prosilka - RS Državno odvetništvo

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilka je z zahtevo z dne 19. 7. 2017 od organa (Državno odvetništvo RS) zahtevala fotokopijo meddržavne tožbe Republike Slovenije zoper Republiko Hrvaško zaradi plačila pravičnega denarnega zadoščenja oz. odškodnine v višini 360 milijonov evrov, vloženo na Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP). Organ je v ponovljenem postopku (po odločbi IP št. 090-201/2017/4 z dne 6. 11. 2017) zahtevo prosilke ponovno  zavrnil s sklicevanjem na izjemi po 8. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  IP je v predmetnem pritožbenem postopku najprej ugotovil, da je prosilka svojo primarno zahtevo z dopisom z dne 14. 12. 2017 zožila in predmetne tožbe zahtevala le informacije v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov. Glede zožene zahteve je IP, po pridobitvi mnenja ESČP, ugotovil, da z razkritjem teh informacij ne bo nastala škoda za postopek pred ESČP, zato je prosilkini pritožbi ugodil in organu naložil, da mora razkriti dele tožbe, ki se nanašajo na zahtevane informacije. V preostalem delu odločbe ( ki se nanaša na dostop do tistih delov meddržavne tožbe, ki ne predstavljajo informacij o  terjatvah, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov)  pa je izpodbijano odločbo izrekel za nično v skladu z 249. členom ZUP v povezavi s 4. točko 279. člena ZUP.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-9/2018/7
Datum: 18. 4. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in 249. člena in četrtega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilka), z dne 4. 1. 2018, ki jo zastopa odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. n. o. – o. p.  iz Ljubljane, zoper odločbo Republike Slovenije, Državnega odvetništva, Šubičeva 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. DP-2 GSDP- 26/2017-12 z dne 19. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 4. 1. 2018 se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Državnega odvetništva, št. DP-2 GSDP- 26/2017-12 z dne 19. 12. 2017 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih informacij iz meddržavne tožbe Republike Slovenije zoper Republiko Hrvaško zaradi plačila pravičnega denarnega zadoščenja oz. odškodnine v višini 360 milijonov evrov, vloženo na Evropsko sodišče za človekove pravice: 
-    32. točko meddržavne tožbe, skupaj z opombami št. 19, 20 in 21, 
-    Anekse iz seznama aneksov (ki je pripet meddržavni tožbi) št. : 1-12, 21-28, 35-43, 50-59, 66-69, 70-72, 73-77, 78-83, 84-89, 90-95, 96-103, 104-111, 112-115, 116-118, 119-123, 124-134, 135-141, 142-148, 149-156, 157-161, 162-166, 167-171, 172-179, 180-188, 189-201, 202-211 in 257.

2.    V preostalem delu se odločba Republike Slovenije, Državnega odvetništva, št. DP-2 GSDP- 26/2017-12 z dne 19. 12. 2017, izreče za nično.

3.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je z zahtevo z dne 19. 7. 2017 od organa zahtevala fotokopijo meddržavne tožbe Republike Slovenije zoper Republiko Hrvaško zaradi plačila pravičnega denarnega zadoščenja oz. odškodnine v višini 360 milijonov evrov, vloženo na Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). 

Organ je z odločbo, št. DP-2 GSDP-26/2017-4 z dne 21. 8. 2017 zahtevo prosilke v celoti zavrnil zaradi obstoja izjeme od prostega dostopa po 8. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (škoda, ki nastane drugemu sodnemu postopku), ker je postopek pred ESČP še odprt, saj ni zaključena niti prva od dveh faz meddržavnega postopka, t. j. faza odločanja o sprejemljivosti tožbe. 

Zoper odločbo organa, št. DP-2 GSDP-26/2017-4 z dne 21. 8. 2017, je prosilka dne 8. 9. 2017 vložila pritožbo. IP je z odločbo, št. 090-201/2017/4 z dne 6. 11. 2017 iz razloga napačne uporabe materialnega prava in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja tej pritožbi ugodil in odpravil citirano odločbo organa z dne 21. 8. 2017 ter zadevo vrnil organu v ponovni postopek, z navodilom, da mora organ v ponovljenem postopku ugotoviti, kakšna konkretna škoda bi z razkritjem tožbe nastala za izvedbo postopka, ki ga vodi ESČP. IP je pojasnil, da to lahko stori predvsem s pomočjo mnenja institucije, ki konkretni postopek vodi ter navedel, da bo moral organ nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja in da če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezen del tožbe presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.

Dne 14. 12. 2017 je prosilka na organ poslala dopis z naslovom »Dopolnitev zahteve/pojasnilo«, v katerem je navajala, da obvešča organ, da se primarno želi seznaniti le s specifičnimi informacijami iz zahtevanega dokumenta, in sicer z informacijami v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov. Pojasnila je ,da te podatke potrebuje zaradi odprtih sodnih oziroma izvršilnih postopkov, v katerih nastopa kot upnica, njihovo razkritje pa ne bi škodovalo postopku pred ESČP.

V ponovljenem postopku je organ izdal odločbo št. DP-2 GSDP- 26/2017-12 z dne 19. 12. 2017, ki je predmet izpodbijanja v tem pritožbenem postopku. Z njo je organ kljub prosilkinem dopisu z dne 14. 12. 2017 odločal o dostopu do zahtevanega dokumenta kot celote in ponovno zavrnil njeno zahtevo na podlagi izjeme po 8. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede izjeme varstva postopka ni sledil napotkom IP iz odločbe, št. 090-201/2017/4 z dne 6. 11. 2017 in za dokazovanje škode, ki bi nastala postopku pred ESČP, ni pridobil mnenja te institucije, ampak je škodni test izvedel z navajanjem okoliščin, ki so značilne za meddržavne postopke pred ESČP. Pri tem je navajal, da je število takšnih sporov pred ESČP majhno in se nanaša samo na najhujše in sistematične kršitve človekovih pravic. Sklicuje se na določbe 40. člena EKČP in 33. člena Poslovnika ESČP in navaja, da je glede na majhno število postopkov na podlagi meddržavnih tožb ter izjemne občutljivosti postopkov med državami članicami Sveta Evrope utemeljeno pričakovati, da bi zahtevo za dostop do predmetnega dokumenta v še odprtem sodnem postopku zavrnilo tudi ESČP. Poleg tega se sklicuje na dopis Ministrstva za zunanje zadeve (v nadaljevanju MZZ), št. 0040-11/2017/2 z dne 4. 12. 2017, ki ga je to posredovalo organu na njegovo zaprosilo in iz katerega izhaja, da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodovalo dvostranskim odnosom med državama in tudi zunanjepolitičnim interesom Slovenije. V zvezi z razlogi za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ navaja, da bi razkritje predmetnega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti tako organa kor tudi MZZ, vplivalo na bilateralne odnose z Republiko Hrvaško, hkrati pa onemogočilo odkrito in odprto predstavitev argumentov Republike Slovenije v nadaljnjih pisnih vlogah do zaključka postopka pred ESČP, ob dejstvu, da bi bili njeni argumenti podvrženi vplivom javnosti. Iz tega razloga so bili v času priprave meddržavne tožbe, vsi dokumenti, vključno z besedilom te tožbe, označeni z oznako stopnje tajnosti, vse do 15. 9. 2016, ko je bila vložena na ESČP. Glede instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in 19. členu Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) navaja, da se z anonimizacijo in delnim dostopa do posameznih delov tožbe, določljivost varovanih podatkov v dokumentu ne bi izgubila, in bi z delnim dostopom nastale enake škodljive posledice kot z razkritjem celotnega dokumenta. 

Prosilka je dne 5. 1. 2018 zoper odločbo organa št. DP-2 GSDP- 26/2017-12 z dne 19. 12. 2017 vložila pritožbo iz vseh razlogov po prvem odstavku 237. člena ZUP. Predlagala je, da IP pritožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, ter ugodi prosilkini zahtevi v delu, ki se nanaša na podatke o terjatvah Ljubljanske banke d,d, Ljubljana do pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške iz naslova različnih pravnih poslov. V razlogih navaja, da je organ napačno opravil škodni test, saj ni sledil navodilom IP in ni pridobil mnenja ESČP o tem, kakšna škoda bi z razkrijem zahtevanega dokumenta nastala v postopku pred to institucijo, poleg tega pa tudi ni natančno in konkretno obrazložil, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja. Sklicevanje organa na podatke o številu vloženih meddržavnih tožb in individualnih pritožb na ESČP ni v ničemer povezano z opravo škodnega testa. Prav tako MZZ ni organ, ki bi lahko podal argumente v zvezi z morebitnim nastankom škode za postopek, ki teče pred ESČP, sklicevanje na 45. a člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ-1) pa je neutemeljeno, saj se ta nanaša na dokumente namenjene izvajanju diplomatske službe. Hkrati pa so ocene v zvezi s škodo, ki bi nastala Sloveniji v nadaljnjem postopku pred ESČP, v zunanjepolitičnih odnosih in bilateralnih odnosih med Slovenijo in Hrvaško, pavšalne in splošne; sklicevanje na nemožnost sklenitve poravnave in poslabšanje položaja v bilateralnih pogovorih s Hrvaško pa je pojmovno povsem neprimerno, glede na to, da je bila tožba zoper Hrvaško vložena ravno zaradi nezmožnosti sklenitve poravnave. Poleg tega organ ne more sam predvidevati, kakšna bi bila ocena in odločitev ESČP glede vpliva razkritja dokumenta na sam postopek in domnevanje kaj bi odločilo ESČP v zvezi z javnostjo zahtevanih informacij. Prosilka navaja tudi, da je neutemeljeno stališče organa, da bi razkritje dokumentov lahko vplivalo na sodni postopek in nepristranskost sojenja in ponovno poudarja, da je iz predmetnega dokumenta zahtevala omejene podatke o terjatvah zaradi učinkovitega vodenja sodnih in izvršilnih postopkov, v katerih nastopa kot upnica. Poleg tega pa le pavšalno in abstraktno navaja, da bi nastala škoda za medsosedske odnose. Dalje prosilka navaja, da zahtevani dokument ne predstavlja dokumenta v zvezi z notranjim delovanjem ali dejavnostjo organa, torej enega od kriterijev za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg tega pa organu tudi ni uspelo dokazati, da bi bil z razkritjem dokumenta resno ogrožen proces odločanja institucije oziroma, da bi nastale motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, še posebej ob dejstvu, da je prosilka zahtevala le specifične podatke iz predmetnega dokumenta. V zvezi z možnostjo delnega dostopa do dokumenta navaja, da je ravno z namenom, da bi ji bil omogočen vsaj delni dostop do dokumenta, na organ naslovila pojasnilo z dne 14. 12. 2017, v katerem je navedla, s katerimi podatki iz Meddržavne tožbe se želi seznaniti in zakaj. Ker organ tega ni upošteval, niti ji ni dal možnosti, da bi se o tem izjavila, je podana tudi kršitev načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Hkrati pa je o nemožnosti delnega dostopa organ odločil na podlagi splošnih argumentov za celote dokument, brez da bi natančno in konkretno obrazložil, zakaj v posameznem delu ta ni možen. Pritožbi med drugim prilaga tudi dva dokumenta (Sporočilo Vlade RS za javnost z dne 15. 9. 2016 - 101. redna seja Vlade RS in Poslovno poročilo  Sklada Republike Slovenije za nasledstvo za leto 2016 z dne 24. 2. 2017, str. 12 in 19-20). 

Po opravljenem predhodnem preizkusu pritožbe, jo je organ, skupaj s prilogami, odstopil v reševanje IP, z dopisom, št. DP-2 GSDP-26/2017-16 z dne 15. 1. 2018. V njem je navajal tudi, da bo prosilkino dopolnitev zahteve/pojasnilo z dne 14. 12. 2017, obravnaval kot novo zahtevo po ZDIJZ., saj je povezana z varstvom pravic in pravnih koristi Ljubljanske banke d.d., Ljubljana. 

IP je pritožbo prosilke, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. 

K 1. točki izreka:

Pritožba je utemeljena. 

IP je kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v izpodbijanem delu in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil ali je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali je bil prekršen materialni zakon. 

1.    Predmet presoje in obseg zahteve

IP uvodoma pojasnjuje, da je prosilka v zahtevi z dne 19. 7. 2017 od organa zahtevala fotokopijo meddržavne tožbe  Republike Slovenije zoper Republiko Hrvaško zaradi plačila pravičnega denarnega zadoščenja oz. odškodnine v višini 360 milijonov evrov, vloženo na ESČP, ki jo je organ posredoval IP skupaj s prvo prosilkino pritožbo z dne 8. 7. 2017. 
Prvi odstavek 133. člena ZUP, ki se na podlagi drugega odstavka 15. člena ZDIJZ v postopkih po ZDIJZ subsidiarno uporablja za vprašanja postopka s pisno zahtevo določa, ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. 

Prosilka je z dopisom z dne 14. 12. 2017, naslovljenim »Dopolnitev zahteve/pojasnilo«, organ obvestila, da se primarno želi seznaniti le s specifičnimi informacijami iz zahtevanega dokumenta, in sicer z informacijami v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov. 
Upoštevaje zgoraj citirani 133. člen ZUP je IP štel, da je prosilka s predmetnim dopisom z dne 14. 12. 2017 zožila svojo primarno zahtevo z dne 19. 7. 2017 in iz predmetne tožbe zahtevala le informacije v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov. IP so do tega zaključka pripeljale prosilkine navedbe iz predmetnega dopisa z dne 14. 12. 2017, pritožbenega predloga in vsebine pritožbe z dne 4. 1. 2018. Nenazadnje pa je prosilka že v svoji prvi pritožbi z dne 8. 9. 2017 jasno navajala, da želi iz predmetne tožbe pridobiti le navedene podatke o terjatvah Ljubljanske banke d.d. Ljubljana.
Navedeno nedvomno pomeni, da so predmet zahteve zgolj informacije v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov, ne pa celotna meddržavna tožba. Glede na navedeno je IP v predmetnem postopku odločal v obsegu prosilkine zožene zahteve.
Izhajajoč iz te ugotovitve je IP moral ugotoviti, kateri deli meddržavne tožbe ustrezajo prosilkini zoženi zahtevi. Po pregledu predmetnega dokumenta je IP ugotovil, da so predmet odločanja v tem pritožbenem postopku naslednji deli meddržavne tožbe, ki ustrezajo prosilkini zahtevi po informacijah v zvezi s terjatvami, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov:
-    32. točka meddržavne tožbe, skupaj z opombami št. 19, 20 in 21 
-    Aneksi iz seznama aneksov  (ki je pripet meddržavni tožbi) št. : 1-12, 21-28, 35-43, 50-59, 66-69, 70-72, 73-77, 78-83, 84-89, 90-95, 96-103, 104-111, 112-115, 116-118, 119-123, 124-134, 135-141, 142-148, 149-156, 157-161, 162-166, 167-171, 172-179, 180-188, 189-201, 202-211 in 257.
Ob tem IP pojasnjuje, da je takšno določitev o obsegu prosilkine zožene zahteve sprejel kljub temu, da je organ v dopisu št. DP-22 GSDP-262017-16 z dne 15. 1. 2018, s katerim je IP odstopil predmetno pritožbo, navajal, da bo strankino zahtevo iz njenega dopisa z dne 14. 12. 2017, naslovljenega »Dopolnitev zahteve/pojasnilo«, upošteval kot novo zahtevo in o njej odločil v novem postopku. Po mnenju IP namreč takšna odločitev organa ne more preseči jasnih in nedvoumnih zakonskih določb 133. člena ZUP glede spremembe strankinega zahtevka po uvedi postopka. 

2.    Ničnost

V skladu s 4. točko 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki jo je organ izdal brez zahteve stranke (128. člen ZUP), pa stranka pozneje, ni izrecno ali molče v to privolila. 

V skladu z določbo 249. člena ZUP, v primeru, če organ druge stopnje ugotovi, da se je zgodila v postopku na prvi stopnji nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe (279. člen tega zakona), izreče za nično odločbo, prav tako pa izreče za ničen tudi tisti del postopka, ki je bil opravljen potem, ko se je zgodila taka nepravilnost.

Glede na zaključek IP glede obsega prosilkine zahteve, je organ s tem, ko je z izpodbijano odločbo odločal o dostopu do celotne meddržavne tožbe, odločil preko strankine zahteve oziroma brez zahteve stranke, med tem, ko se postopek po ZDIJZ lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke. Omenjena ugotovitev predstavlja razlog, da mora IP po uradni dolžnosti, v skladu z 249. členom ZUP v povezavi z 279. členom ZUP, izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na dostop do tistih delov meddržavne tožbe, ki ne predstavljajo informacij o  terjatvah, ki jih ima Ljubljanska banka d.d. Ljubljana do različnih pravnih oseb s sedežem na ozemlju Republike Hrvaške, in glede katerih je bilo v Republiki Hrvaški odprtih 26 sodnih postopkov, kot so bile opredeljen zgoraj, izreči za nično, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

3.    Utemeljenost pritožbe

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezan po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga, informacija se nahaja v materializirani obliki). Sporno pa je vprašanje, ali sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja.
Organ je dostop do predmetnih informacij zavrnil sklicujoč se na 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
a)    izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije na podlagi 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Gre za izjemo varstva upravnih postopkov, za obstoj katere morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. pravdni, nepravdni ali drug sodni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in
2. razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je sodni postopek pred ESČP v zvezi, s katerim je bila sestavljena meddržavna tožba, v kateri se nahajajo informacije, ki so predmet odločanja v tej zadevi, v teku pod opravilno št. 54155/16. Sporno pa je, ali je organ v izpodbijani odločbi sledil IP iz njegove odločbe št. 090-201/2017/4 z dne 6. 11. 2017 in dopolnil postopek, na način ter škodni test v okviru 2. kriterija izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. čelna ZDIJZ, opravil pravilno. 

V citirani odločbi z dne 6. 11. 2017 je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP organ opozoril, da mora v ponovljenem postopku ugotoviti, kakšna konkretna škoda bi z razkritjem tožbe nastala za izvedbo postopka, ki ga vodi ESČP. IP je pojasnil, da organ to lahko stori predvsem s pomočjo mnenja institucije, ki konkretni postopek vodi ter navedel, da bo moral organ nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja in da če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezen del tožbe presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.

V ponovnem postopku organ pri izvedbi škodnega testa ni sledil opozorilom IP in ni pridobil mnenja ESČP v zvezi s tem, kakšna konkretna škoda za postopek bi nastala z razkritjem zahtevanih informacij iz predmetne meddržavne tožbe, ampak je škodo utemeljeval s sklicevanjem na statistične podatke o številu meddržavnih pritožb pred ESČP, ter s sklicevanjem na dopis MZZ in na škodo, ki bi z razkritjem teh informacij nastala Sloveniji v bilateralnih odnosih s Republiko Hrvaško in v okviru njene zunanje politike. 

IP je v celoti sledil prosilkinim navedbam v pritožbi in potrjuje pritožbene razloge kot utemeljene. IP meni, da škodni test ni bil opravljen pravilno. Po ustaljeni praksi IP  je namreč za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče tak postopek. Enako je  tudi stališče sodne prakse Upravnega sodišča , iz katere izhaja, da lahko le organ, pred katerim konkretni sodni postopek poteka, pojasni, ali bi z razkritjem zahtevanega dokumenta lahko nastale škodne posledice za izvedbo sodnega postopka ter kakšne bi te posledice bile. Organ, ki takšnega mnenja ni pridobil, je tako ravnal v nasprotju z napotki IP in njegovo ustaljeno prakso odločanja v primerljivih zadevah. Ne glede na to pa je po presoji IP ocenjevanje škode z navajanjem statističnih podatkov in specifičnih značilnosti postopkov z državnimi pritožbami pred ESČP in glede na le-te domnevanje, kako bi z zahtevo za dostop do zahtevanih podatkov meddržavne tožbe ravnalo ESČP, brez pridobitve menja te institucije, nepravilno in neutemeljeno. Organ se sklicuje na ocene škode, kot jo je podalo MZZ v dopisu sklicujoč se na 45. a člen ZZZ-1. Po oceni IP s takšnimi (tudi sicer zelo splošnimi) ocenami, ki temeljijo na podatkih zunanje politike in zaključki, da bi razkritje informacij škodilo bilateralnim odnosom in zunanjepolitičnemu položaju Slovenije, ni mogoče utemeljevati škode v okviru kriterija 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jasno določa, da mora takšna škoda nastati za konkretni sodni postopek. Nikakor pa se IP ne more strinjati z organom, da bi razkritje teh informacij ogrozilo pravico strank do sodnega varstva oziroma pravice do nepristranskega sojenja. IP poudarja, da sta svoboda informiranja in razvito javno mnenje izredno pomembna tudi za preprečevanje zlorab in za demokratično izvrševanje državne oblasti, kamor sodi tudi sodstvo. To pomeni, da razprava izven sodišča v obliki javnega mnenja, ne more (predvsem pa ne sme) vplivati na strokovno delo sodnikov, na njihovo neodvisnost in nepristranskost. Zavračanje dostopa do dokumenta, ki je presojan pred sodiščem zgolj zato, ker bi to lahko vplivalo na odločitev sodišča, torej ne vzdrži resne pravne presoje, zato z navedbami o morebitnem vplivu javnosti na sojenje izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoče utemeljevati . 

Četrti odstavek 251. člena ZUP določa, da če organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ne sledi opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ne ravna v skladu z odločbo organa druge stopnje, ta ob ponovni obravnavi pritožbe sam reši zadevo. Ker organ v zvezi z utemeljevanjem škode v okviru izvedbe škodnega testa ni sledil opozorilom IP in ker tudi glede na zgoraj navedene razloge na drugačen način ni uspel dokazati, da bi z razkritjem zahtevanim informacij nastala dejanska in konkretna škoda za postopek, ki teče pred ESČP, je IP (glede na citirano določbo ZUP) sam rešil zadevo. 
Tako je IP z dopisom št. 090-9/2018/5 z dne 14. 3. 2018 ESČP pozval, naj se opredeli do škode, ki bi nastala z razkritjem podatkov iz meddržavne tožbe, ki so bili predmet prosilkine zahteve po ZDIJZ. 

IP je 17. 4. 2018 prejel dopis ESČP z dne 12. 4. 2018, v katerem se ta sklicuje na določbo drugega odstavka 40. člen EKČP in določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 33. člena Poslovnika ESČP, iz katerih izhaja, da so vsi dokumenti, ki so deponirani pri tajniku sodišča, praviloma dostopni javnosti. Dalje je sodišče v dopisu navedlo, da prilaga predmetno meddržavno pogodbo v celoti, ki jo lahko IP posreduje prosilcu. 
Drugi odstavek 40. člena EKČP torej določa, da so dokumenti, deponirani pri tajniku, dostopni javnosti, razen če predsednik Sodišča ne odloči drugače. Natančneje javnost dokumentov pred ESČP ureja Poslovnik ESČP, ki v 33. členu določa: da so dokumenti, ki se v zvezi s pritožbo hranijo v sodni pisarni, razen tistih, ki so bili predloženi v okviru pogajanj za prijateljsko poravnavo, kot je predvidena v 62. členu tega poslovnika, dostopni javnosti, če predsednik senata iz razlogov, navedenih v drugem odstavku tega člena, na svojo pobudo ali na zahtevo ene od strank ali katere koli druge prizadete osebe, ne odloči drugače (prvi odstavek); da se dostop javnosti do nekega dokumenta ali njegovega dela lahko omeji v interesu morale, javnega reda ali državne varnosti v demokratični družbi, kadar je to v interesu mladoletnikov ali je potrebno zaradi varstva zasebnosti strank ali če je to po mnenju predsednika nujno potrebno v posebnih okoliščinah, kadar bi javnost škodovala interesom pravice (drugi odstavek), da mora biti zahteva za zaupno obravnavanje po prvem odstavku tega obrazložena in v njej mora biti navedeno, ali se nedostopnost za javnost zahteva za vse dokumente ali le za del dokumentov (tretji) in da so odločbe in sodbe senata dostopne javnosti. Sodišče redno seznanja javnost s splošnimi informacijami o odločitvah senatov treh sodnikov, sprejetih na podlagi drugega odstavka 53. člena (četrti odstavek). 
Glede na navedbe ESČP v predmetnem dopisu, IP pojasnjuje, da bo do zahtevanih informacij/dokumenta prosilka lahko prišla tudi, če bi prošnjo za dostop do njih naslovila direktno na ESČP peko elektronskega obrazca, dostopnega na spletni strani ESČP .

Glede na navedeno IP zaključuje, da ni izpolnjen drugi pogoj za izjemo po 8. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ, saj z razkritjem zahtevanih informacij, škoda za sodni postopek pred ESČP ne bi nastala. 
b)    Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Ker je organ dostop do zahtevanih informacij zavrnil tudi na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP presojal tudi obstoj te izjeme.
Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1.    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
2.    razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, je IP ugotovil, da skladno s prakso IP v obravnavanem primeru ne gre za dokumentacijo/informacije, ki bi bile sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa in ugotavlja, da so pritožbene navedbe, ki se nanašajo na to izjeme v celoti utemeljene. 

IP ob tem pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa in izkazuje t. i. notranje razmišljanje organa . V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem tako nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa , ipd. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. 

V obravnavanem primeru so predmet dostopa informacije iz meddržavne tožbe, ki jo je Republika Slovenija zoper Republiko Hrvaško zaradi plačila pravičnega denarnega zadoščenja oz. odškodnine v višini 360 milijonov evrov, vložila na ESČP. To pomeni, da gre za informacije, ki po naravi stvari izkazujejo zunanjo komunikacijo oziroma delo organa in jo že po jezikovni razlagi ni mogoče obravnavati kot »notranje«, čemur je sicer v prvi vrsti namenjena zatrjevana izjema. Organ je torej v okviru notranje organizacije in delovanja sprejel odločitev, ki jo je izrazil navzven oziroma izven organa v obliki meddržavne tožbe, zato ni mogoče sprejeti stališča, da zahtevana dokumentacija izkazuje notranje razmišljanje organa. Prav tako ne gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, ali njegova notranja politika, kot je to navedel organ v izpodbijani odločbi. V zahtevani dokumentaciji namreč ni nobenega opisa načina dela, niti navodila, kako ravnati v določeni situaciji, ampak zgolj pravni in dejanski stan, na katerih temeljijo tožbeni argumenti Republike Slovenije. Kot takšen pa ta dokument oziroma zahtevane informacije iz tega dokumenta ne pomeni dokumenta, s katerim bi se varoval »notranji proces razmišljanja organa''. Da ne gre za tovrsten dokument nenazadnje izhaja tudi iz prej citiranih določb in ureditve javnosti dokumentov ESČP, kor je urejena v EKČP in Poslovniku ESČP, ki javnost dokumentov, vloženih na ESČP, določata kot pravilo. IP je tako v zvezi z zahtevano dokumentacijo ugotovil, da ni izpolnjen že prvi kriterij za obstoj navedene izjeme, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni podana.

IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni ugotovil.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da ne obstajajo izjeme od prostega dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja, zato je odločil, da so le-te prosto dostopne javnosti. 

4.    Sklepno

Izhajajoč iz vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba v tem delu utemeljena, saj organ na prvi stopnji ni sledil napotilom IP o potrebni dopolnitvi postopka (četrti odstavek 251. člena ZUP) in je bilo posledično dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, zato je IP sam odločil od zadevi in izpodbijano odločbo odpravil ter odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni po vročitvi te odločbe posredovati dokumente, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ob tem IP opozarja, da je prosilka je v zahtevi z dne 19. 7. 2017 zahtevala, da se predmetne informacije posredujejo po pošti na naslov njene pooblaščene odvetniške pisarne. 

V preostalem delu je IP izpodbijano odločbo izrekel za nično v skladu z 249. členom ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

K 3. točki izreka: 

V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. 

Postopek vodila:
Maja Wondra, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka