prosilec -Narodni dom Maribor

POVZETEK:

Organ je z odločbo delno zavrnil zahtevo prosilca, in sicer je zavrnil dostop do osebnih podatkov donatorjev – fizičnih oseb ter podatkov o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb in njihovemu namenu. Prosilec je vložil pritožbo zoper odločbo v delu, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do podatkov o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb in njihovemu namenu. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, zato je odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-213/2018/3

Datum: 9. 11. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 28. 9. 2018, zoper odločbo Kulturno prireditvenega centra Narodni dom Maribor, Ulica kneza Koclja 9, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), z dne 12. 9. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 28. 9. 2018 se ugodi in se odločba Kulturno prireditvenega centra Narodni dom Maribor z dne 12. 9. 2018 delno odpravi, in sicer v delu, ki se nanaša na zahtevane podatke o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb ter se zadeva v tem delu vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 6. 9. 2018 zahteval seznam vseh donatorskih in sponzorskih pogodb v letih 2016 – 2018 na način, da organ na seznamu navede donatorja oziroma sponzorja, namen donacije oziroma sponzorstva ter višino sredstev. Kot način seznanitve je navedel posredovanje datoteke po elektronski pošti.

Organ je z odločbo z dne 12. 9. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) delno zavrnil zahtevo prosilca, in sicer v delu, ki se nanaša na razkrivanje osebnih podatkov donatorjev oziroma sponzorjev, ki so posamezniki (kdo je posameznik, ki je donator oziroma sponzor, za kateri namen in koliko je prispeval), ter v delu, ki se nanaša na znesek in namen posamezne donacije oziroma sponzorstva, če gre za donatorje oziroma sponzorje, ki so gospodarski subjekti oziroma pravne osebe, in sicer iz razloga varovanja poslovne skrivnosti. Navedel je, da je preveril sklenjene sponzorske pogodbe in ugotovil, da gre v konkretnih zadevah za pridobivanje prihodkov na trgu, ne pa pridobivanje prihodkov iz javnih sredstev, in da gre v tem primeru za zavezo varovanja poslovne skrivnosti kot je opredeljena v Zakonu o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[1]. Prav tako zavod ne sme razkrivati osebnih podatkov donatorjev – fizičnih oseb, saj bi s tem kršil določila Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[2]. Nadalje je navedel, da je zavod ob reševanju predmetne zahteve tehtal tudi okoliščine iz drugega odstavka 6 člena ZDIJZ, ki opredeljuje, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. V konkretnem primeru je tako organ ocenil, da za namen informiranja prosilca zadošča kumulativno naveden znesek sponzorskih in donatorskih sredstev za posamezna zahtevana leta ter seznam z navedbo sponzorjev in donatorjev pravnih oseb, ne pa tudi pogodbeno dogovorjen sponzorski vložek vsakega posamičnega sponzorja ali donatorja, ki šteje kot poslovna skrivnost v smislu določil 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno ne more razkriti prosilcu vseh zahtevanih podatkov brez izrecnega soglasja sponzorjev kot druge pogodbene stranke. Upoštevaje navedene argumente je organ posredoval prosilcu informacije o prejetih sponzorskih in donatorskih sredstvih za leti 2016 in 2017 ter za leto 2018 do izdaje odločbe, seznam vseh donatorjev in sponzorjev (pravnih oseb), podatek o številu donatorjev – fizičnih oseb in kumulativni znesek donacij za posamična leta. Prosilca je v obrazložitvi izpodbijane odločbe napotil na svoje spletne strani, kjer so objavljena letna poročila, ki obsegajo tudi podatke o prejetih sponzorskih in donatorskih sredstvih za leti 2016 in 2017. Navedel pa je tudi, da je bil prosilec že z obvestilom z dne 11. 9. 2018 obveščen, da določenih podatkov organ ne more posredovati zaradi varovanja osebnih podatkov fizičnih oseb (donatorjev).

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo organa vložil pri IP pritožbo 28. 9. 2018 (v nadaljevanju: pritožba). Po njegovih navedbah drži, da ga je organ napotil na svojo spletno stran, kjer so dostopna poročila, ki obsegajo skupne zneske donacij oziroma sponzorskih sredstev v letih 2016 in 2017, in da so ga v dopisu obvestili, da podatkov o donacijah fizičnih oseb ne smejo razkriti. S slednjim se strinja in v tem delu odločbe ne ugovarja. Ne strinja pa se z zavrnitvijo dostopa do podatkov o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb ter njihovemu namenu. Po njegovem mnenju organ v izpodbijani odločbi ni izkazal, da bi šlo v obravnavanem primeru za razkritje podatkov, ki bi jih donatorji oziroma sponzorji šteli za poslovno skrivnost. Kot poslovno skrivnost je organ označil tudi podatke o sponzorstvih in donacijah, ki so jih prejeli s strani javnih podjetij, podjetij pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kar so absolutno javni podatki. Podatkov, ki so javni, se torej ne sme določiti kot poslovno skrivnost. Navedel je tudi, da gospodarskih družb ZDIJZ ne zavezuje in v nadaljevanju povzel določbe 39. člena ZGD-1. Organ v izpodbijani odločbi ni izkazal, da bi z razkritjem predmetnih podatkov očitno nastala občutna škoda, torej tudi ni izkazal objektivnega kriterija iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1 za ugotovitev, da se predmetni podatki štejejo za poslovno skrivnost.

IP je pritožbo prosilca odstopil organu v ustrezen preizkus z dopisom št. 092-75/2018/2 z dne 3. 10. 2018.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 11. 10. 2018, poslal v odločanje IP. Navedel je, da vztraja pri izdani odločbi. Glede preizkusa pritožbe je navedel, da je prosilec prevzel izpodbijano odločbo osebno, ne more pa iz poziva IP ugotoviti, ali je bila vložena pravočasno, in če jo je IP prejel 1. 10. 2018 z navadno pošto, jo je treba zavreči. V zvezi z zavrnitvijo zahteve v delu je navedel, da organ kot javni zavod sodi med zavezance iz 1. člena ZDIJZ, ter da je moral dostop do zahtevanih informacij v delu zavrniti, ker obsegajo osebne podatke, kdo so sponzorji/donatorji, torej po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v delu pa zato, ker je bilo treba pri donatorjih in sponzorjih, ki so gospodarski subjekti in pravne osebe uporabiti izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je navedel, da ne gre za porabo javnih sredstev, zato se določilo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne uporabi. Prosilcu je namreč zaradi lastne želje po transparentnosti omogočil seznanitev s kumulativnimi zneski donacij in sponzorstev ter nazivi donatorjev, ki so gospodarski subjekti oziroma pravne osebe. Vztraja, da je višina donacije oziroma sponzorstva po posameznem donatorju oziroma sponzorju, ki je gospodarski subjekti oziroma pravna oseba, ter morebitni namen prispevka poslovna skrivnost ter interes javnosti v konkretnem primeru ne narekuje razkritja. Dodatno je poudaril, da gre v konkretnem primeru za informacije o pridobivanju donatorskih in sponzorskih sredstev na trgu in ne o dajanju donacij ali sponzorstva iz javnih virov, ter posledično ne gre za informacije, ki bi bile absolutno javne po določbah ZDIJZ. Določbe ZDIJZ, ki se nanašajo na donatorske in sponzorske pogodbe, se nanašajo na zavezance iz 1.a člena ZDIJZ, torej na subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, pri čemer gre le za podatke o izdatkih za namen donacij in sponzorstev (prvi odstavek 4.a člena ZDIJZ). Tudi v primeru zavezancev iz 1.a člena ZDIJZ zakon ne zahteva razkritja podatkov o prejetih donacijah in sponzorstvih, pač pa le o danih – o izdatkih iz tega naslova (enajsti odstavek 10.a člena ZDIJZ). Ker je organ kot javni zavod zavezanec po 1. členu ZDIJZ, se zaveze, ki jih ZDIJZ vsebuje zaradi njihovega specifičnega položaja za zavezance pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, nanj ne nanašajo. Hkrati so tudi sama določila o razkrivanju določenih podatkov o donatorskih in sponzorskih pogodbah vsebinsko povsem drugačna, kot jih razume prosilec. V kolikor bo pritožbeni organ ocenil za potrebno, bo treba v postopek pritegniti vse sponzorje in donatorje – gospodarske subjekte oziroma pravne osebe, da se izrečejo o morebitnem razkrivanju višine in namena donacije oziroma sponzorstva.

Na podlagi poziva IP št. 090-213/2018/2 z dne 6. 11. 2018 je organ IP posredoval še zahtevo in izpodbijano odločbo.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Upoštevaje predhodno navedeno in določbe 246. člena ZUP, se IP opredeljuje najprej do preizkusa pritožbe z vidika, ali je pritožba pravočasna. Organ je navedel, da je prosilec prevzel izpodbijano odločbo osebno v petek, 14. 9. 2018, kar pomeni, da je rok za pritožbo zoper odločbo začel teči naslednji dan[3], to je v soboto, 15. 9. 2018. V skladu s prvim odstavkom 235. člena ZUP je pritožba pravočasna, če se vloži v 15 dneh od dneva prejema, in ker je rok za pritožbo iztekel na dan, ko se pri organu in IP ne dela, to je v soboto, 29. 9. 2018, je rok za pritožbo dejansko iztekel v ponedeljek, 1. 10. 2018.[4] Prosilec je pritožbo vložil pri IP 28. 9. 2018 izven poslovnega časa, zato se kot datum prejema šteje 1. 10. 2018, kar pomeni, da je bila glede na datum izteka roka pritožba pravočasna.[5]

IP nadalje ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa le v delu, s katerim je organ zavrnil dostop do podatkov o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb in njihovemu namenu. Prosilec ne izpodbija odločbe organa v delu, ki se nanaša na prekrite podatke o fizičnih osebah.

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot javni zavod zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Tudi iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja[6] izhaja, da je organ druga oseba javnega prava kot izvajalec javne službe na podlagi Odloka o ustanovitvi javnega zavoda Kulturno prireditveni center Narodni dom Maribor (v nadaljevanju: Odlok)[7], vpisan na podlagi 1. alineje prvega odstavka 3.b čl. ZDIJZ, torej kot zavezanec iz 1. člena ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so podatki o donacijah in sponzorskih sredstvih posameznih pravnih oseb in njihovemu namenu, dostop do katerih je organ prosilcu zavrnil, javno dostopni ali ne.

Ker je organ zavezan po 1. členu ZDIJZ, predstavljajo informacije javnega značaja na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ vse informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega torej izhaja, da morajo biti za informacijo javnega značaja organa izpolnjeni trije osnovni pogoji:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2.   organ mora z njo razpolagati,

3.   nahajati se mora v materializirani obliki.

Organ je javni zavod, ustanovljen s strani Mestne občine Maribor z Odlokom. Zavodi so v skladu z opredelitvijo po drugem odstavku 1. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ)[8], organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Cilj delovanja zavodov torej ni delovanje na trgu in lahko opravlja gospodarsko dejavnost le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen (drugi odstavek 18. člena ZZ). V obravnavanem primeru pa gre celo za javni zavod. Javni zavodi se lahko ustanovijo za opravljanje javne službe in za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo (prvi in drugi odstavek 3. člena ZZ). Ob tem IP dodaja, da opravlja organ dejavnost javne službe na področju rednega zagotavljanja kulturnih dobrin na področju glasbene, scenske in likovne umetnosti, za organizacijo kulturnih festivalov in drugih prireditev, za promocijo kulturnih dosežkov ustvarjalcev iz Maribora in širše regije v Sloveniji in tujini ter za upravljanje z delom ustanoviteljeve javne infrastrukture na področju kulture.

IP tako poudarja, da delovno področje organa kot javnega zavoda po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa.[9] Da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim delovanjem, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007. Po navedeni sodbi je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti, skladno z načelom zakonitosti, izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.[10] Tudi v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi jasno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Povedano drugače, organ je načeloma zavezan po določbah ZDIJZ na celotnem področju svojega delovanja. V obravnavanem primeru torej ne pridejo v poštev določbe ZDIJZ, ki veljajo za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so podvrženi določbam ZDIJZ le v določenem delu svojega delovanja, kot to navaja organ v odstopu pritožbe. Ni torej na organu ocena, da za namen informiranja prosilca v obravnavanem primeru zadošča kumulativno naveden znesek sponzorskih in donatorskih sredstev za posamezna zahtevana leta ter seznam z navedbo sponzorjev in donatorjev pravnih oseb, ker organ mu je omogočil seznanitev s temi podatki zaradi lastne želje po transparentnosti.

Glede na vse navedeno in posredovano dokumentacijo je IP ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (237. člen ZUP). Ugotoviti je mogoče, da se odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni konkretno opredelil zahtevanih oziroma presojanih dokumentov oziroma podatkov v izpodbijani odločbi, ne v izreku in ne v obrazložitvi. Nadalje je mogoče ugotoviti tudi, da ni dal možnosti stranskim udeležencem (pravnim osebam, ki so donirala oziroma so bili sponzorji), da se izjasnijo o dejstvih, pomembnih za odločitev v tej zadevi. Prav tako se organ ni dovolj določno opredelil do izjeme poslovne skrivnosti, ki jo je zatrjeval. Organ bi se moral pri izjemi konkretno opredeliti do subjektivnega oziroma objektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti, zato se IP na tem mestu strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, da se organ ni dovolj določno opredelil do zatrjevane izjeme. Organ torej ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. IP je zato odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

IP pred nadaljnjo obrazložitvijo poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da organ v postopku po ZDIJZ ne sme opraviti ocene, kateri podatki so zadostni za namen informiranja prosilca.

Organ je dolžan, v skladu z načelom materialne resnice, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218, pri čemer IP izpostavlja predvsem vsebino obrazložitve odločbe.

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:

1.     obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;

3.     razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4.     navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;

5.     razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6.     razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. Navedba organa, da je preveril sklenjene sponzorske pogodbe, je preveč pavšalna, pri čemer organ niti ne navaja, kako je z dokumenti, ki obsegajo zahtevane podatke o donacijah, čeprav iz posredovanih seznamov prosilcu izhaja, da organ razpolaga tudi z dokumenti o donatorjih. Organ bo torej moral presojati, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane dokumentacije ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Organ mora pri tem izhajati iz javnopravnega predpisa, ki ureja njegovo delovanje. Ob tem IP ponovno poudarja, da konstitutiven element dejavnosti, ki se izvaja kot javna služba, ni v financiranju s strani proračuna, temveč v načinu izvajanja dejavnosti oziroma v dejstvu, da gre za dejavnost, ki se mora izvajati v javnem interesu. Pri dokumentih, ki izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja, mora organ v primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[11] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP navaja, da ZDIJZ določa načine seznanitve v 2. točki drugega odstavka 17. člena (ogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), Uredba pa ureja način posredovanja zahtevanih informacij v določbah členov 14 in 15. V izreku pa se odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka (peti odstavek 213. člena ZUP).

IP še posebej opozarja na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. V odstopu pritožbe organ tako pravilno ugotavlja, da bo treba v postopek pritegniti vse sponzorje in donatorje – gospodarske subjekte oziroma pravne osebe, da se izrečejo o morebitnem razkrivanju višine in namena donacije oziroma sponzorstva (kolikor bo pritožbeni organ ocenil za potrebno). Ob tem IP še navaja, da je lahko organu v pomoč pri presoji izjeme poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ praksa IP, ki je objavljena na spletnih straneh IP.[12]

V zvezi z navedbami organa, da pri zahtevanih podatkih ne gre za pridobivanje dohodkov iz javnih sredstev, se IP opredeljuje še do pojma »poraba javnih sredstev«. ZDIJZ sicer ne vsebuje definicije javnih sredstev, zato IP pri razlagi tega pravnega pojma izhaja iz določb Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[13], ki v poglavju pod zaporedno številko 2, ureja sestavo proračuna in finančnega načrta.  Prvi odstavek 11. člena ZJF določa, da se v bilanci prihodkov in odhodkov izkazujejo prihodki, ki obsegajo:

1. davčne prihodke, ki zajemajo tudi prispevke;
2. nedavčne prihodke;
3. kapitalske prihodke;
4. prejete donacije in
5. transferne prihodke.

IP pa se je pri svojih odločitvah že večkrat oprl tudi na določbe Zakona o računskem sodišču (v nadaljevanju: ZRacS-1)[14]. Ta v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, pri čemer peti odstavek istega člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev med drugim tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota. V skladu z navedenim je organ uporabnik javnih sredstev, pri čemer pojem »poraba javnih sredstev« ne zajema samo proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe pridobi iz drugih virov, npr. od končnih uporabnikov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal. Po oceni IP je tako potrebno »pojem javna sredstva« iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše in ga nikakor ni mogoče enačiti s pojmom »proračunska sredstva«. Tako tudi npr. sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 med "javna sredstva, ki se lahko porabijo samo za vnaprej določen namen, ki ga zasleduje država", uvršča tudi "sredstva iz koncesijskih dejavnosti, ki jih je podelila država«, prav tako odločba IP št. 090-66/2012/9 z dne 17. 5. 2012 in št. 090-266/2014 z dne 16. 1. 2015, čemur sledi tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37).

Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je preveril sklenjene sponzorske pogodbe ter da je prosilcu posredoval sezname z določenimi podatki, IP pripominja, da organ za potrebe postopka po ZDIJZ ni dolžan ustvariti novega dokumenta. Povedano drugače, organ se je dolžan opredeliti o dostopnosti zahtevanih podatkov v dokumentih, s katerimi je razpolagal v času vložitve predmetne zahteve, in ni dolžan ustvariti seznama, kot ga zahteva prosilec, če z njim še ne razpolaga. Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ namreč izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[15] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Iz prakse IP[16] izhaja, da je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop – kar pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar je pri tem treba upoštevati tudi:

 -    zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še

-    razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

V zvezi z napotitvijo prosilca na spletne strani organa, kjer so objavljena letna poročila, ki obsegajo tudi podatke o prejetih sponzorskih in donatorskih sredstvih za leti 2016 in 2017, pa IP navaja kot sledi. Če so zahtevane informacije na spletu javno dostopne, lahko organ prosilca napoti na ustrezno mesto in o tem napravi uradni zaznamek (četrti odstavek 22. člena ZDIJZ), vendar v obravnavanem primeru objavljeni podatki ne ustrezajo predmetu zahteve prosilca. Kot izhaja iz zahteve z dne 6. 9. 2018, je prosilec zahteval višino sredstev po posameznem donatorju oziroma sponzorju za leta 2016 – 2018, medtem ko so v javno dostopnih poročilih dostopni le kumulativni zneski donacij oziroma sponzorskih sredstev.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je izpodbijana odločba pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti. S tem je organ bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:                                                                          

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,                                                 

svetovalka IP        

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17.

[2] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[3] Drugi odstavek 100. člena ZUP: »Če je rok določen po dnevih, se ne všteje dan vročitve ali sporočitve oziroma dan dogodka, od katerega je treba šteti rok, temveč se vzame za začetek roka prvi naslednji dan.«.

[4] 101. člen ZUP:» (1) Začetka in teka rokov ne ovirajo nedelje in prazniki Republike Slovenije ali dela prosti dnevi v Republiki Sloveniji.

(2) Če je zadnji dan roka nedelja ali praznik Republike Slovenije ali dela prost dan v Republiki Sloveniji ali kakšen drug dan, ko se pri organu, pri katerem je treba opraviti dejanje postopka, ne dela, se izteče rok s pretekom prvega naslednjega delavnika.«.

[5] Tretji odstavek 239. člena ZUP:«Pritožba, ki je bila vložena pri organu druge stopnje, je pravočasna, če jo je v roku prejel organ druge stopnje.«.

[6] https://www.ajpes.si/Registri/Drugi_registri

[7] MUV, št. 22/04 in 17/08.

[8] Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

[9] Dr. Urška Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148 - 149.

[10] Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002.

[11] Uradni list RS, št. 24/16.

[12] Npr. odločbe IP št. 090-35/2010/11, št. 0902-17/2014/22, št. 090-19/2016/26, št. 090-129/2016/3, št. 090-32/2017/40, št. 090-53/2017/13, št. 090-101/2017/6, št. 090-115/2017/5, št. 090-170/2017/10, št. 090-79/2018/7, št. 090-122/2018/2.

[13] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 95/15 – ZIPRS1617 in 13/18.

[14] Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12.

[15] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[16] Npr. odločbe št. 090-125/2016/, št. 090-130/2016/, št. 090-212/2016/, št. 090-301/2017/, št. 090-57/2018/.