prosilec - Fakulteta za upravo

Sodba Upravnega sodišča

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki jih je organ sklenil z izbranimi profesorji v določenem obdobju. Z izpodbijano odločbo je organ zavrnil dostop do tistih pogodb, za katere je presodil, da so povezane z izvajanjem tržne dejavnosti in zato ne predstavljajo informacije javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so presojane pogodbe v celoti informacije z delovnega področja organa. Dejstvo namreč je, da je izvajanje nalog ali dejavnosti, na katere se nanašajo obravnavane pogodbe, urejeno s predpisi javnega prava, poleg tega pa organ tudi ni uspel izkazati, ali so se dejavnosti, na katere se nanaša zahteva prosilca, izvajale tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. V takšnem primeru pa ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti v pravnem smislu, na podlagi katere bi bilo mogoče določeno dokumentacijo izvzeti iz dometa ZDIJZ. Glede vprašanja varstva osebnih podatkov je IP ugotovil, da gre tako za podatke o porabi javnih sredstev kot za informacije v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev oz. opravljanjem javne funkcije. IP je ugotovil še, da je podan prevladujoč javni interes, da se javnost seznani z vsebino obravnavanih pogodb. IP je organu naložil, da prosilcu posreduje zahtevane pogodbe tako, da bodo razvidni tudi podatki o imenu, priimku, znesku in namenu izplačila, zaradi varstva osebnih podatkov pa mora prekriti podatke kot so prebivališče, EMŠO, davčna številka ipd.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-67/2017/22
Datum: 27. 2. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 3. 2017, zoper dopolnilno odločbo Fakultete za upravo, Gosarjeva ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 90000-4/2015-41, z dne 24. 2. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca dne 14. 3. 2017 se delno ugodi in se dopolnilno odločbo Fakultete za upravo št. 90000-4/2015-41, z dne 24. 2. 2017 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih pogodb, ki jih je sklenil z:

a)    …:

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe
1.        24. 6. 2005    brez številke
2.        22. 9. 2005    46210-1/2005-7
3.        3. 10. 2005    brez številke
4.        21. 11. 2005    47600-11/2005-1
5.        9. 3. 2006    brez številke
6.        10. 7. 2006    47600-00006/2006-1
7.        1. 9. 2006    13600-198/2006-1
8.        2. 11. 2006    13600-63/2007-1
9.        7. 12. 2006    47600-00020/2006-1
10.        18. 12. 2006    46230-1/2006-1
11.        18. 12. 2006    46230-1/2006-11
12.        13. 6. 2007    13600-242/2007-1
13.        15. 10. 2007    13600-393/2007-1
14.        7. 11. 2007    46220-1/2007-10
15.        13. 11. 2007    47600-28/2007-3
16.        12. 2. 2008    46230-1/2008-3
17.        25. 4. 2008    13600-00161/2008-1
18.        25. 4. 2008    13600-00163/2008-1
19.        21. 10. 2008    46210-9/2008-6
20.        7. 11. 2008    13600-348/2008-1
21.        2. 12. 2008    47600-00037/2008-3
22.        12. 12. 2008    13600-00397/2008-1
23.        30. 12. 2008    13600-00554/2008-1
24.        14. 4. 2009    13600-134/2009
25.        21. 5. 2009    13600-227/2009
26.        23. 7. 2009    13600-333/2009
27.        23. 7. 2009    13600-338/2009
28.        28. 10. 2009    13600-462/2009-1
29.        7. 1. 2010    47600-1/2010-5
30.        19. 1. 2010    13600-18/2010-1
31.        17. 3. 2010    13600-163/2010-1
32.        22. 3. 2010    13600-131/2010-1
33.        29. 7. 2010    13600-225/2010-1
34.        20. 5. 2011    brez številke
35.        28. 9. 2011    13600-267/2011-1
36.        1. 12. 2011    13600-412/2011-1
37.        19. 7. 2012    47600-22/2012-1
38.        7. 2. 2013    47600-1/2013-20
39.        18. 1. 2013    47600/1/2013-7
40.        22. 11. 2013    47600-1/2013-84
41.        31. 12. 2014    13600-178/2014-1

pri čemer mora na pogodbah:
- pod zap. št. od 1. do 3., 5.,od 7. do 13., 15., 17. in 18.  prekriti podatek o prebivališču in občini; EMŠO in/ali davčno številko; informacijo, ali je oz. ni davčni zavezanec za DDV in/ali informacijo, ali je tuj ali domač rezident; izpostavo DURS-a; št. transakcijskega računa in celoten naziv banke;
- pod zap. št. 4. prekriti informacijo, ali je oz. ni davčni zavezanec za DDV in/ali informacijo, ali je tuj ali domač rezident;
- pod zap. št. 6. prekriti informacijo, ali je ali ni davčni zavezanec za DDV in informacijo, ali je tuj ali domač rezident;
- pod zap. št. 14. prekriti podatek o prebivališču in občini; EMŠO; in davčno številko;
- pod zap. št. 16. prekriti podatek o prebivališču in občini; EMŠO in davčno številko.
        
b)    …: 

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe
1.        5. 1. 2005    brez številke
2.        1. 3. 2005    brez številke
3.        28. 9. 2005    22-1/05
4.        1. 10. 2005    brez številke
5.        25. 10. 2005    brez številke
6.        25. 10. 2005    brez številke
7.        2. 11. 2005    brez številke
8.        21. 11. 2005    47600-00011/2005-3
9.        3. 1. 2006    brez številke
10.        23. 10. 2006    02/06
11.        23. 10. 2006    01/06
12.        26. 6. 2007    13600-00250/2007-1
13.        4. 7. 2007    13600-00263/2007-1
14.        22. 10. 2007    42133-1/2007-1
15.        22. 10. 2007    42133-5/2007-2
16.        5. 11. 2007    13600-00440/2007-1
17.        13. 11. 2007    47600-00028/2007-10
18.        26. 11. 2007    13600-00471/2007-1
19.        26. 11. 2007    13600-00470/2007-1
20.        10. 12. 2007    42132-4/2007
21.        10. 12. 2007    42132-5/2007-4
22.        14. 3. 2008    13600-00049/2008-1
23.        25. 3. 2008    13600-00079/2008-1
24.        25. 3. 2008    13600-00078/2008-1
25.        29. 5. 2008    13600-00185/2008-1
26.        29. 5. 2008    13600-00188/2008-1
27.        29. 5. 2008    13600-00186/2008-1
28.        30. 12. 2008     13600-00553/2008-1
29.        30. 12. 2008    13600-00560/2008-1
30.        30. 1. 2009    13600-00017/2009-1
31.        30. 1. 2009    13600-00018/2009-1
32.        6. 4. 2009    13600-00097/2009
33.        6. 4. 2009    13600-00095/2009
34.        23. 6. 2009    13600-00260/2009
35.        23. 6. 2009    13600-00262/2009
36.        23. 7. 2009    13600-00331/2009
37.        23. 7. 2009    13600-00329/2009
38.        24. 9. 2009    13600-382/2010-1
39.        2. 10. 2009    13600-00358/2009
40.        17. 11. 2009    13600-486/2009-1
41.        18. 11. 2009    13600-492/2009-1
42.        18. 11. 2009    13600-495/2009-1
43.        17. 12. 2009    13600-528/2009-1
44.        17. 12. 2009    13600-525/2009-1
45.        7. 1. 2010    47600-00001/2010-1
46.        10. 2. 2010    13600-29/2010-1
47.        10. 2. 2010    13600-28/2010-1
48.        28. 2. 2010    13600-198/2010-1
49.        22. 3. 2010    13600-133/2010-1
50.        22. 3. 2010    13600-140/2010-1
51.        26. 5. 2010    13600-175/2010-1
52.        10. 6. 2010    13600-201/2010-1
53.        22. 6. 2010    13600-212/2010-1
54.        13. 10. 2010    13600-392/2010-1
55.        22. 11. 2010    13600-429/2010-1
56.        21. 1. 2011    13600-26/2011-1
57.        13. 4. 2011    13600-127/2011-1
58.        15. 12. 2011    13600-488/2011-1

pri čemer mora na vseh pogodbah prekriti podatek o prebivališču in občini; EMŠO in/ali davčno številko; informacijo, ali je oz. ni davčni zavezanec za DDV in/ali informacijo, ali je tuj ali domač rezident; izpostavo DURS-a; št. transakcijskega računa in celoten naziv banke;

c)    …:

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe
1.        22. 12. 2004    47600-00023/2004-1
2.        19. 4. 2005    47600-00006/2005-1
3.        1. 8. 2005    brez številke
4.        28. 10. 2005    51-1/05
5.        21. 11. 2005    476011/2005-20
6.        7. 12. 2006    47600-00020/2006-2
7.        18. 12. 2006    46230-1/2006-2
8.        13. 11. 2007    47600-00028/2007-4
9.        12. 2. 2008    46230-1/2008-4
10.        2. 12. 2008    47600-00037/2008-6
11.        24. 11. 2009    47600-00031/2009-1
12.        7. 1. 2010    47600-00001/2010-2
13.        10. 6. 2011    13600-164/2011-1
14.        1. 2. 2012    13600-13/2012-1
15.        23. 4. 2013    47600-1/2013-38
16.        2. 10. 2006    13600-267/2006-1

pri čemer mora na vseh pogodbah prekriti podatek o prebivališču in občini; EMŠO in/ali davčno številko; informacijo, ali je oz. ni davčni zavezanec za DDV in/ali informacijo, ali je tuj ali domač rezident; izpostavo DURS-a; št. transakcijskega računa in celoten naziv banke.

2.    Pritožba prosilca dne 14. 3. 2017 se zavrne v delu, v katerem mora organ skladno s prejšnjo točko izreka te odločbe prekriti varovane osebne podatke.

3.    Zahtevi prve stranske udeleženke (…) in tretjega stranskega udeleženca (…) za povrnitev stroškov se zavrneta.

4.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 16. 3. 2015 zahteval, da mu organ posreduje avtorske in podjemne pogodbe, ki jih je imel sklenjene od vključno leta 2003 do dneva vložitve zahteve s …, … in ….

Organ je izdal odločbo št. 9000-4/2015-9, z dne 23. 4. 2015, s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilca z dne 16. 3. 2015. Prosilec je 6. 5. 2015 zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-133/2015/6, z dne 7. 9. 2015, s katero je pritožbi delno ugodil in izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na posredovanje vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 16. 3. 2015 sklenjene z …, … in … ter odločil, da mora organ prosilcu posredovati fotokopije navedenih pogodb. Pritožbo prosilca je zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje kopij avtorskih in podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 sklenjene z …, … in …. Zoper ugodilni del odločbe IP št. 090-133/2015/6 z dne 7. 9. 2015 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 tožbi delno ugodilo in zadevo v delu, ki se nanaša na ugodilni del izpodbijane odločbe, vrnilo IP v ponovni postopek in podalo napotke za odločanje. IP je v ponovljenem postopku z odločbo št. 090-133/2015/18, z dne 19. 12. 2016 prvo odločbo organa odpravil v delu, ki se nanaša na zahtevo prosilca za posredovanje kopij avtorskih in podjemnih pogodb, sklenjenih od 1. 1. 2005 do 16. 3. 2015, in zadevo vrnil v ponoven postopek s podobnimi napotki, kot jih je dalo Upravno sodišče RS. Organ je o zahtevi prosilca odločil z delno odločbo št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017 in z dopolnilno odločbo št. 90000-4/2015-41, z dne 24. 2. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). V izpodbijani odločbi je organ navedel, da je v postopek ponovnega odločanja pritegnil posameznike, na katere se nanaša prosilčeva zahteva. Vsi trije so priglasili stransko udeležbo in nasprotovali razkritju zahtevanih pogodb, sklicujoč se na varstvo osebnih podatkov. Organ je po pregledu pogodb, ki jih je sklenil s stranskimi udeleženci, ugotovil, da je avtorske in podjemne pogodbe sklepal iz dveh razlogov: 
1.    Za izvajanje javne službe: za izvedbo avtorskih del stranskih udeležencev, ki so sicer v delovnem razmerju z organom, in ta dela po vsebini sicer sodijo v okvir njihovih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi, vendar presegajo obseg tega dela po pogodbi o zaposlitvi – te pogodbe je organ sklepal na podlagi desetega odstavka 63. člena Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 134/03-UPB s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZViS). Sredstva za izplačilo po teh pogodbah je organ zagotovil iz sredstev, namenjenih izvajanju javne službe, ki jo opravlja, delo pa je bilo opravljeno v prostorih organa.
2.    Za izvajanje tržne dejavnosti: za izvedbo avtorskih del stranskih udeležencev, ki so sicer v delovnem razmerju z organom, vendar ta dela niti po vsebini niti po obsegu ne sodijo v okvir njihovih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi – ta dela stranskih udeležencev je organ potreboval za izvedbo naročil, ki jih je pridobil na trgu v pogojih proste konkurence. Sredstva za izplačilo po teh pogodbah je organ zagotovil iz sredstev, ki jih je pridobil od naročnikov izvedbe del (zlasti projektov, raziskav, monografij, svetovanja) na trgu v pogojih proste konkurence (z neposrednim naročilom storitev, s pogajanji, preko uspešne prijave na javni razpis ali izbiro med ponudniki, pozvanimi k oddajo ponudb za izvedbo storitev). Stranski udeleženci dela niso opravili v prostorih organa ali z delovnimi sredstvi organa.   
Z izpodbijano odločbo je organ odločil o delu zahteve, ki se nanaša na 2. točko zgoraj (pogodbe za izvajanje tržne dejavnosti). Organ je z vpogledom v svoje računovodske evidence in pogodbe, sklenjene z naročniki storitev del, ki so jih posamezniki opravili po zahtevanih pogodb, ugotovil, da so bila sredstva za izplačila dogovorjena z zahtevanimi pogodbami, zagotovljena izključno iz sredstev, ki so jih plačali naročniki storitev. Angažma za delo po pogodbah z naročniki je organ dosegel v pogojih proste konkurence na trgu in ne v vlogi izvajalca javne službe. Dela po teh pogodbah, ki so jih opravili posamezniki, na katere se nanaša prosilčeva zahteva, niti po vsebini niti po obsegu ne sodijo v okvir avtorjevih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. Avtorji dela niso opravljali v prostorih organa ali s sredstvi organa, niti v času, ko bi morali opravljati delo po pogodbi o zaposlitvi ali po avtorskih oziroma podjemnih pogodbah, ki so jih sklenili za izvajanje nalog s področja zagotavljanja javne službe. Avtorji, ki so (oziroma so bili) javni uslužbenci, zaposleni pri organu, delovnega časa nimajo (oziroma ga niso imeli) fiksno določenega. Pedagoške delovne obveznosti, ki so vezane na neposreden stik s študenti ali drugimi pedagoškimi delavci, sicer res opravljajo ob vnaprej določenem času (npr. urniki predavanj, seminarjev, govorilnih ur, izpiti in zagovori, komisije, ipd.), vendar pa nimajo (oziroma niso imeli) opredeljene obvezne prisotnosti na delovnem mestu. To pomeni, da svoje druge delovne obveznosti (priprava na predavanja, seminarje, izpite, raziskovalno delo, mentorstvo, vodenje ipd.) lahko opravljajo kjerkoli in kadarkoli po lastni presoji, dokler spoštujejo roke, v katerih mora biti delo opravljeno, oziroma dokler je delo opravljeno v času, ki se glede na samo naravo dela pričakuje. Delo, ki so ga avtorji opravili po zahtevanih avtorskih pogodbah, v nobenem pogledu ni oviralo njihovega delovnega procesa v zvezi z delom, ki so ga po pogodbi o zaposlitvi ali avtorski oziroma podjemni pogodbi opravljali na področju izvajanja javne službe – vsa dela v zvezi z javno službo so bila opravljena pravočasno in po določenem urniku oziroma v določenem terminu. Na podlagi navedenega in glede na napotke Upravnega sodišča RS iz sodbe št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 je organ ugotovil, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in da je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov (oziroma ti stroški sploh niso nastali), zato teh avtorskih in podjemnih pogodb ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 navedlo, da mora organ v zvezi z zahtevanimi avtorskimi in podjemnimi pogodbami, ki so bile sklenjene za izključno tržno dejavnost organa, prosilcu posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ, pri čemer je kot pravno podlago navedlo le osmi odstavek 1.a člena ZDIJZ. Citirana določba določa, da se v primeru, da je izvajalec javne službe zavezan tako po 1. členu tega zakona kot tudi po drugem odstavku 1.a člena, v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe, uporabljajo določbe ZDIJZ, ki urejajo dostop do informacij za organe, sicer pa določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava so v skladu s 1.a členom ZDIJZ gospodarske družbe (kar organ ni) in druge pravne osebe zasebnega prava (kar organ prav tako ni). Organ je javni zavod, ustanovljen na podlagi 3. člena Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) in kot tak torej ni poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kot ga opredeljuje 1.a člen ZDIJZ in ki mora (oziroma sme) posredovati informacije javnega značaja po definiciji 4.a člena ZDIJZ. Tudi iz Registra zavezancev (v nadaljevanju eRZIJZ) pri AJPES izhaja, da je organ vanj vpisan na podlagi 1. alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot druga oseba javnega prava, ne pa tudi kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Tudi z uporabo različnih metod pravne razlage ni mogoče napraviti zaključka, da bi organ smel ali moral posredovati informacije javnega značaja, kot jih opredeljuje 4.a člen ZDIJZ, ker je jezikovni okvir jasen – poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava so v skladu s 1.a členom ZDIJZ lahko izključno gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava. A contrario pravne osebe javnega prava ne morejo biti zavezanci po 1.a členu ZDIJZ, ampak le po 1. členu. Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-52/16-17, z dne 12. 1. 2017 ni ugotovilo neskladnosti 1.a, 4.a in 6.a člena ZDIJZ z Ustavo RS, zato tudi navedena odločba ne daje drugačnega odgovora, kot ga opredeljuje jezikovni okvir navedenih določb. Ker organ ni poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ampak je pravna oseba javnega prava, ki je izvajalec javne službe, je dolžan in upravičen posredovati le informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Ker zahtevane pogodbe ne sodijo na delovno področje organa kot izvajalca javne službe, ampak se nanašajo izključno na tržno dejavnost organa, ne izpolnjujejo pogojev za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, hkrati je organ ugotovil, da ni nobene druge pravne podlage, ki bi mu nalagala posredovanje zahtevanih pogodb, oz. ki bi mu dovoljevala njihovo posredovanje, zato je zahtevo prosilca zavrnil.  

Dne 14. 3. 2017 je organ prejel pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v kateri je prosilec navedel, da vprašanje, na kakšen način in kje so profesorji izvajali dejavnost, za katero so bili plačani po avtorskih in podjemnih pogodbah, ni pomembno. Ključno je, da so bili za svoje delo plačani iz javnih sredstev. S tem, ko so bila sredstva s strani naročnikov (četudi iz tržne dejavnosti) nakazana na račun fakultete, so namreč postala javna sredstva. Slednje je tudi mnenje, ki ga v javnosti pogosto zagovarja predsednik Komisije za preprečevanje korupcije. Nemogoče je ločiti, katera sredstva so na račun fakultete prispela iz tržne in katera iz redne dejavnosti ter katera od teh so bila v nadaljevanju porabljena denimo za izvajanje tržne dejavnosti. Ker je šlo torej za javna sredstva, je nad njimi dovoljen oziroma potreben nadzor, ki je mogoč le, če lahko javnost preveri, za kaj in kakšen način so bila sredstva porabljena. Javnost pa lahko slednje preveri le, če organ razkrije pogodbe, ki jih je sklenil s profesorji. Zato je odločitev organa, da mu pogodb ni treba razkriti, napačna. Prosilec predlaga, da IP organu naloži, da je omenjene pogodbe dolžan razkriti, in sicer na način, da prosilcu posreduje kopije, če bi mu organ želel slednje zaračunati, pa da mu omogoči vpogled.  

Organ je ugotovil, da je pritožba prosilca pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 90000-4/2015-45, z dne 29. 3. 2017, poslal IP. 

IP je, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP in skladno z navodili Upravnega sodišča RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016,  …(v nadaljevanju prva stranska udeleženka), … (v nadaljevanju drugi stranski udeleženec) in … (v nadaljevanju tretji stranski udeleženec) poslal pritožbo ter jih pozval, da podajo morebitne ugovore in se pisno izrečejo o pritožbi.

Na poziv sta odgovorila prva stranska udeleženka in tretji stranski udeleženec (v nadaljevanju stranska udeleženca). Vsebina obeh odgovorov je enaka, razen kjer je v nadaljevanju posebej navedeno drugače, oziroma dodatno glede na posameznega stranskega udeleženca. Menita, da je pritožba prosilca neutemeljena, njegove navedbe povsem zmotne, dopolnilna odločba organa pa pravilna in na zakonu utemeljena, zato predlagata IP, da pritožbo prosilca v celoti zavrne. Ne drži, da sta bila stranska udeleženca po zahtevanih pogodbah, o katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo, plačana iz javnih sredstev. Sredstva, ki jih prejme organ iz naslova svoje tržne dejavnosti, ne postanejo javna sredstva s prejemom na račun, vsekakor je tudi mogoče jasno razmejiti, katera sredstva (tržna ali javna) organ prejema, in katera (tržna ali javna) za kateri namen troši. Domnevne izjave predsednika KPK Borisa Štefaneca, na katere se sklicuje prosilec, so pravno zmotne in neskladne z ustaljeno sodno prakso na področju dostopa do informacij javnega značaja (pa tudi sicer irelevantne v konkretnem postopku). To jasno izhaja iz mnogih sodb Upravnega sodišča RS (npr. sodbe št. I U 1473/2015-15, z dne 22. 6. 2016, I U 1439/2015-115, z dne 10. 11. 2016 in I U 1421/2015-18, z dne 26. 5. 2016), med drugim tudi sodbe št. I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016, s katero je Upravno sodišče RS odločitev naslovnega organa vrnilo v ponovno odločanje prav v zadevi tu (ponovno) obravnavane zahteve prosilca. Kot organ pravilno ugotavlja v izpodbijani dopolnilni odločbi, iz navedene sodbe izhaja, da če je organ tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov (oziroma ti stroški sploh niso nastali), avtorskih in podjemnih pogodb ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Organ je pravilno ugotovil, da dela, ki sta jih opravila stranska udeleženca po tu zahtevanih pogodbah, niti po vsebini niti po obsegu ne sodijo v okvir njunih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi. Dela nista opravljala v prostorih organa ali s sredstvi organa, niti v času, ko bi morala opravljati delo po pogodbi o zaposlitvi ali po avtorskih oziroma podjemnih pogodbah, ki sta jih z organom sklenila za izvajanje nalog s področja zagotavljanja javne službe. Stranska udeleženca nista imela fiksno določenega delovnega časa ali določene obvezne prisotnosti na delovnem mestu, razen pedagoških delovnih obveznosti, ki so vezane na neposreden stik s študenti ali drugimi pedagoškimi delavci, ki sta jih res opravljala ob vnaprej določenem času (npr. urniki predavanj, seminarjev, govorilnih ur, izpiti in zagovori, komisije ipd.). To pomeni, da sta svoje druge delovne obveznosti (priprava na predavanja, seminarje, izpite, raziskovalno delo, mentorstvo, vodenje ipd.) lahko opravljala kjerkoli in kadarkoli po lastni presoji, dokler sta spoštovala roke, v katerih mora biti delo opravljeno, oziroma dokler je bilo delo opravljeno v času, ki se glede na naravo samega dela pričakuje. Delo, ki sta ga stranska udeleženca opravila po zahtevanih avtorskih in podjemnih pogodbah, v nobenem pogledu ni oviralo dela, ki sta ga po pogodbi o zaposlitvi ali drugi avtorski oziroma podjemni pogodbi opravljala na področju izvajanja javne službe organa. Vsa dela v zvezi z javno službo sta stranska udeleženca opravila pravočasno in po določenem urniku oziroma v določenem terminu. Tretji stranski udeleženec od konca leta 2013 ni bil več zaposlen pri organu, zato kakršnokoli delo po avtorski oziroma podjemni pogodbi objektivno ne bi moglo vplivati na njegovo opravljanje dela kot javnega uslužbenca. Stranska udeleženca sicer nimata dostopa do računovodskih evidenc organa, vendar nimata razloga, da bi dvomila v pravilno ugotovitev organa, da so jima bila sredstva po tu zahtevanih pogodbah izplačana izključno iz sredstev organa, ki jih je pridobil na trgu. Nenazadnje to izhaja tudi iz pogodb, iz katerih je jasno razvidno, da gre za dela izven obsega javne službe za zunanje naročnike, ki so organ za delo angažirali po pravilih proste konkurence. Organ je nadalje tudi pravilno ugotovil, da nima druge pravne podlage, da bi prosilcu posredoval zahtevane pogodbe - ni namreč poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po definiciji prvega odstavka 1a. člena ZDIJZ. Eventuelno bi lahko pravno podlago za razkritje nekaterih osebnih podatkov iz zahtevanih pogodb našli v četrtem odstavku 10.a člena ZDIJZ, vendar ta določba obsega le 1) posredovanje podatkov (ne pa tudi celotnih pogodb ali njihovih delov), 2) pravno podlago za posredovanje podatkov s strani UJP (ne pa tudi s strani drugih upravljavcev osebnih podatkov) in 3) avtorske in podjemne pogodbe, ki izvirajo iz naslova opravljanja javne službe organa, ne pa tudi tržne dejavnosti (kar izhaja iz definicije informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ (zlasti, del »izvira iz delovnega področja organa«) in ustaljene sodne interpretacije te določbe). Stranska udeleženca sta navedla tudi, da prosilec s svojimi zahtevami, s katerimi neposredno targetira in ju želi osebno profilirati, zlorablja pravico do dostopa do informacij javnega značaja, s čimer neposredno posega v njune ustavne pravice (zlasti pravico do zasebnosti, pravico do varstva osebnih podatkov in pravico do svobodne gospodarske pobude). Stranska udeleženca zato poudarjata, da bi bilo treba prosilčevo zahtevo zavrniti že iz tega razloga na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ in se sploh ne bi bilo potrebno ukvarjati z vsebino zahtevanih dokumentov in vprašanjem, ali gre za tržno dejavnost organa ali dejavnost s področja izvajanja javne službe. Namen prosilca, da bi seciral prihodke stranskih udeležencev v obdobju 12 let (in ne odhodke organa), je očiten. Pri tem ni nezanemarljivo, da se je v času, ko je prosilec vložil svojo zahtevo, nad stranskima udeležencema (in nekaterimi drugimi univerzitetnimi profesorji), izvajal velik medijski pritisk (če ne kar medijski linč), ki je prvo stransko udeleženko celo prisilil k odstopu s funkcije ministrice. Mediji so »ponoreli« ob nezakoniti objavi podatkov v aplikaciji Supervizor (sedaj Erar) s strani Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: KPK), ki po skoraj dveh letih še kar trdi, da vodi »sistemsko preiskavo«, pri čemer v postopek ni pritegnila niti organa niti stranskih udeležencev, oziroma od njih ni zahtevala nobene dokumentacije ali podatkov. V aplikaciji Supervizor so bili objavljeni osebni podatki stranskih udeležencev, ki so bili zbrani na nezakonit način (pri čemer se sklicujeta na postopek, v katerem je IP izrekel globe za prekršek odgovornima osebama KPK  in UJP, ki je podatke KPK posredovala brez pravne podlage), združeni na nezakonit način in sešteti za 12 let, predsednik senata KPK pa je na izrecno vprašanje novinarke RTVS, v Odmevih dne 10. 3. 2015, kaj se bo zgodilo, če se ugotovi, da so zadevo interpretirali napačno, rekel: »Nismo problematizirali posameznih izplačil, morda se bo res pokazalo, da so zakonita, vendar mislim, da niso v sistemu urejena in zaradi tega zadevo problematiziramo«. Mediji (vključno z medijem, v imenu katerega v tem postopku deluje prosilec) so podatke nadalje povzemali napačno, jih prikazovali senzacionalistično in tendenciozno, ter stranska udeleženca (in tudi nekatere druge posameznike) prikazovali kot pijavke javnih sredstev, ki so ravnali vsaj koruptivno. Podajali so napačne primerjave (npr. bruto/ neto zneske, dohodke organa iz tržne dejavnosti enega leta so primerjali z domnevnimi izplačili stranskim udeležencem v 12 letih ipd). Namen prosilca ni videti nič drugačen - preverjati, povezovati in preračunavati ter javno objaviti zneske, za katere sta se stranska udeleženca dogovorila (s pogodbo), da jih bosta prejela, če bosta opravila dogovorjeno avtorsko delo. Prosilec ima torej namen preverjati domnevne prejemke stranskih udeležencev in ne preverjati porabe organa. Prva stranska udeleženka je bila v času objave v aplikaciji Supervizor sicer res ministrica v Vladi RS, vendar pa ni bila ministrica v celotnem času, na katerega so se nanašali podatki, ampak le majhen del časa t. j. od 18. 9. 2014 do začetka marca 2015, v času vložitve prosilčeve zahteve pa ni bila več ministrica, ampak je le še opravljala tekoče posle do imenovanja novega ministra. Stranska udeleženka je bila torej v 12 letih, za katere prosilec zahteva pogodbe, ki jih je sklenila z organom, ministrica (torej funkcionarka) le pol leta. Pred tem je bila ves čas povsem običajna javna uslužbenka (profesorica, nekaj časa tudi dekanja oziroma prodekanja fakultete). Tretji stranski udeleženec je bil v času objave v aplikaciji Supervizor že upokojen. Upokojil se je konec leta 2013 in od takrat ni več javni uslužbenec. V 12 letih, za katere prosilec zahteva pogodbe, nikoli ni bil funkcionar. Javni interes za razkritje pogodb, ki sta jih stranska udeleženca sklepala z organom v obdobju 12 let, nikakor ni podan, četudi morebiti obstaja javni interes za razkritje posameznih podatkov o porabi javnih sredstev s strani organa, ki pa niti niso prikazana v zahtevanih pogodbah, ker gre za pogodbe za izvajanje izključno tržne dejavnosti organa. Prosilec konkretno targetira prav stranska udeleženca in ne organ, zahtevane pogodbe pa se nanašajo le na tržno dejavnost organa. Takšno seciranje in profiliranje posameznikov, njihovega ekonomskega položaja, njihovega avtorskega ustvarjanja, ni in ne more biti namen ZDIJZ, oziroma je celo v nasprotju z ZDIJZ. Zahteva, s katero prosilec očitno in neposredno stremi k proučevanju in profiliranju razmerij stranskih udeležencev, posega v ustavne pravice stranskih udeležencev do osebnega dostojanstva (36. člen Ustave RS), varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (37. člen Ustave RS), varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave RS), pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS) in do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS), kot je že izpostavljeno zgoraj. Če sta stranska udeleženca sklenila pogodbo za izvedbo avtorskega dela z organom zavezancem, sta se že res mogla in morala zavedati, da bi v kontekstu porabe sredstev s strani organa po ZDIJZ lahko prišlo do razkritja podatka, da so določena sredstva za določeno delo oziroma po določeni pogodbi prejela prav ona. Vsekakor pa nista dolžna trpeti, da kdorkoli uspešno zahteva informacije o vseh njunih pogodbenih razmerjih z organom - zlasti ne tistih, ki jih ji je organ izplačal v okviru svoje tržne dejavnosti - za ta izplačila stranska udeleženca nista mogla pričakovati, da bi lahko prišlo do razkritja, ker po ustaljeni sodni praksi ne gre za informacije javnega značaja. Zavezanec po ZDIJZ je organ, namen ZDIJZ je v nadzoru organa pri izvajanju njegovih javnopravnih nalog (javne službe) - razlaga ZDIJZ, ki omogoča pridobivanje informacij o posamezniku (četudi je ta posameznik morda res javni uslužbenec) in razlaga, ki omogoča pridobivanje podatkov o organu, v zvezi z njegovo tržno dejavnostjo, pa je v očitnem nasprotju z namenom ZDIJZ in očitno nesorazmerno posega v ustavne pravice tega posameznika, torej jih krši. Stranska udeleženca zgolj zato, ker sta (bila) javna uslužbenca (in četudi je bila prva stranska udeleženka pol leta ministrica, ki se je zaradi pritiska javnosti umaknila s funkcije), nista dolžna trpeti, da javnost (novinar) pridobi informacije, ki mu bodo omogočile nadaljnje ustvarjanje »zgodbe« o njiju, četudi »zgodbe« sploh ni, ker v zvezi s sklenjenimi pogodbami ni bilo nikakršnih nepravilnosti. Stranska udeleženca lahko svobodno sklepata pogodbe s komerkoli (v okviru zakonskih omejitev) in lahko svoje avtorsko delo (svoje intelektualne stvaritve) nudita komurkoli, ne da bi bila zaradi tega izpostavljena »preiskovanju« in profiliranju s strani novinarjev, če za to ni izražen nikakršen javni interes. Pri tem lahko prosto izbirata obliko, v kateri se bosta ekonomsko udejstvovala, zaradi česar ne smeta biti postavljena v slabši položaj. Če sta se stranska udeleženca odločila, da bosta z organom (ki je (bil) tudi njun delodajalec) sodelovala na temelju avtorske pogodbe, nekdo drug (npr. profesorji Pravne fakultete v Ljubljani) pa, da bo s svojim delodajalcem sodeloval preko gospodarske družbe, katere družbenik je, oziroma zavoda, katerega ustanovitelj je, zgolj iz tega razloga ne bi smela biti postavljena v slabši položaj — v položaj izpostavljenosti profiliranja njihovih aktivnosti, zaslužkov, njih samih. Stranska udeleženca priglašata stroške, ki sta jih imela s tem postopkom, in zahtevata, da organ prosilcu naloži, da jima te stroške povrne.

IP je dne 25. 5. 2017 z namenom razjasnitve dejanskega stanja pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. IP je prevzel tri fascikle dokumentacije, ki vsebuje dokumente iz računovodskih evidenc ter tudi pogodbe o financiranju, in iz katerih naj bi za vsako posamezno pogodbo izhajalo, da je bila financirana iz sredstev, ki jih je organ dobil pri izvajanju tržne dejavnosti. Organ meni, da gre za dokazilo o sredstvih, ki jih je organ pridobil iz drugih virov, in sicer javnih razpisov (pod pogoji tržne konkurence) in z organizacijo različnih konferenc, seminarjev, usposabljanj, svetovanj (pod pogoji tržne konkurence). Iz poročil o financiranju javne službe izhaja, da je bila fakulteta v letih 2005 do 2015 izjemno podfinancirana, saj je bila za pokrivanje redne dejavnosti in tekočih stroškov prisiljena pridobivati sredstva na trgu, saj proračunska sredstva niso zadoščala za pokrivanje stroškov, ki nastanejo pri izvajanju javne službe. Organ je dokazila glede teh navedb poslal IP v elektronskem sporočilu z dne 7. 6. 2017, ki mu je priložil tudi pregled opravljene delovne obveznosti pedagogov (posameznikov, ki so predmet presoje v konkretnem primeru) po pogodbi o zaposlitvi od leta 2009 naprej. Na vprašanje, zakaj so bile nekatere pogodbe, za katere organ zatrjuje, da sodijo v tržno dejavnost, sklenjene za »sodelovanje pri pripravi magistrskega programa«, je organ na ogledu in camera pojasnil, da gre v tem primeru za projekt, pridobljen na podlagi razpisa evropske komisije, v sklopu  LLP (Life Long Learning Program), katerega rezultat pa je bila priprava skupnega študijskega programa. Ta program se ni izvajal v okviru javne službe. Organ je še pojasnil, da je v prilogi Statuta Univerze v Ljubljani seznam dejavnosti, ki jih opravlja posamezna članica. Seznam teh dejavnosti predstavlja soglasje ustanovitelja v smislu 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani. Organ je na ogledu in camera vztrajal, da je za financiranje vseh obravnavanih pogodb prejel sredstva iz drugih virov in da za to niso bila koriščena proračunska sredstva.

Dne 5. 10. 2017 je IP pri organu opravil še dodaten ogled in camera, na katerem je organ pojasnil, na kakšen način ima urejeno povračilo posrednih stroškov, ki mu nastanejo zaradi izvajanja posamezne dejavnosti. Organ se je zavezal zbrati relevantne podatke, ki izkazujejo finančno stanje vsakega posameznega projekta (celotni prihodki projekta, celotni odhodki projekta, posredni stroški organa, obravnavani avtorski honorarji, saldo na dan zaključka projekta), ki jih je dne 7. 12. 2017 tudi posredoval IP. Za vsak posamezni projekt je organ v nadaljevanju pojasnil, v okviru katere organizacijske enote se je izvajal in kaj je bil temelj (pogodba,…) vsakega projekta. Organ je IP izročil tudi pregled opravljenih delovnih obveznosti pedagogov.

Pritožba je delno utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

1. Zloraba pravice

Stranska udeleženca zatrjujeta, da bi moral organ prosilčevo zahtevo zavrniti na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Po preučitvi zadeve IP ugotavlja, da sta stranska udeleženca prvič navedla dejstva in dokaze, s katerimi zatrjujeta, da bi bilo v konkretnem primeru treba uporabiti peti odstavek 5. člena ZDIJZ, šele v pritožbi. V vseh dopisih, s katerimi so stranski udeleženci priglasili stransko udeležbo v prvostopenjskem postopku, je namreč navedeno le: »v roku podajam pisno prijavo stranske udeležbe v postopku št. 90000-4/2015«. Nobeden izmed stranskih udeležencev v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa in odločbe torej ni navedel prav nobenih dejstev in dokazov, na podlagi katerih nasprotuje posredovanju dokumentov prosilcu.

V upravnem postopku, ki je dvostopenjski (kamor sodi tudi postopek po ZDIJZ), je določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov,  in sicer tretji odstavek 238. člena ZUP določa, da pritožnik v pritožbi lahko navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. V konkretni zadevi stranska udeleženca z ničemer nista obrazložila, zakaj spornih dejstev oziroma dokazov nista navedla že v postopku na prvi stopnji. Vse navedbe stranskih udeležencev v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ so takšne narave, da bi se stranska udeleženca nanje morala in mogla sklicevati že pred izdajo prvostopenjske odločbe, saj so obstajali že v času odločanja na prvi stopnji, hkrati pa IP ne vidi razlogov, zaradi katerih jih ne bi mogla navesti že pred izdajo izpodbijane odločbe. Gre torej za takšna nova dejstva in nove dokaze, ki jih IP, skladno s tretjim odstavkom 238. člena ZUP, ne sme upoštevati kot pritožbene razloge. K temu pa IP dodaja, da, četudi bi te razloge upošteval, v konkretnem primeru niso izpolnjeni kriteriji, ki morajo biti izpolnjeni, da se zahteva prosilca lahko zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Za zlorabo pravice gre v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oz. posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava,  na kar sta opozorila tudi stranska udeleženca. Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.  Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ. 

ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice  navaja, da gre za uporabo oz. izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo - in za zlorabo te formalne pravice oz. dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oz. v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so informacije javnega značaja prosto dostopne (5. člen. ZDIJZ). Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oz. namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev.  Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javnega sektorja, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo, dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje. 

Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

Stranska udeleženca pri zatrjevanju obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja izhajata iz stališča, da je namen nadzora, ki ga omogoča ZDIJZ, usmerjen proti zavezancem po tem zakonu, cilj prosilca pa je nadzor nad stranskimi udeleženci, kar je po njunem mnenju v nasprotju z ZDIJZ in predstavlja poseg v njihove ustavne pravice.

Nesporno je nadzorna funkcija ZDIJZ namenjena nadzoru nad zavezanci po ZDIJZ, in prav zaradi tega se morajo posamezniki, ki stopajo v poslovno razmerje s takšnimi subjekti, zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njihove pravice v takšnem poslovnem razmerju omejene. Če bi dopustili npr., da so vse pravice pogodbenega partnerja subjekta, ki je izvajalec javne službe, absolutne, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način se javne dobrine zagotavljajo oziroma ali izvajalec javne službe izvaja tudi kakšne dejavnosti, ki vplivajo na izvajanje javne službe. Iz navedenega izhaja, da so se stranski udeleženci v trenutku, ko so stopili v poslovno razmerje z organom, ki je v osnovi izvajalec javne službe, mogli in morali zavedati, da obstaja možnost, da bo vložena zahteva za dostop do pogodb, ki so jih v ta namen sklenili, in da bodo v tem primeru njihove pravice omejene zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev in izvajanja javne službe. Ne gre za nekaj nepredvidljivega, na kar stranski udeleženci ne bi mogli računati. Ravno nasprotno – osnovno vodilo delovanja zavezancev po ZDIJZ je javnost in odprtost njihovega delovanja (2. člen ZDIJZ). Na ta način pride do izraza nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje, med drugim tudi napake pri sklepanju pogodb, financiranih iz javnih sredstev. IP bo zato v nadaljevanju presojal, ali s sklenitvijo obravnavanih pogodb ni bilo ovirano izvajanje dejavnosti, ki sodijo v javno službo, in ali je organ sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvaril na trgu.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da pritožbene navedbe, s katerimi stranska udeleženca prosilcu očitata, da zahteva, s katero je targetiral njih in ne organ, nesorazmerno posega v njune ustavne pravice, ne zdržijo resne pravne presoje. Zahteva prosilca se nanaša na takšno vrsto podatkov, ki bi teoretično lahko predstavljali podatke o porabi sredstev in izvajanju javne funkcije. Če bi se izkazalo, da gre za tovrstne podatke, bi jih bilo treba razkriti prosilcu oz. javnosti. Takšen poseg pa je predpisan z zakonom (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ), z njim je možno doseči legitimen cilj nadzora javnosti nad delovanjem javnega sektorja in njegovo preglednost, poseg je tudi nujen, pri čemer je očitno po presoji zakonodajalca poseg v pravico do zasebnosti oz. varstva osebnih podatkov sorazmeren (v ožjem pomenu besede) z javno koristjo v zvezi s preglednostjo delovanja javnega sektorja in demokratičnim nadzorom javnosti.  Z vidika vsebine zahteve torej nikakor ni mogoče zaključiti, da je prosilec prekoračil pravno mejo, ki mu jo daje pravica dostopa do informacij javnega značaja.

Prav tako pa tudi na podlagi vseh ostalih okoliščin konkretnega primera, ki jih izpostavljata stranska udeleženca, ni mogoče sklepati, da je prosilec pravico dostopa do informacij javnega značaja izvrševal v nasprotju z njenim namenom. Stranska udeleženca se sklicujeta na pretekli medijski pritisk, ki je bil posledica objave podatkov v aplikaciji Supervizor in v sklopu katerega naj bi mediji podatke povzemali napačno, jih prikazovali senzacionalistično in tendenciozno, ter stranske udeležence prikazovali kot pijavke javnih sredstev, ki so ravnali koruptivno. Po mnenju stranskih udeležencev namen prosilca ni videti nič drugačen. IP najprej poudarja, da sta se stranska udeleženca v tem delu sklicevala na dejanja medijev, ki s predmetno zahtevo niso neposredno povezana (mediji podatkov, o katerih so poročali, niso pridobili na podlagi zahtev po ZDIJZ), poleg tega pa nikakor ni mogoče objektivno predvideti, da ima prosilec v zvezi z zahtevanimi informacijami takšen namen, kot mu ga očitajo stranski udeleženci. Ob tem pa se je treba zavedati, da nezadovoljstvo državljanov nad delom javnega sektorja predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Substrat nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja javnih institucij, ki so lahko potrjeni ali ovrženi (tudi) na podlagi uveljavljanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Analize in poročanje novinarjev o informacijah, ki jih dobijo na podlagi ZDIJZ, torej nikakor niso v nasprotju z določbami tega zakona, temveč ravno nasprotno – takšno ravnanje krepi in pomeni učinkovito podporo transparentnosti, ki jo ZDIJZ zasleduje.

Peti odstavek 5. člena ZDIJZ omenja tudi zahteve šikanoznega značaja. Zahteva prosilca, ki je kratka in jedrnata ter se nanaša zgolj na zahtevane informacije, po presoji IP ni takšne narave, da bi jo lahko opredelili kot šikaniranje. Šikanozne so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi na različne načine škodovati. Šikanoznosti zahteve prosilca pa stranski udeleženci niso niti izrecno zatrjevali.

IP po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da stranska udeleženca v predmetni zadevi nista v zadostni meri izkazala dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da je bila zaradi zahteve prosilca v predmetni zadevi, v nasprotju z zakonom, okrnjena kakšna pravica organa ali tretjih oseb. V konkretnem primeru torej ni prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic, kar pomeni, da predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen. IP zaključuje, da prosilec v predmetni zadevi s svojim ravnanjem ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ni zlorabil te pravice.

2.1. Opredelitev javne službe in druge dejavnosti

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je obravnavane avtorske in podjemne pogodbe sklepal za izvajanje tržne dejavnosti. Organ zatrjuje, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi, s prihodki od te dejavnosti pa je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, zato teh avtorskih in podjemnih pogodb po mnenju organa ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. IP je zato presojal, ali so glede zahtevanih pogodb kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, ki izhajajo iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Nedvomno sta izpolnjena 2. in 3. pogoj (predmet presoje je 115 pogodb, ki jih je organ navedel v 1. točki izreka izpodbijane odločbe in jih je IP posredoval ob odstopu pritožbe), sporno pa je, ali je organ zavezan posredovati oz. omogočiti dostop do informacij tudi glede dejavnosti, ki jih opravlja na podlagi zahtevanih pogodb, oz. ali zahtevane informacije sodijo v njegovo delovno področje, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. 

V konkretnem primeru je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo drugega odstavka 9. člena ZViS ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. Organ je torej kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja drugo (tržno) dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom samega ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javni zavod kot pravna oseba javnega prava zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe. Iz navedenega izhaja, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ. 

Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse,  na katero je opozorilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, s katero je predmetno zadevo vrnilo IP v ponovljeni postopek. 

Iz sodb Upravnega sodišča RS št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8) tako izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, pa je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja, ali dejavnosti, v zvezi s katerimi je organ sklenil obravnavane pogodbe, sodijo v njegovo javnopravno sfero ali v drugo dejavnost, ter kakšen je vpliv druge dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru, je IP dne 25. 5. 2017 in dne 5. 10. 2017 pri organu opravil ogled in camera.

Na podlagi pojasnil organa in po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov na področju visokega šolstva je IP ugotovil, da je bil organ ustanovljen za izvajanje javne službe visokošolskega izobraževanja, zato je njegovo temeljno poslanstvo izvajanje dejavnosti, ki sodijo v okvir te javne službe. Enako je ugotovilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (26. točka obrazložitve), s katero je predmetno zadevo vrnilo IP v ponovno odločanje. 

Glede na to, da obseg javne službe v visokem šolstvu ni izrecno določen v ZViS (kar je sicer v neskladju z 2. in 87. členom Ustave RS, kot je ugotovilo Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-156/08-16, z dne 14. 4. 2011), je treba, ob odsotnosti ustrezne zakonske določbe, ta obseg opredeliti na podlagi nacionalnega programa visokega šolstva (IV. poglavje ZViS) v povezavi s Statutom Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 4/17, 56/17 in 56/17, v nadaljevanju Statut). Na podlagi 10. in 25. člena Statuta organ kot članica univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa v imenu in za račun univerze. Sredstva za to dejavnost zagotavlja Republika Slovenija, oziroma so pridobljena iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj ter projektov, financiranih iz javnih sredstev. Poleg tega pa organ lahko na podlagi 26. člena Statuta v skladu s četrtim odstavkom 10. člena ZViS in prvim odstavkom 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 28/00, 33/03, 79/04, 36/06, 18/09 in 83/10; v nadaljevanju Odlok) samostojno v svojem imenu in za svoj račun na študijskih področjih iz 6. člena Odloka opravlja tudi izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v Prilogi 2 (Dejavnosti) Statuta, in sicer v točki II, natančneje v 1. točki (Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah s knjigami, G 47.621 Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah s časopisi in revijami, G 47.622 Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah s papirjem in pisalnimi potrebščinami, G 47.910 Trgovina na drobno po pošti ali po internetu, J 58.110 Izdajanje knjig, J 58.120 Izdajanje imenikov in adresarjev, J 58.130 Izdajanje časopisov, J 58.140 Izdajanje revij in druge periodike, J 58.190 Drugo založništvo, N 82.110 Nudenje celovitih pisarniških storitev, N 82.190 Fotokopiranje, priprava dokumentov in druge posamične pisarniške dejavnosti, N 82.300 Organiziranje razstav, sejmov, srečanj, N 82.990 Drugje nerazvrščene spremljajoče dejavnosti za poslovanje, P 85.422 Visokošolsko izobraževanje, P 85.520 Izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje na področju kulture in umetnosti, P 85.590 Drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje, P 85.600 Pomožne dejavnosti za izobraževanje, R 91.011 Dejavnost knjižnic, R 91.012 Dejavnost arhivov, R 91.020 Dejavnost muzejev, R 91.030 Varstvo kulturne dediščine, S 94.120 Dejavnost strokovnih združenj) in v točki 2.15 (G 47.990 Druga trgovina na drobno zunaj prodajaln, strojnic in tržnic, I 56.210 Priložnostna priprava in dostava jedi, J 62.010 Računalniško programiranje, J 62.020 Svetovanje o računalniških napravah in programih, J 62.090 Druge z informacijsko tehnologijo in računalniškimi storitvami povezane dejavnosti, L 68.200 Oddajanje in obratovanje lastnih ali najetih nepremičnin, M 69.103 Druge pravne dejavnosti, M 72.200 Raziskovalna in razvojna dejavnost na področju družboslovja in humanistike, N 77.330 Dajanje pisarniške opreme in računalniških naprav v najem in zakup). Po drugem odstavku 7. člena Odloka lahko organ opravlja navedene dejavnosti, če s tem ne ovira dejavnosti iz 6. člena Odloka (kot navaja Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (28. točka obrazložitve), s katero je predmetno zadevo vrnilo IP v ponovljen postopek, dejavnosti iz 6. člena Odloka sodijo v okvir javne službe) in če zagotovi povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti. Četrti odstavek 28. člena Statuta določa, da se za drugo (tržno) dejavnost šteje izobraževalna, raziskovalna in strokovno razvojna dejavnost, za katero se sredstva ustvarijo na trgu s prodajo blaga in storitev v pogojih konkurence. Kadar organ opravlja drugo (tržno) dejavnost, mora voditi za to dejavnost ločene računovodske evidence. Iz omenjenih določb izhaja, da je tudi izvajanje drugih (tržnih) dejavnosti v smislu, kot jih opredeljujeta Statut in Odlok, urejeno s predpisi javnega prava. Kot bo pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe (točka 3 obrazložitve te odločbe), pravzaprav niti ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti organa, temveč gre v pravnem smislu za spremljevalno neprofitno dejavnost organa. Zato IP za namen te odločbe za vse te dejavnosti organa uporablja besedno zvezo »druga dejavnost« (ta izraz izhaja iz zgoraj omenjenih določb Statuta, takšno poimenovanje pa je uporabljeno tudi v 2. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu z dne 23. 1. 2018 ). 

2.2. Presoja delovnega področja organa glede konkretnih pogodb

IP je v nadaljevanju za vsako obravnavano pogodbo preveril, ali se predmet pogodbe, glede na zgornje določbe, nanaša na dejavnost, ki jo organ izvaja kot javno službo ali kot drugo dejavnost. Po pregledu dokumentacije, ki jo je v zvezi z vsako izmed obravnavanih pogodb IP izročil organ in se nahaja v spisu, ter upoštevaje dodatna pojasnila organa, je IP ugotovil sledeče:

Pogodbe, sklenjene s prvo stransko udeleženko

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe    Ali gre po vsebini za drugo dejavnost (DD) ali javno službo (JS)?
1.        24. 6. 2005    brez številke    JS
2.        22. 9. 2005    46210-1/2005-7    DD
3.        3. 10. 2005    brez številke    DD
4.        21. 11. 2005    47600-11/2005-1    DD
5.        9. 3. 2006    brez številke    DD
6.        10. 7. 2006    47600-00006/2006-1    DD
7.        1. 9. 2006    13600-198/2006-1    DD
8.        2. 11. 2006    13600-63/2007-1    DD
9.        7. 12. 2006    47600-00020/2006-1    DD
10.        18. 12. 2006    46230-1/2006-1    DD
11.        18. 12. 2006    46230-1/2006-11    DD
12.        13. 6. 2007    13600-242/2007-1    DD
13.        15. 10. 2007    13600-393/2007-1    DD
14.        7. 11. 2007    46220-1/2007-10    DD
15.        13. 11. 2007    47600-28/2007-3    DD
16.        12. 2. 2008    46230-1/2008-3    DD
17.        25. 4. 2008    13600-00161/2008-1    DD
18.        25. 4. 2008    13600-00163/2008-1    DD
19.        21. 10. 2008    46210-9/2008-6    DD
20.        7. 11. 2008    13600-348/2008-1    DD
21.        2. 12. 2008    47600-00037/2008-3    DD
22.        12. 12. 2008    13600-00397/2008-1    DD
23.        30. 12. 2008    13600-00554/2008-1    JS
24.        14. 4. 2009    13600-134/2009    DD
25.        21. 5. 2009    13600-227/2009    DD
26.        23. 7. 2009    13600-333/2009    DD
27.        23. 7. 2009    13600-338/2009    DD
28.        28. 10. 2009    13600-462/2009-1    DD
29.        7. 1. 2010    47600-1/2010-5    DD
30.        19. 1. 2010    13600-18/2010-1    DD
31.        17. 3. 2010    13600-163/2010-1    DD
32.        22. 3. 2010    13600-131/2010-1    DD
33.        29. 7. 2010    13600-225/2010-1    DD
34.        20. 5. 2011    brez številke    DD
35.        28. 9. 2011    13600-267/2011-1    DD
36.        1. 12. 2011    13600-412/2011-1    DD
37.        19. 7. 2012    47600-22/2012-1    DD
38.        7. 2. 2013    47600-1/2013-20    DD
39.        18. 1. 2013    47600/1/2013-7    DD
40.        22. 11. 2013    47600-1/2013-84    DD
41.        31. 12. 2014    13600-178/2014-1    DD

Pogodbe, sklenjene z drugim stranskim udeležencem

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe    Ali gre po vsebini za drugo dejavnost (DD) ali javno službo (JS)?
1.        5. 1. 2005    brez številke    DD
2.        1. 3. 2005    brez številke    DD
3.        28. 9. 2005    22-1/05    JS
4.        1. 10. 2005    brez številke    DD
5.        25. 10. 2005    brez številke    DD
6.        25. 10. 2005    brez številke    DD
7.        2. 11. 2005    brez številke    DD
8.        21. 11. 2005    47600-00011/2005-3    DD
9.        3. 1. 2006    brez številke    DD
10.        23. 10. 2006    02/06    JS
11.        23. 10. 2006    01/06    DD
12.        26. 6. 2007    13600-00250/2007-1    DD
13.        4. 7. 2007    13600-00263/2007-1    DD
14.        22. 10. 2007    42133-1/2007-1    JS
15.        22. 10. 2007    42133-5/2007-2    JS
16.        5. 11. 2007    13600-00440/2007-1    DD
17.        13. 11. 2007    47600-00028/2007-10    DD
18.        26. 11. 2007    13600-00471/2007-1    DD
19.        26. 11. 2007    13600-00470/2007-1    JS
20.        10. 12. 2007    42132-4/2007    JS
21.        10. 12. 2007    42132-5/2007-4    JS
22.        14. 3. 2008    13600-00049/2008-1    DD
23.        25. 3. 2008    13600-00079/2008-1    JS
24.        25. 3. 2008    13600-00078/2008-1    DD
25.        29. 5. 2008    13600-00185/2008-1    DD
26.        29. 5. 2008    13600-00188/2008-1    DD
27.        29. 5. 2008    13600-00186/2008-1    DD
28.        30. 12. 2008     13600-00553/2008-1    JS
29.        30. 12. 2008    13600-00560/2008-1    JS
30.        30. 1. 2009    13600-00017/2009-1    DD
31.        30. 1. 2009    13600-00018/2009-1    DD
32.        6. 4. 2009    13600-00097/2009    DD
33.        6. 4. 2009    13600-00095/2009    DD
34.        23. 6. 2009    13600-00260/2009    DD
35.        23. 6. 2009    13600-00262/2009    JS
36.        23. 7. 2009    13600-00331/2009    DD
37.        23. 7. 2009    13600-00329/2009    DD
38.        24. 9. 2009    13600-382/2010-1    JS
39.        2. 10. 2009    13600-00358/2009    JS
40.        17. 11. 2009    13600-486/2009-1    JS
41.        18. 11. 2009    13600-492/2009-1    JS
42.        18. 11. 2009    13600-495/2009-1    JS
43.        17. 12. 2009    13600-528/2009-1    JS
44.        17. 12. 2009    13600-525/2009-1    JS
45.        7. 1. 2010    47600-00001/2010-1    DD
46.        10. 2. 2010    13600-29/2010-1    JS
47.        10. 2. 2010    13600-28/2010-1    JS
48.        28. 2. 2010    13600-198/2010-1    JS
49.        22. 3. 2010    13600-133/2010-1    JS
50.        22. 3. 2010    13600-140/2010-1    JS
51.        26. 5. 2010    13600-175/2010-1    JS
52.        10. 6. 2010    13600-201/2010-1    JS
53.        22. 6. 2010    13600-212/2010-1    DD
54.        13. 10. 2010    13600-392/2010-1    JS
55.        22. 11. 2010    13600-429/2010-1    JS
56.        21. 1. 2011    13600-26/2011-1    DD
57.        13. 4. 2011    13600-127/2011-1    DD
58.        15. 12. 2011    13600-488/2011-1    DD

Pogodbe, sklenjene s tretjim stranskim udeležencem

Zap. št.     Datum    Številka pogodbe    Ali gre po vsebini za drugo dejavnost (DD) ali javno službo (JS)?
1.        22. 12. 2004    47600-00023/2004-1    DD
2.        19. 4. 2005    47600-00006/2005-1    DD
3.        1. 8. 2005    brez številke    DD
4.        28. 10. 2005    51-1/05    JS
5.        21. 11. 2005    476011/2005-20    DD
6.        7. 12. 2006    47600-00020/2006-2    DD
7.        18. 12. 2006    46230-1/2006-2    DD
8.        13. 11. 2007    47600-00028/2007-4    DD
9.        12. 2. 2008    46230-1/2008-4    DD
10.        2. 12. 2008    47600-00037/2008-6    DD
11.        24. 11. 2009    47600-00031/2009-1    DD
12.        7. 1. 2010    47600-00001/2010-2    DD
13.        10. 6. 2011    13600-164/2011-1    DD
14.        1. 2. 2012    13600-13/2012-1    DD
15.        23. 4. 2013    47600-1/2013-38    DD
16.        2. 10. 2006    13600-267/2006-1    DD

Organ je za namen ogleda in camera obravnavane pogodbe glede na vsebino razvrstil po sklopih, ki so predstavljeni v nadaljevanju. IP posameznih pogodb v obrazložitvi te odločbe ni neposredno povezal s konkretnim projektom, ker bi na ta način pred pravnomočnostjo te odločbe razkril vsebino konkretne pogodbe in s tem podatke, ki so dejansko predmet presoje tega postopka.

2.2.1. Doksis

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je Doksis informacijska rešitev, specializirana za spremljanje in vodenje poslovne dokumentacije oz. dokumentarnega gradiva, ki je bila razvita pri organu v okviru Inštituta za informatizacijo uprave. Organ je, poleg nenehnega razvoja in posodabljanja te informacijske rešitve, to rešitev tudi tržil in skrbel za vso potrebno podporo uporabnikom in vzdrževanje rešitve na terenu. V letu 2006 je organ z določeno gospodarsko družbo sklenil sporazum, v sklopu katerega sta uredila način in pogoje sodelovanja v zvezi z omenjeno informacijsko rešitvijo. Leta 2010 je bil sklenjen nov sporazum, s katerim je bilo to sodelovanje prekinjeno in vse pravice trajno odstopljene na gospodarsko družbo. Na vprašanje IP, kako je organiziran oz. kako posluje nekdanji Inštitut za informatizacijo uprave oziroma zdaj Raziskovalni inštitut Fakultete za upravo v okviru Raziskovalnega centra Fakultete za upravo, (v okviru katerega je potekal obravnavani projekt), je organ odgovoril, da:
-    je notranja organizacijska enota organa in ni samostojna pravna oseba;
-    je tvorba brez pravne osebnosti, ki ne more samostojno sklepati pravnih poslov; 
-    nima samostojnega računa, stroškovna mesta so določena znotraj fakultetnega šifranta stroškovnih mest;
-    nima svoje pooblaščene osebe, vse pogodbe in ostala pravna razmerja podpisuje dekan kot zakoniti zastopnik (ko nastopa organ v imenu in za račun fakultete) oz. rektor (ko nastopa organ v imenu in za račun Univerze v Ljubljani).

Dodatno je organ pojasnil, da je Raziskovalni center samostojna organizacijska enota fakultete, ki skrbi za organizacijo in koordinacijo raziskovalno-razvojne dejavnosti fakultete. Pri tem se izvaja spremljanje in razvoj raziskovalnega dela, spremljanje in ocenjevanje izvajanja raziskovalnih projektov in programov, udeležence v tem procesu ter na teh podlagah načrtuje in predlaga izboljšave. V okviru Raziskovalnega centra deluje Raziskovalni inštitut. Predstojnik Raziskovalnega centra je prodekan za znanstveno-raziskovalno dejavnost. Strokovno podporo Raziskovalnemu inštitutu nudi Raziskovalni center. 

IP je ugotovil, da je organ pogodbe v sklopu tega projekta sklepal v svojem imenu in za svoj račun. Glede na to, da je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (računalniško programiranje, svetovanje o računalniških napravah in programih, druge z informacijsko tehnologijo in računalniškimi storitvami povezane dejavnosti) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba, je IP zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.2. Mednarodna revija za javno upravo oz. revija Uprava

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da Mednarodno revijo za javno upravo (prej Uprava/Administration) izdaja organ od leta 2003. Izdajanje revije finančno podpira Javna agencija za raziskovalno dejavnost RS (v nadaljevanju ARRS). Pogodbe, ki so predmet presoje, so sklenjene med organom in avtorjem, in sicer za izvedbo uredniških del in ne za pripravo prispevkov. Na vprašanje, kaj pomeni, da izdajanje te revije finančno podpira ARRS, je organ pojasnil, da se prijavi vsako leto na razpis in kandidira za sredstva pri tej agenciji. Revija se torej sofinancira iz sredstev ARRS in iz naročnin. Na vprašanje IP, kako je organizirana oz. kako posluje Založba, v okviru katere obravnavana revija izhaja, je organ odgovoril, da:
-    je notranja organizacijska enota organa in ni samostojna pravna oseba;
-    je tvorba brez pravne osebnosti, ki ne more samostojno sklepati pravnih poslov; 
-    nima samostojnega računa, stroškovna mesta so določena znotraj fakultetnega šifranta stroškovnih mest;
-    nima svoje pooblaščene osebe, vse pogodbe v imenu Založbe podpisuje dekan.

Organ pogodbe, ki se nanašajo na dejavnost Založbe sklepa v svojem imenu iz za svoj račun. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost Založbe izvajala kot javna služba v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Glede na pojasnila organa dejavnost Založbe izpolnjuje osnovni pogoj tržne dejavnosti, ki pomeni pridobivanje sredstev s prodajo blaga in storitev na trgu, pri čemer gre za dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Izdajanje revij in druge periodike, Drugo založništvo) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.3. Dnevi slovenske uprave

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da so pogodbe, ki so predmet presoje, sklenjene med organom in avtorjem, in sicer za sodelovanje pri organizaciji in pripravi Dnevov slovenske uprave in ne za pripravo prispevkov. Na vprašanje IP, kako je organiziran oz. kako posluje Svetovalno-izobraževalni center v okviru Fakultete za upravo, ki organizira Dneve slovenske uprave, je organ odgovoril, da:
-    je samostojna organizacijska enota organa in deluje kot tržna enota;
-    ni samostojna pravna oseba;
-    je tvorba brez pravne osebnosti, ki ne more samostojno sklepati pravnih poslov; 
-    nima samostojnega računa, stroškovna mesta so določena znotraj fakultetnega šifranta stroškovnih mest;
-    nima svoje pooblaščene osebe, vse obravnavane pogodbe v imenu in za račun organa sklepa dekan.

Iz priložene dokumentacije izhaja, da je organ pogodbe, ki se nanašajo na v tej točki obravnavani projekt, sklepal v svojem imenu iz za svoj račun (npr. sponzorska pogodba). Nadalje iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Glede na pojasnila organa in priloženo dokumentacijo obravnavana dejavnost izpolnjuje osnovni pogoj tržne dejavnosti, ki pomeni pridobivanje sredstev s prodajo blaga in storitev na trgu (s kotizacijami), pri čemer gre za dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot tržno dejavnost (Pomožne dejavnosti za izobraževanje, Organiziranje razstav, sejmov, srečanj) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.4. Seminar 3.8. Primerjava in analiza proračunov po občinah

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da sta avtorski pogodbi sklenjeni med organom in avtorjem za izvedbo avtorskega dela z naslovom Primerjava in analiza proračunov po občinah oz. Primerjava in analiza proračuna po občinah. Seminarji so potekali v sklopu Svetovalno-izobraževalnega centra. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.5. Seminar 5.3.1. Osnove projektnega dela

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da  je avtorska pogodba je sklenjena med organom in avtorjem za izvedbo avtorskega dela z naslovom 5.3.1. Osnove projektnega dela. Seminarji so potekali v sklopu Svetovalno-izobraževalnega centra. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.6. Seminar 8.5. Posvet o regionalizaciji Slovenije

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je avtorska pogodba sklenjena med organom in avtorjem za izvedbo avtorskega dela z naslovom 8.5. Posvet o regionalizaciji Slovenije – uvedba pokrajin. Seminarji so potekali v sklopu Svetovalno-izobraževalnega centra. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.7. Javne raziskovalne organizacije (JRO)

V zvezi s pogodbami v tem sklopu je organ priložil Pogodbo št. P5-0093 o izvajanju in financiranju Programa dela JRO za raziskovalni program: »Razvoj sistema učinkovite in uspešne javne uprave v RS in odnosu do EU« v obdobju od 1. 1. 2004 do 31. 12. 2008, ki sta jo dne 16. 2. 2004 podpisala Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport in Univerza v Ljubljani. Priložil je tudi Pogodbo št. P5-0093 o izvajanju in (so)financiranju raziskovalnega programa »Razvoj sistema učinkovite in uspešne javne uprave v RS in odnosu do EU« v obdobju od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2014, ki sta jo dne 2. 12. 2008 podpisali ARRS in Univerza v Ljubljani. Organ je v obeh pogodbah naveden kot izvajalec raziskovalnega programa.  

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je pri raziskovalnih programih podpisnik vedno rektor. Pogodba se v tem primeru sklepa za račun in v imenu univerze. Sredstva pridejo na univerzo, ki jih prenakaže na organ. Organ je poudaril, da to ni izvajanje javne službe, ker mora kandidirati za ta sredstva, kot kdorkoli drug, in gre z vidika organa za zunanji (tržni) vir financiranja, ker ne sodi v redno delovno obveznost organa. IP je organ na ogledu in camera opozoril, da navedeni pogodbi med drugim temeljita na 12. členu v povezavi s 37. členom Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06 – uradno prečiščeno besedilo, 61/06 – ZDru-1, 112/07, 9/11 in 57/12 – ZPOP-1A; v nadaljevanju ZRRD). 12. člen navaja, da se sredstva za financiranje raziskovalne in razvojne dejavnosti zagotavljajo med drugim za  namene financiranje raziskovalnih in infrastrukturnih programov ter raziskovalnih in razvojnih projektov. 37. člen pa med drugim določa, da javno službo opravljajo v obliki raziskovalnih programov programske skupine v javnih raziskovalnih zavodih, na visokošolskih zavodih, ki jih je ustanovila Republika Slovenija. IP meni, da iz navedenih členov jasno izhaja, da se je konkretni raziskovalni projekt izvajal kot javna služba. Organ je kljub temu vztrajal, da gre za tržno dejavnost. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Za presojo v konkretnem primeru je pomemben 10. člen Statuta, ki določa, da je članica univerze (to je tudi organ, op. IP) pravna oseba, katere pravna sposobnost je omejena, ko izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija, oziroma so pridobljena iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj ter projektov, financiranih iz javnih sredstev. Na podlagi pooblastila univerze nastopa članica pri izvajanju teh dejavnosti v pravnem prometu v imenu in za račun univerze. V vsa razmerja v zvezi s to dejavnostjo stopa univerza. Sredstva za izvajanje te dejavnosti pridobijo članice univerze iz javnih sredstev prek univerze. Nadalje je treba omeniti še 36. člen ZRRD, ki določa, da na področju raziskovalne dejavnosti predstavlja javno službo zaokroženo področje raziskovalnega dela, za katerega je pričakovati, da bo aktualno in uporabno v daljšem časovnem obdobju, in je takega pomena za Slovenijo, da obstaja državni interes, opredeljen v Raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije, za dolgoročno raziskovanje programske skupine na tem področju. Iz Resolucije o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (Uradni list RS, št. 43/11) izhaja, da se smiselno navezuje tudi na nacionalni raziskovalni in razvojni program. 37. člen ZRRD, ki določa, da javno službo opravljajo v obliki raziskovalnih programov programske skupine v javnih raziskovalnih zavodih, na visokošolskih zavodih, ki jih je ustanovila Republika Slovenija, ter na podlagi koncesije programske skupine, organizirane pri pravnih osebah zasebnega ali javnega prava. Iz navedenih pravnih podlag izhaja, da izvajanje nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa praviloma predstavlja izvajanje javne službe.

IP je na podlagi vsebine zgoraj navedenih pogodb, ki sta bili podlaga za izvedbo v tej točki obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, in da je bil organ le izvajalec tega programa v imenu in za račun univerze. To izhaja iz konkretnih določb, v katerih je organ opredeljen kot izvajalec raziskovalnega programa (2. oziroma 3. člen pogodbe), ter tudi iz dejstva, da je pogodbena stranka (javna raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo fakulteta izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. 

Iz navedenega izhaja, da glede na opredelitve javne službe, ki je podrobno pojasnjena že v 2.1. točki obrazložitve te odločbe, obravnavani projekt organa nedvomno predstavlja izvajanje javne službe in ne druge dejavnosti. Argumenta organa, da obravnavana dejavnost ni izvajanje javne službe, ker mora organ kandidirati za ta sredstva, kot kdorkoli drug, in ker gre z vidika organa za zunanji (tržni) vir financiranja, v konkretnem primeru glede na vse navedeno nista pravno relevantna za opredelitev pravnega režima, v katerem se dejavnost izvaja. Na tem mestu IP pripominja, da bo argumente glede virov financiranja obravnaval v nadaljevanju te odločbe.   

2.2.8. Investicije v javnem zdravstvu

Organ je v tem delu priložil pogodbo o poslovnem sodelovanju št. C2711-10Y000370 z dne 25. 10. 2010, ki sta jo sklenila Ministrstvo za zdravje (naročnik) in organ (izvajalec), predmet pa je izdelava študije »Spremljanje učinkovitosti investicij v javnem zdravstvu«. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Nesporno je, da je organ omenjeno pogodbo sklenil v svojem imenu iz za svoj račun. Iz predložene dokumentacije ne izhaja, da je predmet pogodbe dejavnost, ki se ne izvaja v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Glede na predloženo pogodbo je predmet obravnavanega projekta mogoče opredeliti kot dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot tržno dejavnost (raziskovalna in razvojna dejavnost na področju družboslovja in humanistike) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba, zato je IP zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.9. Pravna in ekonomska vprašanja

V tem sklopu je organ priložil pogodbo št. 3311-04-828902 o izvajanju in financiranju raziskovalnega projekta št. V5-0902 v okviru Ciljnega raziskovalnega programa »Konkurenčnost Slovenije 2001-2006«, ki so jo dne 24. 3. 2004 podpisali Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport, Ministrstvo za notranje zadeve in Univerza v Ljubljani. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je pri raziskovalnih programih pogodba vedno sklenjena za račun in v imenu univerze in velja, kot je navedeno že zgoraj. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je na podlagi vsebine navedene pogodbe, ki je bila podlaga za izvedbo obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (podlaga za sklenitev pogodbe je bil med drugim Sklep o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (Ur. l. RS, št. 16/94 in 63/97)), in da je bil organ oz. predstavnik organa (7. člen pogodbe) le odgovorni nosilec projekta, ki se je izvajal v imenu in za račun univerze. Slednje izhaja iz dejstva, da je pogodbena stranka (raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo organ izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. 

Poudariti je treba še, da izvajanje Ciljnega raziskovalnega programa glede na definicijo javne službe v 36. členu ZRRD zagotovo predstavlja izvajanje javne službe. IP je na podlagi pojasnil na spletni strani ARRS  namreč ugotovil, da je Ciljni raziskovalni program oblika in način uresničevanja Strategije razvoja Slovenije in Raziskovalne in inovacijske strategije Slovenije in je oblikovan kot instrument povezovanja države za zadovoljevanje njenih potreb, raziskovalne sfere in širše javnosti na posebej določenih prednostnih temah. Ciljni raziskovalni program se uresničuje z izvajanjem projektov v okviru Ciljnega raziskovalnega programa, ki se izbirajo z javnim razpisom.

Iz vsega navedenega in ob upoštevanju opredelitve javne službe, ki je podrobno pojasnjena že 2.1. točki in v 2.2.7. točki (Javne raziskovalne organizacije) obrazložitve te odločbe, v tej točki obravnavani projekt nedvomno predstavlja izvajanje javne službe.

2.2.10. Širjenje proračunskih kazalnikov

Iz priložene dokumentacije ni mogoče ugotoviti, kaj je bil temelj za sklenitev avtorske pogodbe, ki je priložena v tem delu dokumentacije. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je bil to projekt v okviru Ciljnega raziskovalnega programa in je v zvezi s tem Senat organa na svoji 15. seji, dne 29. 6. 2005, sprejel sklep, da se predlagatelju odobri (so)financiranje predlaganega projekta (sklepa organ ni priložil). Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Organ sicer ni pojasnil, na kateri konkretni Ciljni raziskovalni program se nanaša v tej točki obravnavani projekt, vendar je IP na podlagi pojasnil na spletni strani ARRS  ugotovil, da je bil v obdobju, v katerem je bila sklenjena v tej točki obravnavana pogodba, aktualen Ciljni raziskovalni projekt »Konkurenčnost Slovenije 2001-2006«, na katerega se nanaša tudi pogodba iz predhodne točke, v zvezi s katero je bilo ugotovljeno, da gre za projekt, ki pomeni izvajanje javne službe. Smiselno enako torej velja tudi za pogodbo, ki je obravnavana v tej točki.

Dejstvo, da obstaja sklep, s katerim je Senat odobril (so)financiranje obravnavanega projekta, ki ga je izpostavil organ, pa ne pove ničesar o dejstvih, ki so pravno pomembna za opredelitev javne službe oz. druge dejavnosti. Ker organ ni predložil dokumentacije, ki je bila temelj za sklenitev v tej točki obravnavane avtorske pogodbe, svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil. Je pa IP na podlagi podatkov, ki so mu znani o izvajanju konkretnega Ciljnega raziskovalnega programa (več o tem v točki 2.2.10.) in dejstva, da je bil organ primarno ustanovljen za izvajanje javne službe (več o tem 2.1. točki obrazložitve te odločbe), zaključil, da v tej točki obravnavani projekt predstavlja izvajanje javne službe.

2.2.11. Ocena administrativnih bremen

Iz priložene dokumentacije ni mogoče ugotoviti, kaj je bil temelj za sklenitev avtorske pogodbe, ki je priložena v tem delu dokumentacije. V zvezi s tem projektom je organ na ogledu in camera pojasnil, da obstaja sklep o sofinanciranju projekta, ki ga fakulteta sofinancira iz tržnih sredstev, in sicer sklep Senata organa z dne 13. 2. 2008, ki se glasi: »Prijava na interni razpis za sofinanciranje raziskovalno razvojnega dela na Fakulteti za upravo za leto 2007/2008 z naslovom: »Ocena administrativnih bremen za javno upravo«, katere vodja je doc. dr. Maja Klun, je bila s strani članov Senata potrjena.« Sklepa organ ni priložil. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.12. Razvoj sistema merjenja razvitosti e-uprave

Organ je priložil pogodbo št. 3311-04-8256613 o izvajanju in financiranju aplikativnega raziskovalnega projekta, ki sta jo dne 15. 7. 2004 sklenila Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport in Univerza v Ljubljani, ter aneks št. 3 k tej pogodbi. Priložil je tudi sklep o (so)financiranju internih raziskovalnih projektov Fakultete za upravo št. 42133-1/2005-43, z dne 4. 7. 2005. Glede na to, da se omenjena pogodba nanaša na izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa, je IP na ogledu in camera opozoril, da bi lahko šlo za izvajanje javne službe. Organ je v zvezi s tem pojasnil, da del svoje dejavnosti opravlja tudi izven režima javne službe (povsem prosto na trgu). Cilj dejavnosti organa ni pridobivanje dobička, vendar pa to ne pomeni, da ne sme poslovati na prostem trgu v pogojih konkurence (prijava na tovrstne razpise) in za svoje storitve pridobivati plačila ali dobička dejansko ustvariti. Ob tem organ v skladu z zakonom in statutom vseskozi zasleduje cilj, da se dobiček povrne v dejavnost zavoda (za najem ali nakup osnovnih sredstev, blaga in storitev ter za plačilo delovne sile (redno zaposleni ali honorarnih delavcev)). Javni zavod, kot je organ, je enako kot zasebni zavodi izpostavljen pravilom konkurence, da lahko obstane na trgu glede dejavnosti, ki jo na trgu opravlja. Organ je na ogledu in camera še pojasnil, da se pri raziskovalnih programih sklepajo pogodbe v imenu in za račun univerze in velja, kot je pojasnjeno že zgoraj. V konkretnem primeru je podpisnik dekan organa po pooblastilu rektorja. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je na podlagi vsebine zgoraj navedene pogodbe in aneksa , ki sta bili podlaga za izvedbo v tej točki obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa, in da je bil organ oz. predstavnik organa le vodja raziskovalnega projekta (6. člen pogodbe), pogodba pa je bila sklenjena v imenu in za račun univerze. To izhaja iz dejstva, da je pogodbena stranka (raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo organ izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Iz navedenega in tudi v povezavi z navedbami glede izvajanja nacionalnega raziskovalnega programa v točki 2.2.7. izhaja, da glede na opredelitev javne službe, ki je podrobno pojasnjena že 2.1. točke obrazložitve te odločbe, obravnavani projekt organa nedvomno predstavlja izvajanje javne službe in ne druge dejavnosti. Splošni argumenti, ki jih organ v tem delu navaja glede virov in načina financiranja obravnavane dejavnosti, za opredelitev javne službe v konkretnem primeru glede na vse navedeno niso pravno relevantni za opredelitev pravnega režima, v katerem se dejavnost izvaja. Na tem mestu IP pripominja, da bo te argumente obravnaval v nadaljevanju te odločbe.  

2.2.13. Merjenje zadovoljstva strank e-uprave

Organ je priložil pogodbo št. NMV-FU-228/04, ki jo je organ kot izvajalec sklenil s Centrom Vlade RS za informatiko na podlagi 124. člena ZJN-1, in sicer za izvedbo projekta merjenje zadovoljstva strank e-uprave. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je ugotovil, da je organ navedeno pogodbo sklenil v svojem imenu in za svoj račun. Glede na to, da je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot tržno dejavnost (računalniško programiranje, svetovanje o računalniških napravah in programih, druge z informacijsko tehnologijo in računalniškimi storitvami povezane dejavnosti) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba, je IP zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.14. Razvoj sistema merjenja razvitosti e-uprave

Organ je na ogledu in camera pojasnil, da gre v tem primeru za interni vir financiranja in priložil pogodbo št. 3311-04-8256613, z dne 15. 7. 2004, ki sta jo sklenila Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport kot financer in Univerza v Ljubljani kot izvajalec. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je ugotovil, da je organ v ta sklop uvrstil pogodbe, ki so bile v projektu pod točko 2.2.12. sklenjene do sklenitve Aneksa št. 3 k navedeni pogodbi. Zato za ta sklop pogodb velja enako, kot je navedeno že v točki 2.2.12., in sicer obravnavani projekt pomeni izvajanje javne službe.

2.2.15. Model ključnih dejavnikov uspeha za razvoj elektronskih upravnih storitev

Organ je priložil pogodbo št. 1000-07-219296 o izvajanju in financiranju temeljnega raziskovalnega projekta, ki sta jo dne 4. 4. 2007 sklenili ARRS in Univerza v Ljubljani. IP je na pogledu in camera opozoril, da bi, glede na to, da se omenjena pogodba nanaša na izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa, lahko šlo za izvajanje javne službe. Organ je v zvezi s tem pojasnil enako, kot je navedeno v točki 2.2.12. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je na podlagi vsebine navedene pogodbe, ki je bila podlaga za izvedbo obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (podlaga za sklenitev pogodbe je bila med drugim Uredba o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (Ur. l. RS, št. 74/04, 32/05 in 26/06), in da je bil organ oz. predstavnik organa (6. člen pogodbe) le vodja raziskovalnega projekta, ki se je izvajal v imenu in za račun Univerze v Ljubljani. Slednje izhaja iz dejstva, da je pogodbena stranka (raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo organ izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Iz navedenega in ob upoštevanju opredelitve javne službe, ki je podrobno pojasnjena že v točkah 2.1., v točki 2.2.7. (Javne raziskovalne organizacije) in 2.2.9. (Pravna in ekonomska vprašanja) obrazložitve te odločbe, v tej točki obravnavani projekt organa nedvomno predstavlja izvajanje javne službe.

 
2.2.16. Model za predstavitev znanja o življenjskih situacijah v okviru e-uprave

Organ je priložil pogodbo št. 1000-07-219642 o izvajanju in financiranju temeljnega raziskovalnega projekta, ki sta jo dne 4. 4. 2007 sklenili ARRS in Univerza v Ljubljani. IP je na pogledu in camera opozoril, da bi, glede na to, da se omenjena pogodba nanaša na izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa, lahko šlo za izvajanje javne službe. Organ je v zvezi s tem pojasnil enako, kot je navedeno v točki 2.2.12. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je na podlagi vsebine navedene pogodbe, ki je bila podlaga za izvedbo obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (podlaga za sklenitev pogodbe je bila med drugim Uredba o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (Ur. l. RS, št. 74/04, 32/05 in 26/06), in da je bil organ oz. predstavnik organa (6. člen pogodbe) le vodja raziskovalnega projekta, ki se je izvajal v imenu in za račun Univerze v Ljubljani. Slednje izhaja iz dejstva, da je pogodbena stranka (raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo organ izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Iz navedenega in ob upoštevanju opredelitve javne službe, ki je podrobno pojasnjena že v točkah 2.1., 2.2.7. točki (Javne raziskovalne organizacije), 2.2.9. (Pravna in ekonomska vprašanja) in 2.2.15. (Model ključnih dejavnikov uspeha za razvoj elektronskih upravnih storitev) obrazložitve te odločbe, v tej točki obravnavani projekt organa nedvomno predstavlja izvajanje javne službe.

2.2.17. Večparametrski odločitveni model

Iz naročilnice Ministrstva za javno upravo št. 897/07-DEUP-MZ izhaja, da je predmet naročila »Večparametrski odločitveni model za ciljno in kvantificirano odločanje glede prednosti izvajanja upravnih e-storitev – pregled, analiza, načrt«, izvajalec pa organ. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je šlo za javno naročilo. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je ugotovil, da je organ posel na podlagi priložene naročilnice sklenil v svojem imenu in za svoj račun. Glede na to, da je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot tržno dejavnost (računalniško programiranje, svetovanje o računalniških napravah in programih, druge z informacijsko tehnologijo in računalniškimi storitvami povezane dejavnosti) in hkrati za dejavnost, ki ni nikjer opredeljena kot javna služba, je IP zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.18. Monitoring regional sustainable development in a global context (MORSE)

Organ je priložil le zahtevek za izplačilo št. 45000-3/2008, z dne 31. 3. 2008, ki ga je Univerza v Ljubljani vložila pri ARRS, in sicer za pripravo in prijavo projekta 7. okvirnega programa EU oziroma 7. okvirnega programa EURATOM. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da gre za evropski projekt, ki ni bil sprejet v financiranje, vendar za takšne vrste projektov dobi organ povrnjene stroške priprave projekta. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Organ sicer ni predložil dokumentacije, ki je bila temelj za sklenitev v tej točki obravnavane avtorske pogodbe, in s tem svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, vendar pa iz njegovih pojasnil ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.19. Razvoj panevropskih storitev informacijske družbe v Sloveniji

Organ je priložil pogodbo št. 1000-08-280455 o financiranju in izvajanju raziskovalnega projekta št. V5-0455 v okviru Ciljnega raziskovalnega programa »Konkurenčnost Slovenije 2006-2013«, ki so jo dne 16. 10. 2008 sklenili ARRS, Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo in Univerza v Ljubljani. Glede na to, da se omenjena pogodba nanaša na izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa, bi lahko šlo za izvajanje javne službe. Organ je na ogledu in camera vztrajal, da gre za kandidiranje na razpisu in konkuriranje na trgu. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

IP je na podlagi vsebine navedene pogodbe, ki je bila podlaga za izvedbo obravnavanega projekta, ugotovil, da gre za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (podlaga za sklenitev pogodbe je bila med drugim Uredba o normativih in standardih za določanje sredstev za izvajanje nacionalnega raziskovalnega programa (Ur. l. RS, št. 74/04, 32/05, 26/06 in 80/07), in da je bil organ oz. predstavnik organa (6. člen pogodbe) le vodja raziskovalnega projekta, ki se je izvajal v imenu in za račun Univerze v Ljubljani. Slednje izhaja iz dejstva, da je pogodbena stranka (raziskovalna organizacija) Univerza v Ljubljani in ne organ. Torej ne gre za dejavnost, ki jo organ izvaja samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Iz navedenega in ob upoštevanju opredelitve javne službe, ki je podrobno pojasnjena že v točki  2.2. obrazložitve te odločbe in v točkah 2.2.7. (Javne raziskovalne organizacije), 2.2.9. (Pravna in ekonomska vprašanja) in 2.2.15. (Model ključnih dejavnikov uspeha za razvoj elektronskih upravnih storitev) in 2.2.16. (Model za predstavitev znanja o življenjskih situacijah v okviru e-uprave), v tej točki obravnavani projekt organa nedvomno predstavlja izvajanje javne službe.

2.2.20. Aktivni portal življenjskih situacij

Iz priložene dokumentacije ni mogoče ugotoviti, kaj je bil temelj za sklenitev avtorskih pogodb, priloženih v tem delu dokumentacije. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je Senat organa v zvezi s tem projektom na svoji 15. seji, dne 29. 6. 2005, sprejel sklep, da se predlagatelju odobri (so)financiranje predlaganega projekta. Organ sklepa ni priložil. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Organ sicer ni predložil dokumentacije, ki je bila temelj za sklenitev v tej točki obravnavane avtorske pogodbe, in s tem svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, vendar pa iz njegovih pojasnil ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.21. Učbeniki in znanstvene monografije
2.2.21. 1. Učbenik ekonomika javnega sektorja
2.2.21. 2. Znanstvena monografija Decentralisation and regionalisation
2.2.21. 3. Učbenik English in public administration
2.2.21. 4. Učbenik »Davčni sistem«
2.2.21. 5. Znanstvena monografija »Kakovost v šoli«
2.2.21. 6. Študijsko gradivo »Temelji ekonomije«
2.2.21. 7. Znanstvena monografija »Značilnosti javnega sektorja«

Iz priložene dokumentacije ni mogoče ugotoviti, kaj je bil temelj za sklenitev avtorskih oz. podjemnih pogodb, priloženih v tem delu dokumentacije. Organ je na ogledu in camera v zvezi s tem pojasnil, da gre za izdajanje strokovnih monografij, ki jih organ prodaja na trgu. Vsi stroški so kriti s prodajno ceno monografije, ustvarjeni dobiček pa porabljen za osnovno dejavnost organa. Projekte je organ izvajal v okviru organizacijske enote Založba.

Organ sicer ni predložil dokumentacije, ki je bila temelj za sklenitev v predmetnih točkah obravnavanih avtorskih pogodb, in s tem svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, vendar pa iz njegovih pojasnil ne izhaja, da bi se dejavnost teh projektov izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanih projektov dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Izdajanje knjig, Drugo založništvo). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.22. Vrednotenje učinkov projektov e-uprave

Iz priložene dokumentacije ni mogoče ugotoviti, kaj je bil temelj za sklenitev avtorske pogodbe, priložene v tem delu dokumentacije. Organ je pojasnil, da se je projekt izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Organ sicer ni predložil dokumentacije, ki je bila temelj za sklenitev v tej točki obravnavane avtorske pogodbe, in s tem svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, vendar pa iz vsebine avtorske pogodbe izhaja, da se nanaša na sodelovanje v raziskavi in hkrati iz ničesar ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.23. Leonardo da Vinci partnerstvo 1

Organ je priložil Sporazum o dotaciji za: Leonardo da Vinci partnerstvo po programu Vseživljenjsko učenje št. 2008-5602-LdV-Partnerstvo, ki ga je sklenil s Centrom RS za mobilnost in evropske programe izobraževanja in usposabljanja, in sicer za aktivnost »EURO learning for public administration«. Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi organa v tem projektu pojasnil, da je šlo za mednarodni projekt, ki so ga, na podlagi razpisa, pridobili na trgu in skladno s finančnimi pravili o načinu porabe sredstev (namenska raba sredstev) tudi uspešno zaključili. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.24. Conversion Courses for Unemployed Graduates in Serbia – ConCur

Organ je priložil sporazum, ki sta ga sklenila Univerza v Novem Sadu in Univerza v Ljubljani v zvezi s projektom ConCur, in dva aneksa k tej pogodbi. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, kakšne dejavnosti je organ izvajal na podlagi omenjene pogodbe. Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi organa v tem projektu pojasnil, da je šlo za mednarodni projekt, pridobljen na razpisu. Poraba sredstev na projektu je potekala skladno z finančnimi pravili projekta. Na mednarodnih projektih so obvezna finančna poročanja (podlaga za nakazilo sredstev), kar pomeni, da v primeru, da bi fakulteta sredstva porabljala nenamensko, bi financer predčasno zaključil financiranje in izvajanje projekta. Projekt Concur je bil uspešno zaključen, skladno s sklenjeno pogodbo in pravili projekta. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.25. Leonardo da Vinci partnerstvo 2

Organ je priložil Sporazum o dotaciji za: Leonardo da Vinci partnerstvo po programu Vseživljenjsko učenje št. 2010-7177-Partnerstvo, ki ga je sklenil s Centrom RS za mobilnost in evropske programe izobraževanja in usposabljanja, in sicer za aktivnost »Transfrontier Euro-Institut Network« (TEIN). Iz priložene dokumentacije ne izhaja, kakšne dejavnosti je organ izvajal na podlagi omenjene pogodbe. Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi organa v tem projektu pojasnil, da je šlo za mednarodni projekt, pridobljenem na razpisu. Poraba sredstev na projektu je potekala skladno z finančnimi pravili projekta. Na mednarodnih projektih so obvezna finančna poročanja (podlaga za nakazilo sredstev), kar pomeni, da v primeru, da bi fakulteta sredstva porabljala nenamensko, bi financer predčasno zaključil financiranje in izvajanje projekta. Projekt TEIN je bil uspešno zaključen, skladno s sporazumom in pravili projekta. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.26. OneStopGov

Organ je priložil pogodbo med Evropsko komisijo in konzorcijem več pravnih oseb, ki je bila temelj za raziskovalni projekt »A life-event oriented framework and platform for one-stop government (OneStopGov)«, v katerem kot ena izmed članic konzorcija nastopa Univerza v Ljubljani (in ne organ). Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi organa v tem projektu pojasnil, da je bil organ partner v tem projektu, kar je razvidno tudi iz finančnih nakazil, ki jih je organ prejemal za izvajanje tega projekta. V pogodbi je navedena Univerza v Ljubljani kot pravna oseba. Izvajalka projekta pa je bil ves čas organ in njeni raziskovalci. Gre za projekt 6. Okvirnega programa, kot enega izmed ključnih programov tistega časa, kjer so vsi projekti prepuščeni pogojem konkurence in so kriteriji zelo strogi. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Raziskovalna in razvojna dejavnost na področju družboslovja in humanistike). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.27. International Master on Public Administration and the Coordination of Transition (Impact)

Organ je priložil pogodbo, ki jo je Univerza v Ljubljani podpisala z Radboud univerzo v Nijmegenu in je bila temelj za projekt »Interantional Master on Public Administration and the Coordination of Transition (IMPACT)«, na podlagi katerega je organ izvajal skupni magistrski študijski program Javna uprava in upravljanje sprememb. Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi organa v tem projektu pojasnil, da gre za projekt, ki ga je pridobil na podlagi razpisa, torej pod pogoji konkurence. Gre za evropski projekt, kjer je bil organ partnerska organizacija in soizvajalec projekta. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Avtorske pogodbe, ki so predmet presoje v tem sklopu, se nanašajo na »sodelovanje pri pripravi magistrskega programa« in ne na samo izvajanje. Vendar pa je pri tem treba upoštevati dejstvo, da je organ ta program tudi izvajal, kar pa pomeni, da je tudi priprava tega programa neločljivo povezana z izvajanjem javne službe visokošolskega izobraževanja (obseg te javne službe je podrobno opredeljen v točki 2.1. obrazložitve te odločbe), ki se nanaša na izvedbo skupnega magistrskega študijskega programa Javna uprava in upravljanje sprememb in gre torej za tipičen primer izobraževalne dejavnosti. Dejstvo, da je organ ta magistrski študijski program izvajal skupaj z drugo univerzo ne vpliva na opredelitev pravnega režima, v katerem se je izvajal. V tej točki obravnavani projekt organa zato nedvomno predstavlja izvajanje javne službe.

2.2.28. SSPA

Organ je priložil pogodbo, ki sta jo sklenili ARRS in Univerza v Ljubljani. Pogodbeni stranki sta na podlagi te pogodbe organ določili za izvedbo znanstvenega sestanka z naslovom »3. mednarodni znanstveni simpozij za razvoj javne uprave v jugovzhodni Evropi«. Organ je priložil tudi pogodbo, ki jo je v zvezi z izvedbo prvega znanstvenega simpozija za razvoj uprave v jugovzhodni Evropi sklenil z OECD. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Dejavnost strokovnih združenj). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2.2.29. Skupni študijski program Sarajevo

Organ je priložil pogodbo, ki jo je sklenil s Fakulteto za javno upravo v Sarajevu za pripravo skupnega študijskega programa. Organ je na ogledu in camera v zvezi s temeljem za ta projekt in aktivnostmi (npr. ali je organ tudi izvajal ta program) organa v tem projektu pojasnil, da je šlo za poslovni odnos organa s Fakulteto za javno upravo v Sarajevu. Vzpostavljeno je bilo pogodbeno razmerje, odnos, na podlagi katerega je organ pripravil elaborat za razvoj študijskega programa v Sarajevu. Po mnenju organa pri pripravah študijskega programa v tretji državi zagotovo ne moremo govoriti o izvajanju javne službe v Republiki Sloveniji. Projekt je organ izvajal v okviru organizacijske enote Raziskovalni center.

Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi se dejavnost tega projekta izvajala v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa. Poleg tega je predmet obravnavanega projekta dejavnost, ki je v prilogi Statuta opredeljena kot dejavnost, ki jo organ opravlja kot drugo dejavnost (Visokošolsko izobraževanje, Pomožne dejavnosti za izobraževanje). IP je zato zaključil, da ta projekt po vsebini sodi v drugo dejavnost organa.

2. 3. Sklepno glede izvajanja javne službe in druge dejavnosti

Pogodbe, glede katerih je IP ugotovil, da se po vsebini nanašajo na izvajanje javnopravnih nalog organa (tj. javnih služb), nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa, ki je predmet ZDIJZ, in posledično izpolnjujejo vse tri kriterije za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Prav tako pa v to področje spadajo tudi preostale pogodbe, kar je IP ugotovil na podlagi nadaljnje preučitve.

Kot je pojasnjeno že v točki 2.1., je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba presojati tudi, ali informacije oziroma dokumenti kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Navodilo, da je treba izvesti tudi ta del ugotovitvenega postopka, je IP podalo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, s katero je zadevo vrnilo IP v ponovno odločanje. V zvezi s pogodbami, glede katerih je IP ugotovil, da se po vsebini nanašajo na drugo dejavnost, je IP zato v nadaljevanju preverjal še, ali zaradi te dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in ali je bilo s prihodki iz te (druge) dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. 

Iz navedb organa (izjave glede računovodskih evidenc za določene projekte), posredovane dokumentacije (izpis iz računovodskih evidenc za določeno obdobje) in notranjih aktov organa (12. in 34. člen Pravilnika o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo (sprejet dne 25. 10. 2006 in dne 22. 11. 2006, s spremembami in dopolnitvami)) izhaja, da je organ imel za vsakega izmed obravnavanih projektov odprto posebno stroškovno mesto, in da so celotni prihodki posameznega projekta zadoščali za pokritje celotnih odhodkov projekta. 

IP je ugotavljal, ali je organ izkazal, ali je pokril t.i. posredne stroške (npr. stroške zavarovanja, elektrike, vode in komunalnih storitev, varovanja, čiščenja, amortizacije, računovodskih storitev, ipd.), ki so nastali pri izvajanju posamezne obravnavane druge dejavnosti. Ta vrsta stroškov je namreč eden izmed elementov, na podlagi katerih je mogoče ugotavljati tako, ali je bilo s prihodki iz te (druge) dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti, kot tudi, ali zaradi izvajanja druge dejavnosti, niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe. Posredni stroški so namreč takšne narave, da nedvomno nastanejo tudi pri izvajanju druge dejavnosti (npr. najmanj strošek računovodskih storitev, ko organ izvede obračun pogodbeno dogovorjenih obveznosti), in če jih organ za posamezni projekt ni odvedel skladno s pravili, ki urejajo to področje, jih mora pokriti iz sredstev, ki so namenjena izvajanju javne službe. To pa nedvomno pomeni določeno oviro pri izvajanju javne službe, saj je zanjo posledično na voljo manj sredstev. 

Dne 5. 10. 2017 je organ na ogledu in camera pojasnil, da so bili posredni stroški fakultete od leta 2006 do leta 2016 urejeni v Pravilniku o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo (sprejet dne 25. 10. 2006 in dne 22. 11. 2006, s spremembami in dopolnitvami). In sicer je odstotek različen za različne vrste projektov. Za leto 2005 je te stroške v IV. poglavju urejal Pravilnik o znanstveno-raziskovalni, razvojni, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo (sprejet dne 15. 9. 2004). Po novem (od leta 2016) je to urejeno v računovodskih pravilih. Organ je na ogledu in camera še pojasnil, da na ta način pridobljena sredstva po njegovem mnenju zadoščajo za povračilo posrednih stroškov organa. Organ je posredoval dokazila, s katerimi je zatrjeval, da je posredne stroške dejansko odvajal za vse projekte. 

Po pregledu dokumentacije, ki jo je posredoval organ, je IP ugotovil, da organ podatkov o odvedenih posrednih stroških sploh ni posredoval za naslednje projekte:
-    recenzija učbenika English for Administration Graduates (organ glede posrednih stroškov v zvezi s tem projektom ničesar ni pojasnil);
-    Leonardo da Vinci partnerstvo 1 (organ je pojasnil, da finančna pravila projekta ne dopuščajo posrednih stroškov projekta);
-    SSPA (organ je glede posrednih stroškov navedel le, da gre za interni dogodek – konferenco).  
Glede navedenih treh projektov je torej nedvomno, da posredni stroški niso bili odvedeni, kar pomeni, da je organ te projekte izvajal na način, ki je povzročil ovire za izvajanje javne službe v smislu stroškovnega bremena. 

Za projekta OneStopGo in IMPACT je organ v zvezi s posrednimi stroški navedel, da je bil prispevek fakulteti v obliki računalniške opreme predavalnic, pri čemer ni pojasnil, kakšna je bila vrednost tega prispevka. IP tako ne more preveriti, ali so bili v teh primerih pokriti posredni stroški v višini, ki je v skladu s Pravilnikom o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo. Organ v tem delu svojega dokaznega bremena ni izpolnil, saj ni dokazal, da je navedena projekta izvajal tako, da ni oviral izvajanja javne službe. Enako velja tudi za projekta Učbenik ekonomika javnega sektorja in Mednarodna revija za javno upravo oz. revija Uprava, pri katerih je organ navedel le, da se pri vsaki prodaji odvede 20% posrednih stroškov (po kalkulaciji učbenika oziroma revije). Navedena projekta je organ izvajal v okviru organizacijske enote Založba. Iz Pravilnika o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo niti ni razvidno, na kakšen način naj bi se odvajali posredni stroški pri projektih, ki jih izvaja Založba, organ pa tudi ni predložil nobenega drugega predpisa, ki naj bi urejal to področje. IP zato na podlagi dokumentacije, ki mu jo je v tem delu posredoval organ, ni mogel preveriti niti, kolikšen je predpisan delež posrednih stroškov pri tovrstnih projektih, niti kakšen znesek je organ dejansko odvedel kot posredne stroške. Iz navedenega sledi, da organ tudi v tem delu ni izpolnil svojega dokaznega bremena, saj ni dokazal, da je navedena projekta izvajal tako, da ni oviral izvajanja javne službe.

Za projekte, v zvezi s katerimi je organ posredoval konkretne zneske odvedenih posrednih stroškov, pa deleži posrednih stroškov znašajo različno (od 6,37% do 43,30% od vrednosti projekta). Deleži so različni in se večinoma ne ujemajo natančno s predpisanimi deleži. Poleg tega je več kot polovica (57%) le-teh nižjih od 10% od vrednosti projekta (projekti JRO, Vrednotenje učinkov projektov e-uprave, ConCur, Dnevi slovenske uprave), kar je sicer najnižji možen delež (16. in 31. člen Pravilnika o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo). Navedeno izkazuje, da organ obravnavanih projektov ni izvajal tako, da ni oviral izvajanja javne službe, saj od vrednosti posameznih projektov ni odvedel toliko posrednih stroškov, da bi glede na relevantne določbe pokril stroške, ki gredo na račun dejavnosti, ki jih izvaja kot javno službo.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je »ugotovil, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in da je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov (oziroma ti stroški sploh niso nastali)«. Da to ne drži, izhaja že iz zgornjih ugotovitev, ki se nanašajo na del obravnavanih projektov. Za preostali del je organ podal zgolj izjavo, v kateri je med drugim navedel tudi, da so del celotnih odhodkov projekta predstavljali tudi posredni stroški, ki jih je organ odvedel skladno s Pravilnikom o znanstveno-raziskovalni, razvojni, pedagoški, svetovalni in dopolnilno izobraževalni dejavnosti na Fakulteti za upravo. Na ogledu in camera dne 5. 10. 2017 je namreč organ pojasnil, da je leta 2009 spremenil informacijski sistem, ki omogoča sumarno poročilo, iz katerega izhajajo podatki o odvedenih posrednih stroških in ostali zahtevani podatki. Program, ki ga je organ uporabljal do leta 2009, pa ne dopušča takšnega sumarnega prikaza in izpisa. Priprava teh podatkov za obdobje pred letom 2009 bi po navedbah organa predstavljala ogromno ročnega dela. Priprava ene strani bi trajala tudi do 45 minut, v konkretnem primeru pa bi organ moral na ta način pripraviti več tisoč strani. Ob tem je organ opozoril še, da ima v računovodstvu le eno zaposleno osebo, kar pomeni, da bi bilo delo organa na tem področju zaradi priprave teh podatkov popolnoma ohromljeno. Organ zato IP ni posredoval numeričnih podatkov, ampak le zgoraj omenjeno izjavo, ki se nanaša tudi na posredne stroške. Glede na to, da se posredovani zneski odvedenih posrednih stroškov ne ujemajo z zatrjevanji organa, IP ugotavlja, da obstaja tudi dvom v pravilnost predmetne izjave in posledično tveganje, da se tudi stroški v tem delu obravnavanih projektov pokrivajo v breme sredstev, namenjenih izvajanju javne službe.  IP zato zaključuje, da organ ni uspel dokazati, da je obravnavane projekte izvajal na način, ki ni povzročil ovir za izvajanje javne službe v smislu stroškovnega bremena.

Organ tudi ni uspel izkazati, da zaradi samega fizičnega izvajanja druge dejavnosti ne bi bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe. V ta namen je organ sicer IP posredoval pregled opravljene delovne obveznosti pedagogov po pogodbi o zaposlitvi, iz katerega izhaja, da so posamezniki, ki so predmet presoje v konkretnem primeru, kljub izvajanju nalog na podlagi zahtevanih pogodb opravili tudi svoje delovne obveznosti, ki jih imajo kot pedagogi. Vendar pa po drugi strani preostale navedbe (s katerimi organ in tudi stranska udeleženca zatrjujejo, da avtorji dela niso opravljali v prostorih organa ali s sredstvi organa) kažejo na to, da organ delovnega procesa nima urejenega na način, ki bi omogočal preverjanje zatrjevanih dejstev in posledično ugotavljanje, ali organ izvaja drugo dejavnost v skladu s predpisi. Niti organ niti stranska udeleženca namreč za te svoje navedbe niso priložili nobenih dokazov, niti niso zatrjevali, da takšni dokazi sploh obstajajo.

Pri dokazovanju, da so izpolnjene predpisane zahteve za izvajanje druge dejavnosti, ne zadošča zgolj sklicevanje na dejstva, ampak je treba konkretno ugotoviti, ali je bilo ovirano izvajanje javne službe in ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov. Če ta pogoj ni izpolnjen, ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti v pravnem smislu, katere obstoj zatrjujejo organ in stranska udeleženca in na podlagi katere bi bilo mogoče določeno dokumentacijo izvzeti iz dometa ZDIJZ. V konkretnem primeru organ ni uspel konkretno izkazati niti, ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, niti, ali je zagotovil, da zaradi izvajanja druge dejavnosti ni bilo kako drugače ovirano izvajanje javne službe. To pa pomeni, da vse obravnavane pogodbe sodijo v delovno področje organa v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 8), v kateri je Upravno sodišča RS navedlo še, da bi drugačno stališče »pomenilo, da lahko za izvajanje javne službe ustanovljen in zato z javnimi sredstvi financiran organ zavrača posredovanje informacij o dejavnosti, ki jo opravlja, s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost, ne da bi bilo dejansko izkazano, da se ta dejavnost opravlja brez škode za izvajanje javne službe in po tržnih principih; prosilec pa tega ne bi mogel preveriti, ker bi se mu prav iz tega razloga odrekel dostop do s tem povezanih informacij.« 

Ker organ ne evidentira vseh svojih delovnih postopkov na način, ki bi izkazoval, ali je bila javna služba v kateremkoli delu ovirana ali ne, organ svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, zato IP ni mogel ugotoviti, ali je bila druga dejavnost organa izvedena na način, da njegova javna služba ni bila ovirana. V takšnem primeru je mutatis mutandis treba upoštevati stališče, ki ga je že večkrat zavzelo Upravno sodišče RS (npr. glede opredelitve tržne dejavnosti v sodbi št. II U 412/2016-13 z dne 21. 6. 2017 ter v sodbi in sklepu št. I U 1029/2012 z dne 9. 10. 2013, glede izjeme notranjega delovanja v sodbi št. I U 1837/2014, z dne 11. 2. 2016), in iz katerega izhaja, da navedbam organa v primeru, ko organ ne izpolni svojega dokaznega bremena, ni mogoče slediti. Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP v svojem prizadevanju ugotoviti resnično dejansko stanje organu večkrat dal možnost (na dveh ogledih in camera in z več pozivi za posredovanje dokumentacije in pojasnil), da svoje trditve podkrepi z dokazi, je IP zaključil, da organ ni uspel izkazati, da izvajanje javne službe zaradi izvajanja druge dejavnosti, v ničemer ni bilo ovirano. 

3. Medsebojna povezanost vseh virov sredstev

Ne glede na delitev dejavnosti na javno službo in druge dejavnosti in četudi bi organ uspel dokazati, da je glede dejavnosti, ki jih je izvajal kot druge dejavnosti, spoštoval vse zgoraj navedene zahteve, je treba upoštevati, da je konkreten primer specifičen v tem, da je organ članica državne univerze, za katero je že ustavodajalec v drugem odstavku 58. člena Ustave RS izrecno določil, da način njenega financiranja ureja zakon. Pri tem je treba poudariti, da Ustava RS ne omejuje zakonodajalca le na ureditev načina financiranja iz proračuna ter v tem okviru načina financiranja javne službe in drugih dejavnosti, temveč omogoča tudi ureditev načina financiranja iz drugih virov. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I 156/08-16 z dne 14. 4. 2011, je to eden izmed načinov za omogočanje izvrševanja pravice do avtonomije državnih univerz in visokih šol iz prvega odstavka 58. člena Ustave RS, zlasti v njeni znanstveno-pedagoški komponenti. Financiranje organa, ki je članica univerze, skladno z zakonom zagotavlja Republika Slovenija. V zvezi s financiranjem organa je treba poudariti, da je bil kot javni zavod ustanovljen na podlagi Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ), ki je ustvaril poseben organizacijski model za izvajanje neprofitnih dejavnosti, katerih namen je izvajanje določenih nalog v javnem interesu. Zakonodajalec je torej že v temelju predvidel, da tvorbe s tovrstno statusno ureditvijo ne bodo izvajale tržnih dejavnosti oz. dejavnosti, ki v skladu z zakonitostmi na tržišču zasledujejo dobiček. Za razliko od velikega števila javnih zavodov, je v skladu 13. členom ZViS univerza oz. samostojni visokošolski zavod, ki ga je ustanovila Republika Slovenija, resda lastnik premoženja, pridobljenega iz javnih in drugih virov, vendar je razpolaganje s tem premoženjem zakonsko regulirano oz. omejeno (tretji in četrti odstavek 13. člena ZViS). Javni zavod torej glede na zakonsko ureditev v nobenem primeru ne more ustvariti dobička (kot premoženjske kategorije), v tem kontekstu pa je tudi protislovno govoriti o tem, da bi javni zavod kot nepridobitna organizacija izvajal tržno dejavnost.  Besedna zveza »druge dejavnosti« je zato v tem kontekstu uporabljena tudi v tej odločbi, kar je pojasnjeno že v zadnjem odstavku točke 2.1. Na tem mestu pa IP poudarja še, na kakšen način so zaradi zgoraj navedene ureditve financiranja organa medsebojno povezani vsi viri sredstev organa, s čimer IP utemeljuje potrebo po transparentnosti delovanja organa tako na področju izvajanja javne službe kot tudi na področju izvajanja druge dejavnosti. 

Kot izhaja iz pojasnil organa, je obravnavane pogodbe sklepal za projekte, ki jih je izvajal v okviru organizacijskih enot Raziskovalni center, Založba in Svetovalno-izobraževalni center. IP poudarja, da gre kljub temu še vedno za dejavnost organa kot javnega zavoda. Omenjene organizacijske enote so namreč le organizacijske enote organa in niso samostojne pravne osebe, temveč gre za tvorbe brez pravne osebnosti, ki ne morejo samostojno sklepati pravnih poslov (več o tem v točki 2.2. obrazložitve te odločbe). Pravnih poslov v zvezi s predmetnimi dejavnostmi torej niso sklepale samostojne pravne osebe, organizacijsko ločene od organa, temveč organ ali Univerza v Ljubljani, zato v skladu z zgoraj navedenim strictu sensu pri organu ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti, temveč gre v pravnem smislu za spremljevalno neprofitno dejavnost organa. Iz predpisov na področju visokega šolstva in predpisov Univerze v Ljubljani izhaja, da je izvajanje tako dejavnosti, ki so opredeljene kot javna služba, kot tudi drugih dejavnosti, ki jih izvaja organ, urejene s predpisi javnega prava, kot je to pojasnjeno že v 2.1. točki obrazložitve te odločbe. Zakonodajalec spremljevalne in neprofitne dejavnosti organa torej ni prepustil urejanju z zasebnopravnimi akti, ker je zasledoval javni interes, ki se kaže predvsem v zagotavljanju gospodarnega, preglednega in transparentnega finančnega poslovanja organa kot javnega zavoda na področju visokega šolstva. Skladno s takšno ureditvijo je zakonodajalec v točki 2.3. Resolucije o Nacionalnem programu visokega šolstva 2011–2020 (Uradni list RS, št. 41/11) visokošolsko izobraževanje opredelil kot javno službo, ki predstavlja celotno delovanje visokošolskih institucij ne glede na vire financiranja. Prvi odstavek 72. člena ZViS nadalje določa, da visokošolski zavodi (kar je tudi organ op. IP) pridobivajo sredstva od ustanovitelja, iz proračuna Republike Slovenije, iz proračuna Evropske unije, šolnin in drugih prispevkov za študij, plačil za storitve, donacij, dediščin in daril ter drugih virov. Gre torej za primeroma naštet nabor virov sredstev, ki so v praksi lahko medsebojno povezani oz. kombinirani in niso vezani na pravni režim izvajanja dejavnosti, kar po mnenju IP pomeni, da ta nabor ne predstavlja izključujočega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče utemeljevati pravni režim izvajanja dejavnosti visokošolskega zavoda (javna služba ali druga dejavnost). Zato tudi argumenti organa, s katerimi se sklicuje na vire financiranja določenih projektov, niso pravno relevantni za opredelitev pravnega režima izvajanja presojanih dejavnosti. Kot izhaja iz vsega navedenega, namreč zgolj dejstvo, da določena dejavnost organa ni financirana neposredno iz proračuna, še ne pomeni, da v tem delu ne gre za javno službo.

Na medsebojno povezanost vseh sredstev visokošolskih zavodov je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, v kateri je napotilo na argumentacijo v odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-272/97, z dne 23. 11. 2000. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da je po prvem odstavku 48. člena ZZ »prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (enako določbo vsebuje tudi 78. člen ZViS, op. IP); glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izhaja, da ZZ nobenih virov sredstev ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda in nadalje, da so javni zavodi ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ), sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, pa so brez dvoma del javne porabe. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov, je potrebno z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje druge (tržne) dejavnosti. Iz vsega navedenega in upoštevaje, da je organ v konkretnem primeru članica državne univerze, pri kateri je že zakonodajalec prepoznal večji javni interes za celovit nadzor nad njenim financiranjem, IP zaključuje, da je posledica opisane medsebojne povezanosti vseh virov sredstev razlog za to, da je vse obravnavane pogodbe treba uvrstiti v delovno področje organa v smislu ZDIJZ.

IP še dodaja, da je bila na področju dostopa do informacij javnega značaja delitev dejavnosti na javno službo in drugo (tržno) dejavnost presežena z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C, ki je bila sprejeta aprila 2014 in katere namen je še povečati transparentnost delovanja javnega sektorja in poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Iz mnenja Ministrstva za javno upravo   št. 100-423/2015/2 z dne 26. 3. 2015 izhaja, »da je zakonodajalec z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C predpisal javnost osnovnih podatkov iz pogodb o izdatkih tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. To pomeni, da so določeni zasebno-pravni izvajalci javnih služb oziroma nosilci javnih pooblastil, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, dolžni omogočati dostop do osnovnih podatkov o izplačilih fizičnim ali pravnim osebam (komu, koliko, iz katerega naslova). Gre za absolutno javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Enaka zaveza, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, obstaja za druge osebe zasebnega prava, kjer je vsaj eden od ustanoviteljev oseba javnega prava (npr. Univerza Emuni, kjer je soustanovitelj Univerza v Mariboru). Zakonodajalec je izhajal iz namena, da se takšna mera transparentnosti, ki je že uveljavljena v ožjem javnem sektorju, razširi še na širši javni sektor. Za omenjene dodatne zavezance, med katere uvrščamo tudi vsa podjetja, ki so v 100 odstotni lasti države ali samoupravnih lokalnih skupnosti (poleg javnih podjetij in javnih gospodarskih zavodov) velja določba 4. odstavka 10.a člena, ki nalaga obveznost javne objave (preko spleta) informacij javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev, ki se nanašajo na izdatke. Dodatno veljajo zanje tudi določila 11. in 12. odstavka 10.a člena, ki nalaga subjektom objavo podatkov o sklenjenih donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih in drugih intelektualnih storitvah, v roku 5 dni od sklenitve posla.« Po mnenju ministrstva »bi bilo v skladu z navedenim diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ oziroma povsem nesistemsko razmišljanje, po katerem bi se od univerz, ki predstavljajo javne zavode, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od zasebnih univerz oziroma gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.« Dejstvo, da so določeni podatki pri avtorskih in podjemnih pogodbah absolutno javni tudi pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. IIU 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015. Upravno sodišče RS je potrdilo odločitev IP v odločbi št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, da morajo subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vedno omogočiti dostop do podatkov o nazivu pogodbenih partnerjev, pogodbeni vrednosti, višini izplačila, datumu in trajanju posla, če gre za svetovalne, avtorske in druge pogodbe o izvedbi intelektualnih storitev. IP meni, da na podlagi sklepanja od manjšega k večjemu (argumentum a minori ad maius), ki ima v konkretnem primeru oporo v zakonskih določbah, ki jih ministrstvo navaja v zgoraj omenjenem mnenju, stališče iz omenjene sodbe Upravnega sodišča RS, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z NKBM, ki svoje storitve opravlja izključno na trgu, toliko bolj velja za organ, ki primarno izvaja javno službo, izvajanje drugih dejavnosti pa je pri njem omejeno na minimum, ki še omogoča nemoteno izvajanje javne službe. Nobenega dvoma torej ne more biti, da je tudi druga dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo v celoti izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ. Zato navedba organa, da tudi z uporabo različnih metod pravne razlage ni mogoče napraviti zaključka, da bi organ smel ali moral posredovati informacije javnega značaja, kot jih opredeljuje 4.a člen ZDIJZ, ni utemeljena. Nenazadnje je tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (31. točka obrazložitve), s katero je predmetno zadevo vrnilo IP v ponovno odločanje, podalo navodilo, iz katerega izhaja prav to, kar na tem mestu ugotavlja IP.

Da gre pri podatkih o izplačilih organov iz 1. člena ZDIJZ za informacije javnega značaja, jasno izhaja tudi iz četrtega odstavka 10.a člena ZDIJZ. Ta določa, da organ, pristojen za javna plačila (UJP), posreduje v svetovni splet informacije javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev iz prvega odstavka tega člena in preostalih registriranih zavezancev po 1. členu tega zakona (kamor spadajo tudi javni zavodi), z izjemo tistih, ki so zavezani kot nosilci javnih pooblastil ali izvajalci javnih služb, če ne gre hkrati za registrirane zavezance iz prvega odstavka tega člena, in sicer:
- datum transakcije,
- znesek in valuta transakcije, 
- račun, naziv ali firma in sedež prejemnika v dobro, razen, če je prejemnik fizična oseba, 
- namen plačila.
Na podlagi navedene določbe so od sredine oktobra 2014 na spletni strani UJP,  razvidne vse transakcije zavezancev iz 1. člena ZDIJZ, pri čemer pri javnih zavodih ni delitve na transakcije, ki izvirajo iz javne službe in tiste, ki izvirajo iz druge (tržne) dejavnosti, ampak so objavljene vse transakcije in posledično vse transakcije predstavljajo informacije javnega značaja. Določba četrtega odstavka 10. a člena ZDIJZ tako ne ločuje transakcij, izplačanih v breme proračunskih sredstev od tistih, ki so izplačane iz t.i. tržnih sredstev javnih zavodov. Na spletni strani UJP so prikazane vse transakcije, zato IP ugotavlja, da od uveljavitve novele ZDIJZ-C razlikovanje med proračunskimi in tržnimi sredstvi z vidika vprašanja, ali gre za informacijo javnega značaja, ni več relevantno. Predmetne transakcije so sicer na spletni strani UJP dostopne brez podatka o fizični osebi, vendar, kot že pojasnjeno zgoraj, gre za informacije javnega značaja, podatki o prejemniku in znesku izplačila pa so po ZDIJZ dostopni na zahtevo prosilca (več o varstvu osebnih podatkov je navedeno v točki 4 obrazložitve te odločbe), kot v konkretnem primeru. Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da od uveljavitve novele ZDIJZ-C, tudi pri javnih zavodih razlikovanje med proračunskimi in tržnimi sredstvi ni več relevantno in da gre pri vseh podatkih za informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. 

IP poudarja, da je z namenom ugotovitve popolnega resničnega stanja pri organu opravil dva ogleda in camera ter organ večkrat pozval k predložitvi dokazov, ki so pomembni v konkretni zadevi, a organu, kot je pojasnjeno že v točki 2.3., ni uspelo dokazati, da je presojane dejavnosti izvajal na način, ki bi bil v celoti ločen od javne službe, ki jo izvaja. IP je v tej točki navedene zakonske določbe apliciral na dejstva, ugotovljena v konkretnem primeru, in v skladu z zgoraj navedenim širokim pojmovanjem delovnega področja organa zaključil, da so v konkretnem primeru vsi viri sredstev medsebojno povezani, zaradi česar vse obravnavane pogodbe sodijo v delovno področje organa in zato izpolnjujejo pogoje, ki jih določa 4. člen ZDIJZ oz. predstavljajo informacije javnega značaja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (30. točka obrazložitve), s katero je bila predmetna zadeva vrnjena IP v ponovno odločanje.

4. Varstvo osebnih podatkov in druge izjeme od prostega dostopa

Vse navedeno pa ne pomeni, da so vsi podatki v zahtevanih pogodbah tudi prosto dostopne informacije javnega značaja, zato jih je treba presojati še z vidika izjem od prostega dostopa, določenih v 5.a in 6. členu ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi ni skliceval na nobeno izmed teh izjem, je pa IP po pregledu vsebine obravnavanih pogodb ugotovil, da vsebujejo nekatere varovane osebne podatke prejemnikov avtorskih honorarjev in izplačil po podjemnih pogodbah.

IP na tem mestu še pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti preveril, ali so podane tudi druge izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja in ugotovil, da ni podana nobena druga izjema. Pogodbe so namreč tipske in vsebujejo le osnovne podatke o strankah, osnovne določbe o predmetu pogodbe (npr. naziv projekta in delo, ki ga mora opraviti avtor oziroma podjemnik) in roku za izvedbo dogovorjenega dela, pogodbeni ceni, rokih in pogojih plačila ter klasične določbe o obveznostih pogodbenih strank (npr. da mora delo opraviti osebno in s skrbnostjo dobrega strokovnjaka, obveznost obveščanja o okoliščinah, pomembnih za pravočasno izvršitev dela,…), reševanju morebitnih sporov, začetku veljavnosti pogodbe, možnostih odstopa od pogodbe, prenosu materialnih avtorskih pravic, obveznosti poročanja o opravljenem delu, ipd.. Pogodbe torej v nobenem delu ne vsebujejo podatkov, ki bi predstavljali kakšno drugo izjemo od prostega dostopa (poleg izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar je pojasnjeno v naslednji točki te obrazložitve). 

4.1. Varovani osebni podatki

Upoštevaje definicijo osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1, so podatki o izplačilih na podlagi obravnavanih pogodb fizičnim osebam nedvomno osebni podatki. Ker razkritje osebnega podatka javnosti predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. 

IP je v ugotovitvenem postopku pregledal zahtevane pogodbe in ugotovil, da so v njih navedeni nekateri osebni podatki, za razkritje katerih v postopku po ZDIJZ ni mogoče najti ustrezne pravne podlage. V pogodbah se namreč nahajajo podatki o prebivališču in občini, EMŠO, davčna številka, informacija, ali je posameznik davčni zavezanec za DDV, informacija, ali je posameznik tuj ali domač rezident, izpostava DURS-a, št. transakcijskega računa, naziv banke. Ti osebni podatki se pojavljajo v večini pregledanih pogodb (v različnih kombinacijah). V zvezi s temi osebnimi podatki je torej IP ugotovil, da pravna podlaga za njihovo razkritje ni podana, zato je treba uporabiti izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta namreč določa, da se zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Razkritje teh podatkov bi pomenilo kršitev ZVOP-1, zato je IP v 1. točki izreka te odločbe odločil, da jih mora organ prekriti s tehniko anonimizacije, da se prosilec in javnost z njimi ne morejo seznaniti. Pri tem se je IP oprl na določbo 7. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu, če dokument le deloma vsebuje varovane informacije in se te informacije da iz dokumenta izločiti, omogoči dostop do preostalega dela dokumenta 

4.2. Pravne podlage za razkritje osebnih podatkov 

4.2.1. Uvodno 

Kot prvi argument, ki ga je mogoče izpostaviti v prid stališču, da podatek o imenu in priimku prejemnika avtorskega honorarja ali izplačila po podjemni pogodbi ter z njim povezani podatki o izplačilih na podlagi avtorske oziroma podjemne pogodbe predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja, je sistematična razlaga določb novele ZDIJZ-C. Z uveljavitvijo navedene novele se po prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ v zvezi z informacijami javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (gospodarskih družb in drugih pravnih oseb zasebnega prava), ki izvajajo pretežno oz. izključno tržno dejavnost, zahteva, da ti zavezanci omogočijo dostop do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih iz 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ (gre med drugim tudi za podatke o sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodbah in pogodbah, s katerimi se dosega enak učinek). Pri tem pa ZDIJZ v prvem odstavku 6.a člena taksativno našteva podatke, ki predstavljajo absolutno javne podatke (t.j. podatke, katerih razkritje je dopustno ne glede na izjeme, opredeljene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, med katere sodi tudi izjema varstva osebnih podatkov). Ti podatki so:
1. podatek o vrsti posla;
2. pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja;
3. po godbeni vrednosti in višini posameznih izplačil;
4. datumu in trajanju posla in 
5. enakih podatkih iz aneksa k pogodbi.
Ob dejstvu, da prosto dostopne informacije javnega značaja predstavljajo tudi podatki o imenu in priimku (celo kraju prebivanja) prejemnikov honorarjev, vrsti posla ter pogodbeni vrednosti in v tem smislu tudi višini posameznih izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so gospodarske družbe in ki izvajajo izključno oz. pretežno tržno dejavnost (sem npr. spadajo  družbe kot NLB, NKBM, Zavarovalnica Triglav, Javno podjetje Energetika Ljubljana, ...), bi bilo povsem nesistemsko in v nasprotju z namenom ZDIJZ (2. člen) zavzeti stališče, da ti podatki pri javnih zavodih (katerih namen ustanovitve je izvajanje nepridobitne dejavnosti) ali pri katerem drugem zavezancu iz 1. člena ZDIJZ, predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Zakonodajalec je pri noveli ZDIJZ-C namreč izhajal iz predpostavke, da so podatki o izplačilih zavezancev iz 1. člena ZDIJZ (kamor spada tudi organ) že v najširši možni meri javno odstopni, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako izhaja tudi iz zgoraj citiranega mnenja Ministrstva za javno upravo in predvsem iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015, ki je izpodbila kakršenkoli dvom v to, da gre pri obravnavanih podatkih iz avtorskih in podjemnih pogodb za absolutno javne podatke. 

Poleg pravkar povzetega stališča, ki podatke o prejemnikih avtorskih honorarjev in izplačil po podjemnih pogodbah uvršča med prosto dostopne informacije javnega značaja že ob analogni uporabi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, pa IP ugotavlja, da so v konkretnem primeru izpolnjeni tudi pogoji, določeni v tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, na podlagi katerih je dopustno razkritje osebnih podatkov o prejemnikih avtorskih honorarjev in izplačil po podjemnih pogodbah, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da ni izključeno, da je razkritje informacije javnega značaja, ki sicer predstavlja varovan osebni podatek, v določenih primerih vendarle dopustno. Tako bo na primer dopustno razkriti informacije javnega značaja, ki predstavljajo osebni podatek, če gre hkrati za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Iz določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da se, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. 

4.2.2. Podatek o porabi javnih sredstev

Tako organ kot tudi stranska udeleženca zatrjujejo, da v konkretnem primeru ne gre za porabo javnih sredstev, IP pa ugotavlja in v nadaljevanju utemeljuje ravno nasprotno. ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, zato je treba to definicijo poiskati v Zakonu o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1), ki v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz  petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev: 
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež; 
3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. 
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten prvi odstavek 72. člena ZViS). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem javne porabe iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razumeti širše, in sicer v smislu  definicije, ki  izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da je Računsko sodišče v že večkrat  revidiralo fakultete tudi v delu, ki se nanaša na izplačila po avtorskih in podjemnih pogodbah. 

IP še ugotavlja, da če bi vzdržala trditev, da je dopustno na podlagi zahteve po ZDIJZ razkriti le podatke o porabi proračunskih sredstev, potem tudi plače zaposlenih pri organu ne bi bile javne. Namreč iz 5. člena Pravilnika o plačah in drugih prejemkih iz rednega delovnega razmerja ter o izplačilih in drugih prejemkih iz pogodbenega razmerja na Fakulteti za upravo (v nadaljevanju Pravilnik) izhaja, da tudi sredstva za plače zaposlenih pri organu ne oblikujejo samo namenska proračunska sredstva, temveč tudi neproračunska sredstva, ki jih organ za opravljanje javne službe pridobiva s prodajo blaga in storitev na trgu ter sredstva, ki jih organ ustvari s prodajo blaga in storitev na trgu. Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 12 zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši. 

Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi porabo prihodkov iz opravljanja druge (tržne) dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarna Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. To stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1003/2010-43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.« 

IP je zaključil, da so utemeljene pritožbene navedbe prosilca, da gre pri zahtevanih podatkih za podatke o porabi javnih sredstev, kar pomeni, da so podatki, ki se nanašajo na prejemnike izplačil po avtorskih ali podjemnih pogodbah v delu, ki zajemajo ime, priimek, namen in višino, tudi skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ prosto dostopne informacije javnega značaja. Gre namreč za dostop do tistih osebnih podatkov prejemnikov avtorskih honorarjev in izplačil po podjemnih pogodbah, za katere je že zakonodajalec ocenil, da v primerjavi z drugimi osebnimi podatki posameznika, uživajo znatno zmanjšano stopnjo varovanja. Zakonodajalec je s tem opredelil tiste dele informacijske zasebnosti posameznika, glede katerih mora ta trpeti določene posege zaradi varstva pravic drugih in varstva javnega interesa. Zakoniti cilj oziroma namen, zaradi katerega ZDIJZ dopušča tudi posege v varstvo osebnih podatkov, je opredeljen v 2. členu tega zakona, ki določa, da je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. 

4.2.3. Podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca 

Čeprav je IP ugotovil, da je treba osebne podatke o avtorskih honorarjih in izplačilih po podjemnih pogodbah (ime in priimek prejemnika honorarja oz. izplačila, višino honorarja ter za kakšen namen je bil honorar izplačan), ki se nahajajo v zahtevanih pogodbah, prosilcu razkriti, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev, je IP nadalje še ugotovil, da so zahtevani podatki povezani tudi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prosilec namreč zahteva podatke o profesorjih, ki so ali so bili pri organu zaposleni kot javni uslužbenci oziroma javni funkcionarji. IP na tem mestu zgolj pripominja, da so pritožbene navedbe stranskih udeležencev, ki se nanašajo na dejstvo, da se tretji stranski udeleženec konec leta 2013 upokojil, za odločitev v tej zadevi popolnoma brezpredmetne, saj nobena presojana pogodba ni bila sklenjena v času po njegovi upokojitvi. 

Stališče organa, da v konkretnem primeru ne gre za podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, ne vzdrži pravne presoje. Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 72/2009-12 z dne 19. 5. 2010  namreč izhaja, da je kriterij »v povezavi z delovnim razmerjem« v konkretnem primeru treba razlagati široko. V predmetni zadevi je bila prosilka za dostop do informacij javnega značaja Univerza v Mariboru, Upravno sodišče RS pa je zavzelo stališče, da je podatek o tem, ali so delavci Univerze v Mariboru podali izjavo o sklenitvi pogodbenih razmerij za namene akreditacijskih postopkov pri drugih delodajalcih, v zvezi z delovnim razmerjem teh javnih uslužbencev. Po 63. členu ZViS je delovna in pedagoška obveznost zaposlenih v visokošolskem izobraževanju zakonsko določena, iz zadnjega odstavka 63. člena predmetnega zakona pa izhaja, da se pogodba o delu (kamor spada tudi avtorska pogodba) lahko sklene zgolj izjemoma in ne več kot v obsegu ene tretjine s tem zakonom določene pedagoške obveznosti in največ za obdobje deset mesecev v študijskem letu. Kdor ima sklenjeno delovno razmerje na področju visokošolskega izobraževanja v skladu s tem zakonom, mora pred sklenitvijo pogodbe o delu, predložiti soglasje delodajalca. Povedano drugače, po stališču Upravnega sodišča RS je vprašanje sklepanja podjemnih (tudi avtorskih!) pogodb v visokem šolstvu v zvezi z delovnim razmerjem pri javnih visokošolskih zavodih (kar organ nedvomno je) zaposlenih javnih uslužbencev. Posledično je, po mnenju IP, dostop do podatkov o sklenjenih avtorskih in podjemnih pogodbah ter izplačilih na tej podlagi treba razkriti prosilcu tudi na podlagi tega kriterija. 

Upoštevaje vse zgoraj navedeno je IP zaključil, da gre pri podatku o imenu in priimku prejemnika, višini izplačanega honorarja ter za kakšen namen je bil honorar izplačan, za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Enako velja za podatke o odgovorni osebi organa, ki je s posameznikom sklenila avtorsko ali podjemno pogodbo (dekan, prodekan itd.) ter za podpise tako posameznika kot odgovorne osebe organa. Kot že pojasnjeno, pa je IP ugotovil, da so preostali osebni podatki v zahtevanih pogodbah varovani, zato jih je treba v skladu s 7. členom ZDIJZ pred posredovanjem prekriti. 

4.2.4. Test interesa javnosti 

IP je dostop do podatkov o honorarjih na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb dovolil že na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato izvedba testa interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) v principu ni potrebna. Kljub temu pa je IP dodatno, po uradni dolžnosti, preveril, ali je izkazan tudi javni interes za razkritje osebnih podatkov prejemnikov avtorskih honorarjev ali izplačil po podjemnih pogodbah in s tem podana dodatna pravna podlaga za razkritje določenih osebnih podatkov, in sicer imena, priimka, višine in namena  honorarjev. 

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na morebitne izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja (med drugim izjeme varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Če torej javni interes glede razkritja pretehta različne interese za nerazkritje informacij, to predstavlja (dodatno) pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov v smislu 9. člena ZVOP-1. V konkretnem primeru je IP ugotovil, da je javni interes za razkritje imena in priimka prejemnikov honorarjev ter višine in namena honorarja močnejši od interesa posameznikov, da se javnost ne seznani z navedenimi osebnimi podatki, kar bo utemeljeno v nadaljevanju. 

Interes javnosti običajno ni natančen in ozek kot interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin.

Javni interes se kaže predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu, denimo v zvezi s porabo javnih sredstev. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sproži jo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo. 

Prava javna razprava o pomembnih temah v javnem interesu je mogoča le, če je javnost podkrepljena z informacijami, ki ji omogočajo dejansko (in ne le navidezno) sodelovanje pri javni razpravi. Ustavno sodišče RS je tako sprejelo stališče, da se sodišče v posamični zadevi lahko v tehtanju javnega interesa spusti v oceno o tem, ali bi razkritje informacije »pripomoglo k pravi, vsebinski transparentnosti«.  Zgolj prava, vsebinska transparentnost omogoča javnosti, da sodeluje v razpravah, ki so v širšem javnem interesu. Za informirano javno razpravo o neki zadevi je izjemnega pomena tudi, da javnost razpolaga s točnimi in zanesljivimi informacijami, kar je večkrat poudarilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice.  

V konkretnem primeru so zahtevane informacije potrebne tako zaradi zagotavljanja večje odgovornosti pri odločanju o porabi javnih sredstev ter zaradi možnost informiranega sodelovanja javnosti v javni razprave o tej pomembni temi. Informacije je zahteval medij v okoliščinah dalj časa trajajoče intenzivne razprave o porabi javnih sredstev.  Organ je namreč javni zavod, katerega primarna dejavnost je zagotavljanje kakovostnega visokošolskega izobraževanja, ki ga organ izvaja kot javno službo, z objavo podatkov v aplikaciji Supervizor pa se je »razplamtela« izmenjava stališč o tem, ali je bilo izplačevanje honorarjev v visokem šolstvu gospodarno, transparentno in pravično. Javnost je obširno razpravljala o tem, ali je sklenitev avtorskih in podjemnih pogodb utemeljena in ali je bilo takšno poslovanje organa z javnimi sredstvi smotrno, predvsem v okoliščinah varčevalnih ukrepov, ki so globoko zarezali tudi v visokošolsko izobraževanje. Po eni strani so začele visokošolske institucije krčiti izobraževalne programe, opozarjati na preteče nižanje kvalitete visokošolskega izobraževanja, prekarizacija zaposlitev in nižanja stroškov dela pa se je preselila tudi na univerze in fakultete. Po drugi strani so bili razkriti nekateri podatki, ki so kazali na izplačevanje visokih honorarjev sicer redno zaposlenega osebja visokošolskih ustanov, izplačevanje honorarjev vodstva »samemu sebi« ter izplačevanje honorarjev javnim funkcionarjem. 

IP pripominja še, da je bil v javnosti zelo odmeven tudi primer neustreznega izplačevanja dodatkov za stalno pripravljenost na fakultetah, na podlagi katerega so bili napisani številni članki, v zvezi s tem pa je pravnomočno uvedena že sodna preiskava. Vprašanje porabe sredstev fakultet tako ni več zgolj vprašanje debate v medijih, temveč je prešlo tudi v fazo preiskave organov pregona.  O tem vprašanju pa je sprejela končno poročilo in priporočila tudi Komisija za preprečevanje korupcije št. 06210-86/2016-62 z dne 28. 6. 2016.  Organ sicer ni bil predmet nadzora v omenjenih postopkih, vendar IP te primere omenja, ker meni, da gre za sistemsko vprašanje, povezano s porabo javnih sredstev na področju visokega šolstva, ki odpira tudi mnoga druga vprašanja na tem področju, med drugim tudi vprašanje načina porabe teh sredstev na podlagi civilnih pogodb. To je torej še dodaten argument, ki potrjuje, da je interes javnosti za razkritje informacij na tem področju še posebej močno izražen. 

IP je v takšnih okoliščinah ugotovil, da javnost brez informacij o tem, kako in za kakšne namene je organ kot visokošolski zavod porabljal javna sredstva, ne bi mogla informirano sodelovati v javni razpravi. Zakonodajalec je že sam opravil test tehtanja z določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in presodil, da je identiteta prejemnikov javnih sredstev upravičena in sorazmerna. IP pa je poleg tega ugotovil, da brez podatka o identiteti prejemnikov honorarjev javnost ne bi mogla kvalitetno sodelovati pri javni razpravi, saj se je razprava vrtela tudi okoli vprašanj, kakšen položaj so zasedali posamezniki, ki so prejeli najvišja sredstva, kakšna je bila njihova vloga pri odločanju o sodelovanju pri dodatnih projektih in podobno. Razkritje osebnih podatkov prejemnikov honorarjev, ki se osredotoča zgolj na ime, priimek, višino in namen honorarja, tudi ni nesorazmerno, saj se omejuje na minimum osebnih podatkov, katerih razkritje je še potrebno za uspešno zasledovanje interesa javnosti ter transparentnosti porabe javnih sredstev. Da je javni interes v primeru financiranja državne univerze še posebno izražen, kar se odraža tudi v relevantnih določbah Odloka in Statuta, pa je nenazadnje potrdilo tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, nato pa tudi v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 11. 2012, na to pa je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (25. točka obrazložitve), s katero je predmetno zadevo vrnilo IP v ponovno odločanje.

IP je torej na podlagi vsega navedenega ugotovil, da razkritje informacij iz 1. točke izreka te odločbe zasleduje legitimen cilj v demokratični družbi in da bo razkritje pripomoglo k pravi vsebinski transparentnosti. Zato je IP zaključil, da je javni interes za razkritje imena in priimka prejemnikov honorarjev ter višine in namena honorarja močnejši od interesa posameznikov, da se javnost ne seznani z njihovimi osebnimi podatki.

4.3. Sklepno o varovanju osebnih podatkov

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da lahko javnost, glede na zgornjo opredelitev javnih sredstev, podatkov, povezanih z delom javnega uslužbenca ali javnega funkcionarja in interesa javnosti, v konkretnem primeru opravi nadzor nad tem, na kakšen način (ki zajema tudi preverbo, ali je organ izvedbo nalog zaupal primerno usposobljeni pogodbeni stranki, ter tudi, ali je bilo z izvajanjem druge dejavnosti ovirano izvajanje javne službe) ter za kakšno ceno je organ zagotovil izvajanje določene dejavnosti. IP poudarja, da je izvajanje nadzorne funkcije ZDIJZ v tovrstnih primerih zato neločljivo povezano tudi z razkritjem določenih osebnih podatkov posameznikov, ki so z organom sklenili avtorsko ali podjemno pogodbo, in sicer v obsegu, ki izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. 

5. Sklepno 

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, je IP pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Stranska udeleženca, ki sta vstopila v pritožbeni postopek, sta zahtevala povrnitev stroškov v povezavi s pritožbenim postopkom. IP pojasnjuje, da prvi odstavek 114. člena ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. V skladu s sodno prakso je pravilna interpretacija prvega odstavka 114. člena ZUP, da se stroški postopka, ki so nastali stranki z nasprotnim interesom, priznajo kolikor so dejansko pripomogli k rešitvi upravne zadeve.  Navedbe stranskih udeležencev v konkretnem primeru pa z ničemer niso pripomogle k odločitvi IP, katere dele obravnavanih pogodb je treba prekriti zaradi varstva osebnih podatkov. V dopisih, s katerima sta priglasila stransko udeležbo, namreč nista navedla ničesar o izjemi po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, temveč sta zatrjevala, da obravnavane pogodbe v celoti sodijo v tržno dejavnost organa, in da bi organ moral zavrniti zahtevo že na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno se njuni zahtevi za povrnitev nastalih stroškov zavrneta, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka