prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov o zastaranih in odpisanih terjatvah. V utemeljitev je navedel, da z zahtevanimi podatki oziroma dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki, torej ker niso izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Prosilec je vložil zoper odločbo pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z določenimi dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani, nedvomno razpolaga v materializirani obliki. Ker je torej organ napačno presodil, ko je z izpodbijano odločbo odločil, da pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru niso izpolnjeni, je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-167/2018/5

Datum: 21. 9. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 7. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-9/2018/2 z dne 3. 7. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 18. 7. 2018 se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 090-9/2018/2 z dne 3. 7. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 4. 6. 2018 kot informacije javnega značaja zahteval v elektronski obliki posredovanje:

• podatka vseh zastaranih pravic terjatev organa od 18. 6. 2008 dalje;
• informacije, katerim javnim uslužbencem kot skrbnikom pogodb so pravice terjatev zastarale;
• podatka, ali je bil opravljen odpis, kdo je odpisal pravice terjatev, in ali je bilo predhodno pridobljeno soglasje Ministrstva za finance;
• podatka, ali se je zoper javne uslužbence, katerih terjatve so zastarale, uvedel ustrezen disciplinski postopek in morebiti kazenski postopek ter izvedli ukrepi v skladu z drugim odstavkom 40. člena Zakona o računovodstvu;
• dokumenta, iz katerega je razvidno, da je LPP vrnil zakonite zamudne obresti od časa zapadlosti, to je od 15. 4. 2014 dalje (prosilca namreč zanima stanje pravice terjatve do LPP v višini 166.290,55 evra, saj je terjatev v času njegove premestitve že zastarala);
• podatka, ali je organ zoper skrbnike pogodbe iz prejšnje alineje sprožil ustrezne postopke, ki jih nalaga drugi odstavek 40. člena Zakona o računovodstvu.

Organ je z odločbo št. 090-9/2018/2 z dne 3. 7. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje zahtevanih podatkov oziroma dokumentov, razen do zahtevanih podatkov iz pete alineje prejšnjega odstavka. Organ je torej prosilcu v delu zahteve ugodil in mu posredoval račun št. 2430-17-00186 z dne 21. 6. 2017, izdan s strani LPP d.o.o., potrdilo o prilivu v proračun s strani LPP d.o.o. in poročilo o pravilnosti poročanja koncesionarja LPP d.o.o.. Dostop do drugih zahtevanih dokumentov pa je organ zavrnil, ker z njimi ne razpolaga v materializirani obliki, torej ker niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Dodal je, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

Prosilec je zoper predmetno odločbo organa vložil pritožbo z dne 18. 7. 2018 iz vseh pritožbenih razlogov, predvsem pa zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično ugotovitve pravnega in dejanskega stanja. Navedel je, da iz same odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, saj jo je izdal predstojnik, čeprav mora biti v organu določena uradna oseba za informacije javnega značaja, ki vodi postopek in lahko odloča v zvezi z zahtevo. Nadalje je navedel, da je organ zavrnil vse zahteve prosilca, čeprav tega ni presojal, saj podatke prav gotovo ima in bi jih lahko zavrnil le, če bi mu posredovanje informacij povzročalo enormno delo in stroške, podatki, za katere je zaprosil, pa v nekaterih primerih predstavljajo vrstični odgovor. Po njegovem mnenju ne gre prezreti dejstva, da je organ namerno izpustil uporabo znanstvenega naziva prosilca iz razloga, da prosilca čustveno zaničuje. Navedel je še 26. člen ZDIJZ in dodal, da bi lahko bil zahtevani podatek opisne narave, ki bi sigurno izpolnjeval vse tri pogoje za informacijo javnega značaja. Po njegovem mnenju materializirana oblika ne pomeni, da mora biti dokument, ampak je zadostno materializirano stanje. V nadaljevanju se je prosilec opredelil do posameznih točk izreka izpodbijane odločbe:

• V zvezi s točko 1 izreka je navedel, da ima organ zagotovo podatke o zastaranih pravicah terjatev od 18. 6. 2008, saj mora vsako leto ob pripravi zaključnega računa, pripraviti tudi inventuro vseh opredmetenih in neopredmetenih sredstev, zato trditev organa, da s tem podatkom ne razpolaga v materializirani obliki, ni skladna z dejanskim stanjem.
• Glede točk 2 in 3 je navedel, da je odpis terjatev poseben dokument pri dokumentih, ki služijo kot inventura, v skladu z ZJF pa jih lahko odpiše samo predstojnik. Takšen dokument obstaja, pa tudi če je v njem ugotovljeno, da ni bilo odpisanih nobenih terjatev, je del vseh poročil. Če so bila sredstva odpisana, pa mora pristojni minister v skladu z ZJF in Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije imeti za vse odpisane terjatve do posameznih dolžnikov, ki presegajo 25,00 evrov, soglasje ministra za finance. Vsaj ena vrsta dokumentov torej obstaja, odgovor na točko 3 pa je lahko tudi opisni in je podatek.
• Za točko 4 pa je navedel, da je zahteva povezana s točkama 2 in 3 zahteve, saj bi morali biti sproženi ustrezni disciplinski postopki zoper skrbnike pogodbe, če so terjatve zastarale in so bila oškodovana proračunska sredstva. Če se ni sprožilo ustreznih postopkov, je že informacija zadosten podatek.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-9/2018/4 z dne 20. 7. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo in izpodbijano odločbo oziroma dokumente spisa prve stopnje.

IP je z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v uradne evidence organa, v prostorih organa 19. 9. 2018 opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. Organ je na ogledu predložil IP odgovor prosilcu št. 010-25/2018/40-00051038 z dne 20. 6. 2018.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v točkah 1, 2, 3 in 4 izreka, torej v točkah, ki se nanašajo na zastaranje in odpis terjatev ter uvedbo morebitnih disciplinskih in kazenskih postopkov zoper posamezne javne uslužbence.

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.

Upoštevaje definicijo informacije javnega značaja in odgovor organa št. 010-25/2018/40-00051038 z dne 20. 6. 2018 je IP ugotovil, da organ z določenimi dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani v obravnavanem primeru, nedvomno razpolaga v materializirani obliki. Iz navedenega odgovora namreč izhaja, da je do odpisa posameznih terjatev prišlo, kar kaže na dejstvo, da posamezni zahtevani podatki nedvomno izhajajo iz določenih dokumentov. Ob tem je mogoče ugotoviti tudi, da je odpis ali delni odpis terjatev mogoč v skladu z Zakonom o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF)[1], in sicer v skladu s tretjim odstavkom 77. člena[2]. Odpis se opravi po določenem postopku, kot to izhaja iz spletnih strani Ministrstva za finance[3], torej na podlagi vloge za soglasje pristojnega ministra. Tudi iz tega je tako mogoče sklepati, da določeni zahtevani podatki v zvezi z odpisanimi terjatvami obstajajo (»ali je bil opravljen odpis, kdo je odpisal terjatve in ali je bilo predhodno pridobljeno soglasje Ministrstva za finance«, kot je v zahtevi navedel prosilec). Organ je tako po mnenju IP napačno presodil zahtevo prosilca, ko je odločil, da pogoji za informacijo javnega značaja niso izpolnjeni za noben zahtevan podatek v zvezi z zastaranimi in odpisanimi terjatvami po predmetni zahtevi.

Ob tem IP še navaja, da se ne more strinjati s pritožbenimi navedbami prosilca, da materializirana oblika ne pomeni, da mora obstajati dokument, ampak je zadostno materializirano delovanje. V postopkih po ZDIJZ je namreč organ dolžan odločati o dostopu do dokumentov, kar izhaja tudi iz sodne prakse[4] in prakse IP[5].

Ker je IP ugotovil, da je organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo, je odločil, da zadevo vrne organu v ponovno odločanje.

IP je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, kar pomeni, da je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku primarno ugotoviti, s katerimi dokumenti oziroma podatki v posameznih dokumentih glede na zahtevo prosilca dejansko razpolaga ter odločiti o dostopu do posameznega dokumenta. Pri tem je potrebno upoštevati, da prosilec zahteva določene podatke, ki se nanašajo na dva pojma, in sicer zastarane in odpisane terjatve. Kot že navedeno, organ z določenimi zahtevanimi informacijami nedvomno razpolaga, saj to izhaja iz predmetnega odgovora organa prosilcu. Če organ razpolaga z različnimi dokumenti, ki obsegajo zahtevane podatke, je na organu, da odloči, o dostopu do katerih dokumentov bo v obravnavanem primeru odločal. Če bo organ pri tem ugotovil, da posamezni zahtevani dokumenti oziroma podatki vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Pri tem mora organ upoštevati, da so določeni podatki v zvezi s porabo javnih sredstev in delovnim razmerjem javnega uslužbenca absolutno javno dostopni (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št…. se prekrije … ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere sta prosilca upravičena. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP še navaja, da je organ pri odločanju dolžan izhajati iz predmeta zahteve prosilca in da je dolžan odločiti o tistih zahtevanih podatkih oziroma dokumentih, s katerimi je razpolagal v času vložitve zahteve, to je 4. 6. 2018.

IP še dodaja, da je v postopkih po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, zato navajanje razlogov prosilca za dostop do zahtevanih informacij javnega značaja v postopkih po ZDIJZ ni relevantno.

Glede pritožbenih navedb prosilca, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, pa IP navaja, da so neutemeljene. V skladu s prvim odstavkom 216. člena ZUP, podpiše odločbo uradna oseba, ki jo izda, podpiše pa jo tudi uradna oseba, ki je vodila postopek, oziroma je pripravila osnutek odločbe. Relevantno je, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda, saj podpis te osebe predstavlja voljo organa, zato odsotnost podpisa uradne osebe, ki je postopek vodila, ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka, zaradi katere bi bilo potrebno odločbo odpraviti (tako tudi sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 1443/2013). Podpisani predstojnik organa v obravnavanem primeru, torej minister, pa ima že kot predstojnik organa po ZUP in ZDIJZ pooblastilo za odločanje v postopku.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 11/11 – Uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617 in 13/18).

[2] Tretji odstavek 77. člena Zakona o javnih financah: “Pristojni minister v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, oziroma župan, lahko do višine, določene v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto, oziroma v odloku, s katerim se sprejme občinski proračun, odpiše oziroma delno odpiše plačilo dolga, če bi bili stroški postopka izterjave v nesorazmerju z višino terjatve ali če se zaradi nevnovčljivosti premoženja dolžnika ugotovi, da terjatve ni mogoče izterjati.».

[3] http://www.mf.gov.si/delovna_podrocja/financno_premozenje_preglednost_financnih_odnosov_in_porostva/terjatve_rs/

[4] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 35/2011 z dne 18. 4. 2012, št. I U 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017 in št. I U 1447/2016-51 z dne 21. 6. 2017.

[5] Npr. odločbe IP št. 090-71/2018 z dne 20. 4. 2018, št. 090-85/2018 z dne 25. 4. 2018, št. 090-124/2018 z dne 19. 6. 2018.