Inštitut za metalne konstrukcije - Slovenski inštitut za standardizacijo

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval brezplačno posredovanje vseh standardov, ki so kot priloga priloženi Odredbi o seznamu standardov, katerih uporaba ustvari domnevo o skladnosti gradbenih proizvodov z zahtevami Zakona o gradbenih proizvodih. Upravno sodišče RS je, zaradi napačne uporabe materialnega prava, vrnilo pritožbeno zadevo v ponoven postopek IP. Ta je sledil stališču sodišča in odločil, da predmetni standardi (zahtevani dokumenti) uživajo avtorskopravno zaščito, kljub temu, da se nanje sklicuje normativno besedilo (druga točka prvega odstavka 9. člena ZASP), saj je treba upoštevati specialno ureditev po četrtem odstavku 22. člena ZSta-1. S tem, ko je zakonodajalec v drugem stavku navedenega odstavka izrecno uredil način razmnoževanja in distribuiranja predmetnih standardov, je predpisal izjemo od sicer splošne ureditve razmnoževanja in distribuiranj avtorskih del, kot je urejena na ZASP. Dostop do teh dokumentov je  zagotovljen na enak način kot do ostalih informacij javnega značaja pod avtorskopravno zaščito, to je v obliki vpogleda, skladno z določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJ. Ker pa je v konkretnem primeru vpogled predmetnih dokumentov prosilcu nedvomno zagotovljen v knjižnici pri organu, prosilec pa je zahteval posredovanje zahtevane dokumentacije v elektronski obliki oziroma v obliki fotokopij, je odločitev organa, s katero je bi zavrnjen zahtevan način seznanitve z njimi, pravilna in je zato IP pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-287/2014/21
Datum:  26. 2. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča I U 478/2015-21 z dne 13. 11.2017, o pritožbi Inštituta za metalne konstrukcije, Mencingerjeva ulica 7, Ljubljana, (v nadaljevanju prosilec) z dne 17. 12. 2014, ki ga po pooblastilu direktorja dr. Boruta Bundare, zastopa Avbreht, Zajc in partnerji, odvetniška družba o. p. , d. o. o., zoper odločbo Slovenskega inštituta za standardizacijo, Šmartinska cesta 152, Ljubljana (v nadaljevanju), št. 1/2014/IJZ z dne 3. 12. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 17. 12. 2014 zoper odločbo Slovenskega inštituta za standardizacijo, št. 1/2014/IJZ z dne 3. 12. 2014, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

3.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je 6. 11. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval posredovanje vseh standardov, ki so kot priloga priloženi Odredbi o seznamu standardov, katerih uporaba ustvari domnevo o skladnosti gradbenih proizvodov z zahtevami Zakona o gradbenih proizvodih (Uradni list RS, št. 103/2011; v nadaljevanju Odredba).

Organ je dne 3. 12. 2014 izdal odločbo št. 1/2014/IJZ, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, ker je bila Odredba, na katero se je nanašala zahteva, v vmesnem času nadomeščena z novo, slednja pa je bila razveljavljena z uveljavitvijo novega Zakona o gradbenih proizvodih (Ur. l. RS, št. 82/2013, ZGPro-1). Poleg tega je ocenil, da zahtevani dokumenti niso informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, saj sodijo v njegovo tržno dejavnost, hkrati pa pomenijo avtorsko delo v skladu s predpisi o avtorski pravici, zaradi česar njihova reprodukcija in distribucija ni dopustna.

Zoper navedeno odločbo organa je prosilec dne 17. 12. 2014 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da ZDIJZ ne določa, da so informacije javnega značaja le tiste, ki so povezane z izvajanjem javnopravnih nalog, saj ZDIJZ govori o delovnem področju organa. Poleg tega je priprava, sprejem in izdajanje standardov (zahtevanih dokumentov) javnopravna naloga organa, saj organ predstavlja javni zavod, ki je bil ustanovljen ravno z namenom zagotavljanja standardov. V zvezi s trditvami organa, da zahtevani dokumenti predstavljajo avtorsko delo, je prosilec navedel, da tudi v primeru, da bi te navedbe držale, bi moral organ omogočiti vsaj vpogled v zahtevane dokumente, ne pa njegove zahteve zavrniti v celoti. Poleg tega zahtevani dokumenti predstavljajo uradno besedilo, kot je definirano v 9. členu Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07 uradno prečiščeno besedilo, 68/08 in 110/13, v nadaljevanju ZASP), zaradi česar ne morejo uživati avtorskopravnega varstva. Prosilec je izpostavil, da je zahteval zgolj in izključno tiste standarde, ki jih je sprejel organ in so torej del veljavne zakonodaje. Gre za slovenske in ne tuje standarde, zaradi česar bi moral biti dostop do njih brezplačen. Prav tako je prosilec poudaril, da dejstvo, da je bila predmetna Odredba razveljavljena, ne vpliva na pravico do dostopa do zahtevanih dokumentov po ZDIJZ.

O pritožbi je IP odločil z odločbo št. 090-287/2014/9 z dne 16. 2. 2015, s katero je pritožbi ugodil in odločil, da mora organ prosilcu v roku 31 dni od vročitve odločbe brezplačno posredovati v elektronski obliki vse standarde, ki so bili predmet zahteve. V razlogih je navedel, da je predmetni standardi nedvomno pomenijo dokumente iz delovnega področja organa, ki so nastali v zvezi z opravljanjem javnopravnih nalog organa. Čeprav imajo predmetni dokumenti lastnosti avtorskega dela, jim 9. člen ZASP odreka avtorskopravno varstvo, saj jim s tem, ko se nanje sklicuje predpis (Odredba), daje naravo pravno zavezujočega dokumenta. Prav tako je primarni namen standardov varovanje javnega interesa, zaradi česar bi morali biti prosto dostopni vsem državljanom, zato ni ovir, da jih organ prosilcu ne bi posredoval v obliki elektronske kopije ali fotokopije, ob tem, da organ niti ne nasprotuje posredovanju standardov, vendar želi za to prejeti plačilo, za kar ima podlago v Zakonu o standardizaciji (Ur. l. RS, št. 59/99, v nadaljevanju ZSta-1).

Zoper odločbo IP je prosilec vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. I U 478/2015-21 z dne 13. 1. 2017 tožbi ugodilo, odpravilo odločbo IP in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. Razsodilo je, da odločba IP temelji na napačni uporabi določbe četrtega odstavka 22. člena ZSta-1.

Pritožba ni utemeljena. 

K 1. točki izreka: 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Glede na navedbe v pritožbi se IP najprej opredeljuje do ugovorov, da organ ni zavezanec ZDIJZ in da zahtevani dokumenti ne spadajo med informacije javnega značaja po ZDIJZ. Glede tega v celoti ponavlja razloge iz svoje odločbe št. 1/2014/IJZ z dne 3. 12. 2014 in tako navaja, da je organ glede na določbo 7. člena (prvi in drugi odstavek) ZSta-1 pravna oseba javnega prava, ki posluje v skladu z zakoni in drugimi predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ta zakon ne ureja posameznih vprašanj drugače. Ker je status organa opredeljen z izrecno zakonsko določbo, ki se po presoji IP, nanaša na njegovo dejavnost v celoti, ni mogoče šteti, da bi organ nekatere od svojih dejavnosti opravljal izven tega statusa oziroma z drugačnim statusom, čeprav gre za nastopanje na trgu, ki ga omogočata oziroma predpisujeta 20. in 21. člen ZSta-1. Po presoji IP je zato organ kot tak nedvomno zavezanec za dostop do informacij javnega značaja iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. 

Prav tako je po mnenju IP izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJ, da zahtevani dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa. V skladu z določbami 5. člena ZSta-1 organ ustanovi Republika Slovenija kot slovenski nacionalni organ za standarde, da bi dosegala cilje iz 3. člena ZSta-1. Naloge organa za dosego teh ciljev so med drugim tudi priprava, sprejem, izdaja in vzdrževanje slovenskih nacionalnih standardov ter drugih dokumentov s področja slovenske nacionalne standardizacije ter zbiranje, urejanje in posredovanje standardov in drugih dokumentov s področja standardizacije v skladu s programom dela. Navedene naloge lahko glede na 5. člen ZSta-1 opravlja izključno organ. Poleg tega, glede na 6. člen ZSta-1, organ za potrebe priprave predpisov in javnih naročil po naročilu Republike Slovenije pripravlja, sprejema, izdaja in vzdržuje slovenske nacionalne standarde ter druge dokumente s področja slovenske nacionalne standardizacije, katerih cilj je zagotavljati varnost, varovanje zdravja in življenja, varstvo okolja ter zaščito interesov potrošnikov. Za izvajanje navedenih nalog iz 5. in 6. člena ZSta-1 ima organ, glede na določbe 7. člena ZSta-1, pravico v pečatu, štampiljki ali na dokumentih uporabljati grb Republike Slovenije. Poleg tega pa se izvajanje navedenih nalog, glede na prvi odstavke 21. člena ZSta-1, financira iz državnega proračuna. Glede na navedeno IP ugotavlja, da naloge iz 5. in 6. člena ZSta-1 nedvomno predstavljajo delovno področje organa, kot je opredeljeno v 4. členu ZDIJZ. 

V konkretnem primeru so predmet zahteve standardi, ki jih je organ izdal na podlagi že navedenih določb 5. oziroma 6. člena ZSta-1 – torej v okviru opravljanja svojih zakonsko določenih nalog po ZSta-1. Organ je, glede na že navedene določbe ZSta-1, ustanovljen s strani Republike Slovenije ravno z namenom izdajanja predmetnih standardov, izključno organ jih ima pristojnost izdajati, v tem delu je financiran iz državnega proračuna, prav tako pa lahko v te namene v pečatu, štampiljki ali na dokumentih, celo uporablja grb Republike Slovenije. IP zato ugotavlja, da zahtevani dokumenti nedvomno predstavljajo dokumente iz delovnega področja organa in so torej izpolnjeni vsi kriteriji za obstoj informacij javnega značaja.

Tem zgoraj navedenim razlogom je pritrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi I U 478/2015-21 z dne 13. 1. 2017, ki je sledilo razlogom IP tudi glede opredelitve, da so slovenski nacionalni standardi avtorska dela v skladu s predpisi o avtorski pravici, kot to izhaja iz drugega odstavka 22. člena ZSta-1, kar med strankama niti ni sporno. 

Glede na navedeno, med strankama tudi ni sporno, da so vsi predmetni standardi na voljo za vpogled v knjižnici organa, skladno z določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, ki, v primeru avtorskih del, kjer je imetnik pravic tretja oseba, določa, da lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

Sporno pa je, ali standardi, na katere se nanaša zahteva, uživajo avtorskopravno zaščito ob upoštevanju določbe 9. člena ZASP in določb Zakon o gradbenih proizvodih (Ur. l. RS, št. 52/00 in 110/02, v nadaljevanju ZGPro) ter njihovega statusa, kot je opredeljen v ZSta-1, in jih zato v ni mogoče posredovati prosilcu, na način kot jih je zahteval, torej v elektronski obliki oz. v obliki fotokopij. 

V zvezi s tem vprašanjem je IP, na podlagi četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUS-1), sledil pravnemu mnenju Upravnega sodišča, ki ga je zavzelo v konkretni zadevi.

Pri tem je IP izhajal iz položaja, ki ga je v času izdaje dokumentov veljavni ZGPro , določal za skladnost gradbenih proizvodov. Izhajajoč iz določbe drugega odstavka 6. člena ZGPro je gradbeni proizvod ustrezal svoji nameravani uporabi in je smel biti dan v promet, če je bil skladen: z ustreznimi slovenskimi nacionalnimi standardi, ki so nastali s privzemom harmoniziranih standardov, ali z evropskim tehničnim soglasjem, ali če teh tehničnih specifikacij ni, s priznanimi nacionalnimi tehničnimi specifikacijami. Ta določba je povzela praktično identično ureditev po Direktivi Sveta z dne 21. 12. 1988 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic,ki se nanašajo na gradbene proizvode (89/106/EGS), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 93/68/EGS z dne 22. 7. 1993 (drugi odstavek 4. člena). Glede na navedeno je torej uporaba harmoniziranih standardov ena od alternativno določenih in enakovrednih možnosti za določitev ustreznosti gradbenih proizvodov. To pa po mnenju IP, ki je sledil Upravnemu sodišču, ta pa razlogom Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v sodbi C-613/14 z dne 27. 10. 2016, ne vpliva na pravne učinke in status teh harmoniziranih standardov  in ne more pomeniti razloga za znižanje meril za seznanitev javnosti s preostalo vsebino predpisa, kar je smisel drugega odstavka 5. člena ZASP. Način sklicevanja na harmonizirane standarde, kakršen izhaja iz drugega odstavka 6. člena ZGPro, sam po sebi torej ne izključuje uporabe 2. točke prvega odstavka 9. člena ZASP.

Vendar pa je po mnenju IP potrebno pri presoji, ali predmetni standardi uživajo avtorskopravno varstvo, kljub temu, da se nanje sklicuje normativno besedilo, upoštevati specialno ureditev po ZSta-1. Ta v četrtem odstavku 22. člena določa da se standardi SIST izdajo kot posebna publikacija in so avtorsko delo v skladu s predpisi o avtorski pravici. Razmnoževanje ali distribuiranje delov ali celote brez soglasja inštituta ni dovoljeno. S tem, ko je zakonodajalec v drugem stavku navedenega odstavka izrecno uredil način razmnoževanja in distrubuiranja predmetnih standardov, je predpisal izjemo od sicer splošne ureditve razmnoževanja in distribuiranj avtorskih del, kot je urejena na ZASP. Kar pomeni, da je treba določbo četrtega odstavka 22. člena ZSta-1 razlagati tako, da je nadzor nad razmnoževanjem ali distribuiranjem standardov v vsakem primeru, torej tudi v primeru iz druge točke prvega odstavka 9. člena ZASP (če se na standarde sklicuje normativno besedilo), obdrži organ. Pri takšni razlagi določb ZSta-1 je IP izhajal tudi iz položaja organa oziroma iz njegovih nalog, ki izvirajo iz njegovega članstva v mednarodnih organizacijah za standardizacijo, ki temelji na tretji alineji prvega odstavka 5. člena ZSta-1, ki določa, da organ predstavlja interese slovenske nacionalne standardizacije v mednarodnih in evropskih organizacijah za standardizacijo.
Na drugačno razlago določb ZSta-1 po presoji IP ne morejo vplivati pritožbeni ugovor v zvezi z škodo, ki nastaja prosilcu z nakupom predmetnih standardov, saj ti razlogi ne morejo biti predmet presoje v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. 

Ker torej po presoji IP predmetni standardi (zahtevani dokumenti) uživajo avtorskopravno zaščito, je dostop do njih zagotovljen na enak način kot do ostalih informacij javnega značaja pod avtorskopravno zaščito, to je v obliki vpogleda skladno z določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJ. Ker pa je v konkretnem primeru vpogled predmetnih dokumentov prosilcu nedvomno zagotovljen v knjižnici pri organu (kar, kot je že bilo navedeno, med stranka ni sporno), prosilec pa je zahteval posredovanje zahtevane dokumentacije v elektronski obliki oziroma v obliki fotokopij (pri čemer gre torej v obeh primerih za reprodukcijo zahtevanih dokumentov in posredovanje reprodukcije, bodisi v elektronski, bodisi v fizični obliki), je odločitev organa, s katero je bi zavrnjen zahtevan način seznanitve z njimi, pravilna in je zato IP pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. 

K 2. in 3. točki izreka: 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da ta sam nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

V tem postopku posebni stroški niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo in odločbo Slovenskega inštituta za standardizacijo, št. 1/2014/IJZ z dne 3. 12. 2014, v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Maja Wondra, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka