prosilec - Občina Log-Dragomer

POVZETEK:

Prosilec je zahteval vpogled v celotno dokumentacijo (od razpisa do izbora) vseh kandidatov, ki so se uvrstili v drugi krog postopka izbora za položaj direktorja občinske uprave. Organ mu je dostop zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov, saj tako podatki o neizbranih kandidatih kot podatki o izbranem kandidatu, ki še ni zaposlen na podlagi obravnavanega javnega razpisa za prosto delovno mesto, predstavljajo varovane osebne podatke. Prosilec je v pritožbi navedel, da po njegovem mnenju v zahtevanih dokumentih ni velike vsebnosti in koncentracije osebnih podatkov, saj so kandidati odgovarjali oz. opisovali svojo sposobnost vodenja in upravljanja ter predstavljali svoja strokovna znanja, pri čemer ne gre za nikakršne osebne podatke. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa pogodba o zaposlitvi z izbranim kandidatom še ni bila sklenjena, poleg tega pa je Komisija Vlade RS za pritožbe iz delovnega razmerja sklep o izbiri kandidata razveljavila, sklep o neizbiri odpravila in zadevo vrnila v ponovno odločanje organu prve stopnje. Tako pravna podlaga za razkritje podatkov o »izbranem« kandidatu kot podatkov o neizbranih kandidatih ne obstaja in je bilo treba pritožbo zavrniti kot neutemeljeno. Institut delnega dostopa v konkretnem primeru ni prišel v poštev, saj se prijav kandidatov oz. kandidatk, v celoti ni dalo anonimizirati.

ODLOČBA:

Številka: 090-90/2018/4
Datum: 4. 6. 2018

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 30. 4. 2018, zoper odločbo Občine Log – Dragomer, Dragomer, Na Grivi 5, 1358 Log pri Brezovici (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-9/2018-2 z dne 4. 4. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 30. 4. 2018 zoper odločbo Občine Log – Dragomer, št. 090-9/2018-2 z dne 4. 4. 2018, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 7. 3. 2018 zahteval vpogled v celotno dokumentacijo (od razpisa do izbora), vključno s celotno dokumentacijo vseh kandidatov, ki so se uvrstili v drugi krog postopka izbora za položaj direktorja občinske uprave v Občini Log – Dragomer. Zahteval je tudi vpogled v dokumentacijo, ki se nanaša nanj. 

Organ je 4. 4. 2018 izdal odločbo, št. 090-9/2018-2, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. Organ je v odločbi konkretno navedel obseg zahtevane dokumentacije in prosilcu zavrnil dostop do osebnih podatkov zaradi obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je navedel, da je pri odločitvi glede razkrivanja osebnih podatkov kandidatov, ki so se prijavili na razpisano delovno mesto, treba upoštevati dejstvo, da v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa pogodba o zaposlitvi z izbranim kandidatom še ni bila sklenjena, zato ta še ni postal javni uslužbenec na podlagi konkretnega postopka izbire za prosto delovno mesto pri organu. Podatki o »izbranem« kandidatu, ki še ni zaposlen na podlagi obravnavanega javnega razpisa za prosto delovno mesto, zato predstavljajo varovane osebne podatke, glede katerih ni pravne podlage za posredovanje javnosti. Prav tako predstavljajo varovane osebne podatke tudi osebni podatki vseh drugih prijavljenih kandidatov na obravnavani razpis organa. Organ je tako ugotovil, da je možen delni dostop do dokumentacije, ki jo je navedel v izreku te odločbe, na način, da prekrije varovane osebne podatke. Glede samih prijav kandidatov, izbranega in neizbranih, skupaj s prilogami, pa je organ v obravnavani zadevi ocenil, da institut delnega dostopa ni mogoč zaradi velike vsebnosti in koncentracije osebnih podatkov v teh dokumentih. Če bi v zahtevanih dokumentih prekrili vse varovane osebne podatke, bi prosilec namreč prejel samo prazne obrazce oz. prazne liste papirja. Zahtevo prosilca je zato v tem delu zavrnil v celoti. 

Prosilec je 30. 4. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-9/2018-2 z dne 4. 4. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo, saj je menil, da je organ nepravilno zavrnil dostop do dokumentacije, češ, da delni dostop ni mogoč zaradi velike vsebnosti in koncentracije osebnih podatkov v teh dokumentih, če pa bi prekrili vse varovane podatke, pa bi prosilec prejel samo prazne obrazce oz. prazne liste papirja. Po mnenju prosilca v zahtevanih dokumentih ni velike vsebnosti in koncentracije osebnih podatkov, saj so kandidati odgovarjali oz. opisovali svojo sposobnost vodenja in upravljanja ter predstavljali svoja strokovna znanja, pri čemer ne gre za nikakršne osebne podatke. Osebni podatki so namreč podatki, s katerimi se lahko identificira posameznika, iz teh opisov preverjanj pa ni mogoče sklepati, da se lahko iz odgovorov kandidatov sklepa tudi na njihovo identiteto. Prosilec je predlagal, da mu IP omogoči vpogled v dokumentacijo štirih kandidatov, ki so bili povabljeni na ustni razgovor in zahteval vpogled v prijavo, življenjepis in ostale priloge kandidatov, na podlagi katerih bo lahko preveril objektivnost in korektnost ocenjevanja natečajne komisije.

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-9/2018-8 z dne 14. 5. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali zahtevani dokumenti (prijave, življenjepisi in ostale priloge štirih kandidatov, ki so bili povabljeni na ustni razgovor), predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. 

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil v celoti, sklicujoč se na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V času izdaje izpodbijane odločbe je veljal Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB, v nadaljnjem besedilu ZVOP-1), ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa (2. točka prvega odstavka 6. člena ZVOP-1).

Po pregledu vsebine zahtevanih dokumentov je IP ugotovil, da vsebujejo številne osebne podatke o prijavljenih kandidatih (imena in priimki fizičnih oseb, izobrazba, leto rojstva, dosežena izobrazba in nazivi), kot podatke, na podlagi katerih je mogoče določiti identiteto prijavljenih kandidatov (podatki o preteklem delu, osebnostne značilnosti in druge osebne okoliščine),  na način, ki ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Upoštevaje zgoraj navedeno definicijo osebnega podatka gre pri navedenih podatkih nedvomno za osebne podatke, postavlja pa se vprašanje, ali ti podatki predstavljajo kategorijo t. i. varovanih osebnih podatkov. ZVOP-1 v 9. členu določa, da se lahko osebni podatki v javnem sektorju, kamor sodi tudi organ, obdelujejo (na primer razkrijejo javnosti), če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa (katerikoli) zakon. Če take podlage ni, bi razkritje podatkov javnosti pomenilo kršitev ZVOP-1. Po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se ne glede na morebiten obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. 

V konkretnem primeru IP zakonske podlage za razkritje osebnih podatkov tako izbranega kandidata kot neizbranih kandidatov ni našel. Pri odločitvi glede razkrivanja osebnih podatkov kandidatov, ki so se prijavili na razpisano delovno mesto, je treba najprej upoštevati dejstvo, da v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa pogodba o zaposlitvi z izbranim kandidatom še ni bila sklenjena, zato ta še ni postal javni uslužbenec na podlagi konkretnega postopka izbire za prosto delovno mesto pri organu. Poleg tega je bila v zvezi z enim od sklepov o neizbiri v natečajnem postopku za zasedbo uradniškega delovnega mesta direktor občinske uprave podana pritožba pred Komisijo Vlade RS za pritožbe iz delovnega razmerja, ki je pritožbi ugodila. Drugostopenjski organ je sklep o izbiri kandidata razveljavil, sklep o neizbiri pa odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje. Tako podatki o »izbranem« kandidatu, ki še ni zaposlen na podlagi obravnavanega javnega razpisa za prosto delovno mesto, kot podatki o neizbranih kandidatih, predstavljajo varovane osebne podatke, saj pravna podlaga za njihovo razkritje ne obstaja. Navedeno potrjuje tudi ustaljena praksa IP (npr. odločbe IP, št. 090-155/2015/9 z dne 15. 10. 2015, št. 090-78/2017/4 z dne 17. 5. 2017, št.  090-187/2017/4 z dne 3. 10. 2017). 

IP je po pregledu prijav kandidatov oz. kandidatk ugotovil, da le-teh ni mogoče anonimizirati na način, da posamezni kandidati ne bi bili določljivi. Institut delnega dostopa, ki je urejen v 7. členu ZDIJZ, določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljeno v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po 19. členu Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Ta določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena zakona, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče: 1. na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki, 2. v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki. Ne glede na določbe prejšnjega odstavka se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu. Ker bi prekritje osebnih podatkov ogrozilo zaupnost varovanih informacij, saj bi bilo mogoče te podatke razbrati iz drugih informacij v dokumentih (pri zahtevanih dokumentih gre namreč za nizanje podatkov iz zasebnega in profesionalnega življenja posameznikov), je odločitev organa v izpodbijani odločbi, da se prijav kandidatov oz. kandidatk, v celoti ne da anonimizirati, pravilna, pritožba prosilca pa neutemeljena. 

Izvedba delnega dostopa v praksi ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Če bi z uporabo instituta delnega dostopa prekrili vse varovane osebne podatke, ki jih vsebujejo zahtevani dokumenti, ter tudi vse podatke, s pomočjo katerih bi bilo mogoče razbrati varovane osebne podatke, bi prosilec razpolagal zgolj z neizpolnjenimi »obrazci«, kar prosilcu ne bi prineslo nobenih smiselnih informacij in nobene dodane vrednosti, zaradi katere je vložil zahtevo za pridobitev zahtevanih dokumentov. IP je že večkrat ugotovil, da delni dostop ni smiseln, kadar bi tak dokument predstavljal zgolj »vzorec« dokumenta, ki bi bil brez posebne vrednosti za prosilca oziroma javnost (glej na primer odločbo IP, št. 090-93/2012/2 z dne 18. 4. 2012). Tudi Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni treba odobriti takrat, ko bi bil ta brez smisla, ko bi bili dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za upravičenca (primer Olli Mattila v. Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2001, ECR II-226). Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. Če bi pri izvedbi delnega dostopa prekrili vse podatke na način, da bi preprečili ogrozitev zaupnosti varovanih informacij, bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost, zato za prosilca ne bi bili več smiselni.

IP je tako ugotovil, da je organ pravilno ocenil, da v konkretni zadevi ni mogoče izvesti delnega dostopa, saj so informacije vsebinsko napisane tako, da ni mogoče odrediti delnega dostopa na način, ki bi prosilcu omogočil smiseln dostop do informacij in obenem ne kršil zaupnosti informacij. Ker je delni dostop do zahtevanih dokumentov nedopusten zaradi ogrozitve zaupnosti varovanih informacij, obenem pa zaradi popolne izgube vrednosti tudi ne bi bil smiseln za prosilca, je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. IP je zato pritožbo na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil kot neutemeljeno (1. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila :                         
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                
svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,
informacijska pooblaščenka