Odvetniška družba Grešak o.p., d.o.o. - Ministrstvo za pravosodje

POVZETEK:

Prosilec je zahtevala informacijo v zvezi z ekonomskim delom izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije na dveh določenih rokih. Organ je dostop zavrnil na izjeme notranjega delovanja, ki  je podana, ker bi razkritje povzročilo znižanje kvalitete izpita in s tem ogrožalo njegov namen – zagotavljanje strokovne usposobljenosti upraviteljev. Hkrati pa bi razkritje povzročilo zmedo in nejasnosti pri bodočih opravljanjih, če bi na videz podobne odgovore ocenjevalci ocenili različno. IP je potrdil odločitev organa, da bi razkritje motilo izvajanje izpitov (kot javnih nalog organa) in s tem pripoznal izjemo notranjega delovanja v konkretnem primeru, zato je pritožbo v celoti zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-15/2018/2
Datum: 5. 3. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške družbe Grešak o. p., d. o. o., Vojkova cesta 63, Ljubljana, zanjo … (v nadaljevanju prosilec) z dne 24. 1. 2018, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva 3, Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 090-53/2017/3 z dne 9. 1. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je 27. 12 .2017 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahteval, da mu organ po elektronski pošti posreduje anonimizirane kopije pisnih izpitov kandidatov za ekonomski del izpita za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih insolventnosti in prisilne likvidacije, ki je potekal 8. 6. 2016 in na naslednjem roku.  

Organ je z odločbo št. 090-53/2017/3 z dne 9. 1. 2018 zahtevo prosilca v celoti zavrnil na podlagi 11. točke 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja). V razlogih je med drugim navedel, da predmetne izpitne naloge (vprašanja, odgovori in število prejetih točk ob vsakem odgovoru) predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju organa oziroma Centra za izobraževanje v pravosodju (v nadaljevanju CIP), ki v okviru organa med drugim skrbi za pripravo in izvedbo pripravljalnih seminarjev za kandidate, ki pristopijo k izpitu za upravitelje v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne poravnave; ter za samo organizacijo in izvedbo tega izpita. V okviru t.i. »škodnega testa« organ navaja, da bi razkritje zahtevanih dokumentov bistveno zmanjšalo kakovost samega izpita in povzročilo znižanje ravni strokovnosti novo imenovanih upraviteljev, ki opravljajo pomembno nalogo in za katero morajo biti ustrezno usposobljeni. V primeru razkritja bi se kandidati le skopo naučili odgovore na posamezna vprašanja, zato tega znanja ne bi znali uporabiti v praksi. Neusposobljenost upraviteljev za delo v praksi bi v končnem lahko privedla tudi do prenehanja dovoljenj za opravljanje funkcije upravitelja. Po navedbah organa je zato namen pripravljalnih seminarjev ter izpita, ravno v zagotavljanju strokovnosti bodočih upraviteljev ter priprava kandidatov na uspešno, vestno in odgovorno popravljanje svojih pristojnosti in nalog, kar izhaja iz 108. člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZFPPIPP) Organ še dodaja, da sta vsebina in program strokovnega izpita javno dostopna in določena s Pravilnikom o programu in načinu opravljanja strokovnega izpita za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije (Uradni list RS, št. 76/08 in 7/11; v nadaljevanju Pravilnik), sam program pa je tudi objavljen na uradni spletni strani organa, zato organ z vidika informiranosti bodočih kandidatov za kakovostno pripravo na opravljanje izpita, ne vidi potrebe po tem, da se razkrijejo tudi pisne naloge kandidatov. Organ pojasnjuje način opravljana izpita in navaja, da se področje ekonomskih znanj preverja na podlagi vprašalnika in predvideva, da bi v primeru razkritja bodoči kandidati med dovoljeno literaturo na pisnem delu izpita, vključili tudi rešene naloge in jih prepisali v odgovor. Ker je ocenjevanje individualno in odvisno od strukture postavljenih vprašanj ter ocenjevalca, lahko pride do večjih nejasnosti in zapletov, če bi bili kandidati za, na videz isto vprašanje, ocenjeni drugače, oziroma če bi se na pamet naučili posamezne odgovore, ki pa ne bi bili ustrezni pri posameznem (na videz) istem vprašanju. Organ zaključi, da zahteva za posredovanje  dokumentov ne ustreza namenu ZDIJZ, saj ti dokumenti niso takšne narave, da bi njihovo razkritje zasledovalo cilj transparentnosti, saj bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi dokumenti. Glede možnega delnega dostopa  organ navaja, da se navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa nanašajo na zahtevane dokumente v celoti. 

Prosilec je zoper izdano odločbo dne 25. 1. 20158 vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 237. člena ZUP in navaja, da se odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni navedeln niti ene odločitve, ki bi potrjevala zatrjevano upravno-sodno prakso glede takšne odločitve. Navaja, da ima kopiji izpita iz obeh rokov in da prvenstveno želi le vpogled v del izpita – v nalogo, ki od kandidata zahteva izdelavo otvoritvene bilance. Pojasnjuje, da je ta del naloge podvržen matematičnim pravilom, kar pomeni, da je pravilna lahko samo ena rešitev, zato so navedbe organa, da bi se z vpogledom v odgovore na vprašanja ogrozilo učinkovito delovanje organa, ker bi se kandidati le naučili odgovore na posamezna vprašanja, popolnoma zgrešena. V zadevi ni bistveno, kako so kandidati rešili otvoritveno bilanco, ampak kako je rešitve ocenjeval določen ocenjevalec, ki ga pritožnik poimensko navaja v pritožbi in, ki naj bi bil že razrešen s funkcije ocenjevalca in glede katerega trdi, da je iste odgovore na ista vprašanja ocenjeval drugače in pojasnjuje, da je bil s tem seznanjen tudi organ v postopku I U 1058/2016 pred Upravnim sodiščem RS. Nato pritožnik natančneje pojasnjuje način ocenjevanja omenjenega ocenjevalca in zaključi, da z vpogledom v otvoritveno bilanco na vseh zahtevanih dokumentih, organu ne bi nastala velika škoda, saj ima otvoritvena bilanca vedno samo eno rešitev, prav tako pa se je nemogoče naučiti rešitve matematičnih nalog, kjer se spremenljivke spreminjajo. Glede javne objave programa in seznanitve kandidatov z vsemi informacijami glede izpita, prosilec navaja, da je ta zastarel, saj je iz leta 2013 in se določeni predpisi ne uporabljajo več, kar pomeni, da potencialni kandidati niti nimajo dostopa do vse literature. Škode tako ni utrpel organ, temveč kvečjemu kandidati, ki so nalogo pravilno rešili in so bili zaradi ocenjevalčevega nepoznavanja področja, ki ga je ocenjeval, oškodovani. Predlaga ugoditev pritožbi, razveljavitev izpodbijane odločbe in posredovanje zahtevanih dokumentov v celoti. 

Po opravljenem predhodnem preizkusu pritožbe, jo je organ, skupaj s prilogami, z dopisom št. 090-53/2017/8 z dne 25. 1. 2018, odstopil v reševanje IP.

Pritožba ni utemeljena. 

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. 

V predmetni zadevi ni sporno, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, vprašanje pa je, ali je organ pravilno zavrnil dostop do zahtevanih informacij na podlagi izjem od prostega dostopa. 
Organ je zahtevo zavrnil zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja), zZa obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja: 
1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in 
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test). 

Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. 

V konkretnem primeru je zahtevana informacija v zvezi z izvajanjem izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije. Skladno s 6. tč. drugega odstavka 108. člena ZFPPIPP se dovoljenje za opravljanje funkcije upravitelja izda osebi, ki je opravila strokovni izpit za opravljanje funkcije upravitelja. Vsebino in način izvajanja strokovnega izpita določa prej omenjeni Pravilnik. IP meni, da izvajanje izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije zagotovo predstavlja dejavnost v zvezi z notranjim delovanjem organa, zato je prvi pogoj izjeme notranjega delovanja v konkretnem primeru nedvomno izpolnjen. Temu v pritožbi prosilec ne oporeka, zato slednje v predmetni zadevi niti ni sporno. 

Sporen pa je obstoj drugega pogoja izjeme notranjega delovanja – da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Iz sodne prakse izhaja, da mora organ izkazati motnje za delovanje organ, pri čemer je Vrhovno sodišče RS, s sodbo opr. št. XIps 1613/2011-28, omililo strogo restriktiven pristop k tolmačenju izjeme notranjega delovanja. Po stališču Vrhovnega sodišča, »že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe XIps 1613/2011-28). 

V konkretnem primeru organ utemeljuje motnje v delovanju organa z znižanjem ravni kakovosti izpita, ki zagotavlja strokovnost in kvaliteto za opravljanje funkcije upravitelja v stečajnih postopkih in postopkih zaradi insolventnosti. IP sledi obrazložitvi organa, da razkritje odgovorov zagotavlja možnost »pavšalnega« učenja in s tem »bližnjico« za dosego pozitivnega uspeha, kar kot celota znižuje raven kvalitete izpita in posledično strokovnost bodočih upraviteljev. IP ob tem ne sledi pritožbenim navedbam prosilca, da slednje ni mogoče, ker je del izpita, ki je predmet zahteve po ZDIJZ, podvržen matematičnim pravilom, in ni predmet vsebinske obrazložitve odgovora in je zato pravilna lahko ena rešitev. IP ugotavlja, da se vsebina (korpus) znanja, ki ga mora osvojiti kandidat, da uspešno opravi izpit, v bistvenem ne spreminja. Program za izpit določa 4. člen Pravilnika, organ pa je na svoji uradni spletni strani še dodatno objavil priporočene vire in literaturo. Iz navedenega torej izhaja, da četudi se vprašanja lahko razlikujejo oziroma so matematične naloge vsebujejo vsakič drugačne spremenljivke, se vselej preverja znanje o istem predmetu, od česar pa vprašanja oziroma tip matematične naloge v bistvenem ne morejo odstopati. Zato so neutemeljene pritožbene navedbe, da delovanje organa ne bi bilo ogroženo, ker se kandidati pri matematičnih nalogah ne bi mogli naučiti rešitev, ker se te spreminjajo. Z razkritjem vprašanj in odgovorov (ter številom točk pri posameznem odgovoru), bi se razkril tudi potek reševanja matematičnih nalog, ki je za končni rezultat oziroma rešitev naloge tudi pomemben in ocenjevan.

Dalje IP sledi obrazložitvi v izpodbijani odločbi, da razkritje rezultatov povečuje možnost za zlorabo informacij za »prepisovanje« pri izpitih. Zgoraj navedeno nedvomno predstavlja grožnjo, ki moti izvajanje izpitov ter ocenjevanje strokovne usposobljenosti kandidatov, ki navsezadnje zagotavlja vestno, uspešno in odgovorno opravljanje pristojnosti in nalog upravitelja. 

Iz izpodbijane odločbe nadalje tudi izhaja, da je ocenjevanje individualen proces, kjer ocenjevalec glede na strukturo postavljenih vprašanj in odgovorov, oceni znanje kandidata. Razkritje vprašanj, odgovorov in števila doseženih točk pri posameznem vprašanju, pa tudi če »samo« na dveh izpitnih rokih, bi bodočim kandidatom zagotovilo primerjanje rezultatov ocenjevanja posameznega vprašanja in če bi prišlo do razhajanja v oceni na videz enakega vprašanja (ki zaradi konteksta oziroma v primeru matematične naloge, zaradi poteka reševanja, lahko terja drugačen odgovor), bi slednje zagotovo motilo sam proces izvajanja izpitov. Ocenjevanje je namreč strokovna dejavnost, ki kot taka tudi ne more biti podvržena sodnemu varstvu. Enako je odločilo tudi Upravno sodišče s sklepom I U 559/2014 z dne 15.10.2014 in nazadnje tudi s sklepom z dne 10. 5. 2017 v zadevi I U 1058/2016-13, na katero se v pritožbi sklicuje tudi pritožnik, v zvezi z navedbami, ki so za postopek po ZDIJZ irelevantne, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe. Določena ocena (za posamezen odgovor ali celoten izpit) namreč ni pravica kandidata, temveč je posledica strokovne evalvacije znanja. »Pravilnost« vsakega odgovora torej ni enoznačno in eksaktno določena, ampak je odvisna od konteksta vprašanja in odgovorov vsakega posameznega kandidata. 

Skladno z zgoraj navedenim IP zaključuje, da bi razkritje zahtevane informacije (odgovorov, vprašanj in števila prejetih točk pri posameznem vprašanju), motilo izvajanje javnopravnih nalog organa v zvezi z izvajanjem strokovnih izpitov, ki je zlasti v zagotovitvi ustrezne strokovne usposobljenosti kandidatov, da lahko vestno, uspešno in odgovorno opravljajo pristojnosti in naloge upravitelja. S tem je utemeljen drugi pogoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

S takšno odločitvijo je IP sledil stališčem iz odločbe št. 090-87/2017 z dne 9. 5. 2017, v kateri je, ob bistveno enakem dejanskem stanju, prav tako odločal o dostopnosti do izpitnih nalog pri izpitu za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih insolventnosti in prisilne likvidacije. Ker je organ v izpodbijani odločbi tem stališčem sledil, po presoji IP, s tem ko se je skliceval na to, da je takšna upravno-sodna praksa, ni pa navedel številk morebitnih odločb, ni zagrešil bistvene kršitve določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (da se odločbe ne da preizkusiti). IP namreč poudarja, da je zlasti pri izjemi notranjega delovanja pomembno, da se možnost nastanka škode ugotavlja v vsakem konkretnem primeru posebej. V predmetni zadevi (ki je bila edina predmet presoje IP) je po mnenju IP organ ustrezno obrazložil, da je izjema notranjega delovanja podana in pri tem sledil dosedanji praksi IP iz zgoraj citirane odločbe, zato je po presoji IP pritožbena navedba, da se odločbe zaradi ne-navedbe opravilnih številk ne da preizkusiti, neutemeljena. 

Glede pritožbenih ugovorov, da je zgrešena navedba organa, ki si nesporno prizadeva seznaniti kandidate z informacijami, ki so potrebne za uspešno opravljane izpita, saj naj bi bila dostopna literatura zastarela, IP pojasnjuje, da s temi argumenti ni mogoče utemeljevati dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 2. člena ZDIJZ) in krepitev transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi (šesti odstavek 1a. člena ZDIJZ). Zato bi odobritev dostopa do zahtevanih dokumentov iz razlogov domnevne nezadostne dostopnosti literature za pripravo na izpit, lahko pomnilo obid zgoraj navedenega namena, ki ga zasleduje ZDJZ. 

Glede pritožbenih navedb, da bi izpodbijano odločitvijo nastala škoda ne organu, ampak kvečjemu prosilčevi stranki in drugim kandidatom, IP poudarja, da za presojo izjeme od dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJ, relevantna samo presoja škode oziroma motenj pri delovanju organa. Presoja morebitne škode drugih oseb, ki so povezane z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ni predmet tega postopka, zato so te pritožbene navedbe brezpredmetne. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilecka. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilca, ki se nanašajo na razloge, zaradi katerih je bila vložena obravnavana zahteva in na pravice, ki jih prosilec v zvezi s tem dokumentom zasleduje v postopku pred Upravnim sodiščem (v zadevi I U 1058/2016), saj za konkreten postopek niso pravno relevantne.

Hkrati je IP sledil tudi razlogom organa z zvezi z delnim dostopom do zahtevanih dokumentov v smislu 7. člena ZDIJZ, ki jim prosilec v pritožbi sicer tudi ne nasprotuje. Razlogi, ki se nanašajo na zavrnitev dostopa do dokumentov, se nanašajo na zahtevne dokumente v celoti. Po presoji IP namreč organ ne bi mogel ugoditi zahtevi (v smislu delnega dostopa v skladu s 5. členom ZDIJZ) s tem, da bi prosilcu posredoval vprašanja brez odgovorov, saj tako ne bi posredoval tiste informacije, ki jo je prosilec zahtevala. Če bi organ omogočil seznanitev z vprašanji brez odgovorov, bi to v konkretnem primeru pomenilo, da organ odloča mimo zahtevka, kar pa lahko predstavlja razlog za ničnost upravne odločbe (279. člen ZUP). 

Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil. 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

 
V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Maja Wondra, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka