Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

IP je v ponovnem postopku odločal o pravici prosilca do posredovanja sklepa, s katerim je bila prijava o kršitvah zavržena. Organ je zahtevo zavrnil na podlagi 5.a člena ZDIJZ, ker je šlo za podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. V pritožbenem postopku je IP odločitev prvostopenjskega organa potrdil in pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-214/2016/14
Datum: 8. 11. 2017

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi …, z dne 16. 9. 2016, ki ga zastopa …(v nadaljnjem besedilu prosilec) zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-43/2016-14 z dne 1. 9. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 
O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 16. 9. 2016 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-43/2016-14 z dne 1. 9. 2016, se zavrne. 

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v

Prosilec je 10. 6. 2016 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval posredovanje sklepa, št. 06172-138/2015-3, s katerim je bila vloga (prijava) zavržena. Prosilec je svojo zahtevo ponovil še 22. 8. 2016.

Organ je z odločbo, št. 090-43/2016-14 z dne 1. 9. 2016, zahtevo prosilca zavrnil, pri čemer se je skliceval na drugi (pravilno tretji, op. IP) odstavek 5.a člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Organ je navedel, da 16. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 in 40/14; v nadaljnjem besedilu ZIN) določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. To pomeni, da se varuje tako prijavitelj kot tudi vsebina prijave.

Organ je 20. 9. 2016 prejel pritožbo zoper navedeno odločbo organa, v kateri je prosilec oporekal, da gre za varovanje tajnosti vira prijave po tretjem odstavku 5a. člena ZDIJZ, saj je v konkretnem primeru bila prijava vložena s strani upravnika večstanovanjske stavbe. Prijavitelj je bil pooblaščen za podajo prijave na podlagi sklepa etažnih lastnikov in je vložil prijavo v imenu etažnih lastnikov. Eden od teh etažnih lastnikov je tudi prosilec. Pri sklicevanju organa na varovanje tajnosti vira gre po mnenju prosilca za popolni nesmisel, saj je prosilec seznanjen tako z osebo prijavitelja kot vsebino predmetne prijave. Prosilec je še dodal, da je v primeru, kot je pričujoči, ko pooblastitelj samega prijavitelja zahteva pridobitev sklepa, s katerim je organ zavrgel prijavo, 5.a člen ZDIJZ irelevanten in je zavrnitev na njegovi podlagi pravno napačna.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-43/2016-16 z dne 22. 9. 2016, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. 

IP je z odločbo, št. 090-214/2016/3 z dne 29. 9. 2016, potrdil odločitev organa, da se zahteva zavrne, ker gre za podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira (glej 5.a člen ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 16. člena ZIN). 

Prosilec je 28. 10. 2016 zoper odločbo IP pri Upravnem sodišču RS vložil tožbo, ki ji je Upravno sodišče RS s sodbo, št. II U 433/2016-13 z dne 5. 7. 2017, ugodilo in odločbo IP odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. V obrazložitvi sodbe je sodišče navedlo, da v predmetni zadevi sploh ni sporno, da je prijavitelj vložil prijavo po pooblastilu etažnih lastnikov (med drugim tudi prosilca), ki so bili v skladu z ZIN kot pobudniki oz. prijavitelji upravičeni do informacij v zvezi z ugotovitvami oz. zaključki inšpekcijskega nadzora. Tako so bili le-ti v skladu z ZIN kot pobudniki oz. prijavitelji upravičeni do informacij v zvezi z ugotovitvami oz. zaključki inšpekcijskega nadzora. Nazadnje je Upravno sodišče navedlo, da je IP v obravnavani zadevi s sklicevanjem na tretji odstavek 5.a člena ZDIJZ prosilcu neutemeljeno odrekel pravico do posredovanja (zaprošenega) sklepa, zato je tožbi ugodilo in zadevo vrnilo, da v skladu z napotilom sodišča ponovno odloči o pritožbi prosilca.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US, 109/12 in 10/17 – ZPP-E; v nadaljnjem besedilu ZUS-1) je določeno, da je upravni organ pri novem odločanju vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Vendar je Vrhovno sodišče že v več zadevah sprejelo stališče, da sme upravni organ, pristojen za odločanje, odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge (npr. zadevi, št. X Ips 738/2008 z dne 14. 1. 2009 in št. X Ips 519/2007 z dne 14. 11. 2007). To pa je zlasti upoštevanje načela zakonitosti, po katerem mora organ (v smislu ZUP) odločati na podlagi Ustave RS, veljavnih zakonov in drugih predpisov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS), kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti. Da je temu tako, potrjuje tudi določba 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki daje sodišču, ki odloča v upravnem sporu, možnost odločanja o stvari (spor polne jurisdikcije) tudi v primeru, če upravni organ v novem postopku odloči v nasprotju z že izraženim mnenjem in stališčem sodišča.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do sklepa o zavrženju vloge (prijave), s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ (varovanje tajnosti vira). 

Navedena določba določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa, ki izhaja iz 16. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljnjem besedilu ZIN) in na katerega se sklicuje tudi organ v izpodbijani odločbi. 

Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.    informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.    organ mora z njo razpolagati in
3.    nahajati se mora v materializirani obliki.

Dokumenti v zvezi s prijavami kršitev, ki jih prejme ali izdela organ v okviru svojega delovnega področja, praviloma ustrezajo definiciji informacije javnega značaja. Vendar se IP v konkretnem primeru ponovno namerno ni konkretno opredelil niti do kriterija materializirane oblike zahtevanega dokumenta niti do kriterija, ali organ z zahtevanim dokumentom razpolaga, temveč je izpolnjenost obeh pogojev predpostavil. Varovanje tajnosti vira namreč predstavlja že samo dejstvo oziroma informacija, da je konkretni prijavitelj vložil prijavo, kar posledično pomeni, da že posredovanje kakršnegakoli podatka o tem, ali se (je) pred organom vodi(l) konkreten postopek, v katerem je prijavitelj poimensko naveden, predstavlja kršitev dolžnosti varovanja tajnosti vira. Odločitev IP, da je mogoče zavrniti dostop do zahtevane informacije, ne da bi se do nje sploh opredelili, če bi že podatek o obstoju zahtevanega dokumenta predstavljal varovano informacijo, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS .

Glede na navedbe prosilca, da je on sam pooblastitelj samega prijavitelja in tako seznanjen z osebo prijavitelja ter vsebino predmetne prijave in da je sklicevanje organa na določbo o varovanju tajnosti vira irelevantna, IP pojasnjuje, da oseba, ki v inšpekcijskem postopku nastopa kot prijavitelj, v postopku po ZDIJZ nima posebnih upravičenj, da bi prejela več ali drugačne informacije, ki niso dostopne tudi vsem drugim posameznikom, torej splošni javnosti. V nasprotju z nekaterimi drugimi zakoni (npr. ZIN), ki nekaterim posameznikom (npr. vlagateljem prijave) dajejo posebna upravičenja glede dostopa do dokumentov, ki nastanejo v uradnih postopkih (npr. vlagatelje se na njihovo zahtevo obvesti o ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka), ZDIJZ takega posebnega upravičenja ne predvideva. Nasprotno, ZDIJZ omogoča dostop do informacij prav vsakomur brez diskriminacije in tako varuje načelo prostega dostopa (prvi in drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. IP torej posledično ni mogel upoštevati napotkov Upravnega sodišča v sodbi z opr. št. II U 433/2016-13 z dne 5. 7. 2017, ki gredo v smeri prosilčevega posebnega upravičenja do sklepa, s katerim je bila prijava zavržena, ker je bil v konkretnem inšpekcijskem postopku pooblastitelj prijavitelj. Upoštevati je potrebno tudi to, da prosilec v postopku po ZDIJZ ni nič bolj ali manj upravičen do zahtevane informacije kot kdor koli drug.

Poleg navedenega IP še dodaja, da sam prijavitelj po določbah ZIN nima avtomatične pravice niti do pregleda dokumentov v postopkih inšpekcijskega nadzora, saj v tem postopku ni stranka. Po izrecni določbi 24. člena ZIN je stranka v inšpekcijskem postopku le inšpekcijski zavezanec, vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke. Kot prijavitelj ima posameznik po prvem odstavku 24. člena ZIN pravico od inšpektorja zahtevati obvestilo o ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. Posebno pravico do pregledovanja in prepisovanja dokumentov pa daje strankam v postopku in osebam, ki verjetno izkažejo pravno korist, tudi 82. člen ZUP. 

Tudi če bi prosilec izkazal pravno korist za prepisovanje in pregledovanje dokumentov po ZUP ali pravico do udeležbe v inšpekcijskem postopku po ZIN, pa to ne more vplivati na odločanje v postopku po ZDIJZ, saj teh pravic ni mogoče enačiti s pravico dostopa do informacij javnega značaja. To je nakazalo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi, št. U-I-16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011. V 16. točki obrazložitve je zavzelo stališče, da se »glede na posebno naravo gradiva v upravnih in sodnih spisih – zaradi česar procesni zakoni posebej urejajo pravico do pregleda in prepisa dokumentov v spisih – in ob upoštevanju drugega odstavka 39. člena Ustave, ki kot splošno pravilo določa, da je dostop do informacije javnega značaja mogoč ob izkazanem pravnem interesu, celo postavlja vprašanje, ali je v skladu z Ustavo takšna razlaga ZDIJZ, po kateri je mogoče tudi na njegovi podlagi, ne glede na specialno ureditev v procesnih predpisih, pridobiti dokumente iz sodnih in upravnih spisov«. Čeprav se Ustavnemu sodišču s tem vprašanjem v tej zadevi ni bilo treba ukvarjati, je IP mnenja, da je Ustavno sodišče, če že ne odgovorilo, pa vsaj nakazalo, da ni mogoče pridobiti dokumentov na podlagi ZDIJZ zgolj zato, ker jih prosilcu ni uspelo pridobiti po specialni ureditvi v procesnih predpisih (npr. po ZUP ali ZIN). 

Upravno sodišče je v sodbi z opr. št. II U 433/2016-13 z dne 5. 7. 2017 zapisalo, »da je prijavitelj vložil prijavo po pooblastilu etažnih lastnikov (med drugim tudi tožeče stranke). Tako so bili le-ti v skladu z ZIN kot pobudniki oz. prijavitelji upravičeni do informacij v zvezi z ugotovitvami oz. zaključki inšpekcijskega nadzora. To pa pomeni, da bi stanovanjska inšpekcija zahtevani sklep o zavrženju prijave morala posredovati prijavitelju oziroma njihovemu pooblaščencu. Ker pa tega, kot izhaja iz spisnih podatkov, ni storila, tožeča stranka informacije o zaključku inšpekcijskega postopka (sklepa o zavrženju vloge) ni prejela, čeprav je bila do nje kot prijavitelj upravičena (v skladu z 22. členom Ustave RS, 24. členom ZIN in upoštevaje obsežno upravno sodno prakso je tudi prijavitelju potrebno omogočiti udeležbo v inšpekcijskem postopku, v katerem se odloča o njegovi pravici in pravni koristi)«. Z navedenim se IP strinja, vendar pa kot že pojasnjeno, se pravica dostopa do informacij javnega značaja presoja z vidika, do katerih informacij je upravičena splošna javnost in ne posebni upravičenci po posameznih področnih zakonih. Če želi prosilec kot prijavitelj prejeti obvestilo o inšpektorjevih ukrepih po opravljenem nadzoru, sprejetem zadnjem ukrepu ali ustavitvi postopka, kot to omogoča prvi odstavek 24. člena ZIN oz. sklep o zavrženju vloge, kot to določa 67. člen ZUP, mora ravnati po procesnih predpisih. Zato IP ni mogel slediti ugotovitvi sodišča, da je IP v obravnavani zadevi s sklicevanjem na tretji odstavek 5.a člena ZDIJZ prosilcu neutemeljeno odrekel pravico do posredovanja (zaprošenega) sklepa. 

IP v svoji praksi stoji na stališču, ki izhaja iz načela prostega dostopa po 5. členu ZDIJZ, da je potrebno glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati učinek erga omnes. Osebnih ali stvarnih okoliščin, ki so na strani prosilca, se pri presoji dopustnosti dostopa do informacij javnega značaja ne sme upoštevati, ker bi bila s tem povzročena različna obravnava prosilcev. Navedeno stališče potrjuje tudi obsežna sodna praksa (npr. sodbe Upravnega sodišča, št. I U 1391/2013 z dne 11. 12. 2013, št. II U 187/2011 z dne 8. 11. 2011, št. II U 456/2016-13 z dne 23. 8. 2017). IP je v preteklosti že ugotovil, da zahtevanih dokumentov v postopku po ZDIJZ ne more posredovati prosilcu zaradi varovanja tajnosti vira, kar je potrdilo tudi Upravno sodišča RS v sodbi z opr. št.  II U 456/2016-13 z dne 23. 8. 2017, v kateri je zapisalo, da »tudi morebiti vložena ovadba zoper neznanega storilca (zaradi krive ovadbe), v primeru, kakršen je obravnavani, po ZDIJZ ne omogoča razkritja vira prijave«. Tako je nedopustno, da bi se sklep o zavrženju prijave v postopku po ZDIJZ posredoval prosilcu, zgolj zato, ker je navedel, da je pooblastitelj prijavitelja, hkrati pa bi isti dokument bil nedostopen preostalim prosilcem, ki niso pooblastitelji prijavitelja.

Določbo o tajnosti vira prijave je treba nujno povezati z določbo 7. člena ZDIJZ , ki ureja t. i. institut delnega dostopa, vendar v konkretnem primeru ta ne bi prišla v poštev. Čeprav se drugi odstavek 16. člena ZIN nanaša izključno na vir prijave oziroma vir drugih informacij, na podlagi katerih se opravlja inšpekcijski nadzor, in vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta, v konkretnem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti t. i. instituta delnega dostopa. Prosilec je namreč zahteval informacije za konkretnega prijavitelja, zato se zgolj s prekritjem vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih se opravlja inšpekcijski nadzor, njegova tajnost ne bi mogla varovati. Stališče, da anonimizacija ni mogoča v primeru, ko prosilec zahteva podatke za točno določenega posameznika, je zavzelo tudi Upravno sodišče RS . Kljub navedbam sodišča, da je prosilec sam prijavitelj, in je bila zato določba 5.a člena ZDIJZ v povezavi s 16. členom ZIN napačno uporabljena, IP poudarja, da to ne drži. Prijavitelj je tisti, ki poda prijavo in ga pristojni organ tudi obravnava kot prijavitelja. Upravnik pa ima po 118. členu Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13) pooblastilo izvajati sklepe etažnih lastnikov. Ugotavljanje, koga je prvostopenjski organ štel za prijavitelja in koga ne, ni v pristojnosti IP in tega pritožbenega postopka. 

Ker je z drugim odstavkom 16. člena ZIN, varovana identiteta vira, ki je dal določene podatke ali obvestila, je IP pritožbo prosilca zaradi obstoja izjeme iz tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ (varovanje tajnosti vira) kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa. IP je v pritožbenem postopku pristojen vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija ne vsebuje izjem iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ali je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Javnost in odprtost delovanja organov (2. člen ZDIJZ) ne more biti odvisna od tega, kateri subjekt je informacijo zahteval, ampak zgolj od tega, ali je ta informacija po svoji vsebini informacija javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti.

IP je torej zaključil, da na prvi stopnji ni bil prekršen materialni predpis, da ni prišlo do bistvenih kršitev določb postopka in da je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno. Na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP je zato IP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil (1. točka izreka te odločbe). 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
asistentka svetovalca pri IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka