prosilec - Vrhovno državno tožilstvo

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za dostop do elektronskega zapisa vseh podatkov iz evidence dveh zadev (seznam dokumentov) ter kopijo vseh dokumentov v obeh navedenih zadevah. Organ je dostop zavrnil zaradi t.i. izjeme notranjega delovanja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da skladno s prakso IP v obravnavanem primeru ne gre za dokumentacijo, ki bi bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa. Organ pa ni uspel izkazati niti pogoja, da bi »razkritje podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa«, zato je pritožbi prosilca ugodil. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-17/2018/10
Datum: 9. 4. 2018

    
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi …(v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 11. 1. 2018, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 11. 1. 2018 zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017, se delno ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane odločbe odpravi v celoti, 2. točka izreka izpodbijane odločbe pa delno, ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati v elektronski obliki naslednje dokumente:
a.    popis zadeve pod opr. št. Ktr 2/2006 ter vse dokumente s pripadajočimi prilogami iz navedene zadeve pod zap. št. od 1 do 8;
b.    popis zadeve pod opr. št. Tu 6/06 ter vse dokumente s pripadajočimi prilogami iz navedene zadeve pod zap. št. od 1 do 7, pri čemer mora organ pri dostopu do prilog k dokumentu pod zap. št. 2a prekriti sledeče podatke:
-    v prilogi pod opr. št. Ktr 1803/06-4-BM/BR-ep z dne 29. 8. 2006 ime in priimek fizične osebe v celotnem dopisu, kjerkoli se nahaja;
-    v prilogi pod šifro 221-67/2006-9 z dne 7. 8. 2006 ime in priimek fizične osebe, njen rojstni datum ter podatek o stalnem in dejanskem prebivališču fizične osebe v celotnem dopisu, kjerkoli se nahaja;
-    v prilogi pod šifro 230-233/2006/6 (2211-03) z dne 26. 4. 2006 ime in priimek fizične osebe in njen rojstni datum v celotnem dopisu, kjerkoli se nahaja;
-    v prilogi pod šifro 221-67/2006-7 z dne 8. 6. 2006 ime in priimek fizične osebe, njen rojstni datum ter podatek o stalnem in dejanskem prebivališču fizične osebe v celotnem dopisu, kjerkoli se nahaja.

2.    V delu, v katerem se skladno s prejšnjo točko tega izreka podatki prekrijejo zaradi varstva osebnih podatkov, se pritožba prosilca z dne 11. 1. 2018 zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 12. 12. 2017 na organ naslovil zahtevo za dostop do elektronskega zapisa vseh podatkov iz evidence zadev (seznam dokumentov) za zadevi, št. Ktr 2/2006 in Tu 6/06 ter kopijo vseh dokumentov v obeh navedenih zadevah, še zlasti pa dokumentov z zaporednimi številkami 1 do 5 v zadevi Ktr 2/2006. Zahtevane informacije je želel prejeti v elektronski obliki na elektronski naslov. Istega dne je prosilec na Okrožno državno tožilstvo v Kranju naslovil zahtevo za dostop do zaprosila Okrožnega državnega tožilstva v Kranju v zvezi z uporabo naprave IMSI-Catcher, ki ga je posredovalo Vrhovnemu državnemu tožilstvu, in odgovor Vrhovnega državnega tožilstva na zaprosilo. Tudi ta dokumenta je prosilec želel prejeti v elektronski obliki. 

Organ je z odločbo, št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017, obe zahtevi prosilca v celoti zavrnil, zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je navedel, da so bili dokumenti, ki jih prosilec zahteval, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, tako da je izpolnjen prvi izmed kumulativno določenih kriterijev za obstoj izjeme. Z mnenji Kolegija kazenskega oddelka organ sprejema stališča do določenih strokovnih vprašanj, s katerimi se v praksi srečujejo organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj, mnenja pa niso zavezujoča, niti niso namenjena širši javnosti. Takšnega »notranjega razmišljanja organa« ni dopustno posredovati vsaki zainteresirani osebi. Prav tako vsaki zainteresirani osebi ni dopustno poslati vseh dokumentov, ki se nahajajo v spisu, v katerem je bilo sprejeto mnenje kolegija kazenskega oddelka organa ter iz katerih izhajajo okoliščine, zakaj je bilo mnenje sprejeto. Z mnenji kolegija kazenskega oddelka organa se namreč uskladi in poenoti delo tožilstva, razkritje takšnih informacij širši javnosti pa bi škodovalo interesom postopkov. Mnenje je bilo poslano Generalni policijski upravi, a to ne pomeni, da je zaradi tega dostopno tudi vsem drugim. Predstavljalo je obliko sodelovanja med organi odkrivanja in pregona in je služilo kot pomoč policiji pri srečevanju s primeri, kjer bi prišla v poštev uporaba lovilcev IMSI. Z mnenjem je organ podal navodila policiji, kako naj postopajo v teh primerih, razkritje načina dela policije in tožilstva v zvezi z določenim vprašanjem širši javnosti pa bi lahko predstavljalo motnjo pri delovanju oz. dejavnosti organa. Z navedenim je organ utemeljil izpolnjevanje tudi drugega izmed kumulativno določenih kriterijev za obstoj izjeme.

Prosilec se je 11. 1. 2018 zoper odločbo organa, št. Tu-9-5/88/2017/7 z dne 22. 12. 2017 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), pritožil iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 273. člena ZUP. Prosilec je v pritožbi navedel, da je izpodbijana odločba nična, saj jo je organ izdal brez zahtevka. Prosilec je namreč eno od zahtev, o kateri je odločil organ sam, naslovil na Okrožno državno tožilstvo v Kranju. Navedeni uvod izpodbijane odločbe pa predstavlja tudi kršitev 207. člena ZUP, po katerem odločbe izdajajo organi (sicer po uradnih osebah), ne pa uradne osebe kot take. Prosilec v pritožbi oporeka, da organ tako v izreku kot v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni natančno navedel dokumentov, o katerih je odločal. Organ tudi ni navedel razlogov za zavrnitev dostopa do zaprošenih podatkov iz evidence dokumentov oz. do dokumentov iz zadeve Tu 6/06, prav tako pa komaj kaj (če sploh) navede razloge za zavrnitev tistih dokumentov iz spisa Ktr 2/2006, ki ne predstavljajo mnenja kolegija kazenskega oddelka organa. Prosilec je v pritožbi predvideval, da so v spisu vsaj trije dokumenti, ki ne predstavljajo mnenja kolegija kazenskega oddelka organa. Glede teh dokumentov pa organ pove zgolj, da »prav tako vsaki zainteresirani osebi ni dopustno poslati vseh dokumentov, ki se nahajajo v spisu, v katerem je bilo sprejeto mnenje [kolegija] in iz katerih izhajajo okoliščine, zakaj je bilo mnenje sprejeto«. Navedena obrazložitev sploh ni sklepčna, saj se ne sklicuje na nobeno od zakonskih izjem po ZDIJZ. Prav tako je prosilec v pritožbi oporekal organu, ker nikoli ni opravil nobenega dejanja, s katerim bi mu dal možnost se izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za (izdajo) odločbe. Vsa dejstva in okoliščine je organ ugotavljal sam, ter na podlagi teh svojih ugotovitev potem tudi izdal izpodbijano odločbo. S tem je neposredno kršil tretji odstavek 8. člena ZUP, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Glede dokumentov in informacij, pri katerih očitno ne more biti podana izjema notranjega delovanja, je prosilec najprej opozoril na dejstvo, da je peti dokument v spisu Ktr 2/2006, tj. mnenje, št. Ktr 2/2006-5-HJ-vp, že prosto dostopna informacija javnega značaja in to v celoti (ter obenem še objavljeno v diplomah oziroma na dobro branih spletnih forumih), zato razkritje navedenega mnenja nikakor ne bi moglo povzročiti motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Tudi večina podatkov iz evidence zadev, ki jo organ vodi v skladu s 134. členom Uredbe o upravnem poslovanju (tj. številka zadeve, subjekt zadeve, ključne besede, vsebinska identifikacija, stanje zadeve, datum začetka zadeve, signirni znak, rok hrambe, zveza, če ta obstaja, ter seznam dokumentov v zadevi) že na načelni naravni ne more predstavljati informacij, sestavljenih v zvezi z notranjim delovanjem organa. Prosilec je v pritožbi zapisal, da organ v izpodbijani odločbi sploh ni zatrjeval obstoja drugega kriterija po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za tiste dokumente v spisu Ktr 2/2006, ki ne predstavljajo mnenja kolegija kazenskega oddelka organa, kot tudi ne za dokumente zadeve Tu 6/06 oziroma za podatke iz evidence zadev za obe zadevi. Prav tako se organ ni opredelil do možnosti, ali se iz zahtevanih dokumentov da izločiti tiste informacije, ki so dejansko bile sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa (t.i. delni dostop). Prosilec je menil, da mnenja kolegijev kazenskega oddelka organa niso dokumenti, ki bi vsebovali takšne vrste podatkov, katerih zaupnost bi bilo treba varovati po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namen izjeme je varovati zaupnost procesa notranjega razmišljanja organa oziroma podatkov, nastalih pri oblikovanju politike organa, kar pa glede na določbe Zakona o državnem tožilstvu pojmovno ne more veljati za kolegijsko delo organa. Mnenja kolegijev ne morejo predstavljati notranje razprave, ampak nasprotno, zaključke te razprave. Prav tako z zadevnim mnenjem organ podaja stališče drugemu organu (ODT KR oz. Policiji), kar očitno več ni notranje delovanje. Prosilec je menil, da tudi drugi kriterij izjeme notranjega delovanja, tj. da bi z razkritjem informacije nastala motnja pri delovanju oz. dejavnosti organa, ni podan. Organ pa je zgolj zatrjeval možnost nastanka motenj, pri čemer teh motenj v ničemer ni opredelil, niti utemeljil. Ob zaključku je prosilec še navedel, da je za razkritje zahtevanih podatkov podan tudi prevladujoč javni interes po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Prosilec sicer zahtevanih dokumentov ne pozna natančno, vendar lahko na podlagi dokumentov, ki mu jih je v drugi zadevi za dostop do informacije javnega značaja posredovala policija, sklepa, da sta v zadevi Ktr 2/2006 dve mnenji kolegija kazenskega oddelka organa o pogojih za rabo lovilcev IMSI številk, ter da so vmes dokumenti policije, v katerih trdijo oz. sprašujejo, ali je prvo od teh dveh mnenj mogoče razumeti tako, da policija za uporabo lovilca IMSI številk ne potrebuje posebnega dovoljenja državnega tožilca. Navedeno je izrazito pomembne narave, ker se pravzaprav nanaša na vprašanje, ali rabi policija tožilcu oz. preiskovalnemu sodniku sploh povedati, da namerava v okviru tajnega opazovanja uporabljati lovilca IMSI številk.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. Tu-9-5/88/2017/20 z dne 17. 1. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. 

IP je odstop pritožbe prejel v reševanje 31. 1. 2018. Ker organ ni posredoval celotne dokumentacije, ga je IP z dopisom, št. 090-17/2018/2 z dne 2. 2. 2018, pozval, naj v roku petih dni od prejema dopisa posreduje popis zadeve pod opr. št. Ktr 2/2006 in popis zadeve pod opr. št. Tu 6/06, iz katerih bo razvidno, koliko dokumentov vsebuje posamezna zadeva in katere. Navedena popisa zadev je IP prejel 13. 2. 2018, dokumentov iz zadeve, št. Tu 6/06, pa organ IP ni posredoval. Organ je v odgovoru pojasnil, da se zadeva Tu 6/06 nanaša na izvajanje 158. člena ZKP (kazniva dejanja, storjena v Slovenski vojski), zgolj dokument št. 5 v tej zadevi pa se nanaša na IMSI lovilce, kar zanima prosilca. Po navedbah organa je bil navedeni dokument v zadevo Tu 6/06 vložen pomotoma, zato zadeve Tu 6/06, ki se nanaša na popolnoma drugo pravno vprašanje, IP ni posredoval.

IP je 15. 2. 2018 na prosilca naslovil poziv za izjasnitev glede obsega njegovih zahtev v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, na katerega je prosilec odgovoril 22. 2. 2018. V odgovoru je prosilec vztrajal, da je tudi zadeva pod opr. št. Tu 6/06 del njegove zahteve.

IP je 6. 3. 2018 na organ ponovno naslovil poziv za dostavo celotne zahtevane dokumentacije, kar je organ storil in v spremnem dopisu, št. Tu-9-5/88/2017 z dne 8. 3. 2018, navedel, da tudi v zvezi z dokumenti, vsebovanimi v zadevi Tu 6/06, velja izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Na pritožbene navedbe prosilca, da je izpodbijana odločba nična, saj jo je organ izdal brez zahtevka, ker je eno od zahtev, o kateri je odločil organ sam, prosilec naslovil na Okrožno državno tožilstvo v Kranju, IP odgovarja, da so neutemeljene. Po 9. členu ZDIJZ lahko namreč več organov skupaj določi eno ali več uradnih oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja. Na podlagi te določbe je tako določena ena uradna oseba, ki je pristojna za posredovanje informacij javnega značaja za organ in vsa okrožna državna tožilstva. Navedeno izhaja tudi iz javno dostopnega Kataloga informacij javnega značaja, objavljenega na spletnih straneh organa: www.dt-rs.si/informacije-javnega-znacaja. Tako je v primeru zahteve za dostop do informacij javnega značaja uradna oseba, ki je odločala v obravnavanem primeru, pristojna odločati o vseh zahtevah po ZDIJZ, ki so naslovljene na Vrhovno državno tožilstvo ali katerokoli drugo okrožno državno tožilstvo, torej tudi v obravnavanem primeru, v katerem je bila zahteva vložena pri Okrožnem državnem tožilstvu v Kranju. Prav tako je IP ugotovil, da so neutemeljene pritožbene navedbe, da uvod izpodbijane odločbe predstavlja kršitev 207. člena ZUP, po katerem odločbe izdajajo organi (sicer po uradnih osebah), ne pa uradne osebe kot take. Iz izpodbijane odločbe (uvoda odločbe) je jasno razvidno ime organa, ki je pristojen za odločanje (Vrhovno državno tožilstvo Republike Slovenije), prav tako pa je iz uvoda izpodbijane odločbe razvidno, da je bila upoštevana tudi personalno pristojnost, ki je vezana na uradno osebo, predvsem v smislu pooblastila za odločanje. Po 28. členu ZUP v upravni zadevi, za katero je pristojen monokratičen (individualno voden) organ, izda odločbo v upravnem postopku njegov predstojnik, če ni s predpisi o organizaciji tega organa ali z drugimi predpisi določeno drugače. Predstojnik pa lahko pooblasti drugo osebo, zaposleno pri istem organu, za odločanje v upravnih zadevah iz določene vrste zadev. Pooblastilo za odločanje obsega tudi pooblastilo za vodenje postopka pred odločitvijo. Glede pritožbenih navedb prosilca, da mu organ ni omogočil izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe in je s tem storil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, je IP ugotovil, da so neutemeljene. Prosilec v pritožbi namreč ni konkretiziral v zvezi s katerimi dejstvi in okoliščinami, ki bi lahko vplivale na izdajo odločbe, se v postopku na prvi stopnji ni mogel izjaviti. Izjava o tem, da zahtevani dokumenti niso nastali v zvezi z zatrjevano izjemo, pa ne more vplivati na končno odločitev organa, saj je tako po praksi IP kot po sodni praksi dokazno breme, da bi razkritje takega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, na organu samem. Organ zato v konkretnem primeru ni kršil pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Zaradi navedb organa, da je prosilec želel dostop zgolj do posameznih dokumentov, ki se nanašajo na IMSI lovilce, in da se dokumenti v zadevi pod opr. št. Tu 6/06 nanašajo na popolnoma drugo pravno vprašanje, ki prosilca ni zanimalo, je IP pozval prosilca, da se izjasni glede obsega svoje zahteve. Prosilec je v odgovoru navedel, da se je njegova zahteva z dne 12. 12. 2017 nanašala na dostop do dokumentov iz zadeve pod opr. št. Ktr 2/2006, kot tudi pod opr. št. Tu 6/06 ter na popis obeh predmetnih zadev. Ker tudi iz izpodbijane odločbe (2. točka izreka) nedvoumno izhaja, da je organ odločal tudi o dostopu do dokumentov iz zadeve pod opr. št. Tu 6/06, je IP v konkretni zadevi ugotavljal, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do popisa zadev pod opr. št. Ktr 2/2006 in Tu 6/06 ter do vseh dokumentov, vsebovanih v navedenih zadevah. O dostopu do zaprosila Okrožnega državnega tožilstva v Kranju v zvezi z uporabo naprave IMSI-Catcher, ki ga je le-to posredovalo Vrhovnemu državnemu tožilstvu, in odgovora Vrhovnega državnega tožilstva na navedeno zaprosilo, je IP odločal v okviru dostopa do dokumentov v zadevi pod opr. št. Ktr 2/2006, saj se zaprosilo nahaja v navedeni zadevi pod zap. št. 1, odgovor organa pa pod zap. št. 2.

IP je ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in jih je tudi posredoval IP, prav tako sodijo v delovno področje organa, kar pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. 

Organ se je pri zavrnitvi dostopa do zahtevane dokumentacije, tj. dokumentov v zadevah, št. Ktr 2/2006 in št. Tu 6/06, ter popisa obeh zadev, skliceval na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1.    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
2.    razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).

Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, je IP ugotovil, da skladno s prakso IP v obravnavanem primeru ne gre za dokumentacijo, ki bi bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP ob tem pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa in izkazuje t. i. notranje razmišljanje organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika . V to skupino izjem tako nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa , ipd. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov . Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. 

V obravnavanem primeru so predmet dostopa zaprosila za mnenja in odgovori na zaprosila med organom in Okrožnim državnim tožilstvom v Kranju, med organom in Policijo, med organom in Ministrstvom za obrambo, kot tudi med organom in Ministrstvom za pravosodje. To pomeni, da gre za informacije, ki po naravi stvari izkazujejo zunanjo komunikacijo organa z drugimi subjekti in jo že po jezikovni razlagi ni mogoče obravnavati kot »notranje«, čemur je sicer v prvi vrsti namenjena zatrjevana izjema. Organ je torej v okviru notranje organizacije in delovanja sprejel odločitev, ki jo je izrazil navzven oziroma izven organa, zato ni mogoče sprejeti stališča, da zahtevana dokumentacija izkazuje notranje razmišljanje organa. Prav tako ne gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, ali njegova notranja politika, kot je to navedel organ v izpodbijani odločbi. V zahtevani dokumentaciji namreč ni nobenega opisa načina dela, niti navodila, kako ravnati v določeni situaciji, ampak zgolj, kje v veljavni zakonodaji se nahaja pravna podlaga za zakonito ravnanje organov pregona in odkrivanja kaznivih dejanj. V to skupino izjem nikakor ne morejo soditi dokumenti, ki vsebujejo razlago zakonskih določil ali prošnje za podajo mnenja o zakonski podlagi, ki jih en organ naslovi na drugega, sploh če taki dokumenti ne vsebujejo opisov taktike in metodike dela organa . Opisana izjema kot taka namreč varuje ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Da ne gre za tovrstni dokument, izhaja tudi iz dejstva, da je v zvezi z dokumenti pod opr. št. Tu 6/06 organ za mnenje zaprosil tudi drugi organ (konkretno Ministrstvo za pravosodje, razvidno iz dokumenta zadeve pod zap. št. 2). V konkretnem primeru zahtevana dokumentacija ne vsebuje podatkov oz. informacij, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišel do odločitve, ki je zabeležena v mnenjih. IP je tako v zvezi z zahtevano dokumentacijo ugotovil, da ni izpolnjen že prvi kriterij za obstoj navedene izjeme, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni podana.

Kljub temu IP dodaja, da bi tudi v primeru obstoja prvega kriterija zahtevana dokumentacija morala prestati še t.i. škodni test oz. oceno, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Bistvena funkcija ZDIJZ je funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Organ, na čigar strani je dokazno breme o obstoju izjeme notranjega delovanja , je v izpodbijani odločbi navedel, da:
-    z mnenji kolegij kazenskega oddelka organa sprejema stališča do določenih strokovnih vprašanj,
-    mnenja niso zavezujoča, niti niso namenjena širši javnosti,
-    takšnega »notranjega razmišljanja organa« ni dopustno posredovati vsaki zainteresirani osebi,
-    bi razkritje takšnih informacij škodovalo interesom postopkov,
-    je mnenje predstavljajo obliko sodelovanja med organi odkrivanja in pregona in je služilo kot pomoč policiji pri srečevanju s primeri, kjer bi prišla v poštev uporaba lovilcev IMSI, razkritje načina dela policije in tožilstva v zvezi z določenim vprašanjem pa bi lahko predstavljalo motnjo pri delovanju oz. dejavnosti organa.

IP je ugotovil, da v konkretnem primeru tudi drugi kriterij za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen. Obrazložitev organa v izpodbijani odločbi (kot tudi v odgovoru IP z dne 8. 3. 2018) izhaja iz splošno sprejetega stališča organa, da mnenja niso namenjena širši javnosti, s čimer pa se IP ne strinja, saj nimajo podlage v določbah ZDIJZ kot specialnega materialnega predpisa, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Organ v izpodbijani odločbi ni konkretno pojasnil, zakaj bi razkritje zahtevane dokumentacije povzročilo motnje pri njegovem delovanju, čeprav je breme dokazovanja t. i. standarda »onkraj dvoma« na strani organa, saj je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovanje in lahko izkaže in opiše motnje pri njegovem delovanju . V postopku po ZDIJZ pa ni in ne sme biti »generalnih« odločitev, temveč je odločitev, upoštevaje konkretne okoliščine, vedno vezana na konkretni primer, na konkretno informacijo in na njeno vsebino. Ker gre za omejitev dostopa, dokazovanje ne more biti splošno, kot je splošna dostopnost do informacij javnega značaja, temveč mora biti konkretizirana za vsako zahtevano informacijo posebej. Razlaga navedene izjeme, kot jo zasleduje organ, bi v praksi pomenila, da bi zavrnili dostop že ob sami ugotovitvi, da se dokument nanaša na notranje delovanje organa, saj je dejstvo, da »notranje delovanje organa« izkazuje, kako organ npr. razmišlja, se organizira, kakšno stališče zagovarja, ipd. Vendar slednje še ne pomeni, da se lahko dostop do tovrstnih informacij zaradi navedenega zavrne. Kot rečeno, je takšna razlaga v nasprotju z namenom zakonodajalca, ki je poleg ugotovitve, da gre za informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nedvomno zahteval izpolnitev še dodatne presoje z vidika izpolnjevanja pogoja »razkritje podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa«, za vsak dokument posebej. 

IP je vpogledal v zahtevane informacije, in sicer v:
a)    popis zadeve pod opr. št. Ktr 2/2006 ter vse dokumente s pripadajočimi prilogami iz navedene zadeve pod zap. št. od 1 do 8,
b)    popis zadeve pod opr. št. Tu 6/06 ter vse dokumente s pripadajočimi prilogami iz navedene zadeve pod zap. št. od 1 do 7.
Glede same vsebine zahtevanih informacij je IP ugotovil, da ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz dokumentov sploh ni razvidna vsebina razprave ali osebno stališče posameznikov, ampak splošna mnenja oz. zaključki razprave (kakršnekoli, če je že bila), ki jih je organ izdelal v zvezi z njegovim delovnim področjem in v zvezi z izvajanjem zakonov, ki izvirajo iz njegovega delovnega področja. Vsebina zahtevanih informacij se nanaša na stališče organa o razumevanju posameznih določb zakonov in uporabi posameznih zakonskih podlag za dopustno ravnanje represivnih organov, ki posegajo v človekove pravice, varovane z Ustavo RS. Le-teh pa po mnenju IP ne moremo umestiti v izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kljub temu da gre za mnenja, saj imajo posamezniki pravico vedeti, kako si določbe zakonodaje razlaga organ, posebej še, če se iz tega razumevanja udejanjajo posegi v posameznikove temeljne svoboščine in pravice. Spregledati ne gre niti tega, da je npr. Ministrstvo za pravosodje pri podaji svojega stališča o razumevanju in uporabi 158. člena ZKP v pretežnem delu svojega mnenja navajalo besedilo iz predloga zakona (ZKP-G, Uradni list RS, št. 101/05 z dne 11. 11. 2005), ki je tudi javno dostopno . Čeprav organ ni konkretno pojasnil, kakšne motnje naj bi razkritje teh dokumentov povzročilo in s kakšno stopnjo verjetnosti, bi do zatrjevanih motenj dejansko lahko prišlo, IP pojasnjuje, da je za konkretni primer pomembno tudi stališče Upravnega sodišča RS, ki ga je zavzelo v sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, ko je zapisalo, da je treba vsakič od primera do primera glede na konkretne okoliščine oceniti, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa, kar pomeni, da je rezultat te ocene lahko različen s potekom časa. V zvezi z navedenim je IP ugotovil, da so bili vsi dokumenti ustvarjeni v letu 2006 v zvezi s takrat veljavno zakonodajo, da se je javnost z vsebino konkretnih dokumentov tekom let že seznanila  ter da tudi prosilec navaja, da so konkretni zahtevani dokumenti že javno dostopni . Omenjenih argumentov organa ni mogoče obravnavati kot motnjo, saj ne merijo na konkretne posledice pri delovanju organa v zvezi s sprejemanjem konkretnih odločitev, vezanih na konkretno zahtevane dokumente. Vsled navedenemu je IP ugotovil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da dokumenti v spisu št. Tu 6/06 (konkretno vse štiri priloge k dokumentu pod zap. št. 2a) vsebujejo varovane osebne podatke iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8., 9. in 10. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Osebni podatki se skladno s 16. členom ZVOP-1 lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka. To pomeni, da je razkritje osebnega podatka v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Med varovane osebne podatke tako ne sodijo imena in priimki javnih uslužbencev in funkcionarjev, ki so izvajali svoje delovnopravne naloge in so na dokumentih navedeni v kontekstu opravljanja svoje funkcije oz. delovnega razmerja. Zakonska podlaga za obdelavo teh osebnih podatkov je 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne obstaja pa zakonska podlaga za obdelavo osebnih podatkov, in sicer ime, priimek, naslov stalnega in dejanskega prebivališča ter rojstni datum fizične osebe. Ti podatki so varovani osebni podatki, saj za njihovo razkritje ne obstaja pravna podlaga, kot jo zahteva prvi odstavek 9. člena ZVOP-1. Ker je te osebne podatke iz zahtevanih dokumentov mogoče izločiti, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, mora organ v konkretnem primeru z institutom delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov tako, da varovane osebne podatke prekrije, preden prosilcu omogoči seznanitev z njimi, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Prosilec je v pritožbi zatrjeval, da je razkritje zahtevanih dokumentov tudi v javnem interesu, vendar se IP do navedenega vprašanja v tem pritožbenem postopku ni bilo treba opredeliti. Ker je ugotovil, da za dostop do zahtevanih dokumentov ni podanih zakonskih izjem od prostega dostopa, je pritožbi prosilca v pretežnem delu ugodil že iz tega razloga.

IP je zaključil, da odločitev organa v izpodbijani odločbi, upoštevajoč pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, ni bila pravilna. Organ je na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo (izjema notranjega delovanja pri zahtevani dokumentaciji ne obstaja), zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v 1. točki izreka odpravil v celoti, v 2. točki pa delno in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Glede podatkov, ki jih mora organ prekriti zaradi varstva izjeme osebnih podatkov, je IP pritožbo prosilca zavrnil,  na podlagi 248. člena ZUP (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
svetovalka pri IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka