prosilka - Gospodarsko razstavišče d.o.o.

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilka je od zavezanca zahtevala posredovanje podatkov iz pogodb o najemu poslovnih prostorov na določenem naslovu. Zavezanec je zahtevo prosilke v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval na poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je prosilka zahtevala izključno tiste podatke, za katere 6.a člen ZDIJZ določa, da predstavljajo absolutno javne informacije, zato se ni mogoče sklicevati na nobeno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP je pritožbi prosilke ugodil in zavezancu naložil posredovanje podatkov iz najemnih pogodb (podatek o pogodbenem partnerju, pogodbeni vrednosti, datumu in trajanju posla).
 

ODLOČBA:

Številka: 0902-4/2018/4
Datum: 13. 4. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 14. 2. 2018, zoper zavrnilno odločitev Gospodarskega razstavišča d. o. o., Dunajska cesta 18, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju zavezanec), brez številke in brez datuma izdaje, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 14. 2. 2018 se ugodi in se odločitev Gospodarskega razstavišča d. o. o., brez številke in brez datuma (ki je bila prosilki vročena 30. 1. 2018) odpravi ter se odloči: Zavezanec je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe posredovati, v obliki fotokopije:
1.1.    iz Pogodbe o najemu prostora, na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, z dne 20. 12. 2005:
-    vrstico s podatkom o firmi in sedežu najemojemalca ki se nahaja v uvodnih določbah pogodbe pod razdelkom »pogodbeni stranki«,
-    celotno besedilo 6. člena pogodbe (cena in plačilo obveznosti),
-    prvo vrstico 11. člena pogodbe (trajanje pogodbe), 
-    datum pogodbe,
1.2.    iz Pogodbe o najemu poslovnega prostora, na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, z dne 10. 1. 2007: 
-    vrstico s podatkom o firmi in sedežu najemojemalca ki se nahaja v uvodnih določbah pogodbe pod razdelkom »pogodbeni stranki«,
-    celotno besedilo 6. člena pogodbe (cena in plačilo obveznosti),
-    prvo vrstico 11. člena pogodbe (trajanje pogodbe), 
-    datum pogodbe,
1.3.    iz Pogodbe o najemu poslovnega prostora, na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, brez datuma, ki se uporablja od 1. 4. 2007 dalje:
-    vrstico s podatkom o firmi in sedežu najemojemalca ki se nahaja v uvodnih določbah pogodbe pod razdelkom »pogodbeni stranki«,
-    celotno besedilo 6. člena pogodbe (cena in plačilo obveznosti),
-    prvo vrstico 11. člena pogodbe (trajanje pogodbe), 
-    datum pogodbe,
1.4. iz Aneksa št. 2 k Pogodbi o najemu poslovnega prostora (vezano na pogodbo iz točke 1.3. te odločbe) z dne 1. 2. 2013
-      besedilo 3. člena v celoti, 
-      zadnji stavek 4. člena, ki se začne z besedo »Predmetni« in konča s piko in 
-      datum aneksa,
        1.5. iz Pogodbe o najemu poslovnega prostora, na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, z dne 14. 4. 2010:
- vrstico s podatkom o imenu, priimku in kraju bivanja najemojemalca, ki se nahaja v uvodnih  določbah pogodbe pod razdelkom »pogodbeni stranki«,
- celotno besedilo 6. člena pogodbe (cena in plačilo obveznosti),
- prvo vrstico 11. člena pogodbe (trajanje pogodbe),
- datum pogodbe,
1.6. iz Pogodbe o najemu prostora, na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, z dne 14. 10. 2010:
-    vrstico s podatkom o firmi in sedežu najemojemalca ki se nahaja v uvodnih določbah pogodbe pod razdelkom »pogodbeni stranki«,
-    celotno besedilo 6. člena pogodbe (cena in plačilo obveznosti),
-    prvo vrstico 11. člena pogodbe (trajanje pogodbe), 
-    datum pogodbe.

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 28. 11. 2017 na zavezanca naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za informacije iz sklenjenih pravnih poslov, tj. najemnih pogodb, sklenjenih v obdobju od 7. 12. 1991 do 19. 2. 2013 z najemniki za poslovne prostore v poslovni stavbi na naslovu Dunajska 10, Ljubljana, ki stoji na nepremičnini parc. št. 1852/9 k. o. 2636 – Bežigrad, …. V zvezi z navedenim prosilko zanimajo informacije o pogodbenih partnerjih – najemnikih (naziv oz. firma, sedež in poslovni naslov), pogodbena vrednost in višina izplačil – najemnin, datum in trajanje posla. Z dokumenti se želi seznaniti v obliki fotokopij. 

Zavezanec je zahtevo prosilke zavrnil. Po pregledu dokumentacije je zavezanec ugotovil, da je v zvezi z zahtevanimi informacijami sprejel šest sklepov o določitvi podatkov za poslovno skrivnost. Ker navedeni dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost, prosilka do njih ni upravičena. Prosilka po navedbah zavezanca tudi v ničemer ni izkazala javnega interesa, na podlagi katerega bi bila morebiti upravičena do zahtevanih informacij. Kot je zavezancu poznano, prosilka podatke potrebuje izključno za lastne potrebe, navedeno pa ni zadosten razlog za pridobivanje informacij po ZDIJZ. 

Prosilka je zoper odgovor zavezanca dne 14. 2. 2018 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je po njenem mnenju zavezanec zahtevo zavrnil neupravičeno. Tudi če bi podatki predstavljali poslovno skrivnost (pa je ne, kot je prosilka pojasnila v nadaljevanju), se zavezanec ne more sklicevati na poslovno skrivnost, saj je dolžan skladno s prvim odstavkom 6.a člena ZDIJZ posredovati osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih. Tej dolžnosti bi se zavezanec izognil zgolj, če bi izkazal, da bi razkritje zahtevanih podatkov huje škodovalo njegovemu položaju na trgu, česar pa zavezanec ni storil. Prosilka navaja še, da posredovanje zahtevanih podatkov ne bi huje škodovalo položaju zavezanca na trgu, saj se ta ne ukvarja z oddajo poslovnih prostorov, kot s svojo glavno dejavnostjo, ni več lastnik oz. upravljavec poslovnih prostor v navedeni poslovni stavbi, prav tako pa posredovanje podatkov iz obdobja od 1991 do 2013 ne more vplivati na današnji položaj zavezanca, saj so razmere na trgu danes popolnoma drugačne, kot so bile v obdobju, za katerega zahteva informacije prosilka. Hkrati iz pojasnil zavezanca izhaja, da je podatke opredelil kot poslovno skrivnost za nazaj, odredba za varovanje poslovne skrivnosti pa ne sme veljati za nazaj. Ker prosilka zahteva informacije, ki jih morajo poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom posredovati v skladu z določbo 4.a oz 6.a člena ZDIJZ, prosilka vztraja pri posredovanju zahtevanih informacij, saj je zavezanec napačno uporabil materialno pravo.

Po prejemu pritožbe, je IP slednjo posredoval v seznanitev zavezancu in ga pozval, da se opredeli do pritožbenih navedb prosilke ter da IP posreduje vse dokumente, iz katerih izhajajo zahtevane informacije.

Zavezanec je z dopisom z dne 26 2. 2018 IP posredoval predmetne pogodbe in odgovor, v katerem je primarno navedel, da prosilka v konkretni zadevi ni izkazala javnega interesa, kot ga določa drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, zaradi česar do podatkov ni upravičena. Prosilka tudi ni izkazala, da bi imela oz. da bi za razkritje obstajal splošni javni interes. Ker po podatkih zavezanca prosilka zahtevane podatke potrebuje izključno za namen pravnega postopka, ki teče pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, v katerem kot tožnica toži na izplačilo zneska od zavezanca, z namenom šikaniranja zavezanca, bi z uporabo zahtevanih podatkov prišlo tudi do zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zavezanec zato meni, da bi bilo treba zahtevo zavrniti zaradi neobstoja javnega interesa, kot tudi iz razlogov podanih v petem odstavku 5. člena ZDIJZ, tj. ker bi prosilka podatke morebiti zlorabila in šikanozno uporabila. 

Zavezanec je dodatno pojasnil, da je prosilka sicer navajala, …, vendar ni predložila nobene verodostojne listine, iz katere bi to izhajalo, kar pomeni, da ni izkazala niti lastnega interesa po pridobitvi zahtevanih podatkov, zato do njih niti na tej podlagi ni in ne more biti upravičena. 

Zavezanec je s sklicevanjem na 2. točko prvega odstavka 6. člena, na drugi odstavek 6. člena in na drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ ponovno pojasnil, da je sprejel šest sklepov o varovanju poslovne skrivnosti (datiranih na 20. 4. 2011 - pet sklepov in 1. 2. 2013 - en sklep). Poleg subjektivnega kriterija je zavezanec obrazložil še, da bi mu kot subjektu, ki na trgu oddaja številne prostore, z razkritjem podatkov nastala gospodarska škoda. Zavezanec je s podatki ves čas poslovanja družbe ravnal zaupno in varovano in nepooblaščene osebe s podatki nikdar niso razpolagale, z letom 2011, ko je s svojo funkcijo nastopil nov direktor, pa so se poslovne skrivnosti začele ščititi tudi pisno, skladno s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. V konkretni zadevi sta tako po navedbah zavezanca izpolnjena tako subjektivni kot objektivni kriterij za varovanje poslovne skrivnosti. Podatki zato predstavljajo izjemo od podatkov, do katerih lahko javnost prosto dostopa. Zavezanec ni napačno uporabil materialnega prava, zgolj prosilka je tista, ki si napačno razlaga določbe ZDIJZ in ZGD-1 ter zaradi lastnih interesov skuša neupravičeno dostopati do zahtevanih informacij. 

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Zavezanec je IP posredoval pet pogodb o najemu poslovnega prostora in dva aneksa, in sicer:
1.    Pogodbo o najemu prostora z dne 20. 12. 2005,
2.    Aneks št. 1 k pogodbi o najemu prostora z dne 4. 9. 2008,
3.    Pogodbo o najemu poslovnega prostora z dne 10. 1. 2007,
4.    Pogodbo o najemu poslovnega prostora, brez datuma, ki se uporablja od dne 1. 4. 2007,
5.    Aneks št. 2 k pogodbi o najemu poslovnega prostora z dne 1. 2. 2013,
6.    Pogodbo o najemu poslovnega prostora z dne 14. 4. 2010 in
7.    Pogodbo o najemu prostora z dne 14. 10. 2010.

V zvezi s posredovanimi dokumenti IP ugotavlja, da se vsi dokumenti nanašajo na nepremičnino, ki jo je v zahtevi opredelila prosilka (gre za najem poslovnih prostorov na naslovu Dunajska 10, Ljubljana). IP ugotavlja še, da se Aneks št. 1 k pogodbi o najemu prostora z dne 4. 9. 2008 po svoji vsebini ne nanaša na tiste dele pogodbe, ki jih je v svoji zahtevi opredelila prosilka, temveč na spremembo drugih določb, ki niso bile predmet zahteve prosilke. Posledično IP ugotavlja, da predmetni aneks ni bil predmet presoje v tem pritožbenem postopku.

IP je vpogledal v Register zavezancev za informacije javnega značaja (https://www.ajpes.si/RZIJZ/) in ugotovil, da je zavezanec, v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ, gospodarske družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava in kot tak sodi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v nadaljevanju poslovni subjekti), oz. med zavezance iz 1.a člena ZDIJZ.

Definicija informacije javnega značaja pri poslovnih subjektih je definirana ožje, kot pri organih, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ, določa pa jo 4.a člen ZDIJZ. Skladno z navedenim členom je informacija javnega značaja:

1) informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na: 
- pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali
- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali
- sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali
- druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnjih alinej;

2) - informacija o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora,
- informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitet člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in
- informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje.

Prosilka je zahtevala podatke iz sklenjenih najemnih pogodb zavezanca, vezanih na nepremičnine zavezanca, torej gre za informacije iz sklenjenih pravnih poslov, ki se nanašajo na upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta, posledično pa sodijo zahtevane informacije med tiste informacije, ki jih 4.a člen ZDIJZ opredeljuje kot informacije javnega značaja.

Ob ugotovitvi, da zahtevani podatki sodijo med informacije javnega značaja, se je IP v nadaljevanju opredelil do obstoja izjem, določenih v 5.a oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, oz. je ugotavljal, ali obstajajo razlogi, zaradi katerih informacij ni mogoče obravnavati kot prosto dostopnih informacij javnega značaja. Zavezanec je v postopku zatrjeval, da je glede zahtevanih podatkov podana izjema varstva poslovne skrivnosti, pri čemer je zatrjeval primarno subjektivni kriterij, v pritožbenem postopku pa se je deloma opredelil tudi do objektivnega kriterija poslovne skrivnosti.

Skladno z drugo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. 

Pojem poslovne skrivnosti in varstvo poslovne skrivnosti ureja ZGD-1, ki v določbah členov 39. in 40. ZGD-1 razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost. Družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom iz prvega odstavka prejšnjega člena, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost (prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1). Opozoriti je treba tudi na določbo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, ki določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni (ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev).

Izhajajoč iz določb 39. člena ZGD-1 IP ugotavlja, da se zavezanec primarno sklicuje na obstoj subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti. Poslovni subjekt je namreč tisti, ki ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, zato ima tudi vedenje, koliko bi razkritje zahtevanega dokumenta vplivalo na njegov konkurenčni položaj na trgu. Kot izhaja iz pravne teorije (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002), se subjektivni kriterij poslovne skrivnosti odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Ob navedenih kriterijih je relevantno še, da odredba ne more veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ne spušča v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je prepuščena njemu samemu. 

IP se v pritožbenem postopku ni podrobneje spuščal v ugotavljanje, ali so v konkretnem primeru podani vsi pogoji, da je mogoče priznati izjemo varstva poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj je v postopku ugotovil, da se zahteva prosilke nanaša v celoti le na tiste podatke iz pogodb, ki so z zakonom opredeljeni kot absolutno javni (po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ), ne glede na morebitno podano izjemo. Povedano drugače, tudi ob predpostavki, da bi IP v celoti sledi zavezancu, da je glede zahtevanih informacij podan subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, so zahtevane informacije skladno s prvim odstavkom 6.a člena ZDIJZ absolutno javne, slednje pa pomeni, da skladno s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, tem podatkov ni mogoče šteti za poslovno skrivnost.

IP je v nadaljevanju presojal tudi tretji odstavek 6.a člena ZDIJZ, ki določa, da lahko zavezanci, katerih informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena ZDIJZ (tak zavezanec je tudi Gospodarsko razstavišče d. o. o.) zavrnejo dostop do osnovnih podatkov iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu.

IP ugotavlja, da zavezanec v zavrnilni odločitvi v ničemer ni izkazal in sploh ni zatrjeval, da bi razkritje dokumentov huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu in se je pri zavrnitvi skliceval le na sprejete akte o varstvu poslovne skrivnosti. Zavezanec je šele v odgovoru na poziv IP (glede vložene pritožbe prosilke) navedel, da pridobitev navedenih podatkov zagotovo vpliva na današnji konkurenčni položaj zavezanca na trgu. Zavezanec namreč oddaja številne poslovne prostore številnim najemnikom za izvajanje različnih dejavnosti in dogodkov, zato mu je v interesu, da si izpogaja najboljše možne pogoje za sklenitev najemnih pogodb. Če bi postali podatki, ki jih zahteva prosilka, javni, bi drugi najemniki želeli prilagoditev lastnih sklenjenih pogodb, kar bi zavezancu lahko povzročilo veliko gospodarsko škodo, tako v materialnem smislu kot v smislu ugleda. 

IP ugotavlja, da so navedbe zavezanca pavšalne in ne izkazujejo hujše škode, ki bi zavezancu nastala v zvezi z njegovim konkurenčnim položajem na trgu, in sicer iz naslednjih razlogov:
(1)    prosilka zahteva informacije iz najemnih pogodb sklenjenih med letom 1991 in letom 2013 (gre torej za podatke iz najemnih pogodb sklenjenih pred 5-25 leti), torej ne gre za podatke iz trenutno aktualne najemne politike zavezanca; 
(2)    višina takratnih najemnin po mnenju IP nima več bistvenega pomena za pogajanja pri sklepanju najemnih pogodb danes, saj je splošno znano dejstvo, da so se cene najemnin v zadnjih letih občutno spreminjale, delno zaradi sprememb na nepremičninskem trgu, delno zaradi gospodarske krize v zadnjih letih. 
Podatki iz najemnih pogodb izpred več let zato po mnenju IP ne morejo več bistveno vplivati na današnji konkurenčni položaj zavezanca in slednjemu povzročiti večje gospodarske škode pri oddajanju poslovnih prostorov. IP ugotavlja še, da je predmet presoje v konkretnem primeru manjše število najemnih pogodb (predmet presoje je pet najemnih pogodb in dva aneksa), zavezanec pa zatrjuje, da oddaja številne poslovne prostore, številnim najemnikom za različne dejavnosti. Pogodbe, ki so predmet presoje, predstavljajo zato le manjši obseg vseh najemnih pogodb, s katerimi razpolaga zavezanec in zato ne odražajo nujno tudi siceršnje politike zavezanca pri oddajanju poslovnih prostor v najem. Prav tako so absolutno javne le nekatere, taksativno določene informacije iz najemnih pogodb, ne pa najemne pogodbe kot celota, zaradi česar ni mogoče slediti zavezancu, da bi zaradi razkritja določenih podatkov izgubil svoja pogajalska izhodišča pri oddajanju prostorov in da bi mu zaradi tega nastala večja gospodarska škoda. Zavezanec tudi v ničemer ni povedal, kakšna bi bila velika gospodarska škoda, ki bi jo z razkritjem utrpel in tudi ni izkazal tega, da bi z razkritjem podatkov izpred več let (glede na trenutno povpraševanje po najemu poslovnih prostorov in trenutne razmere na trgu) imel težave pri nadaljnjem oddajanju prostorov po trenutnih pogojih ter da ne bi več mogel doseči konkurenčne cene. 

IP hkrati opozarja, da so bili sklepi o poslovni skrivnosti sklenjeni naknadno, ko so bile najemne pogodbe že dalj časa v veljavi (nekatere tudi že več kot pet let) in da je zavezanec najemne pogodbe šele naknadno označil za poslovno skrivnost. Zavezanec sicer navaja, da je z najemnimi pogodbami ravnal skrbno in z njimi rokoval s stopnjo zaupnosti, vendar je ob tem očitno spregledal dejstvo, da so najemne pogodbe dvostranske pogodbe in da so z najemnimi pogodbami razpolagali tudi najemniki, ki brez odredbe o poslovni skrivnosti niso vedeli, da morajo s podatki iz pogodb ravnati kot s poslovno skrivnostjo zavezanca. IP zato ni sledil pavšalnim navedbam zavezanca, da bi mu razkritje pogodb povzročilo večjo gospodarsko škodo, kar pomeni, da v konkretnem primeru ni izkazana izjema iz tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Brez izkazane navedene izjeme so podatki iz najemnih pogodb, kot so določeni v prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ absolutno javni podatki, za katere je že zakonodajalec sam, s sprejemom navedene določbe, pretehtal med interesom gospodarskih družb do varovanja poslovne skrivnosti in interesom javnosti do seznanitve z določenimi podatki poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in odločil v prid interesu javnosti. 

Kot izhaja iz predloga novele ZDIJZ-C  je predlagatelj zakona jasno navedel, da je treba pri družbah pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vzpostaviti širši nadzor javnosti, predvsem zato, ker gre za poslovne subjekte, ki upravljajo s premoženjem in finančnimi sredstvi države, ter da lahko državljani upravičeno pričakujejo od države, da upravlja s stvarnim premoženjem kot dober gospodar, ter da imajo posledično tudi pravico do seznanitve in nadzora nad upravljanjem s stvarnim premoženjem poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Ena od določb, ki je razširila transparentnost poslovanja poslovnih subjektov, je 6.a člen ZDIJZ, ki določa krog absolutno prosto dostopnih informacij javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Kot v predlogu novele zakona navaja predlagatelj »je kljub izjemam, predvsem kljub izjemi poslovne skrivnosti, ki v praksi pride največkrat v poštev v primeru poslovnih subjektov, predlagatelj zakona želel vzpostaviti sistem, ki bo zagotavljal ekonomično in konkurenčno naravnano poslovanje zavezanih poslovnih subjektov na področju sklepanja poslov, ki zadevajo upravljanje s stvarnim premoženjem. Zato so spremembe, sprejete v ZDIJZ-C predvidevale tudi zakonska določila o absolutni javnosti določenih osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih, ki zadevajo upravljanje stvarnega premoženja (oz. izdatke poslovnega subjekta, in sicer: i) podatek o vrsti posla, ii) pogodbenem partnerju, iii)pogodbeni vrednosti in vrednosti posameznih izplačil, iv) terminskem planu; ter enaki podatki iz aneksov k pogodbi. Navedeni osnovni podatki o pravnih poslih poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, po mnenju predlagatelja, v skladu z načelom večje transparentnosti poslovanja navedenih subjektov, ne bi smeli predstavljati poslovne skrivnosti, zato je potrebno z določili ZDIJZ predpisati njihovo absolutno javnost.«

6.a člen ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka prejšnjega člena (tj. ne glede na morebiti podano izjemo poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena) dostop do zahtevane informacije javnega značaja poslovnih subjektov dovoli, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, in sicer:
- podatek o vrsti posla;
- o pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja;
- pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil;
- datum in trajanje posla in
- enaki podatki iz aneksa k pogodbi.

Zahteva prosilke se nanaša na naslednje podatke iz sklenjenih najemnih pogodb:
-    podatek o pogodbenih partnerjih – naziv oz. firma, sedež in poslovni naslov (kar ustreza 2. alineji prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ),
-    podatek o pogodbeni vrednosti in višini izplačil-najemnin (kar ustreza 3. alineji prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ) in
-    datum in trajanje posla (kar ustreza 4. alineji prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ).

Podatki, ki jih zahteva prosilka, zato v celoti sodijo med tiste informacije, ki so absolutno javne, ne glede na podano izjemo varstva poslovne skrivnosti. 

Ker prosilka ni zahtevala dokumentov v celoti, temveč zgolj informacije iz dokumentov, IP ugotavlja, da so predmet zahteve prosilke izključno zgoraj navedene informacije iz najemnih pogodb (podatek o pogodbenih partnerjih, podatek o pogodbeni vrednosti in višini najemnin in datum in trajanje posla) in ne najemne pogodbe kot celota. IP zato o preostalih delih najemnih pogodb ni odločal in tudi niso bili predmet tega pritožbenega postopka. IP je ugotovil, da predložene najemne pogodbe in en od predloženih aneksov vsebujejo zahtevane informacije in da so informacije absolutno javne, zato je organu naložil posredovanje zahtevanih informacij, kot to določa prva točka izreka te odločbe.

Ker so podatki, ki jih je zahtevala prosilka, absolutno javni, IP v postopek ni pozival stranskih udeležencev (sopogodbenikov predmetnih najemnih pogodb), saj je skladno z a26.a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. 

IP na tem mestu pojasnjuje, da so navedbe zavezanca, da je treba v konkretnem primeru upoštevati določbi drugega odstavka 6. člena in drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ, neustrezni in za konkretni primer pravno irelevantni. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ se namreč nanaša na primere, kadar določena dokumentacija izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (da je torej določena dokumentacija veljavno označena kot poslovna skrivnost ali s kakšno od drugih izjem), vendar je javni interes za razkritje te informacije močnejši od podane izjeme, zato je informacijo treba razkriti javnosti. Glede na to, da so predmet zahteve v konkretnem primeru podatki, za katere je že zakonodajalec v prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ pretehtal, da javni interes za razkritje teh podatkov prevlada, ne glede na morebitne izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zahteve prosilke ni treba presojati še skozi določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Posledično prosilki ni treba izkazati javnega interesa za dostop do zahtevanih podatkov, saj je javni interes že predpostavljen v prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Drugi odstavek 4.a člena ZDIJZ pa se nanaša le na tiste dokumente, ki sicer niso zajeti v definiciji informacije javnega značaja, ki velja za poslovne subjekte (dokumenti, ki jih je zahtevala prosilka, pa so zajeti). 

IP se v nadaljevanju opredeljuje še do navedb zavezanca, da prosilka v konkretnem primeru ni izkazala niti svojega interesa za pridobitev informacij ter da bi z uporabo informacij javnega značaja prišlo do zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj bi prosilka pridobljene informacije uporabila v pravdnem postopku, začetem zoper zavezanca.

IP pojasnjuje, da prosilki za dostop do informacij javnega značaja ni treba izkazati niti javnega niti zasebnega interesa. Zmotne so trditve zavezanca, da je treba dostop do informacij javnega značaja zavrniti, saj prosilka v postopku ni izkazala javnega interesa za dostop do informacije, hkrati pa ni predložila niti zadostnih dokazov, da bi izkazala svoj lastni interes za dostop do zahtevanih informacij.

V skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ za dostop do informacij javnega značaja pravni interes ne zahteva, kot tudi ne zasebni interes. V postopku dostopa do informacij javnega značaja prosilčev interes ali pravne koristi niti niso relevantni. ZDIJZ namreč določa možnost vsakogar, da zahteva informacije, ki predstavljajo informacije javnega značaja, obenem pa ne pozna nobene »privilegirane« kategorije prosilcev. V primeru, da gre pri določeni informaciji za prosto dostopno informacijo javnega značaja, je ta dostopna vsem, ne glede na njihov pravni interes, oz. obratno, v primeru da določena informacija predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, je treba dostop zavrniti vsem, tudi tistim, ki bi morda imeli pravico dostopa na kakšni drugi zakonski podlagi. Pri presoji vprašanja, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, se zato presoja vsebina same informacije, ne pa interesi prosilca za pridobitev te informacije. IP je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in ali je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu.

Ker je zavezanec v postopku zatrjeval tudi zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, se IP v nadaljevanju opredeljuje tudi do teh navedb.

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

Po navedbah zavezanca na šikanoznost zahteve prosilke kaže dejstvo, da prosilka zahtevane podatke potrebuje izključno za namen pravnega postopka, ki teče pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani, v katerem kot tožnica toži na izplačilo zneska od zavezanca, z namenom šikaniranja zavezanca, zato bi z uporabo zahtevanih informacij prišlo tudi do zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP v zvezi s temi navedbami povzema sodbo Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017. Iz navedene sodbe izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP, izhaja pa tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Mnenje ZPS), ki je javno dostopno na spletni povezavi http://imss.dz-rs.si/imis/fdeb594834d7774cbe33.pdf. Kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, nagajivost, šikaniranje ipd., izhajajo torej iz sodne prakse, prakse IP in tudi Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja - ZDIJZ-C.

ZDIJZ torej ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, zato se pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevajo kriteriji, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
-    ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008);
-    zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012);
-    vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009);
-    zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014);
-    vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009);
-    z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013);
-    zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni  izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev (Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017).

Pred nadaljnjo obrazložitvijo IP še navaja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja prosto dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da ni mogoče trditi, da je pravica prosilke zahtevati informacije javnega značaja v obravnavanem primeru prišla v konflikt s pravico zavezanca ali tretjih oseb. Dejstvo, da prosilka podatke zahteva za to, da jih bo morebiti uporabila za dokazovanje v pravdnem postopku, ne predstavlja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Informacije javnega značaja so namreč prosto dostopne vsem fizičnim ali pravnim osebam in že po sami svoji naravi predstavljajo informacije, ki so javnega značaja in njihova uporaba v javnosti (za splošne ali zasebne potrebe) ne predstavlja kršitve zakona ali pravic zavezanca oz. tretjih oseb. Zahtevati dokumente v okviru pravice dostopa do informacij javnega značaja torej ne predstavlja kršitve zakona ali zlorabe oz. obida zakona, temveč predstavlja zakonito in legitimno pot dostopa do dokumentov, ki so javno dostopni vsakomur. Morebitna uporaba teh informacij v pravdnem postopku, ki bi lahko bila v korist prosilki (in hkrati v škodo zavezancu), pa posledično še ne pomeni zlorabo zakona ali kršitve zakona, saj s pridobitvijo zahtevanih dokumentov prosilka ni zlorabila zakonske možnosti, ki ji jo daje ZDIJZ, temveč jo je zgolj uporabila.

V konkretnem primeru zavezanec tudi ni izkazal, da gre v obravnavanem primeru za eno od funkcionalno povezanih zahtev po predmetni določbi ZDIJZ. V obravnavanem primeru gre namreč za eno zahtevo, ki jo je prosilka posredovala zavezancu in o kateri je zavezanec odločil z izpodbijano odločitvijo, česar po mnenju IP ni mogoče oceniti kot pretiranega vlaganja vlog oziroma zahtev. Zavezanec je IP posredoval zahtevano dokumentacijo, za katero je IP z vpogledom ugotovil, da obsega pet pogodb (nekatere pogodbe pa imajo tudi anekse), iz česar izhaja, da v zvezi s posredovanimi dokumenti nedvomno ni mogoče govoriti niti o obsežnejši količini zahtevanih dokumentov. 

Zavezanec, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru tudi ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi obravnava zahteve prosilke prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega zavezanec ne bi mogel ustrezno varovati pravic strank v drugih postopkih. Ob tem pa IP poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za zavezanca sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (tako sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007), v konkretnem primeru pa je bilo ugotovljeno, da prosilka ni zahtevala velikega obsega dokumentov, temveč zgolj taksativno določene podatke iz šestih dokumentov.

Prav tako ni mogoče ugotoviti, da gre v obravnavanem primeru za ponavljajoče se vlaganje očitno neutemeljenih procesnih zahtevkov, saj je prosilka na organ naslovila le eno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, njene zahteve pa tudi ni mogoče šteti za neutemeljeno, saj je po oceni IP predmetna zahteva povsem legitimna in ima glede na namen ZDIJZ praviloma vse možnosti za uspeh.

Zahteva prosilke po oceni IP tudi ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna.

IP torej po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ posledično ni podana.

Iz obrazložitve izhaja, da je zavezanec na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odgovor zavezanca odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka