Mestna občina Velenje - Agencija za energijo
+ -Številka: 090-141/2017
Kategorije: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je prosilec zahteval dokumentacijo v zvezi z vlogo za izdajo soglasja k izhodiščni ceni reguliranega proizvajalca toplote. Organ je zahtevi delno ugodil in zavrnil dostop do podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da zahtevane informacije ustrezajo poslovni skrivnosti po subjektivnem kriteriju v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, zato je v nadaljevanju ugotavljal, za vsak dokument posebej, ali gre morebiti za informacije, ki se v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo opredeliti kot poslovna skrivnost, ker so javne po zakonu, predstavljajo kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev. IP je ugotovil, da so podatki o povprečni ceni skupaj z izhodiščno ceno in višina upravičenih stroškov vključeni v zakonsko regulacijo, zato v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca ter posledično ne predstavljajo izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je nadalje presojal dostop do preostalih zavrnjenih delov vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni in izdane odločbe-soglasja (načrtovanih prihodkov, načrtovane bilance stanja, načrtovan izkaz poslovnega izida, načrtovane proizvodnje in dobave toplote družbe TEŠ), razen glede pogodb in ugotovil, da gre za podatke, katerih »vsebina« ni zakonsko regulirana, ampak je stvar notranje organizacije in poslovanja družbe. Ta predložena dokumentacija je tako sicer res del ugotovitvenega postopka, na podlagi katerega organ sprejme odločitev v izdani upravni odločbi – soglasju, vendar pa zaradi tega predložena dokumentacija ne izgubi statusa poslovne skrivnosti, kadar je ta zatrjevana in izkazana. IP je nadalje ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za porabo javnih sredstev, prav tako pa tudi ne gre za informacije v zvezi z izvajanjem javne službe. IP je presojal tudi interes javnosti in ugotovil, da le ta ni izkazan. Zgolj »nestrinjanje s ceno«, ne more biti podlaga za razkritje poslovnih skrivnosti na podlagi javnega interesa, saj je to področje zakonsko regulirano in razkritje »vhodnih« podatkov ne bi v ničemer pripomoglo k »spremembi same cene«, ki je odraz veljavne metodologije. Glede dostopa do pogodb, za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, je IP ugotovil, da so osnovni podatki teh pogodb javni, v skladu s 6.a členom ZDIJZ v povezavi s 1. alinejo prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Ker pa je zakonodajalec v četrtem odstavku 6.a člena ZDIJZ določil, da lahko poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so gospodarske družbe, zavrnejo dostop do podatkov iz prvega odstavka 6.a člena tega zakona, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, je treba v obravnavanem primeru dati stranskemu udeležencu in pogodbenim strankam možnost, da se do navedenega opredelijo. IP je v tem delu, zaradi ekonomičnosti postopka, zadevo vrnil organu prve stopnje in mu dal napotke, kako postopati.
ODLOČBA:
Številka: 090-141/2017/16
Datum: 9.10.2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena, tretjega odstavka 251. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 9. 6. 2017, Mestne občine Velenje, Titov trg 1, 3320 Velenje družbe (dalje prosilka), zoper odločbo z dne 5. 6. 2017, št. 29-5/2017-10/628, Agencije za energijo, Strossmayerjeva 30, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločba Agencije za energijo z dne 5. 6. 2017, št. 29-5/2017-10/628 delno odpravi ter se odloči:
1.1 Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje informacije:
- Vlogo za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje ob pričetku izvajanja dejavnosti: PROIZVODNJE TOPLOTE KOT REGULIRANI PROIZVAJALEC TOPLOTE, ki jo je družba TERMOELEKTRARNA ŠOŠTANJ d.o.o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj, 23. 9. 2016 (z dopolnitvami 12. 1. 2017 in 10. 2. 2017) naslovila na Agencijo za energijo: datoteka v elektronski obliki »Vloga_IC_RPT«, pri čemer je organ dolžan prekriti naslednje podatke:
• višino načrtovane proizvodnje in dobave toplote,
• načrtovani izkaz poslovnega izida,
• načrtovano bilanco stanja,
• v izračunu izhodiščne cene:
o v tabeli 1.1 »variabilni del cene proizvodnje toplote« se prekrije vse razen: strukturo v %, ponder, variabilni del cene v EUR/MWh in skupaj načrtovani upravičeni variabilni stroški (VSTR)-letna vrednost v EUR;
o v tabeli 1.2 »fiksni del cene proizvodnje toplote« se prekrije vse, razen fiksni del cene v EUR/MW/mesec, skupaj načrtovani upravičeni fiksni stroški (FSTR)-letna vrednost v EUR in stroškovna cena v EUR/MWh,
• na obrazcu »izračun povprečne cene in predlagani cenik proizvodnje toplote za leto 2017« se prekrije: načrtovane količine, letni prihodki ter prihodki: variabilni del, fiksni del, skupaj.
- Odločbo - soglasje Agencije za energijo, št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017: datoteka »Odločba IC_RPT«, pri čemer se v obrazložitvi prekrije:
o višino »načrtovane količine prodane toplote v letu 2017«
o višino »načrtovanega zbira obračunske moči odjemalcev reguliranega proizvajalca toplote v letu 2017«.
1.2 V delu, v katerem je prosilka zahtevala dostop do pogodb za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilke odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2 V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.
3 Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 31. 3. 2017 na organ naslovila zahtevo po ZDIJZ, v kateri je navedla, da naj ji organ kot odjemalki in kot družbenici javnega podjetja Komunalno podjetje Velenje, d. o. o., ki je distributer toplote distribucijskega sistema Daljinskega ogrevanja Šaleške doline na območju lokalne skupnosti Velenje in Šoštanj, v elektronski obliki posreduje celotno vlogo z vsemi prilogami podjetja TEŠ, d. o. o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj, za izdajo soglasja k izhodiščni ceni in izdano odločbo Agencije za energijo, št. 23-65/2016-16/444, z dne 7. 3. 2017, k izhodiščni ceni toplote.
O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 5. 6. 2017, št. 29-5/2017-10/628, s katero je zahtevi delno ugodil. Odločil je, da se prosilki po dokončnosti odločbe na elektronski naslov posreduje:
- Vloga za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje ob pričetku izvajanja dejavnosti: PROIZVODNJE TOPLOTE KOT REGULIRANI PROIZVAJALEC TOPLOTE, ki jo je družba TERMOELEKTRARNA ŠOŠTANJ d.o.o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj, 23. 9. 2016 (z dopolnitvami 12. 1. 2017 in 10. 2. 2017) naslovila na Agencijo za energijo: datoteka v elektronski obliki »Vloga_IC_RPT«, v kateri se prekrije vsebina podatkov iz Poslovnega načrta TERMOELEKTRARNE ŠOŠTANJ d.o.o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj, za leto 2017 z dodatnim planom za leti 2018 in 2019;
- Priloga 1 - seznam dejavnosti, ki jih ali jih bo vlagatelj opravljal: datoteka »Seznam dejavnosti« - v celoti;
- Priloga 2 - sodila za razporejanje sredstev in obveznosti, stroškov in odhodkov ter prihodkov, ki se upoštevajo pri vodenju računovodskih evidenc in pripravi ločenih računovodskih izkazov: datoteka »Sodila« - v celoti in
- Odločba - soglasje Agencije za energijo, št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017: datoteka »Odločba IC_RPT«, v kateri se prekrije vsebina podatkov iz Poslovnega načrta TERMOELEKTRARNE SOŠTANJ d.o.o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj za leto 2017 z dodatnim planom za leti 2018 in 2019.
Organ je zaradi varovanja poslovne skrivnosti zavrnil dostop do dokumentacije za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, ki je sestavni del vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote, kamor sodijo naslednji sklenjeni pravni posli, in sicer:
- Pogodba o dobavi premoga za proizvodnjo toplotne energije št. 1-08/VSO z dne 16. 5. 2008;
- Pogodba št. 1/16/HSE/N o nakupu premoga, zakupu moči in nakupu električne energije z dne 4. 3. 2016;
- Aneks številka 6 k pogodbi številka 13-04-VSO z dne 4. 5. 2015; Pogodba o dobavi kemikalij GILUFER 440 B in KORRODEK 900, št. 159-14- IPV-M z dne 16. 12. 2016;
- Pogodba o dobavi koagulanta PERFLOC, št. 141-14-IPV-M z dne 16. 12. 2014;
- Pogodba o dobavi kemikalij PROKRUST A811M in PROKRUST IN311, št. 160-14-IPV-M z dne 15. 12. 2014;
- Pogodba o dobavi natrijevega hidroksida (NaOH), klorovodikove kisline (HCI) in natrijevega hipoklorita (NaOCI), št. 6-15-IPV-M z dne 2. 3. 2015;
- Okvirni sporazum o dobavi amonijaka, št. 55-15-IPV-M z dne 12. 6. 2015;
- Pogodba o dobavi apnenčeve moke, št. 108-15-VSO-M z dne 3. 12. 2015;
- Pogodba o dobavi apnenčeve moke, št, 107-15-VSO-M z dne 11. 12. 2015;
- Pogodba o dobavi hidriranega apna, št. 5-15-IPV-M z dne 21. 10, 2014 in
- Pogodba o opravljanju prevozov kamene moke, elektrofiltrskega pepela in sadre, št. 194-09-VSO z dne 3. 7. 2009.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ povzel zakonske določbe, nato pa pojasnil, da razpolaga z dokumenti oziroma s podatki, ki jih zahteva prosilka, ter da se te informacije nahajajo v materializirani obliki. Navedene dokumente je organ pridobil v upravnem postopku odločanja o vlogi za izdajo soglasja k prvič oblikovani izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje za proizvajalca toplote kot reguliranega proizvajalca toplote, ki jo je pri organu vložila družba TEŠ d.o.o. Zaradi ocenitve vpliva odločbe organa na pravice in pravne koristi družbe TEŠ d.o.o. jo je organ kot stranskega udeleženca, z dopisom št. 29-4/2017-10/628 z dne 7. 4. 2017, seznanil o podani prosilčevi zahtevi ter jo pozval, da mu sporoči, ali vstopa v postopek kot stranski udeleženec, in mu posreduje svoje natančno obrazloženo stališče, ali zahtevane informacije zanjo predstavljajo katero od izjem, določenih v ZDIJZ in za svoje navedbe predloži dokaze. Prav tako je organ izdal sklep št. 29-4/2017-11/628 z dne 7. 4. 2017, s katerim je rok za odločitev podaljšal do 8. 6. 2017. Družba TEŠ d.o.o. je z dopisom št. AK-DIR-271 z dne 18. 4. 2017 priglasila stransko udeležbo v tem postopku in ob tem navedla, da vsa zahtevana dokumentacija za njo predstavlja poslovno skrivnost na podlagi druge alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako se je družba TEŠ d.o.o. sklicevala na to, da so za poslovno skrivnost izpolnjeni pogoji iz prvega in drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Glede Poslovnega načrta TEŠ za leto 2017 z dodatnim planom za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju poslovni načrt TEŠ), je izpostavila, da ta predstavlja temelj oziroma osnovo celotne vloge in spremljajoče dokumentacije za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote, ki jo je družba TEŠ d.o.o. vložila na organ in tudi izdane odločbe organa št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017. Prav tako pa je tudi navedla, da je poslovni načrt TEŠ po svoji vsebini v skladu z določili ZGD-1 in na podlagi internega Pravilnika o poslovni skrivnosti, ki je v veljavi od 1. 4. 2010, opredeljen kot poslovna skrivnost, kar izhaja tudi iz posebnega sklepa direktorja z dne 27. 2. 2017. Organ je navedel, da je družba TEŠ d.o.o. pravna oseba zasebnega prava, njena dejavnost je v določeni meri specifična in ima značilnosti, ki jih druge gospodarske dejavnosti nimajo, prav zato je takšna dejavnost povezana z določeno dodatno regulacijo. Iz navedenega sledi, da je v konkretnem primeru družba TEŠ d.o.o. kot reguliran proizvajalec podala na organ vlogo za izdajo soglasja k izhodiščni ceni, organ pa je kot zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v zvezi s tem v upravnem postopku odločil z odločbo št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017 in izdal soglasje k izhodiščni ceni. Ob tem organ dodaja, da je izhodiščna cena toplote za daljinsko ogrevanje skladno z 299. členom Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-i) oblikovana kot najvišja povprečna cena, na podlagi katere reguliran proizvajalec toplote (tj. družba TEŠ d.o.o.) oblikuje cene toplote za daljinsko ogrevanje. Prav tako je izhodiščna cena toplote skladno s 300. členom EZ-1 in 9. členom Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje (Ur. l. RS št. 2/17, v nadaljevanju metodologija) oblikovana po posameznih elementih cene v skladu z merili za določitev upravičenih stroškov, ki so določena v 8. členu metodologije ter je sestavljena iz variabilnega in fiksnega dela cene, ki se določita skladno z 12. in 13. členom metodologije. Ker je zahtevana dokumentacija bila pridobljena v upravnem postopku izdaje soglasja k izhodiščni ceni toplote pred organom, ki je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, je v konkretnem primeru organ preizkusil, ali zahtevane informacije ustrezajo definiciji informacij javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Pri tem je organ ugotovil, da zahtevani dokumenti, in sicer vloga za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje (v nadaljevanju vloga), Priloga 1 – seznam dejavnosti, Priloga 2 - sodila za razporejanje sredstev in obveznosti, stroškov in odhodkov ter prihodkov, ki se upoštevajo pri vodenju računovodskih evidenc in pripravi ločenih računovodskih izkazov (v nadaljevanju sodila), dokumentacija za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, kamor sodijo sklenjeni pravni posli, navedeni v 2. točki izreka odločbe (v nadaljevanju pogodbena dokumentacija), ter odločba - soglasje k izhodiščni ceni organa, št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017 (v nadaljevanju odločba) predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Dokumentacija, ki jo prosilka zahteva, namreč sodi v delovno področje organa (odločanje o izdaji soglasja k izhodiščni ceni toplote reguliranega proizvajalca toplote), prav tako pa organ s to dokumentacijo tudi razpolaga v materializirani obliki. K temu je organ še dodal, da je upravni postopek glede izdaje soglasja k izhodiščni ceni toplote za družbo TEŠ d.o.o bil pravnomočno zaključen. Glede na to, da je družba TEŠ d.o.o. uveljavljala poslovno skrivnost za vso zahtevano dokumentacijo, je organ v nadaljevanju ugotavljal, ali je podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost, v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, na katero se je sklicevala družba TEŠ d.o.o. kot stranski udeleženec. Organ je ugotovil, da je vloga za izdajo soglasja k izhodiščni ceni sestavljena tudi iz podatkov, ki se nanašajo na leto 2017 in so zajeti v Poslovnem načrtu TEŠ, ki ga je družba TEŠ d.o.o. opredelila kot poslovno skrivnost. Prav tako je organ ugotovil, da je družba TEŠ d.o.o. izdala Pravilnik o poslovni skrivnosti družbe TEŠ d.o.o. z dne 10. 1. 2006 (v nadaljevanju pravilnik), ki v točki 1. določa, da podjetje na podlagi 39. člena ZGD-1 določa podatke, ki so poslovna skrivnost in način varovanja teh podatkov, ter da so člani organov družbe in vsi zaposleni dolžni kot poslovno skrivnost varovati vse podatke, za katere je očitno, da bi nastala škoda družbi, če bi postali dostopni nepooblaščenim osebam. V 4.1. točki pravilnik določa, da direktor družbe s posebnim sklepom določi, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, in čas, v katerem je treba varovati podatke. S sklepom, ki ga je direktor družbe TEŠ d.o.o. izdal 27. 2. 2017, je določeno, da poslovni načrt TEŠ predstavlja poslovno skrivnost. Na podlagi vsega navedenega je organ ugotovil, da poslovni načrt TEŠ predstavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, zaradi česar ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti. Organ je v nadaljevanju presojal, ali pride v konkretnem primeru v poštev uporaba določbe tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, po katerem se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti tisti podatki, ki so po zakonu javni. Gre za tako imenovane absolutno javne podatke, to je podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. V zvezi s tem je pomembno določilo ZDIJZ, ki v tretjem odstavku 6. člena določa, da se ne glede na obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, ali okoljske podatke. Organ ugotavlja, da pri podatkih iz poslovnega načrta TEŠ ne gre za podatke o porabi javnih sredstev oziroma za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, saj družba TEŠ d.o.o. ni niti nosilec javnega pooblastila niti izvajalec javne službe, nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, družba TES d.o.o. pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe (takšno stališče je zavzel tudi Informacijski pooblaščenec v odločbi št. 090-240/2013/4 z dne 27. 1. 2014). Prav tako ne gre za okoljske podatke, ki so opredeljeni z Aarhuško konvencijo oziroma Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, 49/06 - ZMetD, 66/06 - odl. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-IA, 70/08, 108/09, 108/09 - ZPNačrt- A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16) in ki bi jih organ kot absolutno javne podatke bil dolžan razkriti. Nadalje je organ tudi ugotovil, da se prosilka v zahtevi z dne 31. 3. 2017 in dopolnitvi z dne 7. 4. 2017 ni sklicevala na prevladujoč interes javnosti, je pa organ skladno z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ sam ocenil, da je treba izvesti test tehtanja po uradni dolžnosti. Le-ta je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDDZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi informacija predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru poslovna skrivnost iz druge točke, prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Organ je opravil tehtanje glede na stanje spisa in glede na splošno znana dejstva, pri čemer je ugotovil, da javni interes glede razkritja ni močnejši od izjeme poslovne skrivnosti. Enako je ugotovilo tudi Računsko sodišče, ki je odločalo o razkritju vsebinsko enakih podatkov. Računsko sodišče Republike Slovenije je v revizijskem poročilu z naslovom »Obvladovanje denarnih tokov skupine HSE zaradi investicije v blok 6«, ki ga je objavilo 19. 8. 2015, družbi Holding Slovenske elektrarne, d.o.o., Ljubljana, dovolilo pravico do poslovne skrivnosti v nekaterih posameznih primerih, ki se nanašajo na načrte za prihodnost (kot npr. povprečna stroškovna cena, napoved gibanja prodajnih cen in lastne cene električne energije, načrtovani poslovni izid TEŠ, vrednost investicije ...), zaradi česar je tudi revizijsko poročilo v tem delu ostalo zakrito. Ker so podatki iz poslovnega načrta TEŠ tudi sestavni del vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje, prav tako pa so zajeti tudi v odločbi, je organ odločil, da se prosilki posredujeta vloga in odločba, vendar se pri tem prekrije vsebina podatkov, ki izhaja iz poslovnega načrta TEŠ in predstavlja poslovno skrivnost. V nadaljevanju je organ presojal upravičenost posredovanja ostalih zahtevanih dokumentov. Glede na to, da je Priloga 1 - seznam dejavnosti javno objavljen v poslovnem registru AJPES, se posreduje v celoti. Prav tako se prosilki v celoti posreduje tudi Priloga 2 - sodila, saj družba TEŠ d.o.o. ni z ničimer izkazala, da so navedena sodila poslovna skrivnost, prav tako ni zatrjevala, da bi ji razkritje teh podatkov povzročilo nastanek poslovne škode. Glede na vse zgoraj navedeno je organ odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Glede dokumentacije za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, ki je sestavni del vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote, pa je organ ugotovil, da je podjetje TEŠ d.o.o. tudi za njo uveljavljalo izjemo poslovne skrivnosti po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je organ že ugotovil, je v prvi vrsti poslovna skrivnost lahko podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1; t. i. subjektivni kriterij). V poslovni praksi je običajno, da pogodbena partnerja v besedilo pogodbe vključita klavzulo o poslovni skrivnosti in gre tudi v primeru takšne klavzule za subjektivno določitev poslovne skrivnosti. Organ je ugotovil, da vse pogodbe, ki sestavljajo dokumentacijo za utemeljitev cen vhodnih energentov in jih je družba TEŠ d.o.o. sklenila s svojimi pogodbenimi izvajalci, določajo, da se pogodbene stranke zavezujejo, da bodo samo sklenitev pogodbe, vse podatke in informacije, ki izhajajo iz pogodbenega razmerja oziroma v zvezi s pogodbenim razmerjem, trajno ohranjale kot poslovno skrivnost. Tako imenovani subjektivni kriterij po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 je torej izpolnjen, saj sta stranki klavzulo o poslovni skrivnosti vključili v same pogodbe, zato ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti (takšno stališče je zavzel tudi Informacijski pooblaščenec v odločbi št. 0902-20/2014 z dne 5. 12. 2014). Nadalje je organ ugotavljal, ali gre tudi v tem primeru za absolutno javne podatke oziroma ali močnejši javni interes prevlada nad izjemo od poslovne skrivnosti. Tako kot pri poslovnem načrtu TEŠ, je organ tudi glede pogodbene dokumentacije ugotovil, da ne gre za podatke o porabi javnih sredstev, niti za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali za okoljske podatke, prav tako javni interes za razkritje ni močnejši od izjeme poslovne skrivnosti. Glede na vse navedeno je organ odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe, in sicer je prosilki zavrnil dostop do dokumentacije za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, ki je sestavni del vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 16. 6. 2017 pri organu vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in ob tem še dodatno navedla, da je organ v večjem delu zahtevo zavrnil zaradi varovanja poslovne skrivnosti TEŠ, ravno v delu, ki so v neposredni zvezi s podatki glede nerazumno visokega dviga cene toplote za 56 %. V obravnavanem primeru ni sporno, da je TEŠ podvržen določbam ZDIJZ, saj je v skladu s 1.a členom oseba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (RS ima v lasti 100% delež zavezanca, vir AJPES) in je kot zavezanec tudi vpisan v register zavezancev za informacije javnega značaja na spletni strani AJPES, že od 5.10.2014, na podlagi druge alineje prvega odstavka 3b. člena ZDIJZ kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava. Iz tega vsekakor sledi tudi obveznost organa k doslednemu spoštovanju določil ZDIJZ. Ob tem prosilka poudarja, da je na podlagi drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ informacija javnega značaja tudi informacija, ki je nastala na podlagi dejavnosti oz. pravnih poslov TEŠ oziroma je z njimi neposredno povezana, če je, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena tega zakona (izjeme od prostega dostopa), za njeno razkritje podan prevladujoči javni interes iz drugega odstavka 6. člena tega zakona.
Direktor TEŠ je s sklepom dne 27. 2. 2017 določil poslovni načrt kot poslovno skrivnost, zaradi česar je vsa dokumentacija, navedena v izpodbijani odločbi, varovana kot poslovna skrivnost, kljub dejstvu, da vsebuje tudi podatke v zvezi s porabo javnih sredstev (zaradi 100 % deleža RS). Posledično gre za absolutno javne informacije, zaradi česar je odločitev organa v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja glede izhodiščne cene toplote družbe TEŠ napačna in neutemeljena. Po mnenju prosilke je v danem primeru treba sporne informacije preizkusiti tudi z vidika 3. odst. 39. čl. ZGD-1, na podlagi katerega se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 764/2015-27, z dne 24. 8. 2016, poudarilo, da: »... vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt. « V predmetni zadevi je po mnenju prosilke torej ključno oz. pravno relevantno (zgolj) vprašanje, ali sporni dokumenti vsebujejo podatke v zvezi s porabo javnih sredstev. Upravno sodišče RS je v zgoraj navedeni zadevi v zvezi s kriteriji presoje tega vprašanja navedlo: »Pojem porabe je potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo. Poraba javnih sredstev torej niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne in neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.« Prosilka je poudarila, da gre za izjemo od varstva poslovne skrivnosti, saj gre za podatke, povezane z opravljanjem javne službe, in sicer: opravljanje javne službe oskrbe s toplotno energijo s strani Komunalnega podjetja Velenje d.o.o. (v nadaljevanju - KPV) ni mogoče brez proizvodnje toplote s strani TEŠ oz. brez TEŠ je izvajanje javne služne nemogoče, saj je TEŠ edini možen dobavitelj toplotne energije za KPV, cena proizvodnje toplote pomembno vpliva na izvajanje javne službe, saj je sestavni del končne cene dobave toplote za končne uporabnike, TEŠ lahko z določanjem cene toplote izkorišča svoj monopolni položaj pri prodaji toplote. Prosilka je nadalje opozorila na prevladujoč javni interes, v kolikor bi IP kljub vsem zgoraj navedenim dejstvom ugotovil, da ne gre za absolutno javne informacije. V tej konkretni zadevi je prosilka poudarila, da obstaja prevladujoč javni interes, ki je vsekakor močnejši od izjeme poslovne skrivnosti družbe TEŠ ravno zaradi tesne in edine povezave z odjemalcem daljinske toplote kot izvajalcem javne službe na območju Šaleške doline - KPV. Javni interes razkritja podatkov je močnejši od poslovne skrivnosti iz naslednjih razlogov: - javni interes predstavlja 33.000 uporabnikov javne službe gospodinjskega odjema in 600 uporabnikov poslovnega ter industrijskega odjema, ki ne morejo koristiti drugega vira toplotne energije, organ je ustanovljen za zaščito interesov končnih uporabnikov, ki imajo pravico izvedeti, kakšne so podlage za izračun cene toplotne energije, TEŠ je v 100 % državni lasti. Prosilka je ob tem še dodala, da je KPV edini možni in specifični kupec toplotne energije od TEŠ, saj lahko kupi toplotno energijo samo od TEŠ, zato sploh ne moremo govoriti o poslovni skrivnosti v tem poslovnem razmerju, niti v razmerju do lokalne skupnosti, ker teh podatkov ne more nihče drug uporabiti, zlorabiti, primerjati v nekem drugem poslovnem okolju oz. poslovnem modelu. Po 3. odstavku 284. člena sedaj veljavnega EZ-1 se dejavnost distribucije toplote opravlja kot gospodarska javna služba, kadar je trajna in nemotena oskrba s toploto v javnem interesu zaradi zagotavljanja javnih potreb. Z odlokom lokalne skupnosti se določi tudi natančen prostorski obseg distribucijskega območja za opravljanje gospodarske javne službe. Odlok o lokalnih gospodarskih javnih službah Mestne občine Velenje z dne 14. 10. 2008 (Uradni vestnik MOV, št. 18/2008) v 6. členu določa, da je dejavnost oskrbe s toplotno energijo izbirna lokalna gospodarska javna služba, ki se izvaja na celotnem območju občine (7. člen) in zagotavlja preko javnega podjetja (5. odstavek 11. člena). Odlok o dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in distribuciji toplote Mestne občine Velenje z dne 10.7.2007 (Uradni vestnik MOV, št. 15/2007) določa, da se dejavnost distribucije toplote kot javne službe zagotavlja v javnem podjetju KPV. KPV ima na podlagi 11. člena navedenega odloka v zvezi z izvajanjem javne službe tudi javna pooblastila, v okviru katerih med drugim določa projektne pogoje pred začetkom izdelave projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, daje soglasja k projektnim rešitvam za posege, ki se nanašajo ali imajo vpliv na toplotno omrežje, daje soglasja k priključitvi na toplotno omrežje, izdaja sistemska obratovalna navodila za distribucijsko omrežje za oskrbo s toploto sprejema splošne pogoje za dobavo in odjem toplote iz distribucijskega omrežja in izda ter javno objavi tarifni sistem za dobavo in odjem toplote iz distribucijskega omrežja. Prav tako določa tudi Odlok o lokalnih gospodarskih javnih službah Občine Šoštanj z dne 19. 4. 2001 (Uradni list Občine Šoštanj, št. 3/2001), da se v celoti in na celotnem območju občine preko javnega podjetja izvaja obvezna gospodarska javna služba distribucije toplotne energije v javnem omrežju (7. in 13. člen). Odlok o dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina in distribuciji toplote Občine Šoštanj z dne 24.9.2007 (Uradni list Občine Šoštanj št. 10/2007) določa, da se dejavnost distribucije toplote kot javne službe zagotavlja v javnem podjetju KPV. Sistem daljinskega ogrevanja Šaleške doline danes oskrbuje preko 90% prebivalcev Šaleške doline in predstavlja drugi največji sistem daljinskega ogrevanja v Sloveniji. Zajema mesto Velenje s primestnimi naselji, mesto Šoštanj in naselja Podkraj, Pesje, Lokovico ter Topolšico. Poleg prebivalcev (individualni odjemalci) se preko sistema daljinskega ogrevanja za potrebe ogrevanja in uporabe toplotne energije v tehnološkem procesu s toplotno energijo, ki jo distribuira tožnica, oskrbujejo praktično vsi industrijski obrati, podjetja, javne in zasebne ustanove in zavodi v Občini Šoštanj in Mestni občini Velenje. V Šaleški dolini se tako od leta 1959 dalje več kot 90% novo zgrajenih objektov s toplotno energijo oskrbuje preko sistema daljinskega ogrevanja. To pomeni, da objekti, ki so priklopljeni na sistem daljinskega ogrevanja, nimajo zagotovljene avtonomne oskrbe s toplotno energijo (npr. kotli na trda in tekoča goriva itd.). Projektni pogoji in dovoljenja za gradnjo dovoljujejo za potrebe oskrbe s toplotno energijo le priklop na sistem daljinskega ogrevanja. Pri projektiranju novih objektov in posledično izdaji projektnih pogojev za priključitev na sistem daljinskega ogrevanja se v prvi vrsti uporabljajo občinski prostorski akti, v katerih so opredeljene zaveze o priključitvi na sistem daljinskega ogrevanja. Nadalje prosilka opozarja na dejstvo, da je v vseh prostorskih ureditvenih načrtih Mestne občine Velenje in Občine Šoštanj predpisana obvezna priključitev na obstoječi sistem daljinskega ogrevanja, razen izjemoma, kjer je to neekonomično zaradi oddaljenosti sistema. V Šaleški dolini so tako praktično ves stanovanjski fond, industrijski obrati in javni objekti priključeni na sistem daljinskega ogrevanja za potrebe ogrevanja, oskrbe s sanitarno toplo vodo in za uporabo toplotne energije v tehnoloških procesih. Vedno več pa je tudi uporabnikov sistema daljinskega hlajenja, ki prav tako uporablja toplotno energijo, ki jo KPV dobavlja TEŠ. Ogromna večina stanovanjskih, industrijskih in javnih objektov v Šaleški dolini oz. preko 90% njenih prebivalcev, 589 industrijskih odjemalcev in 55 javnih uporabnikov, je za potrebe ogrevanja prostorov, sanitarne tople vode, uporabe toplotne energije v tehnoloških procesih in za potrebe hlajenja torej odvisnih od obratovanja sistema daljinskega ogrevanja. Ta sistem pa lahko obratuje le, če ima zagotovljen trajni, konstantni in neprekinjeni vir ter dobavo toplotne energije. Od leta 1971 dalje ta vir in dobavo neprekinjeno nesporno zagotavlja TEŠ. Objekti, ki so priklopljeni na sistem daljinskega ogrevanja, so projektirani in zgrajeni tako, da v njih ni predvidena niti ni mogoča postavitev avtonomnega vira toplotne energije (npr. kotlovnice itd.). Če TEŠ preneha dobavljati toplotno energijo v sistem daljinskega ogrevanja, je edini razumni in mogoč izhod oz. alternativa za proizvodnjo in dobavo toplotne energije v sistem daljinskega ogrevanja za potrebe izvajanja gospodarske javne službe izgradnja novega objekta centralne toplarne nekje na območju Šaleške doline, s posledično izgradnjo vročevodov do toplarne. Uporabniki gospodarske javne službe oskrbe s toplotno energijo namreč nimajo možnosti zagotoviti si lastno oskrbo s toplotno energijo. TEŠ tako z nerazumnim dvigom cen (za 56%), ki jo skuša varovati v okviru poslovne skrivnosti, nedvomno zlorablja svoj monopolni položaj in dejstvo, da lokalna skupnost oziroma izvajalec javne službe drugega vira za oskrbo s toplotno energijo še veliko let ne more zagotoviti. Izvajalec javne službe skuša zagotavljati občanom MOV in občanom Občine Šoštanj dolgoročno varno, zanesljivo in cenovno konkurenčno energetsko oskrbo ter učinkovito energetsko oskrbo pri vseh odjemalcih, ki so vsekakor upravičeni do transparentnih podatkov tudi glede izhodiščne cene toplote. Cena toplote za daljinsko ogrevanje iz distribucijskih sistemov, katerih distributerji izvajajo gospodarsko javno službo, in cena, ki jo zaračunava regulirani proizvajalec toplote, je regulirana, medtem ko je cena toplote, hladu in drugih energetskih plinov iz distribucijskih sistemov, kjer se izvaja tržna dejavnost, določena na tržni osnovi (izpogajana cena med distributerjem in končnim odjemalcem). Glede na to, da TEŠ distribucijo toplote zagotavlja zgolj za Šaleško dolino in ne kot tržno dejavnost, je torej prosilka upravičeno pričakovala verodostojne in transparentne podatke glede izhodiščne cene toplote s strani agencije. Prav tako je prosilka pričakovala te podatke od TEŠ-a, ki pa jih prav tako ni posredoval, niti ni pojasnil razlogov za zavrnitev. Ker pa o informacijah javnega značaja po drugem odstavku 4.a člena ZDIJZ govorimo le, če je za razkritje informacij podan prevladujoč javni interes, ki prevlada nad izjemo poslovne skrivnosti, je potrebna presoja, ali je v obravnavanem primeru interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Odgovor na navedeno vprašanja pa brez »finančnih informacij« niti ni mogoče verodostojno obravnavati. Zato je pri tovrstnih vprašanjih ključno, da so informacije odprte, pregledne in celostno dostopne, saj le informirana javnost lahko zaupa v odločitve, ki posegajo v življenje in zdravje Ijudi. Prosilka je na koncu še dodala, da je prvenstvena naloga organa regulacija cen daljinske toplote iz distribucijskih sistemov, kjer distributer izvaja distribucijo toplote kot gospodarsko javno službo, s čimer naj bi zagotavljala kakovostno in zanesljivo oskrbo po sprejemljivih cenah. Prav tako je poslanstvo organa kot nacionalnega energetskega regulatorja zagotavljanje preglednosti, nepristranskosti in enakopravnega položaja vseh udeležencev energetskih trgov, in sicer z namenom, da deluje v interesu vseh udeležencev na trgu. Organ bi po mnenju prosilke, kljub vedenju oz. seznanitvi s sklepom TEŠ-a o poslovni skrivnosti, moral prepoznati prevladujoč javni interes, ki je vsekakor močnejši od izjeme poslovne skrivnosti družbe TEŠ-a ter s posredovanjem podatkov glede izhodiščne cene toplote zagotoviti preglednost, nepristranskost in enakopraven položaj tudi lokalni skupnosti in občanom, kar z navedeno odločbo nikakor ni storil. Glede na navedeno prosilka vztraja pri dostopu do celotne dokumentacije.
Organ je pritožbo prosilke kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 4. 7. 2017, št. 29-5/2017-14/628, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem se je organ opredelil do pritožbenih navedb in pojasnil, da je v obravnavanem primeru zavezan organ agencija, ki sodi med zavezance po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ in za katere je informacija javnega značaja opredeljena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, zaradi česar se v tem postopku preizkuša, ali zahtevana informacija ustreza definiciji informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ne pa definiciji iz 4.a člena ZDIJZ, kot zatrjuje pritožnica. S tega stališča je organ tudi izhajal pri izpodbijani odločbi, ko je po 4. členu ZDIJZ presojal, ali gre za informacije javnega značaja. Glede navedb prosilke, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke, povezane z opravljanjem javne službe (brez družbe TEŠ d.o.o. je izvajanje javne službe nemogoče), oziroma podatke v zvezi s porabo javnih sredstev (družba TEŠ d.o.o. je v 100-odstotni lasti države), zaradi česar gre za absolutno javne podatke, je organ pojasnil, da meni, da je poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju za Poslovni načrt TEŠ za leto 2017, z dodatnim planom za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju poslovni načrt TEŠ) ter za dokumentacijo z utemeljitev vhodnih energentov (kamor sodijo sklenjeni pravni posli, navedeni v 2. točki izreka izpodbijane odločbe), izkazana ter da pri teh dokumentih ne gre za podatke o porabi javnih sredstev. Res je sicer, da ima organ status javno pravnega subjekta in da je pridobil zahtevane podatke v upravnem postopku izdaje soglasja k regulirani ceni toplote. Zaradi navedenega je tudi odločil tako, da se zahtevana dokumentacija (vloga za izdajo soglasja k izhodiščni ceni, Priloga 1 - seznam dejavnosti; Priloga 2 - sodila; Odločba agencije) posreduje, vendar je pri tem odločil, da se prekrijejo podatki oziroma vsebina podatkov, ki jih je družba TEŠ d.o.o. označila kot poslovno skrivnost. Izkazano poslovno skrivnost je po mnenju organa treba upoštevati, saj družba TEŠ d.o.o. v ničemer ne izvaja oblastne funkcije, javne službe ali javnega pooblastila. Zgolj lastniška struktura posameznega subjekta, iz katere izhaja, da je Republika Slovenija edini lastnik HSE d.o.o., ta pa je edini lastnik družbe TEŠ d.o.o., in dejstvo, da je dejavnost družbe TEŠ d.o.o. ena tistih, ki je v večji meri podvržena regulaciji države, pa ne predstavlja zadostnega pogoja, da bi takšen subjekt uvrstili med pravne osebe javnega prava (kot je takšno stališče zavzel tudi IP v odločbi št. št. 090-240/2013/4 z dne 27. 1. 2014). Prav tako tudi pogodbeno razmerje med družbo TEŠ d.o.o. in KPV d.o.o., ki na celotnem območju Mestne občine Velenje kot izvajalec gospodarske javne službe opravlja dejavnost oskrbe s toplotno energijo, po mnenju organa ne predstavlja razloga, da bi se prekriti podatki upoštevali kot podatki, povezani z opravljanjem javne službe oziroma podatki v zvezi s porabo javnih sredstev. Zaradi navedenega po mnenju organa tudi podatki iz poslovnega načrta TEŠ ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev niti podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije. Organ je še pojasnil, da v upravnem postopku z odločbo poda soglasje k izhodiščni ceni, ki je skladno z 299. členom EZ-1 oblikovana kot najvišja povprečna cena, na podlagi katere reguliran proizvajalec toplote (tj. družba TEŠ d.o.o.) oblikuje cene toplote za daljinsko ogrevanje in bo ta cena v posredovani odločbi prekrita. Vendar pa je cena toplote reguliranega proizvajalca toplote skladno s 300. členom EZ-1 in 9. členom Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje (Uradni list RS, št. 2/17, v nadaljevanju metodologija) oblikovana po posameznih elementih cene v skladu z merili za določitev upravičenih stroškov, ki so določena v 8. členu metodologije ter je sestavljena iz variabilnega in fiksnega dela cene (ki se določita skladno z 12. in 13. členom metodologije), ki pa ostaneta razkrita in sta tudi osnova za zaračunavanje dobavljene toplote družbi KPV d.o.o. K temu je organ še dodal, da potrditev nove izhodiščne cene toplote družbi TEŠ d.o.o. (kot reguliranem proizvajalcu toplote), ne pomeni 57-odstotnega povišanja cene toplote za odjemalce v Šaleški dolini glede na veljavno ceno. Nova izhodiščna cena proizvajalca toplote bo vplivala na variabilni del izhodiščne cene distributerja toplote in s tem prek spremenjenih tarif tudi na ceno za končnega odjemalca daljinske toplote. Kako se bo vpliv nove izhodiščne cene proizvajalca toplote odrazil v tarifah distributerja toplote za končnega odjemalca pa bo znano, ko bo družba KPV d.o.o. skladno z določbami metodologije obvestila o spremembi variabilnega dela.
Organ je naknadno, dne 26.7.2017, na podlagi poziva IP, posredoval dokumentacijo, ki je predmet presoje. Ob tem je podal še dodatno pojasnilo glede zavrnitve dostopa do podatka o »najvišji povprečni ceni«. Organ izvaja regulacijo cene toplote skladno s pristojnostmi po EZ-1, ki velja od 22. 3. 2014 dalje in je nadomestil prejšnji EZ. EZ-1 med drugim ureja status agencije kot pravne osebe javnega prava, ki je pri izvrševanju nalog in pristojnosti samostojna in neodvisna od kakršnih koli drugih javnih ali zasebnih interesov. Samostojnost agencije se med drugim kaže tudi v tem, da je EZ-1 (299. člen) agenciji podelil zakonsko podlago za reguliranje cene toplote za daljinsko ogrevanje. Pred uveljavitvijo EZ-1 so se cene toplote regulirale na podlagi metodologije, ki je bila izdana na podlagi Zakona o kontroli cen, po katerem so podajale soglasja k izhodiščni ceni toplote in njenim spremembam tudi lokalne skupnosti. Navedena soglasja lokalnih skupnosti k izhodiščni ceni in njenim spremembam je EZ-1 ukinil z namenom, da se prepreči politično udejstvovanje, se je pa ohranila možnost (302. člen EZ-1), da lokalna skupnost agenciji poda mnenje v zvezi z določanjem izhodiščne cene distributerja toplote (ne pa reguliranega proizvajalca), s čimer se odločanje o izhodiščni ceni toplote kot strokovno zahtevni nalogi prepušča izključno agenciji kot neodvisni in strokovno usposobljeni instituciji. Organ tako regulira ceno toplote za daljinsko ogrevanje distributerjev toplote, ki izvajajo gospodarsko javno službo in ceno toplote, ki jo regulirani proizvajalec toplote zaračunava distributerjem toplote. Regulacijo izvaja na podlagi Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje, pri čemer je zasnova regulacije enaka tako za distributerje toplote kot za regulirane proizvajalce toplote. Metodologija reguliranja temelji na določitvi izhodiščne cene toplote kot najvišje povprečne cene. Izhodiščno ceno toplote distributerji toplote in regulirani proizvajalci toplote (v nadaljevanju zavezanci za regulacijo) določijo na podlagi načrtovanih upravičenih stroškov za leto, ki sledi letu vložitve zahteve za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote. Upravičeni stroški so stroški, ki jih regulacija priznava, ker predstavljajo stroške, ki so nujni za opravljanje regulirane dejavnosti oziroma so neposreden pogoj za opravljanje tovrstne dejavnosti. Zavezanci za regulacijo določijo izhodiščno ceno ločeno za variabilni in fiksni del izhodiščne cene. Variabilni del izhodiščne cene določijo kot razmerje med načrtovanimi upravičenimi variabilnimi stroški in načrtovano distribuirano oziroma prodano toploto, fiksni del izhodiščne cene pa določijo kot razmerje med načrtovanimi upravičenimi fiksnimi stroški in načrtovano obračunsko močjo. Na drugi strani pa distributerji toplote določijo tarifne postavke skladno z Aktom o obvezni vsebini sistemskih obratovalnih navodil za distribucijski sistem toplote (Uradni list RS, št. 47/15 in 9/16), oziroma sistemskimi obratovalnimi navodili za distribucijski sistem toplote na geografskem območju posameznih zavezancev za regulacijo. Pri tem morajo tako distributerji toplote kot regulirani proizvajalci toplote upoštevati omejitve, ki jih določa akt o oblikovanju cene toplote. Med drugim povprečna cena (izračunana kot načrtovani upravičeni prihodki na enoto načrtovane distribuirane oziroma prodane količine toplote) ne sme presegati stroškovne cene (izračunana kot načrtovani upravičeni variabilni in fiksni stroški skupaj na enoto načrtovane distribuirane oziroma prodane količine toplote). Torej načrtovani upravičeni prihodki, ki jih zavezanci za regulacijo izračunavajo prek tarifnih postavk toplote (cena toplote) iz tarifnega sistema (cenik), ne smejo presegati načrtovanih upravičenih stroškov. S to omejitvijo regulacija zagotavlja, da zavezanci za regulacijo ne bi določili takšnih tarifnih postavk, ki bi jim zagotavljale pokrivanje več kot samo načrtovanih upravičenih stroškov. To pomeni, da morajo zavezanci za regulacijo prilagoditi višino tarifnih postavk tako, da z načrtovanimi prihodki pokrivajo največ načrtovane upravičene stroške. Družba TEŠ d.o.o., ki po EZ-1 izpolnjuje kriterije za reguliranega proizvajalca toplote, je v zahtevi za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote določila načrtovane upravičene stroške in načrtovane prihodke skladno s poslovnim načrtom družbe za leto 2017, ki ga je potrdil lastnik in ga opredelil kot poslovna skrivnost. Po določbah akta o oblikovanju cene toplote je določila izhodiščno ceno toplote ločeno za variabilni in fiksni del na način, pojasnjen zgoraj. Prav tako je pri oblikovanju tarifnih postavk toplote (cena toplote) upoštevala omejitve regulacije, med drugim tudi, da povprečna cena ni presegala stroškovne cene oziroma načrtovani prihodki niso presegali načrtovanih upravičenih stroškov (kot obrazloženo zgoraj). Prvi odstavek 302. člena EZ-1 daje organu pristojnost, da preveri skladnost izračunane izhodiščne cene toplote z metodologijo reguliranja, ločeno za variabilni in fiksni del izhodiščne cene, in da odloči o tako določenem variabilnem in fiksnem delu izhodiščne cene (torej organ da soglasje samo k izhodiščni ceni). Posledično je višina izračunanega variabilnega in fiksnega dela izhodiščne cene podatek, ki je zavezan k regulaciji in ga zavezanci za regulacijo ne morejo prosto določati na tržnih osnovah (ta dva podatka sta v 1. točki izreka soglasja ostala razkrita). Vsebina podatkov za njun izračun (načrtovani upravičeni stroški, načrtovana prodana količina toplote, načrtovana obračunska moč) pa je odvisna od opredelitve zaupnosti tovrstnih podatkov s strani družbe (zaradi upoštevanja poslovne skrivnosti je ta podatek ostal zakrit). Povprečna cena pa ni podatek, ki bi bil vezan na izhodiščno ceno oziroma bi izhajal iz izhodiščne cene. Izračun povprečne cene je ena izmed kontrol, ki je vgrajena v sistem reguliranja in ki omogoča, da so tarifne postavke določene na način, da prek prodane količine toplote in obračunske moči zagotavljajo pokrivanje načrtovanih upravičenih stroškov, kar je organ pojasnil tudi v četrtem odstavku obrazložitve k 1. točki izreka soglasja. Ker je povprečna cena izračunana na podlagi podatkov o načrtovanih prihodkih in prodani količini toplote iz poslovnega načrta družbe, ki ga je le-ta opredelila kot poslovna skrivnost, je organ skladno z ZDIJZ zavrnil dostop do tovrstnega podatka. Organ je še poudaril, da povprečna cena ni cena toplote, po kateri bi reguliran proizvajalec toplote zaračunaval prodano toploto distributerju toplote, ampak se prodana toplota zaračunava po tarifah iz tarifnega sistema. Ravno zato je organ v soglasju dovolil dostop do vseh podatkov iz tarifnega sistema za namen ugotavljanja pravilnega zaračunavanja cene toplote distributerju toplote, družbi KPV. Gre za podatke o variabilnem delu cene toplote, ki se zaračunava v odvisnosti od prodanih količin toplote, in fiksnem delu cene toplote, ki se zaračunava glede na obračunsko moč.
Pritožba je delno utemeljena.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in jih je tudi posredoval IP, prav tako sodijo v delovno področje organa, kot je podrobno pojasnil že organ sam, kar pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
V skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP je organ druge stopnje, torej IP, dolžan poslati pritožbo v odgovor morebitnim strankam z nasprotnim interesom in ji določiti rok za odgovor, če tega ne stori organ prve stopnje. Ker v obravnavanem primeru organ prve stopnje tega ni storil, je IP pritožbo prosilke z dne 9. 6. 2017 posredoval stranskemu udeležencu v morebitni odgovor, da se izreče o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih.
Stranski udeleženec TEŠ d.o.o. je v dopisu z dne 27. 7. 2017 navedel, da vztraja pri navedbah iz dopisa z dne 14. 4. 2017, št. AK-DIR-271, da večina dokumentacije, ki jo zahteva prosilka in gre za informacije iz poslovnega načrta, predstavlja za TEŠ poslovno skrivnost in s tem izjemo po ZDIJZ. Stranski udeleženec nasprotuje prosilki, da gre za javne podatke in pojasnjuje, da podatki iz poslovnega načrta ne morejo biti kategorizirani kot informacije, ki so nastale na podlagi pravnih poslov iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, oziroma so z njimi neposredno povezane. Prav tako v konkretnem primeru ni izkazan drugi pogoj, in sicer prevladujoč javni interes. Vse relevantne podatke je namreč temeljito preveril organ, ki je kot nacionalni energetski regulativni organ pristojen za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje na podlagi Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje. Ob tem je še dodal, da je poslovni načrt dokument, ki vsebuje podatke o dejavnosti in položaju gospodarske družbe, ki je zaradi svoje vrednosti znan samo določenemu krogu ljudi in je zato strogo določen režim njegovega varovanja. S poslovnim načrtom gospodarske družbe ščitijo proizvodne postopke, podatke o trženju ter podatke o svojem gospodarskem položaju. Stranski udeleženec je še navedel, da se ne strinja s prosilko, da gre za podatke, povezane z opravljanjem javne službe, saj javno službo opravlja KPV in ne TEŠ. TEŠ je pravna oseba zasebnega prava, ki deluje po pravilih in določbah ZGD-1. TEŠ ni ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja. Glavna dejavnost TEŠ je proizvodnja električne energije (oznaka dejavnosti je 35 112, določena v Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti), ki je v Energetskem zakonu opredeljena kot tržna dejavnost. Stranski udeleženec je poudaril, da je neutemeljena navedba prosilke, da lahko TEŠ z določanjem cene toplote izkorišča svoj monopolni položaj pri prodaji toplote popolnoma, saj je cena določena na podlagi Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje in je preverjena ter potrjena s strani organa. »Nerazumni dvig cen«, o katerem govori prosilka v svoji pritožbi, je izključno posledica uporabe določil predpisane metodologije. Dodatno je še pojasnil, da je v skladu z metodologijo priznana samo stroškovna cena toplotne energije. Vsled temu bi lahko sklepali, da je bila v preteklosti cena toplotne energije, ki jo je KPV plačevalo TEŠ, dosti nižja od stroškovne cene TEŠ. Na podlagi vsega zgoraj navedenega TEŠ predlaga, da se predmetni pritožbi ne ugodi in vztraja, da izpodbijana odločba organa ostane v veljavi.
Glede na to, da stranski udeleženec ni nasprotoval odločitvi organa v delu, v katerem je organ dostop dovolil, IP poudarja, da je v tem delu odločitev organa pravnomočna, zato te informacije v pritožbenem postopku niso bile več predmet presoje IP.
IP se je v nadaljevanju opredeli do zatrjevane izjeme poslovne skrivnosti. IP se strinja z navedbami organa in stranskega udeleženca, da informacije iz poslovnega načrta družbe TEŠ in pogodbe, navedene v drugi točki izreka izpodbijane odločbe, predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, saj so navedene informacije kot poslovna skrivnost opredeljene v pravilniku o poslovni skrivnosti z dne 10. 1. 2006 in s sklepom z dne 27. 2. 2017. Na poslovnem načrtu je tudi oznaka poslovna skrivnost, prav tako je bil o tem obveščen tudi organ, kar pomeni, da so izpolnjeni osnovni kriteriji, ki jih za obstoj poslovne skrivnosti predvideva prvi odstavek 39. člena ZGD-1. Ker že obstoj poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 zadosti obstoju izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP ni posebej opredeljeval do objektivnega kriterija poslovne skrivnosti.
IP je v nadaljevanju ugotavljal, za vsak dokument posebej, ali gre morebiti za informacije, ki se v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo opredeliti kot poslovna skrivnost, ker so javne po zakonu, predstavljajo kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev, in sicer:
- Vloga za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote za daljinsko ogrevanje ob pričetku izvajanja dejavnosti: PROIZVODNJE TOPLOTE KOT REGULIRANI PROIZVAJALEC TOPLOTE, ki jo je družba TERMOELEKTRARNA ŠOŠTANJ d.o.o., Cesta Lole Ribarja 18, 3325 Šoštanj, 23. 9. 2016 (z dopolnitvami 12. 1. 2017 in 10. 2. 2017) naslovila na Agencijo za energijo: datoteka v elektronski obliki »Vloga_IC_RPT«.
IP je vpogledal v navedeni dokument in ugotavlja, da je organ zavrnil dostop do:
• načrtovane proizvodnje in dobave toplote,
• načrtovanega izkaza poslovnega izida,
• načrtovane bilance stanja,
• izračuna izhodiščne cene: v tabeli 1.1 »variabilni del cene proizvodnje toplote« je organ prekril vse, razen: strukturo v %, ponder in variabilni del cene v EUR/MWh, v tabeli 1.2 »fiksni del cene proizvodnje toplote« je organ prekril vse, razen fiksni del cene v EUR/MW/mesec ,
• povprečne cene in stroškovne cene na obrazcu »VLOGA za izdajo soglasja k izhodiščni ceni«,
• načrtovane količine, letni prihodki ter prihodki: variabilni del, fiksni del, skupaj in povprečno ceno na obrazcu: izračun povprečne cene in predlagani cenik proizvodnje toplote za leto 2017.
- Odločba - soglasje Agencije za energijo, št. 23-65/2016-16/444 z dne 7. 3. 2017: datoteka »Odločba IC_RPT«.
IP je vpogledal v navedeni dokument in ugotavlja, da je organ zavrnil dostop do:
• višine »najvišje povprečne cene« v izreku in obrazložitvi soglasja,
• višine »skupne načrtovane upravičene variabilne stroške leta 2017«,
• višine »načrtovane količine prodane toplote v letu 2017«,
• višine »skupne načrtovane upravičene fiksne stroške leta 2017«,
• višine »načrtovanega zbira obračunske moči odjemalcev reguliranega proizvajalca toplote v letu 2017«
- Organ je v celoti zavrnil dostop do pogodb iz druge točke izreka izpodbijane odločbe (kot navedeno zgoraj).
Kot je organ pojasnil že v izpodbijani odločbi in naknadno pri posredovanju dokumentov, je na podlagi EZ-1 pristojen izvajati regulacijo cene toplote za daljinsko ogrevanje, tako za distributerje toplote, kakor tudi za regulirane proizvajalce toplote, kamor sodi TEŠ. Pri tem se regulacija izvede na podlagi Akta o metodologiji za oblikovanje cene toplote, in sicer temelji na določitvi izhodiščne cene toplote kot najvišje izhodiščne povprečne cene. V tej zvezi je organ odločil, da je prosto dostopna informacija o variabilnem in fiksnem delu, ki sestavljata izhodiščno ceno, saj je po oceni organa le ta regulirana. Glede višine povprečne cene pa je organ dostop zavrnil, z utemeljitvijo, da ne gre za podatek, ki bi bil vezan na izhodiščno ceno in kot taka povprečna cena ni regulirana. Zaradi navedenega je IP pozval organ, da pojasni, zakaj je višina "povprečne cene" vključena v izrek soglasja, ki je vezan na pristojnosti po ZE-1, da se regulira cena oskrbe s toploto na daljinsko ogrevanje, če ta naj ne bi bila regulirana. V drugem odstavku 299. člena je namreč določeno, da se z "metodologijo določi način oblikovanja izhodiščne cene kot najvišje povprečne cene....", poleg tega so tudi v Aktu o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje v 14. členu določeni kriteriji, ki jih mora "povprečna cena " izpolnjevati, kar nedvomno kaže, da je predmet zakonske regulacije tudi povprečna cena in je zato kot taka vključena v izrek soglasja, ne pa samo izhodiščna cena.
Organ je pojasnil, da so podatek o povprečni ceni vključili v del izreka upravne odločbe glede na določbe veljavnega EZ-1, in sicer v vseh izdanih soglasjih za vse regulirane proizvajalce toplote (ne samo pri družbi TEŠ), čeprav ne vpliva na oblikovanje cene za končnega uporabnika. Podatek o najvišji povprečni ceni, ki izhaja iz izreka soglasja, predstavlja načrtovan podatek distributerja oziroma proizvajalca toplote glede na njegov načrt poslovanja v naslednjem letu in služi zgolj kontroli cene, ki jo izvede regulator (agencija), pri čemer lahko agencija vlogo za izhodiščno ceno zavrne, če povprečna cena presega upravičene stroške oziroma stroškovno ceno distributerja oziroma proizvajalca toplote. Z izračunom povprečne cene se namreč zagotavlja, da zavezanec za regulacijo s prodajnimi cenami ne pokriva več kot samo upravičene stroške. Ta podatek za končnega uporabnika nima vsebinske pomembnosti, oziroma ne vpliva na njegov položaj. Ker je povprečna cena neposredno povezana z načrtom poslovanja družbe TEŠ in ker je načrt poslovanja skladno z odločitvijo družbe poslovna skrivnost, je organ ta podatek tako tudi obravnaval, saj bi z njegovim razkritjem družbi lahko nastala premoženjska škoda. Organ je še poudaril, da gre v obravnavanem primeru sicer res za upravno odločbo in da je postopek pravnomočno končan, vendar po njegovi oceni to še ne pomeni, da so vsi podatki iz izreka javni. Pri tem je kot primer navedel, da se mora v skladu s sodno prakso prikriti morebitne osebne podatke, kar se po analogiji lahko sklepa, da je treba enako ravnati s podatki, ki za podjetje predstavljajo poslovno skrivnost. Če temu ne bi bilo tako, potem je 6. člen ZDIJZ nepotreben. Le če bi ZDIJZ posebej predpisal, da je vse, kar je navedeno v izreku odločbe javno, in sicer ne glede na obstoj izjem, potem bi lahko šteli podatek o povprečni ceni za avtomatsko javnega. Organ se je pri tem skliceval tudi na 22. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, ki eksplicitno določa objavo izreka odločbe in pravnomočnih odločb na njegovi spletni strani brez zaupnih podatkov, med tem ko veljavni EZ-1 za organ takšne določbe ne vsebuje, kar po oceni organa še dodatno potrjuje odločitev, da mora organ skrbno preveriti vsak posamezni podatek, ne glede na to, ali je zapisan v izreku odločbe ali v obrazložitvi in v primeru ugotovljene izjeme (bodisi da gre za osebni podatek ali poslovno skrivnosti) takšen podatek zakriti. Organ vztraja, da je podatek o povprečni ceni poslovna skrivnost, saj izhaja iz Poslovnega načrta družbe TEŠ, za katerega je bilo v postopku ugotovljeno, da predstavlja poslovno skrivnost družbe TEŠ po subjektivnem kriteriju. Upoštevajoč, da so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in da podatek o povprečni ceni ni javen po samem zakonu (torej ni izkazana izjema od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ), hkrati pa ne vpliva na oblikovanje cene za končnega uporabnika, je ta podatek organ v izreku soglasja zakril, saj takšnega podatka ni mogoče posredovati (tako kot ni mogoče posredovati osebnih ali drugih zaupnih podatkov – ne glede na to v kakšni obliki se nahajajo bodisi v izreku oziroma obrazložitvi odločbe ali vlogi). Enako je ta podatek zakril v sami vlogi. Na vprašanje IP, kakšen pomen ima "povprečna cena" za končnega uporabnika, je organ primarno poudaril, da TEŠ zaračuna prodano toploto KPV po prodajnih cenah, določenih v soglasju k izhodiščni ceni toplote, ki ga je agencija izdala TEŠ-u (navedeno soglasje je tudi predmet tega postopka). Stroški nabave toplote se pri KPV vključijo med njegove upravičene stroške (stroški variabilnega dela izhodiščne cene toplote) in vplivajo na višino cene za končne odjemalce. Višina cene za končne odjemalce pa je določena v soglasju k izhodiščni ceni toplote, ki ga je izdala agencija za KPV. Povprečna cena predstavlja enega izmed kriterijev reguliranja. Z izračunom povprečne cene se zagotavlja, da zavezanec za regulacijo s prodajnimi cenami ne pokriva več kot samo upravičene stroške. V kolikor bi v zahtevi za izdajo soglasja k izhodiščni ceni toplote TEŠ-a povprečna cena toplote presegala stroškovno ceno, bi bil to razlog za zavrnitev soglasja k izhodiščni ceni toplote. Povprečna cena TEŠ-a, opredeljena v izreku soglasja, ki je predmet postopka, ni na noben način povezana s končnim uporabnikom, torej zanj nima nobene vsebinske pomembnosti. Končni uporabnik ni neposredno povezan s TEŠ, temveč le s KPV. Tudi v tem primeru za končnega uporabnika povprečna cena iz soglasja k izhodiščni ceni toplote, izdanega KPV (ki sicer ni predmet tega postopka), nima nobene vsebinske pomembnosti, saj prav tako ne predstavlja prodajne cene toplote. Prodajno ceno toplote predstavlja cena iz tarifnega sistema KPV - to je cena, ki jo bo KPV zaračunal končnim uporabnikom za opravljeno storitev. Na vprašanje IP, na kakšen način oziroma kako je bila pred izdajo soglasja določena cena toplote za daljinsko ogrevanje v Šaleški dolini, je organ pojasnil, da cena toplote, ki jo je TEŠ zaračunaval KPV, do uveljavitve EZ-1 ni bila regulirana. Določena je bila na podlagi pogodbe med TEŠ in KPV, pri čemer so na pogodbeno dogovorjeno ceno vplivali različni dejavniki (dogovorjene nižje cene zaradi okoljskih vplivov TEŠ ipd.). S sprejetjem EZ-1 se je določila zakonska obveza regulacije tistih proizvajalcev toplote, ki dobavljajo distributerju toplote več kot 30% njegove načrtovane distribuirane toplote. Glede na to, da KPV 100% njegove distribuirane energije nabavi pri TEŠ, izpolnjuje TEŠ kriterije za reguliranega proizvajalca toplote. Posledično je izhodiščna cena toplote regulirana. Regulacija temelji na priznavanju upravičenih stroškov, ki jih opredeljuje Akt o metodologiji za oblikovanje cene toplote za daljinsko ogrevanje. Upravičene stroške reguliranega proizvajalca toplote pokrivajo distributerji toplote preko cene toplote, upravičene stroške distributerja toplote pa preko cene za oskrbo s toploto pokrivajo odjemalci toplote. Posledično cena toplote ne more biti predmet pogajanj, ampak temelji na višini upravičenih stroškov. Izhodiščna cena toplote TEŠ je bila določena na podlagi upravičenih stroškov po enakih kriterijih, kot veljajo za ostale regulirane proizvajalce toplote. Agencija je izdala soglasje k izhodiščni ceni toplote TEŠ na podlagi potrjenih načrtovanih podatkov s strani lastnika, revidiranih sodil in skladno z metodologijo reguliranja, na podlagi poslovnih dogodkov, ki so nastali. Pri tem ne sme mimo dejstva, da so se z začetkom obratovanja bloka 6 upravičeni stroški TEŠ povišali v večji meri zaradi vpliva stroška amortizacije in odhodkov iz naslova financiranja te naložbe in posledično vplivali na dvig prodajne cene toplote. Nikakor pa po oceni organa to ne pomeni 56-odstotnega povišanja cene toplote za odjemalce toplote v Šaleški dolini, glede na prej dogovorjeno ceno. Organ pri regulaciji sledi načelu zakonitosti. Že pri metodologiji o oblikovanju izhodiščne cene toplote in nadalje v postopku izdaje soglasja k izhodiščni ceni toplote TEŠ, je agencija izhajala iz dejstva, da nikjer v EZ-1 ni opredeljeno, da bi moral regulator določena področja Slovenije oziroma posamezne odjemalce v Sloveniji zaradi določenih razlogov (npr. okoljskih obremenitev) obravnavati drugače. Zaradi tega v primeru TEŠ kakršnikoli dogovori o nižji ceni toplote kot neke vrste odškodnini za okoljske obremenitve, ki so veljali pred uveljavitvijo EZ-1, z uveljavitvijo regulacije ne vzdržijo več. V kolikor bi organ prej sprejete dogovore upošteval v regulaciji, bi deloval nezakonito. Organ je do sedaj izdal soglasja k izhodiščni ceni toplote devetim reguliranim proizvajalcem toplote. Glede na status reguliranega proizvajalca toplote med njimi ni razlike, saj velja enotna metodologija reguliranja za vse regulirane proizvajalce toplote. Seveda pa nastaja med njimi razlika v višini izhodiščne in povprečne cene, saj se obe izračunavata na podlagi načrtovanih podatkov posameznih reguliranih proizvajalcev toplote.
IP ugotavlja, da je organ obširno pojasnil svoje stališče v zvezi s »povprečno ceno«, vendar IP ob tem poudarja, da pri presoji, ali »povprečna cena« predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, ne gre za vprašanje, ali so izreki upravnih odločb vselej javni v celoti, prav tako ni pomembno, kaj ta podatek pomeni za končnega uporabnika, temveč je ključna ugotovitev, ali je »povprečna cena« vključena v zakonsko regulacijo. To namreč pomeni, da tudi v tem delu ni mogoča popolna avtonomija reguliranega proizvajalca, kako bo nastopal na trgu s ceno toplote za daljinsko ogrevanje. Organ je sicer večkrat poudaril, da je regulirana le »izhodiščna cena«, vendar IP temu ne more slediti, še zlasti, ker tudi organ sam navaja, da če bi povprečna cena toplote presegala stroškovno ceno, bi bil to razlog za zavrnitev soglasja k izhodiščni ceni toplote. Organ sicer to poimenuje, da povprečna cena predstavlja enega izmed kriterijev reguliranja, vendar ne glede na to, je ključno, da sta »povprečna cena« in »izhodiščna cena« v medsebojni povezavi, zato sta na ta način zapisani tudi v izreku soglasja (ki je predmet presoje). Primarno mora torej »povprečna cena« ustrezati zakonskim kriterijem, da povprečna cena ne sme presegati upravičenih stroškov oziroma stroškovne cene distributerja oziroma proizvajalca toplote, šele na to organ potrdi predlagano izhodiščno ceno. Zato je zatrjevanje organa, da povprečna cena ni povezana z regulacijo, zavajajoče in v nasprotju z zakonskimi in podzakonskimi akti. Zakonodajalec je torej pri ceni toplote za daljinsko ogrevanje v okviru regulacije nedvomno izpostavil naslednje podatke: upravičene stroške oziroma stroškovno ceno distributerja oziroma proizvajalca toplote, izhodiščno ceno in povprečno ceno, ki jih mora organ, ki je pristojen izvajati regulacijo cene toplote za daljinsko ogrevanje, upoštevati in sprejeti odločitev. Slednje izhaja tudi 299. člen EZ-1, ki določa, da se z »metodologijo določi način oblikovanja izhodiščne cene kot najvišje povprečne cene....« in v tej zvezi navedba organa, da je »povprečno ceno« vključil v izrek soglasja glede na trenutno veljaven EZ-1. Zakonodajalec je v šestem poglavju EZ-1 uporabil besedo »regulacija«, ki po Slovarju slovenskega knjižnega jezika izhaja iz glagolnika regulirati in pomeni »delati, da kaj pravilno, ustrezno deluje, uravnavati« . Zakonodajalec oziroma država je torej s sprejetjem EZ-1 vzpostavila enoten način določanja cene toplote. Po oceni IP to nedvomno pomeni, da gre za področje, kjer ponudniki storitev na trgu ne morejo delovati povsem avtonomno, temveč so vezani na kriterije in pogoje, ki jih je postavil zakonodajalec. EZ-1 izhodiščno ceno pogojuje s povprečno ceno, slednjo pa z izkazanimi upravičenimi stroški. V 3. členu akta o metodologiji je namreč določeno, da se reguliranje cene toplote za daljinsko ogrevanje izvaja na podlagi upravičenih stroškov. Iz navedenega izhaja logičen zaključek, da gre za podatke, ki morajo biti prosto dostopni, saj je le na ta način mogoče preveriti, ali je »cena toplote« s strani organa regulirana, kot to določa EZ-1 in podzakonski akt, torej, da ustreza vsem kriterijem oziroma pogojem, ki jih je z namenom »uravnavanja trga« določil zakonodajalec. Gre torej za odgovor na vprašanje, ali je spoštovano načelo zakonitosti in enake obravnave glede izdane odločbe-soglasja, ki se nanaša na stranskega udeleženca, kakor tudi v razmerju do drugih ponudnikov te storitve oz. za ostale regulirane proizvajalce toplote. Organ se je namreč pri dodatnem pojasnilu skliceval prav na navedeno načelo, da so kriteriji za vse enaki in da nima podlage, da bi v primeru TEŠ odločil drugače. Načelo zakonitosti tako izključuje neenako, samovoljno in pristransko odločanje, kar je mogoče preveriti z dostopom do podatkov, ki so zakonsko regulirani in v tej zvezi tudi v javnem interesu. IP se strinja z organom, da gre za kompleksno metodologijo, dejstvo pa je, da zakonodajalec cene toplote ni »reguliral« na način, da bi »sam« določil višino, ampak je upošteval upravičene stroške oziroma stroškovno ceno distributerja oziroma proizvajalca toplote, kar ima za posledico »različne cene toplote« med reguliranimi proizvajalci toplote, ki je »izražena« v odločbi-soglasju za to pristojnega organa. IP glede na navedeno ugotavlja, da so podatki o povprečni ceni skupaj z izhodiščno ceno in višina upravičenih stroškov vključeni v zakonsko regulacijo, zato v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca ter posledično ne predstavljajo izjeme po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je torej v delu izpodbijane odločbe, v katerem je zavrnil dostop do »povprečne cene« in »upravičenih stroškov (fiksnih in variabilnih)« v odločbi – soglasju organa in v »Vlogi_IC_RPT«, zmotno uporabil materialno pravo, zato je IP v tem delu pritožbi ugodil in odločil, kot izhaja iz 1. 1 točke izreka te odločbe.
IP je nadalje presojal dostop do preostalih zavrnjenih delov vloge za izdajo soglasja k izhodiščni ceni in izdane odločbe-soglasja (načrtovanih prihodkov, načrtovane bilance stanja, načrtovan izkaz poslovnega izida, načrtovane proizvodnje in dobave toplote družbe TEŠ), razen glede pogodb, do katerih se bo IP posebej opredelil v nadaljevanju te odločbe. V tem delu je organ zavrnil dostop zaradi izjeme poslovne skrivnosti (kot je razvidno zgoraj). IP je ugotovil, da ne gre za informacije, ki bi bile javne po zakonu v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1. V 10. členu Akta o metodologiji so navedeni »sestavni deli«, ki jih mora regulirani proizvajalec toplote predložiti k vlogi za izdajo soglasja. Navedeni podatki oziroma dokumentacija je tudi predmet zahteve in presoje v tem postopku. IP poudarja, da zgolj zato, ker zakon in podzakonski akt zahtevata predložitev določenih podatkov in dokumentov s strani subjekta, ki je podvržen zakonski regulaciji, to samo po sebi ne pomeni, da so vsi podatki javni po zakonu. Gre za dokumentacijo, ki je predmet presoje v upravnem postopku izdaje soglasja k izhodiščni ceni, s katerimi mora razpolagati organ kot pristojen izvajati regulacijo cene toplote za daljinsko ogrevanje. Distributerji toplote in regulirani proizvajalci toplote so torej zahtevane dokumente dolžni predložiti, če želijo pridobiti soglasje, pri čemer pa njihova »vsebina« ni zakonsko regulirana, kot to velja za zgoraj navedene podatke, ampak je stvar notranje organizacije in poslovanja družbe. Ta predložena dokumentacija je tako sicer res del ugotovitvenega postopka, na podlagi katerega organ sprejme odločitev v izdani upravni odločbi – soglasju, vendar pa zaradi tega predložena dokumentacija ne izgubi statusa poslovne skrivnosti, kadar je ta zatrjevana in izkazana.
IP nadalje ugotavlja, da v konkretnem primeru izjeme poslovne skrivnosti ni mogoče preseči s sklicevanjem na porabo javnih sredstev v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, prav tako pa tudi ne gre za informacije v zvezi z izvajanjem javne službe, kar zmotno zatrjuje prosilka. Podatki, ki so predmet presoje, namreč ne izkazujejo porabe javnih sredstev, saj gre za informacijo, ki za stranskega udeleženca predstavlja prihodek, za kakšno ceno bo lahko nastopal na sicer reguliranem trgu za dobavo toplote za daljinsko ogrevanje oziroma kakšno poslovno politiko načrtuje v prihodnje.
IP tudi ugotavlja, da storitev stranskega udeleženca ne sodi med javno službo. Stranski udeleženec ni izvajalec javne službe, temveč kot regulirani proizvajalec toplote dobavlja toploto distributerju toplote, ki pa izvaja gospodarsko javno službo. Zatrjevanje prosilke, da stranski udeleženec proizvaja toploto samo za KPV, ki je izvajalec javne službe, ne more vplivati na ugotovitev, da stranski udeleženec javne službe ne izvaja, zato tudi zahtevane informacije niso v neposredni povezavi z izvajanjem javne službe. Prosilka je sicer v pritožbi podrobno pojasnila, kako je sistem daljinskega ogrevanja urejen v Šaleški dolini, kdo vse je na sistem priklopljen in »odvisnost« od storitve stranskega udeleženca, vendar pa omenjene navedbe ne vplivajo na ugotovitev, da v danem primeru niso izpolnjeni pogoji za razkritje poslovnih skrivnosti. Na to ne vpliva niti trditev prosilke, da stranski udeleženec ne deluje na »trgu«, ker je KPV edini odjemalec. IP sicer razume prosilko, da želi pridobiti čim več informacij, vendar pa hkrati obstaja legitimna pravica stranskega udeleženca, da podatke, ki po zakonu niso javni, označi kot poslovno skrivnost, kar je stranski udeleženec tudi storil. Obstoj poslovne skrivnosti je za zgoraj navedene informacije izkazan v skladu s prvim odstavkom 39. čl. ZGD-1 (subjektivni kriterij), na podlagi katere lahko družba označi katerekoli informacije, razen tistih, ki so po zakonu javni, predstavljajo kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev, zaradi česar se IP ne more spuščati v presojo konkurenčnosti trga oziroma v trditev, da TEŠ izkorišča monopolni položaj, za kar so pristojne druge ustrezne nadzorne institucije.
Prosilka se je v pritožbi sklicevala tudi na javni interes, pri čemer ga je, kot navedeno zgoraj, utemeljevala z »odvisnostjo« Šaleške doline od dobave toplotne energije s strani stranskega udeleženca, njegov monopolni položaj in posledičnim »dvigom« cene dobave toplotne energije za končne uporabnike.
Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP).
Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.
IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni dvoma, da je interes za dostop do zahtevanih informacij vezan zlasti na uporabnike daljinskega ogrevanja v Šaleški dolini. Pri tem je treba poudariti, da se test interesa javnosti izvaja glede dostopa do informacij, ki jih je stranski udeleženec predložil kot obvezne dokumente za pridobitev soglasja, pa hkrati ne gre za podatke, za katere je IP zgoraj odločil, da so po zakonu javni. Organ je na podlagi predloženih dokumentov sprejel odločitev, torej izdal upravno odločbo-soglasje, v okviru katere je »izvršil« svojo zakonsko obveznost regulacije cene toplote za daljinsko ogrevanje. Postavlja se torej vprašanje, ali je izkazan interes javnosti za razkritje načrtovanih prihodkov, načrtovane bilance stanja, načrtovanega izkaz poslovnega izida, načrtovane proizvodnje in dobave toplote za družbo TEŠ d.d. ter pogodb, navedenih v drugi točki izreka izpodbijane odločbe. Razlog za razkritje poslovnih skrivnosti naj bi bil, po navedbah prosilke, dvig cene za daljinsko ogrevanje, ki je »posledica« izdanega soglasja organa. Kot je pojasnil organ, je področje daljinskega ogrevanja zakonsko urejeno oziroma regulirano šele s sprejetjem EZ-1. Pred tem je bilo prepuščeno proizvajalcem toplote in distributerjem toplote, da so ceno pogodbeno določili na podlagi dogovora med strankami. Ker je bila torej cena stvar »dogovora«, so se lahko pri višini upoštevali morebitni različni dejavniki. S sprejetjem EZ-1 pa je zakonodajalec to področje uredil na način, da je za določitev cene postavil kriterije, ki veljajo za vse regulirane proizvajalce toplote enako, pri tem pa ni predvidel »posebnosti« oziroma ne dopušča »dogovora« ali drugačne obravnave. Ključni podatek za določitev regulirane izhodiščne cene toplote so »upravičeni stroški«, ki jih prikaže regulirani proizvajalec toplote in za katere je IP odločil, da gre za podatek, ki mora biti po zakonu javen. To pa ne velja za ostale informacije, ki so sicer bile del dokumentacije, ki jo je presojal organa. Po oceni IP namreč zgolj ta okoliščina ne more biti razlog za razkritje poslovnih skrivnosti na podlagi testa interesa javnosti. Če bi izhajali iz predpostavke, da je javni interes izkazan zgolj zato, ker je treba »preveriti« odločitev organa, bi to pripeljalo do situacije, da bi se vselej morali razkriti prav vsi ali večina dokumentov, za katere zakon določa, da jih mora regulirani proizvajalec toplote predložiti za izdajo soglasja, kar pa zagotovo ni bil namen zakonodajalca. Za »razkritje« poslovnih skrivnosti mora torej obstajati nekaj več, izjemno močni in konkretni argumenti za razkritje, ki predstavljajo dodano vrednost za širšo javnost, če so npr. ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V konkretnem primeru IP teh argumentov ni zaznal, saj je glavni argument prosilke »nestrinjanje« s ceno. IP sicer razume, da višina stroškov za daljinsko ogrevanje lahko vpliva na kakovost bivanja v Šaleški dolini in tudi drugje po Sloveniji, vendar je treba pri tem upoštevati tudi dejstvo, da je zakonodajalec to področje zakonsko reguliral in da ni dvoma, da mora zakon veljati za vse enako, razen če niso zakonsko določene izjeme. Kot je pojasnil organ, so se glede TEŠ z začetkom obratovanja bloka 6 upravičeni stroški povišali v večji meri zaradi vpliva stroška amortizacije in odhodkov iz naslova financiranja te naložbe in posledično vplivali na dvig prodajne cene toplote. Vsem reguliranim proizvajalcem toplote so torej priznani upravičeni stroški in logično je, da niso vsi enaki. TEŠ je morda glede tega specifičen, prav zaradi splošni javnosti znane investicije v Blok 6, vendar kot rečeno, zakonodajalec med reguliranimi proizvajalci toplote ne dela razlik. Na tem mestu je treba poudariti, da razkritje teh podatkov na podlagi testa interesa javnosti v konkretnem primeru ne bi pripomoglo k širši javni razpravi na temo regulacije izhodiščne cene toplotne energije (ta je namreč zakonsko regulirana). Kot izhaja iz navedb prosilke, je njen interes zlasti v nadzoru nad pravilnostjo in transparentnostjo delovanja organa pri regulaciji te cene, temu pa bo po oceni IP zadoščeno že z razkritjem informacij, določenih v prvi točki izreka te odločbe. Z razkritjem zahtevanih poslovnih skrivnosti stranskega udeleženca pa razprava ne bi bila več usmerjena v odprto in pregledno delovanje organa, temveč v poslovanje stranskega udeleženca, ki deluje na trgu in v obravnavani zadevi ni podvržen določbam ZDIJZ, če tudi gre za subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, saj v obravnavanem primeru nima položaja zavezanega organa, pa tudi sicer je zakonodajalec definicijo informacije javnega značaja za tovrstne subjekte opredelil drugače kot za organ. IP ob tem še dodaja, da gre v konkretnem primeru za podatke, ki so usmerjeni v načrtovanje delovanja družbe, so odraz poslovne strategije, ki je z vidika poslovanja družbe in nastopanja na trgu ključni podatek, ki lahko vpliva na njen konkurenčni položaj. Razkritje podatkov bi dejansko bilo v nasprotju z javnim interesom, ki je zagotovo v tem, da stranski udeleženec kot subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki deluje na trgu, doseže optimizacijo poslovanja, tudi z vidika upravičenih stroškov, ki vplivajo na določitev izhodiščne in povprečne cene toplote. Tudi Računsko sodišče je v revizijskem poročilu z naslovom Obvladovanje denarnih tokov skupine HSE zaradi investicije v Blok 6 z dne 15.9.2015, poudarilo, da mora skupina HSE (kamor sodi tudi TEŠ) urediti poslovanje, da bo ta v prihodnosti zagotavljala pozitiven denarni tok. Razumljivo je, da pri dobavi toplote za daljinsko ogrevanje nastanejo stroški, ki jih mora nekdo pokriti. Regulirani proizvajalec toplote v tem delu ni upravičen do dobička oz. cena ni stvar pogajanj, zakonodajalec pa mu je omogočil, da pokriva upravičene stroške, kar vsakokrat ugotavlja organ, pred izdajo soglasja. Zakonodajalec ni predvidel »sofinanciranja«. Kot rečeno, omenjena ureditev velja za vso Slovenijo, za vse uporabnike, ki so vezani na daljinsko toplotno ogrevanje s strani reguliranega proizvajalca toplote, da s plačilom storitve (izvajalcu javne službe), posredno pokrivajo upravičene stroške za dobavo toplote. Zato zgolj »nestrinjanje s ceno«, ne more biti podlaga za razkritje poslovnih skrivnosti na podlagi javnega interesa, saj je to področje zakonsko regulirano in razkritje »vhodnih« podatkov ne bi v ničemer pripomoglo k »spremembi same cene«, ki je odraz veljavne metodologije. Stranski udeleženec oz. TEŠ je v tem pogledu povsem v enakovrednem položaju z ostalimi reguliranimi proizvajalci toplote, saj mu zakonodajalec ni namenil drugačnega položaja, zato samo dejstvo, da gre za podatke, ki se nanašajo na TEŠ, ne more biti okoliščina, ki bi govorila v prid razkritju poslovnih skrivnosti. Temu pritrjuje tudi pojasnilo organa, da je »izhodiščna cena« za TEŠ v primerjavi z drugimi izhodiščnimi cenami drugih reguliranih proizvajalcev toplote povsem primerljiva. Organ je IP predložil tudi soglasja k izhodiščni ceni ostalih osem reguliranih proizvajalcev toplote kot izkaz enotne prakse odločanja v skladu z zakonskimi in podzakonskimi akti. Iz predloženih soglasij izhaja, da ima TEŠ glede na ostale regulirane proizvajalce toplote najnižje načrtovane upravičene variabilne in fiksne stroške na enoto načrtovane distribuirane količine toplote oziroma obračunske moči. Kar pomeni, da izpostavljene okoliščine s strani prosilca, da »gre za TEŠ«, vprašanje investicije v Blok 6, odvisnost Šaleške doline od TEŠ-a in dejstvo, da je njen edini odjemalec, niso vplivale na izhodiščno ceno do te mere, da bi ta po vrednosti odstopala od prakse v Sloveniji na področju daljinskega ogrevanja. Seveda pa je treba pri tem slediti pojasnilu organa, ki je opozoril, da je izdaja soglasja reguliranim proizvajalcem toplote le prva faza »določitve« cene, zato v razmerju do odjemalcev ta cena ni smiselna za primerjavo, saj je treba upoštevati še drugo fazo, to je soglasje, ki ga organ izda distributerju, torej v konkretnem primeru Komunalnemu podjetju Velenje. Šele ti dve fazi skupaj določita končno – realno ceno za odjemalce daljinske toplote, ki je, po mnenju organa, smiselna za primerjavo. Povedano drugače, nova prodajna cena toplote TEŠ-a vpliva na višino načrtovanih upravičenih variabilnih stroškov distributerja toplote, KPV d.o.o., ki po enaki metodologiji kot TEŠ določi svoje načrtovane upravičene stroške. Torej predstavlja strošek nabavljene toplote pri KPV samo enega izmed njenih upravičenih stroškov. Prodajne cene toplote za končne odjemalce KPV določi na podlagi njenih načrtovanih upravičenih stroškov, možnih drugih načrtovanih prihodkov, ob upoštevanju načrtovanih distribuiranih količin toplote in obračunske moči končnih odjemalcev. Zaradi tega ni mogoče enačiti spremembe prodajne cene toplote reguliranega proizvajalca toplote s spremembo cene toplote, ki jo distributer toplote določi za končne odjemalce.
Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in predstavljajo poslovno skrivnost, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot poslovna skrivnost. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje zgoraj navedenih informacij, ki so predmet presoje, na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da je v tem delu podana izjema od prostega dostopa do informacij iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
V nadaljevanju je IP presojal še dostop do pogodb za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene in so navedene v 1. 2 točki izreka izpodbijane odločbe, za katere je IP sledil odločitvi organa, da izpolnjujejo subjektivni kriterij varstva poslovne skrivnosti. Gre za pogodbe, na podlagi katerih je stranski udeleženec kupil oz. kupuje blago. Zastavlja pa se vprašanje, ali za navedene pogodbe obstaja zakonska podlaga za razkritje v smislu 3. odstavka 39. člena ZGD-1, ali gre torej za podatke, ki so po zakonu javni. Stranski udeleženec namreč sodi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kar pomeni, da sodi med zavezance po ZDIJZ, za katerega velja 6.a člen ZDIJZ, ki določa, da so ne glede na obstoj morebitne izjeme (poslovne skrivnosti) javni osnovni podatki o sklenjenih pravnih poslih iz 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ (torej: pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek ), in sicer:
- podatek o vrsti posla,
- pogodbenem partnerju (za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun, za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja),
- pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil,
- datum in trajanje posla in
- enaki podatki iz aneksa k pogodbi.
V obravnavanem primeru ni dvoma, da se pogodbe, ki so predmet presoje, nanašajo na naročilo oz. nakup blaga v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ (npr. pogodba o dobavi premoga, kemikalij, apnenčeve moke, itd.), za katere je zakonodajalec z novelo ZDIJZ-C določil, da med absolutno javne informacije sodijo zgoraj navedeni osnovni podatki pravnih poslov, z namenom krepitve preglednosti, odgovornost upravljanja s sredstvi ter nadzor nad izdatki zavezancev. V tem delu gre torej za informacije, pri katerih je test tehtanja med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pravnih oseb javnega prava in njihovih pogodbenih partnerjev na varovanju poslovne skrivnosti. Ker pa je zakonodajalec v četrtem odstavku 6.a člena ZDIJZ določil, da lahko poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so gospodarske družbe, zavrnejo dostop do podatkov iz prvega odstavka 6.a člena tega zakona, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, je treba v obravnavanem primeru dati stranskemu udeležencu in pogodbenim strankam možnost, da se do navedenega opredelijo.
Navedeno pomeni, da bi moral organ v ugotovitvenem postopku, za ugotovitev, ali bi razkritje informacij, ki so javne po zakonu, huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, nujno pozvati oz. dati možnost sodelovanja tudi strankam zgoraj navedenih pogodb, ki jim pripadajo predmetne poslovne informacije. Dolžnost izkaza hujše škode je namreč na strani stranskega udeleženca in pogodbenih strank. Vsak subjekt je namreč dolžan sam ščititi svoje poslovne skrivnosti, zato tega namesto njega ne more narediti organ. Dolžnost organa pa je, da subjektom, torej drugim pogodbenim strankam, to omogoči.
Ker se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti strank, katerih poslovna skrivnost se varuje, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP v tem delu odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke IP.
Primarno mora organ v skladu z 9. čl. ZUP, obvestiti pogodbene stranke vključno s stranskim udeležencem, da se lahko izjasnijo oz. opredelijo, ali bi razkritje osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih, ki so po zakonu javni in so predmet presoje, huje škodovale njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu. Pri tem jih mora organ opozoriti, da predložijo ustrezne dokaze, da konkretno, ne abstraktno, obrazložijo, kakšna hujša škoda bi podjetjem z razkritjem zahtevanih informacij nastala. Šele na podlagi tako pridobljenih pojasnil oz. po preteku roka, ki ga bo dal organ subjektom, da lahko priglasijo stransko udeležbo, lahko organ ugotavlja, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo četrtega odstavka 6.a člena ZDIJZ, na podlagi katerega se lahko zavrne dostop do podatkov, ki so sicer na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ javni.
Ob tem IP opozarja na svojo pravnomočno odločbo št. 0902-20/2014 z dne 8.12.2014, v kateri je odločal o dostopu do podatka o ceni premoga, dogovorjeni z aneksom k tripartitni pogodbi o nakupu premoga, zakupu moči in nakupu električne energije, kar je primerljivo tudi predmet presoje v obravnavani zadevi. IP je odločil, da zavezanec ni izkazal, da bi razkritje informacij huje škodovalo njegovemu konkurenčnemu položaju na trgu, zato je zavezancu naložil posredovanje zahtevane informacije.
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilke delno utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil pravni predpis, zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni po vročitvi te odločbe posredovati informacije, kot izhaja iz 1. 1 točke izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na dostop do pogodb, za utemeljitev cen vhodnih energentov, ki so bile uporabljene v izračunu izhodiščne cene, je IP, na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP, zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. 2 točke izreka te odločbe. Odločitev v ponovnem postopku mora organ sprejeti najkasneje v 30 dneh od prejema zadeve in izdati novo odločbo. V preostalih delih je IP pritožbo prosilke zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka