zaradi specifičnosti svojega dela pravico varovati določene operativne informacije, ki se nanašajo na tehniko in metodiko, pa kot takih ni mogoče šteti podatkov o tem, kako izvaja postopke z osebami, ki jih obravnava na meji in ki so regulirani z veljavno slovensko in mednarodno zakonodajo. Vsak posameznik, ki se znajde v postopkih pred represivno - varnostnimi organi, kamor spada tudi policija, mora in je lahko seznanjen s tem, kako se ti postopki dejansko operativno izvajajo, kaj lahko v takšnem postopku pričakuje in kakšne pravice so mu v njem priznane oz. bi mu morale biti. V tem delu delovanje policije ne more biti tajno, ker ne gre zgolj za njene interne postopke, za tehniko in metodiko njenega dela, ampak gre v teh postopkih za obravnavo posameznikov, ki so kot tudi kot subjekti po mednarodnem pravu, ki zavezuje Slovenijo, upravičeni do priznanja določenih pravic. Vprašanje, ali jim policija v postopkih obravnave te pravice priznava, pa je vprašanje, ki je v javnem interesu.
Gre za temo, ki je bila v zadnjem obdobju večkrat javno izpostavljena, poleg prosilca, ki na to opozarja kot nevladna organizacija, je na to problematiko opozorila tudi varuhinja človekovih pravic[1], o tem pa so poročala tudi sredstva javnega obveščanja[2]. Iz navedenih objav izhaja, da je bilo v zvezi z delom policije na meji javno izpostavljeno predvsem vprašanje, ali policija postopke izvaja zakonito in ali so bile tem posameznikom kršene človekove pravice v zvezi z azilnimi postopki in postopki mednarodne zaščite. Informacije, iz katerih izhaja, kako policija te postopke izvaja, so torej v javnem interesu. Ustrezna javna razprava o tem vprašanju je namreč mogoča le ob dostopnosti vseh relevantnih informacij, zato je pomembno, da je javnost z njimi seznanjeni. IP je ob tem upošteval, da je prosilec v konkretnem primeru nevladna organizacija, ki zahtevane informacije zahteva zaradi javne razprave in nadzora civilne družbe nad policijo. Da gre za pomembno okoliščino, ki lahko pretehta v smeri razlogov za razkritje zahtevanih informacij, izhaja tudi iz zadnje sodbe Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi pod opr. št. IU 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018 sledilo stališču IP v primerljivi zadevi in med drugim v obrazložitvi sodbe navedlo, da je pri tem pomembno, da je prosilec nevladna organizacija, ki se ukvarja s civilnim nadzorom in da jo zanima vidik ekonomičnosti porabe javnih sredstev v luči kultiviranja zaupanja javnosti v javne institucije in politike. Na to se neposredno veže pomen javnega diskurza, za katerega je brez dvoma zaželeno, da v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih, površnih oziroma netočnih govoricah.
IP se tako strinja s prosilcem, da je nadzor javnosti nad delom represivnega aparata v demokratični družbi integralnega pomena, zato je seznanitev z zahtevanimi podatki nedvomno tudi v interesu javnosti.
Iz zgoraj navedene obrazložitve te odločbe izhaja, da je organ na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka in napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega in drugega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem je ugotovil obstoj izjeme notranjega delovanja, pa je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
mag. Kristina Kotnik Šumah
namestnica pooblaščenke
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] http://www.varuh-rs.si/medijsko-sredisce/sporocila-za-javnosti/novice/detajl/pogovor-s-predstavniki-unhcr-o-postopkih-s-tujci-na-mejah/?cHash=c397238e4c404df5930e414f24418bf9