Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

prosilec - Banka Slovenije

+ -
Datum: 23.04.2017
Številka: 090-39/2017
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Test interesa javnosti

Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Organ je delno zavrnil zahtevo prosilca za dostop do dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa. IP je pritožbo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da sta podani izjemi od prostega dostopa po 3. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zahtevani dokumenti se nanašajo na notranje delovanje organa, organu pa je uspelo izkazati, da bi zakritje njihove vsebine (vsebina, ki jo je obravnaval organ, način, kako jo je obravnaval, stališča članov Sveta oz. drugih oseb) povzročilo motnje pri delovanju organa (npr. motnje pri izvajanju nalog organa kot nadzorne institucije). Dokumenti vsebujejo tudi t.i. varovane osebne podatke. Prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih informacij ni podan, delni dostop pa zaradi velike koncentracije zaupnih podatkov, ki se med seboj prepletajo, ni mogoč.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-39/2017/4

Datum: 24. 4. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilci), z dne 17. 1. 2017 zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilcev z dne 17. 1. 2017 zoper odločbo Banke Slovenije št.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017 se zavrne.

 

  1. Zahteva prosilcev za povrnitev stroškov se zavrne.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Organ je dne 26. 7. 2016 prejel zahtevo prosilcev za posredovanje fotokopij oziroma izpisov naslednjih informacij javnega značaja:

  1. dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, in sicer z dne 4. 1. 2013, z dne 22. 1. 2013, z dne 5. 2. 2013, z dne 19. 2. 2013, z dne 5. 3. 2013, z dne 19. 3. 2013, z dne 16. 4. 2013, z dne 29. 4. 2013, z dne 14. 5. 2013, z dne 18. 6. 2013, z dne 2. 7. 2013, z dne 16. 7. 2013, z dne 30. 7. 2013, z dne 30. 8. 2013, z dne 10. 9. 2013, z dne 24. 9. 2013, z dne 8. 10. 2013, z dne 22. 10. 2013, z dne 12. 11. 2013, z dne 26. 11. 2013, z dne 10. 12. 2013;
  2. dnevnih redov in zapisnikov vseh sej Medresorske komisije, ki so potekale v letu 2013 (prosilci pri tem navajajo datume, ki so jim znani (30. 5. 2013, 3. 6. 2013, 10. 6. 2013, 3. 7. 2013, 15. 7. 2013, 26. 7. 2013, 6. 8. 2013, 8. 8. 2013) in dodaja, da želi prejeti tudi vse dnevne rede in zapisnike sej, katerih datumi mu niso znani);
  3. dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013.

 

Zahtevo prosilcev je organ v celoti zavrnil z odločbo št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016, zoper katero so prosilci vložili pritožbo, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-225/2016/6, z dne 8. 12. 2016. Pritožbo je zavrnil v delu, ki se nanaša na zahtevane dokumente Medresorske komisije in Usmerjevalnega odbora, glede zahtevanih dokumentov Sveta organa pa je IP zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

 

V ponovnem postopku je organ odločil z odločbo št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, s katero je prosilcem omogočil delni dostop do fotokopij zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa. V obrazložitvi odločbe je organ uvodoma pojasnil, da stranskih udeležencev ni pozival zaradi načela ekonomičnosti in proste presoje dokazov ter obširno navedel razloge, zaradi katerih je javen le del podatkov iz zahtevanih dokumentov, in sicer se je pri tem skliceval na drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ ter na 11., 2. in 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil še, kakšne so možnosti dostopa do dokumentov po 328. členu ZBan-2 in 226. člena ZPP ter zaključil, da interes prosilcev za razkritje zahtevanih podatkov ni večji od interesa javnosti in javne koristi, ki je zakonsko opredeljena v korist vseh državljanov.

 

Dne 17. 1. 2017 je organ prejel pritožbo, v kateri se prosilci pritožujejo zoper odločbo št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017 iz razloga bistvenih kršitev postopka, zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Prosilci so uvodoma pojasnili, zakaj bi organ moral v postopek povabiti vse subjekte, na pravice katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru, nato pa so obširno navedli argumente, s katerimi izpodbijajo ugotovitve organa o izpolnjevanju pogojev za posamezno izjemo iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ ter 2., 11. in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pojasnili so, zakaj menijo, da je interes za razkritje močnejši od interesa, da zahtevane informacije ostanejo tajne. Prosilci predlagajo, da IP pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da njihovi zahtevi v celoti ugodi, ter jim omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, organu pa naloži, da povrne prosilcem vse stroške tega postopka.

 

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 26.00-0132/17-MP, z dne 24. 2. 2017 poslal IP. V odstopu pritožbe se je organ opredelil do pritožbenih navedb.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Predmet presoje

 

IP ugotavlja, da so predmet presoje naslednji dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa, in sicer v delih, ki jih je organ prekril, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe (v nadaljevanju obravnavani dokumenti):

  1. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,
  2. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,
  3. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,
  4. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,
  5. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 12. 11. 2013,
  6. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,
  7. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,
  8. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,
  9. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,
  10. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,
  11. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,
  12. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,
  13. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,
  14. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,
  15. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,
  16. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,
  17. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,
  18. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,
  19. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,
  20. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 7. 2013,
  21. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 6. 2013,
  22. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 6. 2013,
  23. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 5. 2013,
  24. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,
  25. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,
  26. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,
  27. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,
  28. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 3. 2013,
  29. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,
  30. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,
  31. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 2. 2013,
  32. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 2. 2013,
  33. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,
  34. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,
  35. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 4. 1. 2013.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb organa in prosilcev, ki se nanašajo na pravico dostopa do dokumentov, ki jo imajo oziroma bi morali imeti imetniki razlaščenih delnic in podrejenih finančnih inštrumentov, saj za konkreten postopek niso pravno relevantne.

 

Notranje delovanje organa

 

Kot izhaja iz 31. člena Zakona o Banki Slovenije (Ur. l. RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo in 59/11; v nadaljevanju ZBan-1), Svet organa na sejah odloča o zadevah, ki so na podlagi tega ali drugih zakonov v pristojnosti Banke Slovenije. Vsebina in potek odločanja ter odločitve se zabeležijo v zapisnikih, ki so, kot je organ pravilno navedel v izpodbijani odločbi, praviloma razdeljeni na naslednje sklope:

  • Nadzor bančnega poslovanja,
  • Finančno poslovanje,
  • Plačilni in poravnalni sistemi ter gotovinsko poslovanje,
  • Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta,
  •  

Po pregledu vsebine obravnavanih dokumentov IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi pravilno ugotovil, da dnevni redi sej, ki so predmet presoje v konkretnem primeru, vsebujejo navedbo tem, ki jih je Svet organa obravnaval, zapisniki teh sej pa razkrivajo tudi, kako je Svet organa te teme obravnaval in kakšna so stališča članov oziroma drugih prisotnih oseb. Iz obravnavanih dokumentov je torej razvidna vsebina obravnavanih zadev, in sicer tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je organ razmišljal, in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oz. informacije, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Prosilci zmotno zatrjujejo, da zahtevani dokumenti niso istovrstni primerom, ki se v teoriji in praksi obravnavajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem. Iz prakse Upravnega sodišča RS npr. izhaja, da je kot dokumente, v zvezi z notranjim delovanjem organa treba šteti zapisnike in sklepe kolegija ministrstva, njegovih direktoratov in organa v sestavi[1] ter tudi magnetogram seje Vlade.[2] Po smislu gre v konkretnem primeru za enakovrstne dokumente, zato je IP najprej presojal, ali je podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Za zavrnitev dostopa do informacije s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:

  1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
  2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).

Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

Kot je pojasnjeno že zgoraj in je navedel tudi organ v izpodbijani odločbi, se dejanska vsebina obravnavanih dokumentov nanaša na notranje razmišljanje organa. Poleg tega pa tudi iz Poslovnika Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2015, s spremembama z dne 2. 8. 2016 in z dne 10. 1. 2017 (v nadaljevanju Poslovnik) izhaja, da so gradiva za sejo Sveta, zapisniki in verificirani zapisniki sej Sveta celo znotraj organa dostopni le določenim osebam (10. člen Poslovnika). Na samih sejah, o katerih se naredi zapisnik, so prav tako lahko prisotne le določene osebe (11. člen Poslovnika). Prisotni na sejah Sveta, ki niso zaposleni pri organu, prejmejo vabilo s točkami odprtega dela seje Sveta po kurirju ali po priporočeni pošti v skladu z določbami pravilnika, ki ureja ravnanje z zaupnimi podatki v organu (7. člen Poslovnika). Poslovnik v 23. členu določa, da se predlog dnevnega reda seje Sveta, gradiva za sejo Sveta, zapisnik, zvočni zapis in prepis zvočnega zapisa obravnavajo kot zaupni podatki v skladu s pravilnikom, ki ureja ravnanje z zaupnimi podatki v organu. Prejemniki zaupnih dokumentov so dolžni varovati zaupnost v skladu z ZBS in s pravilnikom, ki ureja ravnanje z zaupnimi podatki v organu. Iz navedenih določb Poslovnika izhaja, da so obravnavani dokumenti dostopni le omejenemu krogu oseb in jih organ obravnava kot zaupne v skladu s svojimi internimi pravili (vsi obravnavani dnevni redi imajo oznako »zaupno«, zapisniki pa oznako »strogo zaupno«, in sicer na podlagi pravilnika, ki ureja ravnanje z zaupnimi podatki v organu). Ob upoštevanju dejanske vsebine obravnavanih dokumentov IP ugotavlja, da so navedene določbe Pravilnika namenjene varovanju dokumentov za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To pa je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa. Glede obravnavanih dokumentov je torej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Za rešitev konkretne pritožbe je pomemben drugi pogoj, in sicer da morajo obravnavani dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

 

Kot izhaja iz prakse Vrhovnega sodišča,[3] na katero se je pravilno skliceval tudi organ v izpodbijani odločbi, že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcem dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje - pri delovanju organa - pomenijo (po Slovarju Slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Pri tem je treba test uporabiti v obe smeri in presoditi, ali je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Namen, ki ga zasledujejo seje Sveta organa, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci v postopku sprejemanja odločitev organa odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave in zato vsebujejo tudi podatke, ki so takšne narave, da morajo zaradi različnih razlogov oz. pravnih podlag ostati javnosti nedostopni. V tem smislu je treba razumeti tudi navedbo organa v izpodbijani odločbi, da bi razkrivanje obravnavanih dokumentov predstavljalo tudi manj sodelovanja in kritičnega razmišljanja prisotnih na sejah, kar bi vodilo tudi do slabega vodenja oziroma politike organa pri nalogah nadzora in drugih nalogah (upravljanje z naložbami, organizacija dela, nabor predstavnikov organa v raznih organizacijah, poslovanje organa, obravnava makroekonomskih kazalnikov, sodelovanje z drugimi organi itd). IP na tem mestu poudarja, da na načelni ravni ne zanika, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi lahko nastale z razkritjem zapisnikov seje Sveta organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dokumentu. Vendar pa je treba test izvesti za konkretne dokumente, ki so predmet presoje.

 

Ob zaukazanem razkrivanju vsebine dokumentov v konkretnem primeru bi se razkrile teme, ki jih je obravnaval organ, način, kako jih je obravnaval, stališča članov Sveta oziroma drugih oseb itd. Kot je pojasnjeno že zgoraj, se v konkretnem primeru obravnavani dokumenti nanašajo na nadzor bančnega poslovanja, finančno poslovanje, plačilne in poravnalne sisteme ter gotovinsko poslovanje in odločitve v pristojnosti nadzornega sveta. Razkrivanje takšnih informacij ne bi prispevalo k učinkovitejšemu delovanju organa, temveč bi mu škodovalo, kar je organ konkretno opisal v III. točki obrazložitve izpodbijane odločbe. Pri presoji motenj v konkretnem primeru je namreč treba upoštevati zlasti, da organ (oz. Svet organa, ki na sejah odloča o zadevah) opravlja dejavnost, ki ne more biti v celoti na vpogled širši javnosti, pa čeprav bi bila ta dejavnost za javnost lahko zanimiva. Organ sicer skrbi za obveščanje javnosti o svojem delu tako, da, skladno z 22. členom Poslovnika, po končani seji Sveta pošlje obvestilo medijem in ga objavi na spletni strani organa[4] ali organizira tiskovno konferenco. Podrobnejši podatki iz sej Sveta organa pa, glede na naravo informacij, niso namenjeni širši javnosti, ker bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. IP namreč po pregledu vsebine obravnavanih dokumentov ugotavlja, da vsebujejo zaupne podatke po ZBS-1, ZBan-2, ZPlaSS, ZGD-1 ter tudi po zakonodaji in sodni praksi EU, ki jo je organ navedel v I. točki obrazložitve izpodbijane odločbe. Nekritično razkritje teh podatkov bi vplivalo na stabilnost finančnega oziroma bančnega sistema, kar je organ obširno pojasnil v III. točki obrazložitve izpodbijane odločbe. In te navedbe organa po oceni IP niso pretirane, kot to zatrjujejo prosilci v pritožbi. Kot izhaja iz 4. člena ZBS-1, je temeljni cilj organa stabilnost cen. Naloga organa je torej  skrb za stabilnost finančnega sistema in v okviru tega skrb za varno poslovanje bank, zato je za opredelitev motenj pri delovanju organa v konkretnem primeru bistveno to, da bi razkrivanje podatkov v obravnavanih dokumentih povzročilo izgubo zaupanja med organom in nadzorovanimi bankami, to pa bi povzročilo dolgoročno ogroženo izvajanje temeljnih nalog organa. Organ namreč podatke, pridobljene s strani bank, interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje. Zato je nujno potrebno, da se zagotovi ustrezen nadzor in ohrani zaupanje med organom in bankami. Posledično bo na ta način zagotovljeno, da delo organa ne bo obremenjeno z raznimi procesnimi manevri nadzorovanih oseb. IP pri tem pripominja, da je res, da ima organ v 13. člen ZBS-1 podlago, da od nadzorovanih oseb zahteva potrebne informacije, vendar pa so pridobljene informacije zaradi izgubljenega zaupanja lahko slabše kvalitete. Bistvo učinkovitega nadzora pa je ravno v razpolaganju s pravilnimi in kakovostnimi informacijami. IP zato pritrjuje navedbi organa v izpodbijani odločbi, da obravnavanih dokumentov ni dopustno posredovati prosilcem, ker bi takšno ravnanje ogrozilo izvajanje zakonskih nalog organa kot nadzorne institucije. Izničilo bi namreč učinke bančnega nadzora in otežilo načrtovanje in izvajanje postopkov nadzora. Razkritje teh dokumentov bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bi zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, postopkovni zapleti, itd.).

 

Poleg razkritja posameznih podatkov, ki se nanašajo na stanje bančnega oziroma finančnega sistema RS v določenem obdobju, bi bili ob zaukazanem razkrivanju vsebine obravnavanih dokumentov razkriti tudi podatki, ki se nanašajo na Evrosistem (npr. podatki, ki jih je organ pridobil od Evopske centralne banke), poleg tega pa tudi način oblikovanja politike ravnanja oziroma odločanja organa, saj so v teh dokumentih povzete izjave oseb, ki so bile prisotne na sejah, zaradi česar je iz teh dokumentov razviden celoten potek sprejemanja odločitev organa. Podatki o tem, kaj in na kakšen način organ upošteva pri svoji odločitvi, po kakšni poti pride do določene odločitve in podobno, so v obravnavanih dokumentih neločljivo prepleteni s podatki, ki so zaupne narave na podlagi že zgoraj navedenih predpisov RS in Evropske unije. Razkrivanje teh podatkov bi nedvomno ogrozilo uspešnost nalog, ki jih organ izvaja pri zagotavljanju cenovne stabilnosti v RS in posledično tudi v Evrosistemu.

 

Prosilci organu očitajo, da je ostal pri zatrjevanju posledic razkritja informacij iz obravnavanih dokumentov na ravni splošnosti in ni pojasnil, razkritje katere informacije bi lahko povzročilo takšno škodo in zakaj naj bi bilo razkritje takšne informacije škodljivo. IP v zvezi s tem pojasnjuje, da je predmet presoje 35 dokumentov, ki po vsebini obsegajo praktično vse, kar je Svet organa obravnaval na sejah v letu 2013, zato je nemogoče pričakovati, da se bo organ konkretno opredelil do vsake zaupne informacije posebej. Poleg tega, da bi bilo, glede na obseg zahteve, to v nasprotju z načelom ekonomičnosti, je takšno ravnanje tudi tehnično neizvedljivo. Gre namreč za tolikšno vsebnost in koncentracijo zaupnih podatkov, ki se med seboj tudi prepletajo, da se je do teh informacij praktično nemogoče bolj konkretno opredeliti, kot je to storil organ v izpodbijani odločbi. IP zato ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe v tem delu dovolj konkretna, da se jo da preizkusiti.   

 

Glede na to, da prosilci izpostavljajo okoliščino, da gre v konkretnem primeru za razkritje tri oziroma celo štiri leta starih podatkov, IP še pojasnjuje, da bi bile ugotovljene motnje pri delu organa enake ne glede na starost oziroma aktualnost razkritih podatkov.

 

Po presoji vseh okoliščin, ki so pravno relevantne glede na vsebino obravnavanih dokumentov, je IP presodil, da obravnavani dokumenti vsebujejo takšne notranje informacije, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. Treba se je zavedati, da so predmet presoje dokumenti, v katerih so izražena stališča ali mnenja posameznikov, prisotnih na sejah Sveta organa, ter odločitve Sveta organa, ki so nedvomno povezani oziroma temeljijo na podatkih, ki morajo v osnovi ostati zaupni. Organu je zato s svojimi navedbami uspelo zadostiti standardu, ki ga zakon in tudi upravno sodna praksa zahtevata pri izkazovanju škode, saj bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi informacijami.

 

IP zaključuje, da je organ pravilno presodil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo informacije v zvezi z notranjem delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz razloga te izjeme pa ni mogoče prekriti vseh osebnih podatkov, ki jih vsebujejo obravnavani dokumenti, zato je IP presojal še, ali je v konkretnem primeru podana tudi izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Varovani osebni podatki

 

ZDIJZ napotuje na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1; v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ob tem IP pojasnjuje, da je bistven element pojma osebnega podatka ta, da se lahko nanaša le na določeno oziroma določljivo fizično osebo, ne pa tudi na pravne osebe. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.

 

Glede osebnih podatkov članov Sveta Banke Slovenije (javnih funkcionarjev), ki se nahajajo v obravnavanih dokumentih, IP pojasnjuje, da je organ pravilno ugotovil, da ne gre za varovane osebne podatke, ker je za njihovo obdelavo in posredovanje javnosti podana podlaga v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na morebitne izjeme dostop do informacij dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP pripominja, da ostali zaposleni pri organu niso javni uslužbenci niti funkcionarji, zato v zvezi z njihovimi imeni in priimki ni podana zgoraj navedene izjema od izjem. Vsi ostali osebni podatki v obravnavanih dokumentih (npr. osebe, ki so pripravile zapisnik, osebe, ki so pripravile dokument za obravnavo, ostali prisotni na seji,…) so zato t.i. varovani osebni podatki, zato je odločitev organa glede prekritja teh podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, pravilna.

 

Ostale izjeme od prostega dostopa

 

Ker je dostop prosilcev do obravnavanih dokumentov treba omejiti v obsegu, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, in sicer zaradi izjem po 3. in 11. točki prvega ostavka 6. člena ZDIJZ, in ker za zavrnitev zahteve zadošča že obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se IP ni opredeljeval niti do obstoja drugih izjem, ki jih je organ navedel v izpodbijani odločbi kot razlog za zavrnitev konkretne zahteve prosilcev, niti do ostalih navedb, s katerimi prosilci v pritožbi zatrjujejo neobstoj drugih izjem od prostega dostopa.

 

Delni dostop

 

IP je v nadaljevanju presojal, ali je prosilcem mogoče omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov (7. člen ZDIJZ) v večjem obsegu, kot ga je omogočil organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe. Z vpogledom v obravnavane dokumente je IP ugotovil, da ni to ni mogoče. Gre namreč za tolikšno vsebnost in koncentracijo zaupnih podatkov, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni podatki, poleg tega pa bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost (razkrili bi lahko npr. zgolj imena funkcionarjev in številke zadev, ki so bile predmet obravnave na seji, oboje brez konteksta, v katerem se pojavljajo), saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilce oz. javnost.

 

Z uporabo instituta delnega dostopa ni mogoče razkriti niti tistih podatkov, ki jih je Svet organa o posameznih sejah razkril v sporočilih za javnost, saj so v obravnavanih dokumentih le-ti prepleteni z drugimi podatki, ki pa so glede na 3. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zaupne narave. V sporočilih za javnost so namreč le nekateri podatki, ki so »izluščeni« iz celotne vsebine razprav in postopkov odločanj, ki so potekala na sejah Sveta organa.

 

Stranski udeleženci

 

Prosilci navajajo, da je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvene kršitve določb postopka s tem, ko organ v postopek ni pozval stranskih udeležencev. IP po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da je organ v zvezi s tem pravilno upošteval temeljna načela upravnega postopka (načelo ekonomičnosti in načelo proste presoje dokazov) ter ocenil, da izjava morebitnih stranskih udeležencev ne bi vplivala na njegovo odločitev iz izreka izpodbijane odločbe in jih zato ni pozval v postopek.

 

Test interesa javnosti

 

Prosilci v pritožbi nasprotujejo ugotovitvi organa, da interes javnosti za razkritje informacij javnega značaja ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem teh informacij. IP je zato v zvezi z razkritjem obravnavanih dokumentov izvedel tudi test prevladujočega interesa javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. Izvajanje testa interesa javnosti je dovoljeno v primerih, ko gre za obstoj izjeme po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjem, ki ju je IP ugotovil pri obravnavanih dokumentih.

 

Bistvo presoje interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, ki se kaže v varovanju teh informacij zaradi interesa notranjega delovanja organa.

 

Kot je pojasnjeno že pri obrazložitvi izjeme notranjega delovanje organa, je temeljni cilj organa stabilnost cen. Pri tem si organ prizadeva za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence. Zato je treba pri presoji interesa, zaradi katerega se varujejo podatki v zvezi z notranjim delovanjem organa v konkretnem primeru, upoštevati zlasti, da organ in znotraj njega Svet organa opravlja dejavnost, ki ne more biti v celoti na vpogled širši javnosti predvsem zato, ker je od te dejavnosti odvisna stabilnost finančnega oziroma bančnega sistema, ki po svoji naravi temeljita na takšnih podatkih, ki morajo, v skladu zakonodajo, ki ureja postopanje bank in centralne banke, ostati zaupni. Transparentnost dela Sveta organa je zagotovljena tako, da se javnost obvešča skladno z določbami Poslovnika, kot je pojasnjeno že zgoraj. Podrobnejši podatki iz sej Sveta organa pa, glede na naravo informacij, niso namenjeni širši javnosti, ker bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Izjemen pomen varovanja zaupnih podatkov, s katerimi razpolaga organ, je prepoznal tudi zakonodajalec, ki je to področje posebej uredil v 47. členu ZBS-1, organ pa je na tej podlagi sprejel še Pravilnik o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije. Kot je obrazloženo že zgoraj, delovanje organa temelji na zaupanju, zato mora biti za poseg v zaupnost podatkov, s katerimi razpolaga, izkazana konkretna javna korist oziroma javni interes. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do obravnavanih dokumentov na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument. Splošno sklicevanje prosilcev, da je mogoče le na podlagi zahtevanih podatkov uspešno utemeljiti odškodninsko tožbo zoper organ na podlagi 350.a člena ZBan-1, da bo razkritje obravnavanih dokumentov pripomoglo k okrepitvi zaupanja v slovenski bančni sistem, ki ga je po navedbah prosilcev oslabila netransparentnost delovanja organa pri izrekanju izrednih ukrepov oziroma sanaciji bančnega sistema, da gre zgolj za poskus organa, da prosilcem odreče vpogled v zahtevane dokumente, ter jih s tem prepreči vpogled v dokumente, ki bi  bili zanj potencialno obremenilni v odškodninskih postopkih, po oceni IP niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru. Ob tem prosilci niso pojasnili, kako bi zahtevane informacije drugače in bolje obveščale javnost (in ne prosilcev) od že prosto dostopnih.

 

IP se strinja s prosilci, da je glede vprašanja »sanacije bančnega sistema« izkazan velik interes javnosti, vendar pa po oceni IP zahtevane informacije ne bi pripomogle k razkrivanju odgovorov na vprašanja glede vzrokov, odgovornosti ali pravilnosti izvedenih ukrepov, na kar opozarjajo prosilci. Organ je prepričljivo obrazložil pomen varovanja zahtevanih informacij v VI. točki (v povezavi s III. točko) obrazložitve izpodbijane odločbe, kar je IP povzel pri utemeljitvi motenj pri delovanju organa, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih informacij. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju notranjega delovanja organa, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz obravnavanih dokumentov, če bi npr. bilo ugotovljeno, da je organ v okviru sanacije bančnega sistema pri konkretnem ukrepu izvedel konkretne nepravilnosti. Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesom javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena t.i. izjema notranjega delovanja organa. Vendar pa prosilci v obravnavanem primeru niso konkretno navedli razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za dokumente, ki so predmet presoje, saj so izhajali iz prepričanja, da bi morala biti celotna vsebina v teh dokumentih javna, kar kot rečeno, ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Prav tako prosilci niso prepričali IP, kako bi informacije, ki so predmet presoje, drugače in bolje obveščale javnost, od že prosto dostopnih informacij, oziroma v čem konkretno bi seznanitev širše javnosti z zahtevanimi podatki vodila do razprave o pomembni družbeni temi, ki je v interesu širšega kroga ljudi. Tega pa ni ugotovil niti IP. Prosilci zgolj na splošno zatrjujejo, koga vse naj bi prizadeli ukrepi, ki so bili del sanacije slovenskega bančnega sistema. Takšne navedbe pa niso dovolj konkretne za razkritje zahtevanih informacij v postopku po ZDIJZ. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo notranje delovanje organa, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili določbe specialne zakonodaje, ki tovrstne informacije varuje kot zaupne, kar pa ni namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča RS,[5] ki je odločilo, da drugi odstavek 6. člena ZDIJZ predstavlja zakonsko dovoljen poseg v to avtonomijo, vendar je treba po mnenju sodišča to določilo uporabiti le v izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. Sodišče se je strinjalo, da sta lahko na primer javna varnost in javno zdravje dovolj tehtna razloga za uporabo izjeme iz določila drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne more pa biti po mnenju sodišča dovolj tehten razlog medijska odmevnost dogodka. Sodišče je menilo, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.

 

IP tudi ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih osebnih podatkov, do katerih je organ zavrnil dostop v skladu s 1. točko izreka izpodbijane odločbe.

 

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in predstavljajo izjemo po 3. oz. 11. točki tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot varovani osebni podatki oz. notranje delovanje organa. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje informacij, ki so predmet presoje, na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilcev neutemeljena, zato jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa v izpodbijani odločbi.

 

Stroški postopka

 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilcev ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na podlagi pritožbe (oziroma zahteve) prosilcev, tako da prosilci sami nosijo svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

 

V tem postopku drugi posebni stroški niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

   Pouk o pravnem sredstvu:

 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

[1] Sodba št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016.

[2] Sodba št. I U 1837/2014-25, z dne 11. 2. 2016.

[3] Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011, ki ga citira tudi Upravno sodišče RS v sodbah št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016 in I U 817/2015-7, z dne 3. 9. 2015.

[4] Sporočila za javnost v zvezi s sejami Sveta organa v letu 2013 se nahajajo na spletni strani: https://www.bsi.si/iskalniki/sporocila-za-javnost.asp?Datum=01.01.2013&Opt=submit&Potrdi=submit&MapaId=137.

[5] Sodba Upravnega sodišča RS št. IU 1992/2010-28, z dne 28. 9. 2011.