Prosilec - Agencija za trg vrednostnih papirjev

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je zahteval vse odločbe in revizijska poročila, ki jih je organ izdal v povezavi z borznoposredniško hišo v določenem obdobju. Organ se je skliceval na prvi odstavek 5.a člena, da gre za postopke, v katerih prosilec nima položaja stranke, ne stranskega udeleženca. IP organu ni sledil, saj prvi odstavek 5.a člena določa t. i. »izjemo strankinega pravila«, torej da kadar področni postopkovni zakon določa, da stranka postopka začasno nima dostopa do »svojih« podatkov, potem ne more imeti dostopa do njih tudi nihče zunanji, saj bi to razgradilo sam smisel postopka. Navedeni odstavek pride v poštev zlasti v primeru prikritih preiskovalnih ukrepov in v podobnih situacijah, kadar osumljenec v določenem (pred)kazenskem postopku ne more na podlagi ZDIJZ zahtevati vpogleda v dokumentacijo, ki se nanaša nanj (kot je ne more zahtevati tudi nihče drug v času, v katerem postopkovni zakon določa, da je dostop prepovedan ali omejen). Navedeni člen tako ne določa, da lahko informacije na podlagi ZDIJZ zahtevajo samo stranke postopka ali tisti, ki jih v takem postopku lahko priznamo status stranskega udeleženca. IP je v odločbi še pojasnil, da se v konkretnem primeru ni mogoče sklicevati niti na izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, saj so bili postopki nadzora že zaključeni, organ pa je v drugem postopku, kjer je IP odločal o dostopu do istih dokumentov potrdil, da razkritje zahtevane informacije ne bi povzročilo škode drugi osebi niti ne bi resno ogrozilo izvajanja drugih zakonskih nalog organa, ki je vodil postopek. Brez izpolnjenega kriterija nastanka škode, kar je ugotovil tudi organ, navedene izjeme ni mogoče uporabiti.

ODLOČBA:

Številka: 090-122/2017/3

Datum: 13. 7. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 6. 2017, zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 6. 2017 se ugodi in se odločba Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe, v elektronski obliki, na njegov elektronski naslov, posredovati kopijo:

1.1. Odredbe št. 06010-15/2010-6 z dne 22. 9. 2010, brez vseh imen in priimkov, datumov in ur prejema naročila, posredovanja naročila v izvedbo in izvršite naročila navedenih v zadnjem odstavku na strani 2/3, ki se nadaljuje na vrhu strani 3/3,

1.2. Odločbe št. 06010-15/2010-9 z dne 1. 11. 2010 brez:

- zadnjih treh vrstic izreka odločbe,

- imen in priimkov posameznikov, navedenih v točki 3. na strani 2/5 in v točki 6 na strani 3/5,

- šifer finančnih instrumentov in datumov, navedenih v točki 3 na strani 2/5,

- številk naročil, šifer finančnih instrumentov in datumov sklenitve poslov v točki 6 na strani 3/5,

      1.3. Odločbe št. 06010-15/2010-13 z dne 1. 2. 2011 v celoti,

      1.4. Odredbe št. 06011-48/2012-11 z dne 5. 4. 2013 brez:

            - celotne tabele na str. 8/12,

            - številk naročil, navedenih v odstavku pod tabelo na str. 8/12,

1.5. Odredbe št. 06011-48/2012-15 z dne 17. 6. 2013 v celoti,

1.6. Odločbe št. 06011-48/2012-18 z dne 28. 8. 2013 v celoti,

1.7. Odredbe št. 06010-7/2015-3 z dne 20. 7. 2015 v celoti,

1.8. Odločbe št. 06010-7/2015-9 z dne 23. 9. 2015 v celoti,

1.9. Priporočila št. 06010-9/2015-39 z dne 6. 1. 2016 v celoti,

1.10. Odredbe št. 06010-9/2015-40 z dne 6. 1. 2016 v celoti,

1. 11. Odredbe št. 06011-20/2016-22 z dne 20. 5. 2016 brez:

      - imena in priimka v tretji vrstici na strani 10/20,

      - celotne prve tabele na strani 10/20, z izjemo uvodne vrstice, 1., 3. in 4. vrstice,

      - 3. vrstice v drugi tabeli na strani 10/20, v kateri je navedena fizična oseba,

      - celotne prve tabele na strani 11/20, z izjemo uvodne vrstice, 5., 6., 8. in 10. vrstice,

      - 3., 4. in 6. vrstice v tretji tabeli na strani 11/20, v katerih so navedene fizične osebe,

      - celotne tabele na strani 12/20, z izjemo uvodne vrstice, 1.-4. vrstice in 20.-22. vrstice,

      - imena in priimka v drugi vrstici prvega odstavka pod tabelo na strani 12/20,

      - imen in priimkov v zadnji vrstici tretjega odstavka na strani 13/20,

      - začetnice imena in priimka v drugi vrstici zadnjega odstavka na strani 17/20,

      - imen in priimkov v prvi vrstici na strani 18/20,

      - imena in priimka v tretji vrstici drugega odstavka na strani 18/20,

1.12. Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 29. 6. 2016 v celoti,

1.13. Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 1. 7. 2016 v celoti,

1.14. Odločbe št. 06011-20/2016-66 z dne 10. 8. 2016 v celoti.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 10. 5. 2017 na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh odredb, odločb in ostalih dokumentov organa, za katere je IP v svoji odločbi št. 090-44/2017/6 odločil, da so informacija javnega značaja. Prosilec je še navedel, da lahko organ v odločbah prekrije tiste dele, za katere je IP odločil, da niso informacija javnega značaja. Organ je v postopek povabil družbo BDO Revizija d. o. o., ki je pripravila dva od zahtevanih dokumentov, kot tudi družbo Moja delnica borznoposredniška hiša d. d. – v stečaju, ki je bila stranka v navedenih nadzornih postopkih organa. Stransko udeležbo je priglasila le družba BDO Revizija d. o. o. in navedla, da če bo prišlo do posredovanja poročil prosilcu, bo izročitev poročil pogojevala s prikritjem vseh osebnih podatkov, ki so vsebovani v prilogah poročil.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ je v obrazložitvi pojasnil, da prosilec zahteva štirinajst dokumentov, ki so navedeni v prvi točki izreka odločbe IP št. 090-44/2017/6 z dne 14. 4. 2017, zoper katero je organ sprožil upravni spor. Navedeni dokumenti zato do pravnomočne odločitve v upravnem sporu niso informacija javnega značaja. Slednje je po stališču organa pomembno, saj se je prosilec v zahtevi skliceval na dejstvo, da so navedeni dokumenti, skladno z odločitvijo IP, že informacije javnega značaja. Organ je tudi navedel, da je pri odločanju upošteval 5.a člen ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v z zakonom določenem nadzornem postopku. Drugi odstavek istega člena določa še, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Organ je najprej ugotovil, da se vse informacije, ki so predmet zahteve prosilca, nanašajo na podatke iz zaključenih nadzornih postopkov organa in so zaupne informacije skladno s prvim odstavkom 488. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 108/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZTFI). Prav tako je po stališču organa podan razlog za zavrnitev zahteve iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ v povezavi s položajem prosilca v zaključenih nadzornih postopkih.

Organ je v odločbi tudi obrazložil, da iz prvega odstavka 496. člena ZTFI izhaja, da organ odloča o posamičnih zadevah po postopku, določenem v 14. poglavju ZTFI, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače, pri čemer drugi odstavek istega člena nakazuje na subsidiarno rabo ZUP. Po določbi 521. člena ZTFI je stranka postopka le subjekt nadzora, z izjemo borznoposredniških družb, kjer so stranke postopka tudi člani uprave te družbe. Nesporno je torej, da je bila edina stranka v vseh zaključenih postopkih nadzora, na katere se nanaša zahteva prosilca, družba Moja delnica. Takšna zakonska ureditev po prepričanju organa pomeni tudi, da v postopkih nadzora ni dopustna stranska udeležba. Navedena ureditev omogoča vodenje postopkov, ki obravnavajo zaupne informacije, ki jih ni dopustno razkrivati komurkoli zunaj tega postopka. To varujejo tudi določbe 488. in 488. a člena ZTFI, ki so po stališču organa specialnejše v razmerju do ZDIJZ. Prosilec v zaključenih postopkih nadzora ni mogel imeti položaja udeleženca v smislu določb ZUP, kar bi mu omogočilo enake pravice, kot jih je imel v teh postopkih subjekt nadzora, med njimi tudi pravico pregledovati dokumente zadeve. S tem je podan razlog za izjemo iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Ta izjema po stališču organa preprečuje nevzdržno situacijo, da se v postopkih nadzora organa, v katerih se varuje zaupnost informacij, to zaupnost zlorablja z razkritjem na podlagi zahteve po ZDIJZ.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 9. 6. 2017 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je IP v odločbi št. 090-44/2017/6 že odločil, da so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja.

Organ po prejemu pritožbe prosilca izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, z dopisom št. 0901-2/2017-9 z dne 14. 6. 2017, odstopil v reševanje IP. IP je z dopisom št. 090-122/2017/2 z dne 19. 6. 2017 o pritožbi seznanil tudi stranskega udeleženca, ki se do pritožbe ni opredelil.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP na tem mestu ugotavlja, da je predmet presoje v pritožbenem postopku dostop do štirinajstih dokumentov, ki so taksativno navedeni v prvi točki izreka odločbe IP št. 090-44/2017/6 z dne 14. 4. 2017, in sicer v tistem delu, v katerem po stališču IP predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. IP namreč ugotavlja, da je prosilec v zahtevi navedel, da se ne želi seznaniti z delom dokumenta, za katerega je IP že ugotovil, da predstavlja varovane osebne podatke, prav tako pa se glede teh podatkov tudi ni pritožil. Predmet presoje IP so torej dokumenti, navedeni v točkah 1.3.,1.5 - 1.10, 1.12. - 1.14 izreka te odločbe v celoti, ter dokumenti navedeni pod točko 1.1, 1.2, 1.4 in 1.11. brez v izreku taksativno navedenih delov.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP na tem mestu ugotavlja, da ne drži navedba organa, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja, saj je organ sprožil upravni spor zoper odločbo organa št. 090-44/2017/6 z dne 14. 4. 2017, v kateri je IP odločal o istih dokumentih. Vsak dokument, ki kumulativno izpolnjuje zgoraj naštete tri osnovne pogoje, namreč skladno s 4. členom ZDIJZ predstavlja informacijo javnega značaja. Dokumenti, ki so predmet pritožbenega postopka, izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga in nahajajo se v materializirani obliki. Navedeno pomeni, da dokumenti nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaja, med strankama je sporno le vprašanje, ali dokumenti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja iz prvega odstavka 5. člena ZDIJZ, kar trdi prosilec, ali predstavljajo izjemo od prosto dostopne informacije javnega značaja, kot jih določa 5.a in prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, kar z uporabo izjeme po prvem odstavku 5.a člena ZDIJZ zatrjuje organ.

IP ni sledil navedbi organa, da je glede navedenih dokumentov izpolnjena izjema iz prvega odstavka 5.a člena, ki  določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem, upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku. Organ je namreč obrazložitev navedene izjeme opredelil na tem, da je bila edina stranka nadzornega postopka družba Moja delnica, prosilec pa ni bil ne stranka, ne stranski udeleženec, zaradi česar ne more biti niti prosilec po ZDIJZ. Takšno tolmačenje navedene izjeme je neustrezno, saj je navedeno izjemo mogoče uporabiti le v tistih primerih, kadar bi prosilec zahteval podatke, ki jih po zakonu ne morejo prejeti niti same stranke postopka. Kot izhaja iz besedila predloga ZDIJZ-C, EVA: 2013-1711-0053 z dne 3. 10. 2013, prvi odstavek 5.a člena določa t. i. »izjemo strankinega pravila«. Če namreč področni postopkovni zakon določa, da stranka postopka začasno nima dostopa do »svojih« podatkov, potem ne more imeti dostopa do njih tudi nihče zunanji, saj bi to razgradilo sam smisel postopka (interesi postopka). Navedeni odstavek pride v poštev zlasti v primeru prikritih preiskovalnih ukrepov in podobno, kadar osumljenec v določenem (pred)kazenskem postopku ne more na podlagi ZDIJZ zahtevati vpogleda v dokumentacijo, ki se nanaša nanj (kot je ne more zahtevati tudi nihče drug v času, v katerem postopkovni zakon določa, da je dostop prepovedan ali omejen). Navedeni člen tako ne določa, da lahko informacije na podlagi ZDIJZ zahtevajo samo stranke postopka ali tisti, ki jim v takem postopku lahko priznamo status stranskega udeleženca. Stranke in stranski udeleženci imajo v postopkovnih zakonih običajno posebne določbe, ki jim omogočajo vpogled v spis, in lahko na podlagi posebnih določb praviloma pridobijo širši obseg informacij, kot ga lahko pridobijo prosilci na podlagi ZDIJZ. Dejstvo, da posameznik ni bil stranka postopka, oz. ne bi mogel biti stranka postopka, pa ne pomeni, da ne more biti prosilec v postopku po ZDIJZ, saj je skladno s 5. členom ZDIJZ prosilec lahko vsaka pravna ali fizična oseba.

IP ugotavlja, da ZTFI tudi ne določa, da je dostop do podatkov, ki jih zahteva prosilec, prepovedan ali omejen strankam postopka, zaradi česar je sklicevanje na navedeno izjemo v konkretnem primeru neutemeljeno in materialnopravno napačno. Izjema iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ na podlagi ugotovljenega v konkretnem primeru ni podana.

IP se tudi ne strinja z navedbo organa, da ob neupoštevanju izjeme iz 5.a člena nastane nevzdržna situacija, da se v postopkih nadzora, v katerih se varuje zaupnost informacij, to zaupnost »zlorablja« z razkritjem na podlagi ZDIJZ. IP je mnenja, da če bi zakonodajalec ocenil, da je treba zaupnost postopka varovati tudi po zaključku postopka, bi to navedel v samem zakonu, zakonodajalec pa je ravno nasprotno, v zakonu izrecno navedel, da so informacije javnega značaja tudi informacije, ki so bile pridobljene ali sestavljene zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev, ter da se prosilcu dostop do teh informacij zavrne le, če je postopek nadzora še v teku. Zakon je v drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ izrecno predvidel tudi primer, da bi bilo treba zaupnost informacij ščititi tudi po zaključenem postopku, vendar je to možnost določil le za primere, če bi razkritje informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. IP se na tem mestu sklicuje na navedbe organa v pritožbeni zadevi št. 090-44/2017, v kateri je odločal o dostopu do istih dokumentov in v katerem je organ sam pojasnil in odločil, da razkritje teh istih dokumentov ne bi povzročilo nobene škode drugi osebi in prav tako ne bi ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Na izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ se je mogoče sklicevati v primeru zaključenih postopkov nadzora le takrat, kadar bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih zalog organa, ki je vodil postopek. Brez izpolnjenega kriterija nastanka škode, kar je ugotovil tudi sam organ, navedene izjeme ni mogoče uporabiti. Nadzorni postopki niso več v teku, zaradi česar zahteve prosilca ni mogoče zavrniti zgolj zaradi nestrinjanja organa s samo zakonsko ureditvijo.

Na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja je IP v nadaljevanju po uradni dolžnosti preizkusil, ali so morebiti podane kakšne druge izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da dokumenti, oz. deli dokumentov, ki so predmet presoje v tem postopku, ne vsebujejo nobenih izjem iz 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in so torej v obsegu, kot ga je zahteval in opredelil prosilec, v celoti prosto dostopna informacija javnega značaja.

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca v celoti utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                                                                    

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,                                      

svetovalka Informacijskega pooblaščenca                               

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka