prosilec - Pošta Slovenije
+ -Številka: 090-6/2018
Kategorije: Notranje delovanje organa, Poslovna skrivnost, Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov o božično-novoletnih vrednotnicah na podlagi petega odstavka 5. člena ter 2. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku primarno ugotovil, da pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v obravnavanem primeru ni prišla v konflikt s pravico organa ali tretjih oseb. Nadalje je IP ugotovil tudi, da nista podani izjemi po 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je pa v delu dokumenta podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je, upoštevaje predmet zahteve in ugotovljeno izjemo, tako odločil o delnem dostopu do predmetnega dokumenta in pritožbi prosilca deloma ugodil.
ODLOČBA:
Številka: 090-6/2018/2
Datum: 19. 1. 2018
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15 in 32/16; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 12. 2017, zoper odločbo Pošte Slovenije d.o.o., Slomškov trg 10, 2500 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. 7/34-12161/1-17 z dne 5. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca z dne 18. 12. 2017 se delno ugodi in se odločba Pošte Slovenije d.o.o. št. 7/34-12161/1-17 z dne 5. 12. 2017 delno odpravi ter se odloči:
»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu na njegov elektronski naslov fotokopijo dokumenta »OKROŽNICA št. 142/B Vsem poštam, poslovnim enotam ter strokovnim službam družbe« na način, da posreduje:
- naziv organa, številko, datum in naslov dokumenta ter pregled vsebine s točkama II. in IV.;
- pri točki »II. Izid poštnih vrednotnic«: napoved z datumom izida v uvodu, navedbo novih božično-novoletnih vrednotnic, besedilo med navedbo novih vrednotnic in tabelo (dva stavka oziroma odstavka), podatke o božično-novoletnih vrednotnicah v tabeli (zaporedna št., šifra, naziv in cena), besedilo med tabelo in točko III.;
- pri točki »IV. Umik poštnih vrednotnic iz prodaje«: napoved o umiku ter podatke o božično-novoletnih vrednotnicah v tabeli (zaporedna št., šifra, naziv in cena);
- na koncu dokumenta podatke o oddelku, ki je dokument pripravil.
2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je z zahtevo z dne 13. 11. 2017 zahteval kopijo okrožnice, s katero so bile pošte 26. 10. 2017 obveščene o prodaji božično-novoletnih znamk oziroma opozorjene, da si pred prazniki naročijo (tudi) praznične znamke in zagotovijo zaloge.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. št. 7/34-12161/1-17 z dne 5. 12. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ v izpodbijani odločbi med drugim navaja, da so informacije in dokument okrožnica, ki so predmet zahteve, informacije v zvezi s poštnimi vrednotnicami in se nanašajo na delovno področje organa iz naslova univerzalnih poštnih storitev. Za izvajanje univerzalne poštne storitve ima organ dovoljenje Agencije za pošto in elektronske komunikacije. Gre za podano javno pooblastilo, na podlagi katerega mora organ izpolnjevati vse zahteve iz Zakona o poštnih storitvah (Uradni list RS, št. 51/09, 77/10, 40/14 – ZIN-B in 81/15; v nadaljevanju: ZPSto-2) in podzakonskih aktov, ki podrobneje urejajo univerzalno poštno storitev in njeno izvajanje. Izdajanje poštnih vrednotnic ureja VIII. poglavje ZPSto-2 in Pravilnik o izdajanju poštnih vrednotnic. Glede dokumenta, ki je predmet zahteve, navaja, da se šteje za interno komunikacijo, s katero organ posreduje svojim zaposlenim navodila in podatke o delu oziroma v zvezi z delom, da se zagotavlja nemoten potek dela. Tovrstna komunikacija ni namenjena obveščanju javnosti z zvezi z možnostjo naročanja poštnih vrednotnic, temveč se javnost obvešča preko spletnih obvestil, obvestil v tiskanih medijih in izdaje Biltena kot naročilnega dokumenta za kupce poštnih vrednotnic na pošti ali direktno na poštnem okencu z oddajo poštne pošiljke v prenos kot plačilno sredstvo. Prosilec je s tem seznanjen, kot izhaja iz odločbe št. 7/34-6637/1-17 z dne 26. 6. 2017 in odločbe IP št. 090-156/2017/6 dne 8. 8. 2017, vse informacije pa so dostopne tudi na spletni strani https://www.posta.si/zasebno/znamke-in-filatelija. Ugotavlja, da ima sprejet Pravilnik o poslovni skrivnosti, po katerem se šteje okrožnica za poslovno skrivnost, ker gre za interni dokument, namenjen notranjemu delovanju, in sicer na podlagi 16. alineje drugega odstavka 3. člena Pravilnika v povezavi z II. točko Etičnega kodeksa Načelo ustreznega komuniciranja, upoštevaje smernice Priročnika za interno komuniciranje Pošte Slovenije. Poslovno skrivnost je upošteval v obravnavanem postopku po uradni dolžnosti, po 5. členu Pravilnika o poslovni skrivnosti. Podana je torej izjema po 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za podatke v zvezi z izdajo, natisom, naklado ali dotiskom, kot to opredeljujeta ZPSto-2 in Pravilnik o izdajanju poštnih vrednotnic. Dokumenti, ki se štejejo za javno dostopne iz delovnega področja filatelije, je treba tolmačiti skladno z določili Pravilnika o izdajanju poštnih vrednotnic. Javni dostop do dokumentov v skladu z navedenim pravilnikom je namreč omejen, in sicer se za javno dostopne štejejo tisti, ki se nanašajo na izdajo, vrste poštnih znamk, nazivno vrednost, izdajanje, naklado, ipd. Ti dokumenti so konkretno npr. program izdaj in ponatis, Bilteni, same poštne vrednotnice kot poštno plačilno sredstvo ob predaji pošiljke v prenos s strani uporabnika/kupca poštne znamke, količine naklad posameznih vrst poštnih vrednotnic. Okrožnica ni eden od predhodno navedenih dokumentov, je interni dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa kot je opredeljeno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 16. alinejo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o poslovni skrivnosti. Z razkritjem okrožnice bi prišlo do dodatne motnje pri delovanju organa s strani zaposlenih, ker prosilec sistematično in funkcionalno povezano naslavlja elektronska sporočila in telefonske klice na organ ter zahteva interni pregled dela zaposlenih pri organu, ker predpostavlja, da je način izražanja organa pri podajanju odgovora kršenje obljub, dalje pa subjektivno interpretira sam zapisa o njegovem pomenu in namenu osebe, ki je odgovor pisala. S tem presega svoje pravice kot prosilec po ZDIJZ in namen določil ZDIJZ glede dostopnosti do informacij javnega značaja, ki ne zajemajo presojanja načina komuniciranja med strankami v zvezi s prodajo blaga (kamor spadajo božične poštne znamke). Slednje izhaja iz samega dopisa prosilca v zahtevi, kjer navaja, da niso izpolnjene obljube in da je mogoče posredno razumeti, da pošte niso bile pozvane k prodaji božičnih poštnih znamk. Trditve prosilca so neresnične, iz elektronskih sporočil jasno izhaja, da je bilo prosilcu povedano, da so pošte že prejele napotke o prodaji božičnih poštnih znamk, kar je preverljivo v javno dostopnih virih (Bilten št. 118 in spletna prodaja). S tem diskreditira zaposlene ter tako organu kot njegovim zaposlenim očita lažno podajanje podatkov, ki temelji na prosilčevih špekulacijah in postavljanju hipotetičnih negativnih zaključkov o organu in njegovih zaposlenih. Nedopusten pritisk pa stopnjuje še z navajanjem objave svojih hipotetičnih postavk o ne obvestitvi pošt v medijih, s čimer lahko neupravičeno negativno vpliva na ugled organa. Prosilec tako s svojo zahtevo nadaljuje izražanje negativnega nezaupanja nad prodajo poštnih znamk, pri tem pa se opira na nepreverjene in izkrivljene podatke ter izjave, da organ že pri velikonočnih znamkah ni imel zalog v skladiščih za prodajo poštnih znamk, kar je neresnična trditev kljub temu, da je prejel podatke o zalogah in količini prodanih poštnih vrednotnic. Organ ugotavlja, da je posredoval prosilcu po predmetni zahtevi vse javno dostopne podatke, o datumu posredovanja napotkov poštam in podatek o tem, da so pošte založene z vsemi poštnimi vrednotnicami, vključno z božičnim motivom, že od 26. 10. 2017. Hkrati je izpolnjen zavrnilni razlog po petem odstavku 5. člena ZDIJZ.
Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 18. 12. 2017. V pritožbi med drugim navaja, da je sklicevanje organa na motnje pri delovanju v popolnem nasprotju z namenom organa, ki je javna družba in se financira z javnimi sredstvi. Javnost ima vedno pravico, da je seznanjena z delovanjem in načrti organa, zato je takšno stališče organa nekorektno, protizakonito in protiustavno. Komuniciranje z javnim podjetjem je temeljna pravica državljana in jo je potrebno spoštovati, razen v primeru, ko bi šlo za komunikacijo, ki ne bi bila primerna in bi bila šikanoznega značaja. Javnost ima vedno pravico komunicirati z javnim podjetjem, posebej ko gre za seznanitev s podatki, povezanimi s porabo javnih sredstev in kadar prihaja do utemeljenega sklepanja zaradi kršenja človekovih pravic. Pravico do obveščenosti je tudi temeljna človekova pravica. Če organ meni drugače, lahko sproži pravne in kazenske postopke, a tega doslej še ni storil. Organ konfuzno pojasnjuje, da so »pošte že prejele napotke o prodaji božičnih znamk in je enako preverljivo v javno dostopnih virih«. To v ničemer ne kaže na to, v kakšnem smislu so bile pošte obveščene o prodaji znamk v okrožnici, saj če bi bila okrožnica že sedaj javno dostopna, zahteva ne bi bila potrebna, če bi bila identična že sedaj javno dostopnim podatkom, pa je ne bi bilo treba izdajati. To dokazuje, da gre za popolnoma subjektivno presojanje organa z namenom, da zavestno odreka ustavne pravice državljanom, ki z davkoplačevalskim denarjem plačujejo delovanje organa. Nadalje je navajanje organa, da se božične znamke že prodajajo in da so tudi v skladišču, povsem irelevantno, saj so obstajale poštne znamke z velikonočnimi in božičnimi motivi že prej, le do njihove prodaje na poštah ponekod ni prihajalo (ali pa zelo redko), kar je razvidno iz posredovanih podatkov organa o prodaji poštnih znamk. Kako naj bi prihajalo do diskreditacije zaposlenih organ ne pojasnjuje, in prav tako ne pojasnjuje, v katerih medijih naj bi prosilec izvajal nedopusten pritisk. Pojasnjuje, čeprav za dostop do dokumenta ni potrebno, da ni izvajal nobenega nedopustnega pritiska, ker pa je bil organ zaradi molka že predmet obravnave pri IP, in ker je po ugotovitvah slednjega že moral omogočiti dostop do informacij, je možno, da subjektivno zakonsko skladne zahteve razume tako. Tudi komunikacija ne presega mej dovoljenega, še več, je uglajena in v bistvu pomoč organu za dobro komunikacijo in tržno naravnanost. Odločitev organa predstavlja neposredno kršitev ZDIJZ in ustavnih pravic prosilca, saj ne gre za izjeme po ZDIJZ. Navaja tudi, da organ ni opravil t.i. škodnega testa.
Organ po prejemu pritožbe ni spremenil svoje odločbe in jo je z dopisom z dne 11. 1. 2018 št. 7/34-445/1-18 poslal v odločanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V predmetnem dopisu organ navaja, da je bilo prosilcu že v elektronskih pisanjih od 2. 3. 2017 do 14. 11. 2017 odgovorjeno, posredovane pa so mu bile tudi javno dostopne informacije v zvezi s prodajo in možnostjo nakupa božično-novoletnih znamk, na poštah in po drugih opcijah pri organu. Prav tako je bil napoten na javno dostopne dokumente in spletno stran organa, ki so potrdile podane javno dostopne informacije v elektronskih sporočilih v zvezi s prodajo in nakupom božično-novoletnih znamk. Organ nadalje navaja posamezne argumente, kot izhajajo že iz izpodbijane odločbe. Dodaja še, da je zahtevana okrožnica interni dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa kot pisna komunikacija delavcev o delu in v zvezi z delom, skladno z internimi akti. Z okrožnico je pristojen razpolagati le naslovljen in za to določen delavec oziroma skupina delavcev organa, saj v nasprotnem primeru pride do motenja v delovnem procesu. Motnjo pri delovanju po mnenju organa ni mogoče obravnavati le z vidika nastale materialne škode, temveč je potrebno upoštevati in presoditi vsa druga relevantna zakonska določila glede pristojnosti vodenja, delegiranja delovnih nalog in odločanja na področju filatelije, katerega del je tudi tržno naravnana prodaja, vključno z izdajanjem in natisom poštnih vrednotnic. V zvezi z navedbami prosilca, da mu je z možnostjo dostopa do informacij oziroma dokumentov iz dejavnosti zavezanca po ZDIJZ, le-ta neomejeno dostopna, ter da ima pravico nadzorovati in usmerjati poslovanje organa iz naslova pravice do informacij javnega značaja, ker je organ javna družba in se financira z javnimi sredstvi, pa pojasnjuje, da organ ni javna družba z zaposlenimi javnimi uslužbenci. Organ je družba v zasebnem sektorju, odvisna od poslovanja na prostem trgu, in se ne financira iz proračuna države. V kolikor pa bi bila, pa dostop do podatkov prav tako ni neomejen, temveč se presoja v skladu z določili 6. člena ZDIJZ o izjemah. O upravljanju in poslovanju organa so pristojni presojati, kontrolirati, odločati in si pridobivati nejavne podatke državni organi, določeni s področno zakonodajo glede na vsebino obravnavane problematike, in ne neposredno posamezniki v družbi na podlagi Ustave Republike Slovenije in ZDIJZ. Organ je zato pri obravnavi zahteve in pritožbe ocenil, da ju je treba presojati tudi z vidika zlorabe pravice posameznika, ki je lahko posledica zmotne razlage in razumevanja določil ZDIJZ, predvsem njegovega namena. Nepoznavanje prava s področja poštnih storitev in dostopa do informacij javnega značaja je tako v škodo posameznika in na koncu tudi v škodo organa. Organ je slednje izpostavil že v izpodbijani odločbi ter dodaja, da je bil po obravnavani zahtevi z dne 8. 5. 2017 tudi medijsko izpostavljen v dveh člankih z dne 19. in 25. 10. 2017. V člankih je pisano o enaki problematiki, ki je bila obravnavana v zahtevi z dne 8. 5. 2017. Članka sta nepopolna in v določenih delih tudi neresnična, povzetka poteka obravnavanja zahteve z dne 8. 5. 2017. Organ je na članek z dne 19. 10. 2017 tudi odgovoril z namenom ustrezne seznanitve javnosti o izdaji in možnosti nakupa poštnih znamk. Tudi pritožba ne povzema dejanskega stanja, saj se težave, ki jih omenja prosilec, nanašajo v decembru na reklamacijo prodaje poštnih znamk tretji osebi in ne prosilcu. Na podlagi upoštevanja vseh dejstev in okoliščin ter upoštevaje dejanski namen ZDIJZ ostaja organ pri svoji odločitvi in zavrača nepooblaščen dostop do internega dokumenta, da prepreči nadaljnjo motnjo pri prodaji in nastajanju drugih oblik škode v materialni ali nematerialni obliki s strani javnosti. Po mnenju organa si prosilec napačno interpretira namen in določila ZDIJZ ter hkrati položaj zavezanca na trgu, zato presega tudi svoje pravice po dostopu do informacij javnega značaja.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.
IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Iz javno dostopnih podatkov registra zavezancev za informacije javnega značaja (objavljenega na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve) izhaja, da je organ vpisan kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava, katere edini družbenik je Republika Slovenija. Nadalje IP ugotavlja, da ima organ na podlagi prvega odstavka 46. člena ZPSto-2 izključno pravico izdajati poštne vrednotnice, do česar se je IP podrobneje opredelil že v odločbi št. 090-156/2017/5 z dne 8. 8. 2017, pa tudi v odločbi št. 090-28/2015/4 z dne 11. 2. 2015.
Organ je torej v delu, ki se nanaša na izdajo poštnih vrednotnic, nosilec javnega pooblastila in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Slednje izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, torej temu ne oporeka niti organ. Zahtevani dokument torej nedvomno izvira iz delovnega področja organa in organ z njim nedvomno razpolaga v materializirani obliki (organ je zahtevano okrožnico posredoval IP), kar pomeni, da so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.
IP nadalje ugotavlja, da je v obravnavanem primeru med drugim sporno vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP v nadaljevanju primarno opredeljuje do tega vprašanja.
2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.
Pred nadaljnjo obrazložitvijo IP še navaja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, zato se pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevajo kriteriji, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008);
- zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012);
- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009);
- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014);
- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009);
- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013);
- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev (Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017);
- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti (Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017).
IP je po preučitvi predmetne zadeve ugotovil, da pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v obravnavanem primeru ni prišla v konflikt s pravico organa ali tretjih oseb, kar utemeljuje v nadaljevanju, izhajajoč iz opredelitve zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in predhodno navedene sodne prakse.
Upoštevaje predhodno navedene kriterije IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajoče se zahteve za isto zadevo, ampak se zahteva prosilca v obravnavanem primeru nanaša na določeno zadevo pri organu, in sicer na prodajo božično-novoletnih vrednotnic po poštah. Prav tako ni mogoče ugotoviti, da bi bila predmetna zahteva nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vsake možnosti za uspeh. Prosilec je namreč po mnenju IP dovolj konkretno navedel zahtevani dokument oziroma informacije, s katerimi se želi seznaniti, kar je mogoče nesporno ugotoviti iz predhodnih dopisovanj prosilca z organom (elektronska sporočila, ki jih je organ priložil pritožbi). Prav tako ni sporno, da se zahteva nanaša na dokument, ki izvira iz delovnega področja organa, in da organ razpolaga z njim v materializirani obliki. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ. Nadalje je mogoče iz dopisovanj prosilca in pritožbe razbrati, da se želi prosilec seznaniti z obveščenostjo pošt o prodaji božično-novoletnih vrednotnic, in sicer zaradi težav pri nakupu le-teh, do katerih, po mnenju prosilca, prihaja na posameznih poštah. Ker iz navedb prosilca izhaja, da se njegova zahteva nanaša na domnevno problematiko prodaje oziroma nakupa prazničnih vrednotnic po poštah, bi bilo samo iz teh navedb težko potegniti zaključek o nerazumnih razlogih za vztrajanje pri zadevi. Upoštevaje navedeno je torej mogoče reči, da ima zahteva tudi razumno osnovo, saj bi lahko imele zahtevane informacije dejansko vrednost za prosilca in tudi za širšo javnost . Kot je bilo že navedeno, ima organ izključno pravico izdajati poštne vrednotnice.
Ugotoviti je mogoče tudi, da sama zahteva prosilca ni žaljiva, ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Zahteva prosilca je po oceni IP konkretna in korektna. Zahteva z dne 13. 11. 2017 obsega namreč en stavek, ki zajema predmet zahteve in način seznanitve z zahtevano informacijo, torej tisti sestavini zahteve, ki morata biti podani v skladu z drugim odstavkom 17. člena ZDIJZ.
IP nadalje ugotavlja, da gre za eno zahtevo, ki se nanaša na določene informacije na štirih straneh dokumenta (formata A4), kar pomeni, da vsebinsko odločanje o zahtevi prosilca in posledično posredovanje zahtevanega dokumenta ne more neposredno vplivati na (ne)izvedbo posameznih postopkov pri organu, s čimer bi lahko nastala škoda tretjim osebam. Obravnavanje predmetne zahteve in zahtevanega dokumenta namreč po oceni IP ne more predstavljati ovire za delo pri organu na način, da svojih nalog v postopkih ne bi mogel več izvajati, kar bi vplivalo na pravice tretjih oseb. Za posredovanje zahtevanih informacij namreč organ ne potrebuje veliko časa in ne posebnih sredstev, kar organ sicer tudi ne zatrjuje, gre pa za kriterije, ki so prav tako relevantni pri presoji zlorabe pravice. Ob tem IP poudarja, da je dostop do informacij javnega značaja ustavna kategorija, ki jo konkretno ureja ZDIJZ. Posredovanje informacij javnega značaja je torej ena od zakonskih dolžnosti organa.
Prav tako ni mogoče ugotoviti, da bi prosilec z načinom vlaganja zahtev prekomerno zasipal organ z delom in bi to predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Kot že navedeno, gre v obravnavanem primeru za eno zahtevo, katere predmet so določene informacije na štirih straneh. Organ v izpodbijani odločbi v zvezi z motnjami pri delovanju sicer navaja, da prosilec sistematično in funkcionalno povezano naslavlja elektronska sporočila in telefonske klice na organ ter zahteva interni pregled dela zaposlenih pri organu, ker predpostavlja, da je način izražanja organa pri podajanju odgovora kršenje obljub, vendar to za predmetno zadevo niti ni relevantno. Organ je kot zahtevo po ZDIJZ prepoznal zahtevo prosilca z dne 13. 11. 2017 in o njej odločil z izpodbijano odločbo, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku. Predhodna elektronska dopisovanja prosilca z organom namreč ni mogoče šteti kot zahteve po ZDIJZ, tega ni mogoče sklepati ne iz dopisovanja prosilca in ne organa, pa tudi prosilec je izrecno opredelil kot zahtevo po ZDIJZ le elektronsko sporočilo z dne 13. 11. 2017. Elektronska sporočila so bila organu in IP v pomoč le pri opredelitvi vsebine predmetne zahteve, saj prosilec zahteva okrožnico, ki jo je navedel uslužbenec organa v odgovoru prosilcu na njegova vprašanja v zvezi s prazničnimi vrednotnicami in možnostmi njihovega nakupa na posameznih poštah po Sloveniji. Po mnenju IP tako v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o več funkcionalno povezanih zahtevah, kot to izhaja iz določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. V kolikor bi se organ opredelil do zahtev prosilca kot funkcionalno povezanih zahtev, bi jih moral kot take tudi obravnavati (ta določba pa pride v poštev le v primeru, če prosilec vloži več zahtev po ZDIJZ).
V zvezi s predhodno navedenim pa IP navaja še določbe ZUP, ki se subsidiarno uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena torej služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Iz sodne prakse tako izhaja, da je prepoved zlorabe pravic oziroma načelo poštene uporabe pravic temeljno načelo tako procesnega kot materialnega prava in tudi temeljno moralno načelo. Tako kot so zavezani organi, da postopajo po ZDIJZ in ZUP, so tudi prosilci dolžni upoštevati predmetne določbe.
Po preučitvi celotne zadeve je IP tako zaključil, da na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v konkretnem primeru prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ravnal v nasprotju s njeno socialno funkcijo. Glede na to, da je v obravnavanem primeru sporen prost dostop zahtevanih informacij, se IP v nadaljevanju opredeljuje do javne dostopnosti le-teh.
Predmet zahteve in posledično presoje IP je torej dokument št. 2/0-OR-UO-SA-OK-1611/17 z dne 26. 10. 2017, z nazivom »OKROŽNICA št. 142/B Vsem poštam, poslovnim enotam ter strokovnim službam družbe« (v nadaljevanju: Okrožnica), v delu, ki se nanaša na praznične vrednotnice oziroma božično-novoletne vrednotnice ter obvestilo oziroma napotke organa poštam o prodaji božično-novoletnih vrednotnic in njihovi zalogi. IP je z vpogledom v Okrožnico ugotovil, da informacije, ki so predmet zahteve, obsegata točki »II. Izid poštnih vrednotnic« in »IV. Umik poštnih vrednotnic iz prodaje«.
Ker je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij iz razloga izjem po 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP najprej opredeljuje do izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).
Pojem poslovne skrivnosti in varstvo poslovne skrivnosti ureja ZGD-1 v določbah členov 39. in 40. ZGD-1 razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost. Družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom iz prvega odstavka prejšnjega člena, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost (prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1).
Izhajajoč iz določb 39. člena ZGD je tako IP najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti, na katerega se sklicuje organ. Poslovni subjekt je namreč tisti, ki ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, zato ima tudi vedenje, koliko bi razkritje zahtevanega dokumenta vplivalo na njen konkurenčni položaj na trgu. Kot izhaja iz pravne teorije (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002), se subjektivni kriterij poslovne skrivnosti odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Ob navedenih kriterijih je relevantno še, da odredba ne more veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ne spušča v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je prepuščena njemu samemu.
Organ se v izpodbijani odločbi med drugim sklicuje na določbe 16. alineje drugega odstavka 3. člena in 5. člena Pravilnika o poslovni skrivnosti (objavljen v Uradnem glasilu Pošte Slovenije št. 3 z dne 10. 10. 2014; v nadaljevanju: Pravilnik), ki ga je tudi posredoval IP. Določbe 5. člena Pravilnika se nanašajo na posredovanje podatkov, določenih za poslovno skrivnost, na podlagi posamezne zahteve za posredovanje informacij javnega značaja. Poslovno skrivnost družbe sicer določa Pravilnik v določbah člena 3, z vpogledom katerih pa IP ugotavlja, da obsega bolj ali manj splošne opredelitve podatkov in dokumentov, ki predstavljajo poslovno skrivnost družbe. Določba prvega odstavka 3. člena Pravilnika namreč določa, da poslovno skrivnost »predstavljajo vsi podatki, poslovne informacije, tehnološke informacije ter strokovno znanje in izkušnje, za katere obstaja upravičen interes za njihovo zaupnost in upravičeno pričakovanje po ohranitvi zaupnosti, saj bi njihovo razkritje nepooblaščenim osebam lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe na trgu oziroma bi z njihovim razkritjem družbi nastala škoda«. Gre za zelo pavšalno, splošno določbo, iz katere ni mogoče sklepati, kateri podatki dejansko predstavljajo poslovno skrivnost, oziroma da poslovno skrivnost predstavljajo tudi podatki o poštnih vrednotnicah. Pravilnik v drugem odstavku istega člena nadalje našteva posamezne primere poslovne skrivnosti družbe, vendar so tudi ti opredeljeni precej splošno (kritična infrastruktura, računalniške uporabniške aplikacije in sistemski produkti družbe, dokumenti in podatki, ki jih za poslovno skrivnost določi in družbi zaupa tretja oseba, ipd.), oziroma navaja splošne opredelitve poslovne skrivnosti, ki se navezujejo na izjeme po ZDIJZ (dokumenti in podatki, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajni; podatki iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem družbe in bi njegovo razkritje povzročilo motnjo pri delovanju družbe; osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov,…). Zelo splošna je tudi 16. alineja drugega odstavka 3. člena Pravilnika, saj določa, da se za poslovno skrivnost štejejo zlasti dokumenti in podatki, za katere je tako določeno s splošnimi akti. Konkretne opredelitve poslovne skrivnosti, ki bi zajemala podatke o poštnih vrednotnicah, tako ni mogoče zaslediti, zato IP te podlage v obravnavanem primeru ne more upoštevati kot podlage za subjektivni kriterij obstoja poslovne skrivnosti zahtevanih informacij. Akt o določitvi poslovne skrivnosti za izpolnitev formalnega vidika pogoja izjeme poslovne skrivnosti, mora poleg pisne oblike, vsebovati tudi »jasno in konkretno opredelitev podatkov, ki so poslovna skrivnost, in ne le vsebovati njihove splošne in pavšalne opredelitve« (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 70/2016 z dne 24. 5. 2017).
Poleg tega IP tudi ne vidi, kako bi lahko razkritje zahtevanih podatkov o prazničnih vrednotnicah in prodaji le-teh na poštah povzročilo kakršnokoli škodo, kot to zahteva navedeni prvi odstavek 3. člena Pravilnika. Kot že navedeno, je namreč organ edini pooblaščen za izdajo poštnih vrednotnic, kar pomeni, da v okviru te dejavnosti na podlagi javnega pooblastila ne nastopa na konkurenčnem trgu. Navedeno po mnenju IP velja tudi za napotek organa poštam, ki se nanaša na razstavitev prazničnih in drugih vrednotnic ter drugega blaga. Upoštevaje navedeno IP ni mogel upoštevati Pravilnika kot akta o določitvi zahtevanih podatkov za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1.
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na II. točko Etičnega kodeksa organa, in sicer Načelo ustreznega komuniciranja, upoštevaje smernice Priročnika za interno komuniciranje Pošte Slovenije (oba akta je organ posredoval IP). V zvezi z navedenima aktoma IP navaja, da nedvomno ne predstavljata akta po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, torej izrecne odredbe o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. To določbo in sodno prakso v zvezi z njo je IP utemeljil že predhodno, zato se v izogib ponavljanju sklicuje na svojo utemeljitev določbe v predhodnih navedbah v okviru te točke obrazložitve odločbe.
Ker je IP ugotovil, da subjektivni kriterij za določitev podatkov za poslovno skrivnost zahtevanih podatkov organa ni izpolnjen, se v nadaljevanju opredeljuje še do objektivnega kriterija za določitev podatkov za poslovno skrivnost.
Iz določbe drugega odstavka 39. člena ZGD-1 nadalje izhaja, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Okoliščina, da bi z razkritjem podatkov nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, mora biti torej očitna. Očitno občutno škodo bi moral konkretno izkazati organ, vendar tega ni izkazal. Dokazno breme za izpolnjenost subjektivnega ali objektivnega kriterija poslovne skrivnosti je namreč po ustaljeni sodni praksi primarno na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje. Kot že navedeno, so poslovni subjekti tisti, ki imajo praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, kar pomeni, da imajo tudi vedenje, kaj pomeni razkritje posameznega njihovega dokumenta javnosti za njihov konkurenčni položaj na trgu. Za obstoj poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 morata biti torej izpolnjeni dve merili:
- da je potreba po varstvu »očitna«, in
- da bi z razkritjem nastala »občutna škoda«.
Po pravni teoriji so predmet poslovne skrivnosti po tem kriteriju podatki, ki pomenijo za podjetje konkurenčno prednost (npr. nov postopek izdelave, seznam stalnih odjemalcev, analiza trga) ali prednost v negativnem smislu (npr. večje število reklamacij), pri t.i. know-how pa so to podatki, ki so za določeno podjetje specifični in mu zato zagotavljajo konkurenčno prednost. Sem ne sodijo npr. splošna znanja, dosežena usposobljenost in spretnost, ki jih pridobi povprečna oseba sčasoma z vestnim delom in usposabljanjem v delovnem razmerju na določenem delovnem mestu (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba, 2002). Za poslovno skrivnost gre torej takrat, kadar je vsebina dokumenta taka, da razkriva podatke o stanju, delovanju ali načrtovanih aktivnostih gospodarskih subjektov, ki jih zaradi konkurenčnih razlogov (tekma za obstoj na trgu in maksimiranje dobička v razmerju do drugih gospodarskih subjektov) ni dopustno razkrivati tretjim osebam.
Po mnenju IP prvo merilo objektivnega kriterija ni podano. Varstvo zahtevanih informacij torej ni očitno, saj se zahteva nanaša na podatke o dejavnosti, ki je v izključni pristojnosti organa, zato v nobenem primeru razkritje ne more vplivati na konkurenčno prednost organa. Slednje velja ne glede na to, da gre po mnenju organa za podatke v zvezi z izdajo, natisom, naklado ali dotiskom, kot to opredeljujeta ZPSto-2 in Pravilnik o izdajanju poštnih vrednotnic. Navedeno dodatno potrjuje tudi dejstvo, da način in postopke izdajanja poštnih vrednotnic ter druge zadeve, povezane z izdajanjem poštnih vrednotnic, podrobneje določa Pravilnik o izdajanju poštnih vrednotnic (Uradni list RS, št. 22/10 in 32/16), ki ga izda pristojni minister (tretji odstavek 46. člena ZPSto-2). Podatki o prazničnih vrednotnicah in tudi splošen napotek organa poštam o razstavljanju le-teh vsekakor ne more predstavljati podatkov, ki bi kakorkoli vplivali na položaj organa na prostem trgu, saj pri tem nima konkurence.
V zvezi z drugim merilom objektivnega kriterija pa IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi niti ni opredelil do občutne škode, ki bi mu lahko nastala z razkritjem zahtevanih informacij. V pritožbi in odstopu pritožbe navaja le, da zavrača nepooblaščen dostop do internega dokumenta, da prepreči nadaljnjo motnjo pri prodaji in nastajanju drugih oblik škode v materialni ali nematerialni obliki s strani javnosti. Razkritje zahtevanih podatkov bi pomenilo le seznanitev javnosti s podatki o božično-novoletnih vrednotnicah, torej o datumu izida, kratkim napotkom poštam glede razstavitve in glede zagotovitve zadostnih količin le-teh, z informacijo o tem, da so predmetne vrednotnice predstavljene tudi v Biltenu št. 118, pa tudi katere pošte bodo imele na voljo poštne vrednotnice in ovitke iz tabele že tri delovne dni pred datumom izida, ter katere božično-novoletne vrednotnice so se na določen datum umaknile iz prodaje. Upoštevaje dejstvo, da ima organ monopol pri izdaji poštnih vrednotnic, razkritje zahtevanih podatkov organu po mnenju IP ne more povzročiti občutne škode. Kot že navedeno, da bi se objektivni kriterij štel za izpolnjenega, mora biti očitno, da bi z razkritjem podatkov nastala občutna škoda, česar organ v obravnavanem primeru ni izkazal, niti tega ni ugotovil IP ob pregledu celotne predložene dokumentacije.
Ob tem je mogoče ugotoviti tudi, da so izdelki, ki jih zajema predmetni dokument, predstavljeni v Biltenu organa št. 118, ki je javno dostopen na spletni strani organa (https://www.posta.si/zasebno-site/filatelijabilteni/Bilten%20%C5%A1t.%20118.pdf), z datumi izida pri posamezni vrednotnici. Javnost bi se z dostopnostjo zahtevanih podatkov seznanila še z osnovnimi informacijami, kje so dodatne informacije o tehničnih specifikacijah izdelkov dostopni (kot že navedeno, so javno dostopne), obdobjem prodaje blaga v tabelah, kratkim napotkom organa poštam, s splošnimi informacijami o zalogah posameznih vrednotnic ter o prodaji navedenega blaga po posameznih poštah pred datumom izida. Nenazadnje pa je mogoče iz javno dostopnih podatkov ugotoviti tudi, da so nove praznične vrednotnice že v prodaji, in so torej že tudi razstavljene po poštah.
IP glede na navedeno ugotavlja, da tudi objektivni kriterij za določitev zahtevanih podatkov za poslovno skrivnost ni izpolnjen. Glede na to, da IP ni ugotovil obstoja ne subjektivnega ne objektivnega kriterija za označitev zahtevanih podatkov za poslovno skrivnost, IP ugotavlja, da izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. IP se tako v opredeljuje še do izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je organ prav tako skliceval v izpodbijani odločbi.
4. Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Kumulativno morata biti tako izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni
test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj.
IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v Sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.
IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Z vpogledom v zahtevane informacije je ugotovil, da povsem splošen in kratek napotek organa poštam v obravnavanem primeru nikakor ne predstavlja »notranjega razmišljanja« organa na način, da bi razkritje teh informacij lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Po oceni IP zahtevane informacije ne predstavljajo podatkov, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa in so za notranjo rabo organa, ker bi iz njih izhajal postopek oziroma način dela organa. Tudi navedbe organa, da je javni dostop do dokumentov v skladu s Pravilnikom o izdajanju poštnih vrednotnic omejen in se za javno dostopne štejejo tisti, ki se nanašajo na izdajo, vrste poštnih znamk, nazivno vrednost, izdajanje, naklado, ipd., zahtevana okrožnica pa je interni dokument, po oceni IP ne vzdržijo kot argument za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne glede na naziv posameznega dokumenta, je potrebno v postopku po ZDIJZ izhajati iz vsebine dokumenta in področne zakonodaje.
Ker ni izpolnjen že prvi kriterij, se IP do drugega kriterija, t. i. škodnega testa, ne opredeljuje podrobneje, navaja pa, da razkritje predmetnih podatkov po mnenju IP organu ne more povzročiti nobenih motenj pri delovanju. Dejstvo je, da so predmetne poštne vrednotnice že na voljo strankam na poštah, ne glede na to, kje so razstavljene, če sploh so (IP pri tem upošteva verjetnost, da pošta ne bo mogla razstaviti poštnih vrednotnic v skladu z napotkom, ker npr. prostorsko to ni mogoče). Vse to pa seveda nikakor ne more vplivati na notranje delovanje organa in njegovo dolgoročno delovanje na področju poštnih vrednotnic.
Ob tem IP navaja še, da je namen ZDIJZ zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Delo organov mora biti transparentno in če ne gre za poglobljena razmišljanja, mnenja, stališča in podobno, prosta dostopnost predmetnega dokumenta, ne more oziroma ne bi smela vplivati na delo organa. IP na tem mestu ponovno poudarja, da se zahteva nanaša na poštne vrednotnice, katerih izdajanje je v izključni pristojnosti organa.
IP tako ugotavlja, da tudi izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Ker je IP z vpogledom v zahtevani dokument ugotovil, da ta obsega tudi osebne podatke, se v nadaljevanju opredeljuje še do teh podatkov.
5. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
IP je po uradni dolžnosti ugotovil, da zahtevani dokument na koncu obsega osebne podatke podpisnika, to so ime in priimek fizične osebe ter delovno mesto.
V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne organ dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z določbami Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1).
Presojani osebni podatki ne predstavljajo osebnih podatkov javnega uslužbenca in ne podatkov, ki so javni v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – Odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17), Zakona o poslovnem registru (Uradni list RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B in 19/15) in Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H in 17/15), zato so varovani. Za njihovo razkritje po mnenju IP tako ni ustrezne pravne podlage v skladu z ZVOP-1, zato jih mora organ pred posredovanjem dokumenta prosilcu prekriti.
6. Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag delno ugodil pritožbi prosilca, odločbo organa na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP delno odpravil in odločil, kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, je IP pritožbo prosilca zavrnil na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ne zaradi zlorabe pravice oziroma zaradi izjem po 2. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), kot to izhaja iz točke 2 izreka te odločbe.
IP ob tem poudarja, da je o delnem dostopu do zahtevane okrožnice odločil upoštevaje predmet zahteve prosilca in varovane osebne podatke. IP je tako odločil o delnem dostopu do zahtevanega dokumenta na podlagi 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16).
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ.dipl.prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka