Delo.d.o.o. - Slovenski državni holding d.d.

Datum: 17.04.2017
Številka: 090-32/2017
Kategorije: Poslovna skrivnost

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala vpogled v devet pogodb o prodaji deležev v podjetjih Aerodrom Ljubljana, Letrika, Žito, Elan, Helios, Adria Airways Tehnika, Fotona, Adria Airways in Nova KBM. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, saj gre za izjemo varstva poslovne skrivnosti. IP je organu pritrdil, da gre za dokumente, ki so poslovna skrivnost organa in stranskih udeležencev, vendar je hkrati ugotovil, da gre za pogodbe, ki predstavljajo izjemo porabe javnih sredstev. Prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Enako je odločilo tudi Upravno sodišče s sodbo št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, kjer je odločalo o istovrstnih pogodbah prodaje poslovnih deležev v družbah Etra33 in Alpina. IP je zato pritožbi prosilke delno ugodil in organu naložil, da prosilki omogoči vpogled v zahtevanih 9 pogodb, na način, da v pogodbah prekrije varovane osebne podatke.

ODLOČBA:

Številka: 090-32/2017/40

Datum: 14. 4. 2017

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah (pooblastilo št. 110-17/2006/137 z dne 28.6.2016) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), drugega odstavka 251. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi novinarke Maje Grgič, Delo, d.d., Dunajska cesta 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 24. 1. 2017, zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga d. d., Mala ulica 5, p. p. 139, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 2017002318 z dne 13. 1. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 24. 1. 2017 se delno ugodi in se odločba št. 2017002318 z dne 13. 1. 2017 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki omogočiti vpogled v naslednje dokumente:

1.1. Agreement for sale and purchase of shares in Adria Airways Slovenski letalski prevoznik, d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 2. na strani 2: obe imeni in priimka v tretji vrstici,

- pod točko 17.1.1. (a), (b), (c) in (d) na strani 19-20: vsa imena in priimke, faks številke in elektronske naslove,

- na strani 25: ime in priimek in položaj v 7 in 8 vrstici,

- na strani 22: imena, priimke, položaj in podpis posameznikov na strani kupca 4K KNDNS GmbH,

- na predzadnji strani: ime in priimek, telefonsko številko, faks številko, elektronski naslov in podpis v uvodu dokumenta desno in ime in priimek in podpis na dnu dokumenta,

- na zadnji strani: imeni, priimka in naslova v 5. in 6. vrstici dokumenta ter ime, priimek, pozicijo in podpis na dnu dokumenta;

1.2. Agreement for sale and purchase of shares in Adria Airways Tehnika d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 13.1. (i) in (ii) na strani 20 in 21: vsa imena in priimke, faks številke, naslove (razen slovenskih sedežev) in elektronske naslove,

1.3. Agreement for sale and purchase of shares in Aerodrom Ljubljana, d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 16.1 (ii) na strani 25: imeni in priimka in faks številki,

- na strani 37 in 38: vsa imena, priimke, faks številke in elektronske naslove,

- pod točko 8.5. (ii) in (iii) na strani 12-13 dodatka 6.1.1: vsa imena, priimke, faks številke in elektronske naslove,

- na strani 16 priloge 2 dodatka 6.1.1: obe imeni in priimka v vrstici »Attention to«,

- na strani 21, 22 in 23 priloge 3 dodatka 6.1.1.: vsa imena, priimke, faks številke in elektronske naslove,

- na strani 25 dodatka 6.1.1.: imeni, priimka in položaja zastopnikov Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d. d.,

- na strani 26 dodatka 6.1.1.: imeni, priimka in položaja zastopnikov KD skladi d. o. o. in ime, priimek in položaj zastopnika na levi strani družbe Alpen Invest d. o. o.,

- na strani 27 dodatka 6.1.1.: ime, priimek in položaj zastopnice navedene na levi strani za družbo Modra zavarovalnica d. d. in obe imeni, priimka in položaja zastopnikov Abanke Vipa d. d.,

- na strani 28 dodatka 6.1.1.: obe imeni, priimka in položaja zastopnikov kupca,

- na strani 39 (na zadnjih treh listih dokumenta): ime, priimek, faks številko in elektronske naslove,

- na strani 41 (predzadnji list dokumenta): imeni, priimka, podpisa in položaja zastopnikov Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d. d.,

- na strani 42 (predzadnji list dokumenta): imeni, priimka, podpisa in položaja zastopnikov KD skladi d. o. o. in ime, priimek, položaj in podpis zastopnika na levi strani Alpen Invest d. o. o.,

- na strani 43 (zadnji list dokumenta): obe imeni, priimka, podpisa in položaja zastopnikov Abanke Vipa d. d.,

- na strani 44 (zadnja stran dokumenta): obe imeni, priimka, položaja in podpisa kupca;

1.4. Pogodba o prodaji in prenosu poslovnih deležev v družbi Elan, proizvodnja izdelkov, d. o. o., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- na strani 1 in 2 notarskega zapisa:

- ime, priimek, datum rojstva, naslov, št. osebne izkaznice in ime UE, ki je izkaznico izdala za pooblaščenko Modre Zavarovalnice d. d. in datum rojstva, naslov, št. osebne izkaznice in ime UE, ki je izkaznico izdala za pooblaščenca Modre Zavarovalnice d. d.,

- datum rojstva, naslov, št. osebne izkaznice oz. št. potnega lista in ime UE, ki je osebna dokumenta izdala, za oba zastopnika SDH d. d.,

- datum rojstva, naslov, št. osebne izkaznice oz. št. potnega lista in ime UE, ki je osebna dokumenta izdala, za oba zastopnika Triglav naložbe d. d.,

- datum rojstva, naslov, št. osebne izkaznice in ime UE, ki jo je izdala za zastopnika družbe D.S.U. d. o. o.,

- ime in priimek, datum rojstva, naslov, poklic in zaposlitev zastopnika družbe Merrill Lynch International,

- ime in priimek, datum rojstva, naslov, poklic, zaposlitev, št. osebne izkaznice in UE, ki jo je izdala za zastopnika družbe Wiltan Enterprises Limited,

- lastnoročni podpisi na str. 4

- ime in priimek posameznika v 7. vrstici točke 2.9 na strani 10,

- ime in priimek posameznika v 8. in 11. vrstici v točki 3.3 (c) na strani 12,

- ime in priimek posameznikov v 9. in 12. vrstici v točki 3.3.(d) in (e) na strani 12,

- ime in priimek posameznika v 6. in 7. vrstici v točki 5.4.(k) na strani 15,

- faks številko in elektronski naslov za MLI v točki 14.2. na strani 20,

- obe imeni in priimka, faks številko in elektronska naslova za Wiltan v točki 14.2 na strani 20,

- faks številka in oba elektronska naslova za SDH v točki 14.2. na strani 20 in 21,

- faks številka in elektronski naslov za Triglav Naložbe v točki 14.2 na strani 21,

- faks številka in elektronski naslov za DSU v točki 14.2 na strani 21,

- obe imeni, priimka, elektronska naslova in faks številki za Modro zavarovalnico v točki 14.2 na strani 21,

- podpis in vsi ročno napisani podatki (ime in priimek, položaj) pooblaščene posameznice za Modro zavarovalnico d. d. na strani 22, spodaj desno,

- podpis, ime in priimek in funkcijo zastopnika Merrill Lynch International in Wiltan Enterprises Limited na strani 23;

1.5. Share purchase Agreement (Pogodba Fotona), pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko (2) na str. 1: ime priimek in položaj v predzadnji in zadnji vrstici navedene točke,

- pod točko (3) na str. 2: ime priimek in položaj v predzadnji in zadnji vrstici navedene točke,

- pod točko (4) na str. 3: ime priimek in položaj v predzadnji in zadnji vrstici navedene točke,

- ime in priimek v zadnji vrstici na strani 3,

- pod točko 16.1.1., str. 31: obe faks številki in elektronska naslova in ime in priimek drugonavedene osebe,

- pod točko 16.1.2., str. 31 in 32: telefonsko številko, faks številko in vse elektronske naslove,

- pod točko 16.1.3., str. 32: telefonsko številko, faks številko in vse elektronske naslove,

- vsa imena, priimke, položaje in podpise na str. 34;

1.6. Agreement for sale and purchase of shares in Helios d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 7.3.2., str. 19: ime in priimek, telefonsko številko, faks številko, elektronski naslov,

- pod točko 16.1. (i), str. 30: faks številki, ime in priimek,

- vsa imena, priimke in položaje na str. 50, 52, 53, 54, 57, 60, 61,

- številke osebnih zavarovanj navedenih v drugem stolpcu na str. 74 (vrstice tabele 5 - 7), str. 75 (vrstica tabele 7), str. 77 (vrstica tabele 6), str. 78 (vrstici tabele 3 in 9), str. 79 (vrstica tabele 1 in 2), str. 80 (vrstice tabele 1, 10 in 11), str. 81 (vrstice tabele 1, 11 in 12), str. 82 (vrstice tabele 1, 11 in 12), str. 83 (vrstici tabele 1 in 2),

- vsa imena, priimke in faks številke na str. 99, 100 in 101,

- vsa imena, priimke, položaje in podpise na str. 105, 107, 108, 109, 112, 115, 116;

1.7. Agreement for sale and purchase of shares in Letrika, pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- imena in priimki (3x), navedeni med podatki kupcev na strani 3,

- pod točko 17.1 (i) in (ii), na str. 32-33: vsa imena, priimke in faks številke,

- pod točko 7. in 8. na str. 40: imeni in priimka,

- pod točko 14.1. (i) in (ii) na str. 47-48: vsa imena, priimke in faks številke,

- str. 56 in 57: imena, priimke in podpise oseb, ki so se podpisale po pooblastilu (pri NLB d. d., DUTB d. d.,Triglav skladi d. o. o.) in imena, priimke, položaje in podpise kupcev (Mahle Austria Holding GmbH, Mahle GmbH);

1.8. Sale and purchase agreement Nova kreditna banka Maribor d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 16.1 (i) in (ii), str. 28: vsa imena, priimke, elektronske naslove, telefonske in faks številke,

- po točka 16.13 (a), str. 32: ime in priimek v prvi vrstici na str. 32,

- pod dodatkom 1, part b, točke (ix), (x), (xi), (xii), str. 39-40: vsa imena, priimke, položaje posameznikov,

- pod dodatkom 7, točka 9.2 (a) in (b), str. 60 in 61: vsa imena, priimke, telefonske in faks številke, elektronske naslove,

- pod dodatkom 7, točka 9.8 (a), str.62: ime in priimek v 6 vrstici navedene točke,

- pod dodatkom 10, str. 70: ime in priimek in položaj v besedilu navedenem naslovu (vrstica 24),

- pod dodatkom 10, točka 8, str. 75 in 76: vsa imena, priimke, položaje, telefonske in faks številke, elektronske naslove,

- str. 79: ime, priimek in položaj posameznika (vrstici 16 in 17),

- pod dodatkom 11, točka 5, str. 85: vsa imena, telefonske in faks številke, elektronske naslove,

- pod dodatkom 12, točka 1 in 2, str. 90: vsa imena, priimke in položaje/zaposlitve,

- ime, priimek in podpis kupca na str. 104 (zadnje tri vrstice);

1.9. Sale and purchase agreement Žito, d. d., pri čemer mora organ prekriti:

- vse parafe na dnu vseh strani dokumenta,

- pod točko 16.2.2, str. 21: ime, priimek in naziv posameznika, faks številka (6.- 8. vrstica navedene točke),

- pod dodatkom 1, str. 23-26: vsa imena in priimke, telefonske in faks številke, elektronske naslove v stolpcih 3,

- str. 34 in 35: ime in priimek, naziv in podpis podpisnika na levi pod družbo KD Skladi d. o. o., ime, priimek, naziv in podpis obeh podpisnikov pod družbo NLB Skladi d. o. o. in imena, priimki, položaji/nazivi in podpisi vseh podpisnikov pod družbo Podravka d. d.

2. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe na dokumentih dolžan prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilke zavrne.

3. Zahteva stranskih udeležencev Biser Bidco S. a. r. l., Fotona Holdings, Podravka, Merrill Lynch International in Wiltan Enterprises Limited, Helios Coatings GmbH in Avia Prime S.a. za povračilo stroškov postopka se zavrne.

4. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 29. 9. 2016 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je navedla, da glede na odločitev Upravnega sodišča RS, ki je pritrdilo odločitvi IP iz aprila 2015, da mora organ novinarju omogočiti vpogled v zapisnike sej upravnega odbora in v pogodbe o prodaji SOD-ovega deleža v podjetjih Etra 33 in Alpina, bi želela vpogledati v pogodbe o prodaji deležev v naslednjih podjetjih: Aerodrom Ljubljana, Letrika, Žito, Elan, Helios, Adria Airways Tehnika, Fotona, Adria Airways in Nova KBM.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 2016013692 z dne 26. 10. 2016, s katero je zahtevo zavrnil. V pritožbenem postopku je IP z odločbo št. 090-264/2016/4 z dne 14. 12. 2016 odločbo prvostopenjskega organa odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje.

V ponovljenem postopku je organ v postopek pritegnil stranske udeležence in nato dne 13. 1. 2017 izdal odločbo št. 2017002318, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da prosilka zahteva vpogled v 9 pogodb, ki jih je organ kot prodajalec oz. eden izmed prodajalcev, sklenil z različnimi kupci. Zahteva prosilke se nanaša na podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, zato je po stališču organa podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti organa določa, da se za poslovno skrivnost med drugim štejejo tudi podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na sklenitev pravnih poslov v zvezi s kapitalskimi naložbami organa in Republike Slovenije, torej sam postopek, prispele ponudbe, sprejem ponudb, podatki, ki se nanašajo na pogajanja, pogodbe idr., z izjemo podatkov, ki morajo biti javno objavljeni skladno z veljavnimi predpisi. Na podlagi navedenega predstavlja 9 pogodb o prodaji deležev v podjetjih, v katere želi vpogledati prosilka, subjektivno poslovno skrivnost. Hkrati organ zatrjuje objektivno poslovno skrivnost, saj bi organu nastala občutna škoda, če bi za podatke izvedela nepooblaščena oseba. Poslovno skrivnost so v postopku zatrjevali tudi nekateri stranski udeleženci.

Organ je v nadaljevanju obrazložitve pojasnil, da kljub svojemu javnopravnemu »sui generis« statusu, na trgu posluje pod enakimi pogoji, kakor druge gospodarske družbe. Z razkrivanjem celotne vsebine sklenjenih pogodb, bi bil konkurenčni položaj organa slabši. Vse našteto negira večjo moč javnega interesa glede razkritja zahtevanih pogodb. V povezavi z odločbo Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 je organ navedel, da je sodišče v konkretnem primeru navedlo, da izjema poslovne skrivnosti ne pride v poštev, če gre za podatke o porabi javnih sredstev in za podatke o razpolaganju z javnimi sredstvi. Organ upravlja z državnim premoženjem v obliki naložb, ki so v lasti države, torej gre za informacije, povezane s porabo oz. razpolaganjem z javnimi sredstvi. Po mnenju organa stališče sodišča ni ustrezno, saj sodišče ni upoštevalo vseh okoliščin, med drugim tudi »sui generis« položaja organa na konkurenčnem trgu. Po mnenju organa bi stališče sodišča pripeljalo do neučinkovitega upravljanja z državnim premoženjem zaradi umika zasebnih subjektov iz poslovanja s slovenskim javnim sektorjem. Po mnenju organa je treba javnost podatkov omejiti na informacije, navedene v 6.a členu ZDIJZ, pri čemer dodaja, da ZDIJZ razkrivanja celotne vsebine pogodb sploh ne omogoča. Organ je še pojasnil, da je z namenom preglednosti poslovanja v zvezi z vsemi pogodbami o prodaji deležev, na svoji spletni strani sproti objavljal podatke, ki morajo biti javno objavljeni skladno z veljavnimi predpisi, kot tudi tiste informacije, katerih razkritje ne ogroža ali škodi konkurenčnemu položaju organa in njegovih sopogodbenikov. S tem je prosilki tudi omogočen enostaven delni dostop do zahtevanih podatkov.

Organ je stranskim udeležencem Biser Bidco S.a.r.l, Fotona Holdings, LLC in Podravki priznal priglašene stroške v višini 114,24 EUR za posameznega stranskega udeleženca.

Zoper odločbo organa je prosilka dne 24. 1. 2017 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da izpodbijana odločba ni pravilna in je v nasprotju z odločbo IP z dne 14. 12. 2016. Sklicevanja organa na poslovno skrivnost je irelevantno, saj je treba v konkretnem primeru upoštevati tretji odstavek 39. člena ZGD-1, ki izrecno določa, da se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. V konkretnem primeru gre za podatke o porabi javnih sredstev oz. za podatke o razpolaganju z javnim premoženjem, zato mora organ prosilki ugoditi in ji omogočiti vpogled v želeno dokumentacijo. Prosilka še navaja, da želi zgolj vpogled v dokumentacijo, ne pa tudi fotokopij, zato ni nevarnosti, da bi dokumenti prišli v roke nepooblaščenih oseb. Sklicevanje organa na njegov »sui generis« položaj je neutemeljeno, saj ta položaj v ničemer ne vpliva na dolžnost po transparentnem delovanju in po zavezanosti k spoštovanju določb ZDIJZ. Glede poslovne skrivnosti sopogodbenikov organa pa prosilka navaja, da se mora vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Prosilka je v pritožbi še opozorila, da se organ ni opredelil do navodil IP, da pojasni, v čem se navedene pogodbe razlikujejo od pogodb, za katere je že upravno sodišče potrdilo, da izjema poslovne skrivnosti ne pride v poštev. Prosilka meni, da je razkritje pogodb v javnem interesu ter da ne drži, da je organ že razkril vse osnovne podatke iz pogodb, saj v nekaterih primerih ni bila razkrita niti višina kupnine za omenjene deleže, čeprav gre za javna sredstva. Prosilka je v zaključku še navedla, da 34. člen ZDIJZ določa, da je vpogled v dokumentacijo brezplačen. Naložitev stroškov stranskih udeležencev ne more iti v breme prosilke, saj ne gre za pisne vloge v upravnem postopku, temveč le za neformalne vloge, ki organu pomagajo pri odločanju. Odločitev glede povrnitve stroškov bi po stališču prosilke pomenila tudi hud poseg v svobodo do izražanja in omejevanje in oviranje dostopa do informacij, ki zadevajo širšo javnost, medijem pa bi to preprečevalo opravljanje temeljne funkcije.

Organ je prejeto pritožbo posredoval v vednost in odgovor stranskim udeležencem, nato pa jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 2017003347 z dne 9. 2. 2017 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Ker organ odstopu pritožbe ni priložil dokumentacije, ki jo je zahtevala prosilka, ga je IP z dopisom št. 090-32/2017/2 z dne 10. 2. 2017 pozval k posredovanju zahtevanih dokumentov. Organ je zahtevane pogodbe posredoval dne 14. 2. 2017.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ stranskim udeležencem ni posredoval pisnega poziva za priglasitev stranske udeležbe v skladu z določbami ZUP in jih hkrati ni poučil o posledicah, če stranske udeležbe ne priglasijo. Prav tako je stranskim udeležencem posredoval odločbo le preko elektronske pošte in ne z vročitvijo po določbah ZUP, ob posredovanju pritožbe pa stranskim udeležencem ni naložil roka, v katerem naj podajo odgovor na pritožbo prosilke. IP je zato vsem stranskim udeležencem, za katere ni bilo izkazano, da bi prejeli poziv za priglasitev stranske udeležbe, odločbo in pritožbo prosilke, poziv za vstop v postopek posredoval znova.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke

IP uvodoma ugotavlja, da je predmet zahteve prosilke vpogled v naslednje dokumente:

1. Agreement for sale and purchase of shares in Adria Airways Slovenski letalski prevoznik, d. d., sklenjena med Republiko Slovenijo, organom in DUTB d. d., kot prodajalci in družbo 4K KNDNS GmbH kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Adria Airways),

2. Agreement for sale and purchase of shares in Adria Airways Tehnika d. d., sklenjena med organom in Aerodrom Ljubljana, d. o. o., kot prodajalcema in družbo Linetech Holding S.A. kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Adria Airways Tehnika),

3. Agreement for sale and purchase of shares in Aerodrom Ljubljana, d. d. sklenjena med organom, Republiko Slovenijo, Kapitalsko družbo pokojninskega in invalidskega zavarovanja d. d., Zavarovalnico Triglav, d. d., KD Skladi, družbo za upravljanje, d. o. o., Alpen Invest, družbo za upravljanje investicijskih skladov, d. o. o., Modro zavarovalnico, d. d. in Abanko Vipa d. d., kot prodajalci in družbo Fraport AG Frankfurt Airport Services Worldwide kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Aerodrom Ljubljana),

4. Pogodba o prodaji in prenosu poslovnih deležev v družbi Elan, proizvodnja izdelkov, d. o. o., sklenjena med organom, Modro zavarovalnico d. d., Triglav Naložbe, finančna družba d. d., D.S.U., družbo za svetovanje in upravljanje, d. o. o., kot prodajalci in družbama Merrill Lynch International in Wiltan Enterprises Limited, kot kupcema (v nadaljevanju Pogodba Elan),

5. Share purchase Agreement, sklenjen med PDP, d. d. kot prodajalcem in Gores Laser Holdings, L.P. kot kupcem za nakup deležev v družbi Fotona, proizvodnja optoelektronskih naprav d. d. (v nadaljevanju Pogodba Fotona),

6. Agreement for sale and purchase of shares in Helios d. d., sklenjena med Slovensko odškodninsko družbo, d. d., Novo Ljubljansko banko d. d., Abanko Vipa d. d., Modro zavarovalnico d. d., Triglav skladi, družbo za upravljanje, d. o. o., Novo kreditno banko Maribor d. d., Nacionalno finančno družbo za upravljanje investicijskih skladov d. o. o., Banko Celje d. d., Zavarovalnico Triglav d. d., Gorenjsko banko d. d., Primorski skladi, upravljanje z investicijskimi skladi d. d., KBM-Infond, družbo za upravljanje d. o. o. in Probanko d. d., kot prodajalci in družbo Remho Beteiligungs GmbH kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Helios),

7. Agreement for sale and purchase of shares in Letrika, Proizvodnja električne in elektronske opreme za motorna vozila, d. d., sklenjena med organom, Novo Ljubljansko banko d. d., Modro zavarovalnico d. d., Družbo za upravljanje terjatev bank d. d., Alpen Invest, družbo za upravljanje investicijskih skladov d. o. o., Triglav Skladi, družbo za upravljanje, d. o. o.kot prodajalci in družbo MAHLE Holding Austria GmbH kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Letrika),

8. Sale and purchase agreement Nova kreditna banka Maribor d. d., sklenjen med Republiko Slovenijo, ki jo zastopa organ, kot prodajalcem in Biser Bidco S.a.r.l kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba NKBM),

Sale and purchase agreement Žito, d. d., sklenjena med organom, Modro zavarovalnico d. d., KD Skladi, družbo za upravljanje d. o. o., Adriatic Slovenico d. d., KD Kapital, finančno družbo d. o. o., NLB Skladi, upravljanje premoženja d. o. o. kot prodajalci in Podravko d. d. kot kupcem (v nadaljevanju Pogodba Žito).

Stranski udeleženci

IP je najprej ugotovil, da je:

- družba Linetech Holding S.A. preimenovana v družbo Avia Prime S.A.,

- bila družba Triglav naložbe d. d. izbrisana in pripojena Zavarovalnici Triglav d. d.,

- bila družba PDP d. d. pripojena organu,

- družba Remho Beteiligungs GmbH (Pogoda Helios) sedaj zastopana kot Ring international holding AG in Helios Coatings GmbH,

- Nacionalna finančna družba za upravljanje investicijskih skladov d. o. o. spremenila firmo in je sedaj Alpen Invest d. o. o.,

- Banka Celje d. d. pripojena k Abanki Vipa d. d.,

- Probanka d. d. pripojena k DUTB d. d.

V postopku pred organom prve stopnje so nekateri stranski udeleženci priglasili stransko udeležbo in v določenih primerih tudi pojasnili, zakaj se z razkritjem zahtevane dokumentacije ne strinjajo:

- družba Alpen Invest je navedla, da zahtevani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost družbe,

- Zavarovalnica Triglav je navedla, da se z razkritjem pogodb ne strinja,

- Abanka Vipa d. d. je navedla, da zahtevane pogodbe vsebujejo podatke, ki so poslovna skrivnost,

- družba NLB Skladi je navedla, da v postopku priglaša svojo stransko udeležbo,

- Kapitalska družba je prav tako navedla, da v postopku priglaša stransko udeležbo,

- Modra zavarovalnica je pojasnila, da zahtevane pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost družbe, razkritje vsebine pa bi lahko škodovalo poslovnim interesom družbe,

- družba KD Skladi je navedla, da zahtevane pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost družbe, zato nasprotuje njihovemu razkritju,

- Gorenjska Banka vsebino pogodb obravnava kot poslovno in bančno tajnost,

- družbi Ring International in Helios Coatings se z razkritjem pogodb ne strinjata,

- DUTB je zahtevane dokumente opredelila kot svojo poslovno skrivnost v skladu s Pravilnikom o varovanju poslovne skrivnosti ter določili Statuta DUTB. Pravilnik določa, da za poslovno skrivnost šteje vsak podatek, gradivo, ukrep in postopek, ki se med drugim nanaša na vse pogodbe, razen pogodb, sklenjenih na podlagi izvedenih postopkov oddaje javnih naročil. Razkritje tako občutljivih podatkov, bi za družbo in davkoplačevalce predstavljajo nepopravljivo škodo, saj bi onemogočilo nadaljnjo prodajo premoženja pod najboljšimi pogoji. Družbi bi bil odvzet manevrski prostor za uspešna pogajanja pri prodaji premoženja, obstajalo bi tudi tveganje, da bi stranke zahtevale izboljšanje pogojev zaradi razkritja podatkov iz pogodb,

- NKBM je navedla, da pogodba predstavlja poslovno skrivnost družbe, saj je tako opredeljena v Pravilniku o poslovni skrivnosti in zaščiti Nove KBM d.d. Pravilnik je bil sprejet pred sklenitvijo pogodbe, z njegovo interpretacijo pa se je mogoče sklicevati na poslovno skrivnost tudi glede konkretne pogodbe, saj gre za listine s področja kreditiranja pravnih oseb, s področja likvidnostne in naložbene politike in s področja kadrovskih, organizacijskih, pravnih in splošnih zadev banke. Zahtevane informacije predstavljajo tudi bančno tajnost. Ob razkritju pogodb bi banki nastala očitna škoda, saj bi to konkurentom omogočilo pridobitev in podrobno analizo poslovnih informacij iz sfere delovanja banke in s tem slabši konkurenčni položaj banke,

- Merrill Lynch International in Wiltan Enterprises Limited nasprotujeta razkritju pogodbe, saj podatki iz pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost družb, njihovo razkritje pa bi družbam povzročilo občutno škodo. Družbi sta v odgovoru navedli člene pogodbe, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti ter člene, ki predstavljajo specifično strukturo prodaje in prenosa poslovnih deležev, skupaj z zavezami, jamstvi in garancijami. Razkritje slednjih bi družbama prineslo poslovno negativne učinke v razmerju do konkurentov in z njimi povezanih oseb. Z razkritjem bi javnost in konkurenti izvedeli za podrobnosti o poslovanju, financiranju in strategiji družb, kar bi lahko izkoristili v škodo družb,

- Biser Bidco je navedel, da so bile informacije, ki jih je skladno s 6.a členom ZDIJZ treba razkriti, že razkrite, preostali deli pogodb pa ne predstavljajo informacij, ki bi skladno z ZDIJZ morali biti javni, prav tako pa tudi ne podatkov o porabi javnih sredstev. Pogodba vsebuje več poslovnih skrivnosti stranskega udeleženca, katerih razkritje bi temu povzročilo občutno škodo in ogrozilo konkurenčni položaj na trgu. Pogodba vsebuje posebno določilo o tem, da je zaupna, s čimer je izpolnjen pogoj za uporabo 39. člena ZGD-1. Razkritje bi konkurentom omogočilo, da spoznajo pogajalske pristope in pogodbene pogoje stranskega udeleženca in jih uporabijo proti njemu v podobnih poslih. Stranski udeleženec je tudi mnenja, da povprečen državljan ne bi mogel pravilno interpretirati določb, zato bi lahko prišlo do napačnih ali posplošenih zaključkov. To bi lahko vodilo do razširjanja in izmenjave napačnih informacij v javnosti,

- Družba Podravka je navedla, da iz podatkov, ki so že javno objavljeni, nedvomno izhaja višina kupnine, število prodanih delnic in cena na delnico. Pogodba predstavlja poslovno skrivnost na podlagi Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti družbe, in v konkretnem primeru je izpolnjen tako subjektivni kot objektivni kriterij. Pogodbene stranke so se s pogodbo zavezale, da bodo kot zaupne ohranile vse določbe prodajne pogodbe, v primeru kršitve te določbe pa bi kupec izgubil konkurenčno pozicijo in poslovni ugled, ki je na področju investicijskih poslov izjemno pomemben. Konkurenti bi vsebino pogodbe lahko izkoristili pri morebitnih prihodnjih pogajanjih z družbo, saj iz pogodbe izhaja, na kakšen način družba sklepa tovrstne investicijske posle in znanje družbe na tem področju. Slednje bi močno oslabilo položaj družbe na mednarodnih trgih in ji povzročilo občutno škodo. Po mnenju stranske udeleženke je treba razkriti le podatke iz 6.a člena ZDIJZ, torej je bilo javnosti že zadoščeno,

- družba Avia Prime je priglasila stransko udeležbo. Navedla je, da podatki iz pogodb predstavljajo poslovno skrivnost družbe, razkritje teh pa bi imelo škodljive učinke na konkurenčni položaj vseh strank pogodbe, saj bi bili z razkritjem pogodbe konkurenti seznanjeni s poslovanjem družbe in strukturo občutljivih poslovnih informacij,

- Fotona Holdings je prav tako priglasila stransko udeležbo in v svoji vlogi navedla, da je pogodba v celoti označena kot strogo zaupna in znana le omejenemu krogu oseb, ki so pri prodaji sodelovale. Pogodba predstavlja poslovno skrivnost družbe in razkritje vsebine bi družbi povzročilo občutno škodo, saj pogodba vsebuje občutljive in za družbo strateške informacije. Stranska udeleženka meni, da je treba ločiti določila pogodbe glede porabe javnih sredstev od drugih vsebin zahtevane pogodbe. Organ je že sam za namene transparentnosti določene podatke javno objavil, opisal prodajni postopek in javno navedel ceno, ki jo je kupec plačal za delnice Fotone, zaradi česar je bilo interesu javnosti zadoščeno, nadaljnje razkrivanje pogodb javnosti pa ne bi bilo utemeljeno in bi pomenilo prekomeren poseg v pravice stranskega udeleženca.

Družbe Triglav skladi, KBM Infond, KD Kapital in Adriatic Slovenica so podale izjavo, da stranske udeležbe ne priglašajo.

Po prejemu pritožbe prosilke so štiri družbe podale odgovore na pritožbene navedbe prosilke, in sicer:

- družbi Merrill Lynch in Wiltan Enterprises sta se v celoti sklicevali na že podane argumente in dejstva, zakaj navedene pogodbe ne smejo biti razkrite in sta predlagali, da pritožbeni organ pritožbo prosilke zavrne kot neutemeljeno v delu, ki se nanaša na stranska udeleženca,

- družba Podravka je ponovno navedla, da zahtevane pogodbe predstavljajo tako subjektivno kot objektivno poslovno skrivnost. Meni, da so pritožbene navedbe prosilke netočne in zavajajoče. Podatki o porabi javnih sredstev so po stališču stranske udeleženke že javni, saj jih je organ objavil na svoji spletni strani (višina kupnine in cena za posamezno delnico). S tem je bilo interesu za dostop do podatkov o porabi javnih sredstev v celoti zadoščeno. Stranska udeleženka tudi meni, da se pogodba bistveno razlikuje od pogodb iz sodbe Upravnega sodišča, ki se nanaša na prodaji deleža Alpine in Etre 33, saj je bilo v konkretnem primeru že zadoščeno zadostni preglednosti pri razpolaganju z javnimi sredstvi. Javnemu interesu je bilo torej v primeru prodaje in nakupa deležev v družbi Žito, že zadoščeno.

- družba Biser Bidco je najprej opozorila, da v zadevi ni jasno, ali je prosilec novinarka osebno ali družba Delo d. o. o., posledično pa tudi ne, ali novinarka nastopa kot zastopnica ali pooblaščenka te družbe. Stranska udeleženka navaja, da 6.a člen navaja, kateri podatki o sklenjenih poslih morajo biti z zakonom razkriti, vsi ti podatki pa so že bili objavljeni na spletni strani organa. Vsebina pogodbe prav tako v obsegu, v katerem še ni bila razkrita, ne predstavlja informacij o porabi javnih sredstev. Stranski udeleženec je ponovno izčrpno pojasnil, zakaj zahtevana pogodba predstavlja poslovno skrivnost organa in stranskega udeleženca.

Kot navedeno, je IP v pritožbenem postopku vse potencialne udeležence, ki stranske udeležbe niso priglasili ali iz njihovih odgovorov ni izhajalo, da so bili seznanjeni z vsemi fazami postopka pri prvostopenjskem organu, ponovno pozval k priglasitvi stranske udeležbe, jim vročil zahtevo, odločbo in pritožbo prosilke in jih hkrati opozoril na vse posledice nepriglasitve stranske udeležbe. V pritožbenem postopku so nekateri stranski udeleženci podali nove oz. dodatne vloge, in sicer:

- družba Fotona Holdings v celoti vztraja pri navedbah, ki jih je posredovala organu in dodatno izpostavlja, da zahtevani dokument predstavlja izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Osnovni podatki iz pogodb, ki zapadejo pod 6.a člen ZDIJZ so bili javnosti že razkriti, s čimer je bilo potrebam obveščenosti javnosti že zadoščeno. Temu sledi tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/146-17 z dne 12. 1. 2017, v kateri je sodišče pojasnilo, da je pri sklepanju poslov s subjekti, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, treba razkriti osnovne podatke o poslu, ne pa celotne vsebine pogodbe,

- Zavarovalnica Triglav je navedla, da se pridružuje navedbam organa v njegovi odločbi in vztraja pri vseh dosedanjih navedbah, s katerimi IP že razpolaga. Stranska udeleženka še pojasnjuje, da zahtevni dokumenti ne predstavljajo informacij javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ-C, torej ne gre za pogodbo, za katero zakon določa dolžnost razkritja. Na podlagi javnega interesa je možno odločati le, kadar gre za posle iz 4.a člena, zahtevane pogodbe pa med te posle ne sodijo,

- DUTB d. d. se je poleg že podanih pojasnil skliceval na odločbo IP, v kateri je ta odločal o pogodbah o prodaji terjatev, deležev in delnic, ter odločil, da predstavljajo poslovno skrivnost. Pri tem je navedel, da terjatve države in občin ne sodijo med stvarno premoženje, torej niso zajete med informacije javnega značaja v opredelitvi 4.a člena ZDIJZ, saj se ta člen nanaša na stvarno premoženje poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom. Navedeno pomeni, da ne gre za informacije, ki bi morale biti javne že na podlagi 6.a člena ZDIJZ,

- Kapitalska družba je navedla, da so zahtevani podatki poslovna skrivnost v skladu z njihovim Pravilnikom o varovanju poslovne skrivnosti. Tudi iz same pogodbe izhaja, da so vse pogodbene stranke zavezane k varovanju podatkov iz pogodb. Razkritje podatkov iz pogodbe bi ji povzročilo veliko gmotno škodo, saj stranke pogodbe pričakujejo, da bodo določbe pogodbe spoštovane. Če bi Kapitalska družba izdala to zaupanje, bi to lahko negativno vplivalo na sklepanje pravnih poslov v prihodnje, saj v očeh javnosti ne bi več uživala zaupanja glede spoštovanja dogovorov,

- družba D.S.U. je navedla, da bi z razkritjem pogodbe, ki jo družba hrani in varuje kot poslovno skrivnost, družbi nastala večja poslovna in neposlovna škoda. Podatki, ki jih zahteva prosilka se nanašajo na poslovno skrivnost družbe v skladu s pravilnikom družbe o varovanju poslovne skrivnosti in osebnih podatkov. Poleg subjektivne poslovne skrivnosti je podana tudi objektivna poslovna skrivnost, saj je očitno, da bi družbi razkritje dokumenta povzročilo občutno poslovno škodo pri poslovanju na trgu. Za odločitev v zadevi je relevantno tudi dejstvo, da je pogodba sama, izrecno določena za zaupno in zahteva nerazkrivanje vsebine tretjim osebam,

- NLB d. d. je ob priglasitvi stranske udeležbe navedla, da podatki, ki jih je zahtevala prosilka, predstavljajo poslovno skrivnost družbe. Pisno odredbo o določitvi poslovne skrivnosti predstavljata že sami določili pogodb, ki opredeljujeta njuno zaupnost, s čimer so vse pogodbene stranke pisno izrazile voljo, da pogodbi štejeta za poslovno skrivnost družb. NLB d. d. poslovno skrivnost opredeljuje tudi v internem aktu Pravilnik o varovanju informacij, oseb in premoženja v NLB, ki določa, da je poslovna skrivnost vsak pravni posel, ki ga banka sklene in je hkrati na kakršenkoli način označen kot poslovna skrivnost. Hkrati pogodba predstavlja tudi poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, saj bi bila banka v bistveno slabšem konkurenčnem položaju v primeru razkritja pogodb,

- družba Helios Coatings je ob priglasitvi stranske udeležbe navedla, da so podatki, ki jih zahteva prosilka, že objavljeni na spletni strani organa, zato lahko organ na podlagi petega odstavka 6. člena ZDIJZ zahtevo zavrne in prosilko napoti na spletno stran. Zahtevani podatki predstavljajo tudi poslovno skrivnost v skladu z ZGD-1. Družbi bi ob razkritju nastala občutna škoda, saj vsebuje številne določbe glede zavez, garancij in dolžnosti pogodbenih strank, ki izkazujejo gospodarsko in pogajalsko moč med strankami, kar bi vplivalo na konkurenčni položaj stranke. Razkrivanje tovrstnih pogodb bi pripeljalo tudi do neučinkovitega upravljanja in razpolaganja z državnim premoženjem, saj bi se domači in tuji subjekti umaknili iz poslovanja z organom zaradi nevarnosti, da bodo njihove poslovne skrivnosti razkrite. Podatki, ki ne sodijo pod osnovne podatke iz sklenjenih pravnih poslov na podlagi prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, niso prosto dostopne informacije javnega značaja, zato te določbe ni mogoče širiti na podatke, ki o porabi javnih sredstev ne povedo ničesar,

- družba Avia Prime je navedla, da predstavljajo zahtevani podatki poslovno skrivnost po poljskem Zakonu o preprečevanju nelojalne konkurence, ki določa, da se za poslovno skrivnost štejejo vse tehnične, tehnološke, organizacijske ali druge komercialne poslovne informacije, ki niso razkrite javnosti in za katere družba sprejme ustrezne varnostne ukrepe za ohranitev zaupnosti. Predmetna pogodba izpolnjuje kriterij opredelitve poslovne skrivnosti, saj predstavlja komercialno informacijo, ki je znana le določenemu in omejenemu krogu oseb. Tudi sama pogodba določa, da morajo pogodbene stranke strogo varovati zaupnost vseh podatkov. Razkritje vsebine bi predstavljajo kršitev pogodbe in bi družbi povzročilo nepopravljivo škodo za konkurenčni položaj na trgu. Prosilka ni konkretizirala javnega interesa za razkritje in se je le pavšalno sklicevala nanj. Stranska udeleženka zato meni, da to ne zadostuje za odločitev, da javni interes prevladuje nad poslovno skrivnostjo družbe. Po stališču stranske udeleženke je organ zavezanec po 1. in 1.a členu ZDIJZ, pogodba pa sodi med razpolaganje poslovnega subjekta pod prevladujočim vplivom po 1.a členu in ne gre za izvajanje javnih pooblastil po 1. členu ZDIJZ, posledično je v konkretni zadevi treba uporabiti določbe ZDIJZ, ki urejajo dostop do informacij za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kot to določa osmi odstavek 1.a člena ZDIJZ. Posledično ni možno sklicevanje na tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, saj je treba uporabiti določbe 6.a člena, in ne 6. člena, kot zmotno meni prosilka. Podatki iz 6.a člena pa so bili v konkretnem primeru že objavljeni na spletni strani, kamor je organ prosilko tudi napotil.

- družba Fraport je navedla, da se strinja z obrazložitvijo organa, da pogodba predstavlja poslovno skrivnost in ne bi smela biti objavljena, saj vsebuje številna pogodbena določila v povezavi z garancijami, odgovornostjo, ki predstavljajo poslovno skrivnost, vsebuje pa tudi osebne podatke posameznikov. Družba stranske udeležbe ni priglasila,

- družba Primorski skladi stranske udeležbe ni priglasila, je pa v svojem dopisu navedla, da vsebino pogodbe obravnava kot poslovno skrivnost,

- družba Aerodrom Ljubljana stranske udeležbe ni priglasila, je pa navedla, da pogodba predstavlja poslovno skrivnost družbe, javna objava pogodbe pa bi družbo postavila v popolnoma neenak položaj z ostalimi subjekti na trgu, saj vsebuje podatke o ceni, plačilnih pogojih, garanciji, odgovornosti, kot tudi osebne podatke.

- družba 4K Invest je navedla, da v samem dogovoru ni podatkov, ki bi morali biti izključeni iz prostega dostopa do informacij javnega značaja, kljub temu pa meni, da bi bilo nenavadno, da bi bila zaupna pogodba razkrita v celoti.

Glede na vse navedbe iz pritožbenega postopka IP ugotavlja, da so v tem postopku med strankami in stranskimi udeleženci sporna naslednja vprašanja:

(1) ali je organ zavezan na podlagi 1. ali 1.a člena ZDIJZ in posledično, ali ga zavezujejo določbe ZDIJZ, ki se nanašajo na organe, ali tiste, ki se nanašajo na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava,

(2) ali so zahtevani podatki poslovna skrivnost organa in stranskih udeležencev in

(3) ali je podana izjema iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli tudi, če je podatek poslovna skrivnost, kadar gre za podatke o porabi javnih sredstev.

Položaj zavezanca

Od sprejema novele ZDIJZ-C (tj. 17. 4. 2014, op. IP) zakon vsebuje dve vrsti zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer poleg (1) državnih organov, organov lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov in drugih oseb javnega prava, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (ki jih zakon na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ opredeljuje s skupnim izrazom »organi«), so na podlagi novele ZDIJZ-C dostop do informacij javnega značaja dolžne zagotavljati tudi (2) gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava pod prevladujočim vplivom Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava (ki jih zakon na podlagi prvega odstavka 1.a člena opredeljuje s skupnim izrazom »poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava«).

Informacija javnega značaja je v primeru, ko je zavezanec poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, definirana ožje kot v primeru organov, saj so informacije javnega značaja taksativno naštete v 4.a členu ZDIJZ, medtem ko je definicija informacije javnega značaja za organe definirana širše. 4. člen ZDIJZ namreč določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da je bil Slovenski državni holding ustanovljen 11. 6. 2014 s preoblikovanjem Slovenske odškodninske družbe v skladu z Zakonom o Slovenskem državnem holdingu (ZSDH-1). 63. člen ZSDH-1 določa, da je SDH zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da se glede postopka posredovanja in dolžnosti zavezanca uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Navedeno določbo je vseboval tudi peti odstavek 29.a člen ZSDH. Navedeno pomeni, da je bil SDH zavezanec že pred sprejemom novele ZDIJZ-C, in sicer kot organ, saj pred sprejemom novele ZDIJZ-C poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom še niso obstajali kot kategorija subjektov, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. IP dalje pojasnjuje, da je bilo že v različnih odločbah IP, kot tudi odločitvah Upravnega sodišča ugotovljeno, da je SDH zavezanec kot pravna oseba javnega prava in ne zgolj kot nosilec javnega pooblastila. Upravno sodišče je npr. v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016 pritrdilo stališču IP, da ima organ status javnopravnega subjekta, da naloge in pristojnosti skupščine uresničuje vlada in da organ razpolaga z javnimi sredstvi. IP na tem mestu še pojasnjuje, da je bil SDH ustanovljen s preoblikovanjem SOD in je z ustanovitvijo prevzel pristojnosti in obveznosti SOD. O statusu SOD v postopkih, ki se vodijo po ZDIJZ, pa je odločilo tudi že Vrhovno sodišče, ki je v sodbi I Up 1126/2006-2 odločilo, da je po načinu ustanovitve, namenu delovanja in razmerju do ustanovitelja SOD nedvomno pravna oseba javnega prava.

Ker je organ pravna oseba javnega prava in ne zgolj nosilec javnega pooblastila, se osmi odstavek 1.a člena ZDIJZ nanj ne nanaša, saj je mogoče navedeno določbo uporabiti le v primerih, kadar je organ izvajalec javne službe ali nosilec javnega pooblastila. Navedeni subjekti so namreč zavezani na obeh podlagah - kot organi v delu, v katerem izvajajo javno službo oz. so nosilci javnega pooblastila, v preostalem delu pa zanje veljajo določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zakonodajalec je »dvotirnost« določenih subjektov predvidel zgolj za ti dve vrsti subjektov, ne pa tudi za preostale subjekte. Specifičnost nosilec javnih pooblastil in izvajalcev javne službe je namreč v tem, da so bili do sprejema novele ZDIJZ-C zavezani le v delu, v katerem so bili nosilci javnega pooblastila in izvajalci javne službe, ne pa tudi v preostalem delu svojega delovanja. Pravne osebe javnega prava (kamor spada tudi organ v konkretnem primeru) pa so podvržene določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju in ne le v določenem delu.

Podobno izhaja tudi iz mnenja Ministrstva za notranje zadeve, št. 090-52/2014/2 z dne 20. 5. 2014, ki se je opredelilo do vprašanja, kako postopati, kadar je subjekt zavezan tako za posredovanje informacij po 1. členu ZDIJZ, kot tudi po 1.a členu ZDIJZ. Kadar določen subjekt ustreza obema definicijama, torej je hkrati organ, kot tudi poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, je pri ugotavljanju dolžnosti zavezanca, pa tudi glede same definicije informacije javnega značaj (4. ali 4.a člen ZDIJZ) treba primarno izhajati iz ugotovitve, da je osnovni namen novele ZDIJZ-C povečati transparentnost upravljanja z javnimi sredstvi vseh poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zato novela ZDIJZ-C za vse poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava uvaja nove obveznosti, v bistvenem delu pa ne spreminja obveznosti za »stare« zavezance, ki niso poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, niti ne posega v obseg pravnega varstva prosilcev v zvezi z zahtevami, ki so naslovljene na t. i. stare zavezance.

Izvajanje javne službe oziroma javnega pooblastila se lahko v praksi izvaja v različni statusno-pravnih oblikah, lahko gre za osebe javnega ali zasebnega prava. Določba osmega odstavka 1.a člena ZDIJZ se nanaša izključno na tiste zavezance po ZDIJZ, ki so ustanovljeni kot pravne osebe zasebnega prava in so nosilci javnih pooblastil oz. izvajalci javnih služb, obenem pa po definiciji iz 1.a člena ZDIJZ spadajo tudi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (npr. gospodarska družba v 100% lasti Republike Slovenije). Ti subjekti namreč pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C niso bili zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja v celotni sferi svojega delovanja, ampak izključno v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe oz. javnega pooblastila. Temu je sledila tudi praksa Informacijskega pooblaščenca (npr. primerjaj odločitvi glede Pošte Slovenije, odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-52/2013/6 z dne 5. 4. 2013 in št. 090-30/2009 z dne 4. 5. 2009).

V drugo skupino zavezancev po 1. členu ZDIJZ pa je treba šteti subjekte, ki so pravne osebe javnega prava in so izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil (npr. javni zavodi, javni gospodarski zavodi, javna podjetja,..). Ti subjekti so bili že pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C zavezanci za posredovanje informacij iz celotne sfere delovanja po 1. členu ZDIJZ, za definicijo informacije javnega značaja pa se je uporabljal 4. člen ZDIJZ (glej npr. odločbo Informacijskega pooblaščenca glede javnega podjetja, ki opravlja komunalne storitve, št. 090-75/2011 z dne 29. 07.2011 ali odločbo št. 090-233/2011/15 z dne 8. 3. 2013). Novela ZDIJZ-C v tem delu njihovih obveznosti ne spreminja. Če takšen subjekt, ki je pravna oseba javnega prava, izpolnjuje tudi kriterije za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom po drugem odstavku 1.a člena ZDIJZ, zanj dodatno veljajo obveznosti, ki jih novela ZDIJZ-C določa za nove zavezance (predvsem npr. obveznost proaktivne objave podatkov po enajstem in dvanajstem odstavku 10.a člena ZDIJZ). Povedano drugače, tovrstni subjekti so vselej dolžni voditi postopek po ZDIJZ kot organ (izdaja upravne odločbe), hkrati pa se tudi zanje širi transparentnost za tiste informacije, ki jih ZDIJZ-C posebej navaja za »poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava« (npr. absolutna javnost podatkov po 6.a členu, proaktivna spletna objava informacij po 10.a členu ZDIJZ).

Za SDH kot organ, se torej s sprejemom novele ZDIJZ-C obveznost posredovanja informacij javnega značaja ni v ničemer spremenila in se ni zožila na obseg, kot velja za nosilce javnih pooblastil (čeprav je organ tudi nosilec nekaterih javnih pooblastil), kot se tudi ni zožila na obseg dolžnosti, ki velja le za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (čeprav organ po definiciji sodi tudi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Organ je bil kot pravna oseba javnega prava v celoti zavezan za posredovanje informacij javnega značaja v celotnem obsegu svojega delovanja že pred sprejemom novele ZDIJZ-C in v enakem obsegu je zavezan tudi sedaj (poleg razširjenih obveznosti proaktivne objave podatkov iz 10. a člena ZDIJZ). IP ob še dodaja, da svojemu javnopravnemu statusu »sui generis« (torej, da je pravna oseba javnega prava) v izpodbijani odločbi ni oporekal niti organ sam.

Ob ugotovitvi, da je organ pravna oseba javnega prava, je v nadaljevanju treba ugotoviti, da je obseg informacij javnega značaja, do katerih je organ dolžan zagotavljati dostop, opredeljen v 4. členu ZDIJZ (navedeni dokumenti nesporno izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo se v obliki dokumentov, ki jih je organ izdelal sam ali pridobil od drugih oseb in organ z njimi razpolaga), izjeme od prostega dostopa, ki jih je v primeru informacij javnega značaja iz 4. člena mogoče uporabiti, pa so navedene v 5.a in prvem odstavku 6. členu ZDIJZ. Navedbe organa in stranskih udeležencev, ki se nanašajo na uporabo prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ so posledično materialnopravno nepravilne. Navedeni člen se namreč nanaša na absolutno javnost osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih tistih informacij, ki so predmet odločanja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom, tj. kadar gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, ne pa v primerih, ko se odloča o dostopu do dokumentov, s katerimi razpolagajo organi.

Namen določbe 6.a člena ZDIJZ je namreč opredeliti, katere informacije iz pravnih poslov, ki so jih sklenili poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (torej zavezanci iz novele ZDIJZ-C) so absolutno javne tudi takrat, ko so navedeni pravni posli označeni kot poslovna skrivnost. Navedenega člena pa ni mogoče uporabiti takrat, kadar ne govorimo o poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, temveč o zavezancih iz 1. člena ZDIJZ, torej o organih. V primeru organov ZDIJZ taksativno ne našteva tistih informacij, ki so ne glede na poslovno skrivnost absolutno javni. Kadar je določen dokument opredeljen kot poslovna skrivnost, se v primeru organov dostop do tega dokumenta omogoči v primerih, ki so navedeni v tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, in sicer:

- če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, oz.

- če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

ZDIJZ je tako absolutno javnost podatkov, ki so označeni kot poslovna skrivnost uredil na dva različna načina, in sicer se razkritje podatkov pri organih (zavezancih iz 1. člena ZDIJZ) presoja skozi drugi oz. tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom javnega prava (zavezancih iz 1.a člena ZDIJZ) pa skozi prvi in drugi odstavek 6.a člena ZDIJZ. V konkretnem primeru tako ni mogoče slediti navedbam organa in stranskih udeležencev, da so z razkritjem podatkov iz 6.a člena ZDIJZ popolnoma zadostili potrebi javnosti po transparentnosti v povezavi z zahtevanimi pogodbami, saj se sklicujejo na pravno podlago, ki je v primeru zavezanca v konkretni zadevi ni mogoče uporabiti. Zavezanec namreč nima pravice izbirati, kateri »režim transparentnosti« je zanj bolj ugoden in izbrati tistega, ki terja nižjo stopnjo transparentnosti. Izbiro, kateri podatki so absolutno javni v primeru posamezne vrste zavezancev, je namreč opravil že zakonodajalec.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

IP je v nadaljevanju preizkusil, ali je za vsak zahtevan dokument podana izjema varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo zatrjuje organ (in tudi stranski udeleženci), oziroma ali so morebiti podane druge okoliščine, ki kljub obstoju te izjeme dovoljujejo dostop do zahtevanih informacij (drugi ali tretji odstavek 6. člena ZDIJZ), tako kot to zatrjuje prosilka. Ugotovitve v nadaljevanju veljajo za vse presojane dokumente, razen takrat, ko je izrecno navedeno drugače.

Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost.

Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). S pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

Pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oziroma ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi.

Če pa podatki niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, pa lahko uživajo tovrstno zaupnost le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna (torej ne kakršnakoli). Za odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej odločilna vsebina podatka oziroma očitne hude posledice njegovega razkritja.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je uprava organa na podlagi prvega odstavka 39. člena ZGD-1 z namenom zaščite konkurenčne sposobnosti družbe sprejela pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Ta v 5. členu določa, da se za poslovno skrivnost organa med drugim štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na sklenitev pravnih poslov v zvezi s kapitalskimi naložbami organa in kapitalskimi naložbami RS, ki jih organ upravlja skladno z ZSDH-1, torej sam postopek, prispele ponudbe, sprejem ponudb, podatki, ki se nanašajo na pogajanja, pogodbe idr., z izjemo podatkov, ki morajo biti javno objavljeni skladno z veljavnimi predpisi. Na podlagi citiranega člena pravilnika je organ zaključil, da vseh 9 pogodb o prodaji deležev v podjetjih, ki jih želi prosilka vpogledati, predstavlja subjektivno poslovno skrivnost. Organ je še dodal, da so vse omenjene pogodbe hkrati poslovna skrivnost tudi na podlagi drugega odstavka 39. člena ZGD, saj naj bi bilo očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Podatki po stališču organa tako predstavljajo tudi objektivno poslovno skrivnost.

Navedb stranskih udeležencev glede zatrjevane poslovne skrivnosti IP na tem mestu ne bo ponovno navajal, saj so bile v celoti povzete že v točki 2. obrazložitve te odločbe, zato se na tem mestu nanje zgolj sklicuje. Večina stranskih udeležencev je glede dokumentov zatrjevala subjektivno in/ali objektivno poslovno skrivnost. Glede na to, da je poslovno skrivnost na podlagi svojega pravilnika zatrjeval že sam organ, prav tako pa določbo, da pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost, vsebujejo tudi same pogodbe, IP stranskih udeležencev ni dodatno pozival, da predložijo svoje akte o določitvi poslovne skrivnosti, saj je štel, da označba samih dokumentov zadostuje za sklicevanje na poslovno skrivnost posamezne družbe.

IP tako ugotavlja, da je v glede vsej 9 pogodb, ki jih zahteva prosilka, izpolnjen kriterij opredelitve subjektivne poslovne skrivnosti po prvem odstavku 39. člena ZGD-1. Glede na to, da pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, se IP v nadaljevanju zaradi načela ekonomičnosti postopka ni podrobneje spuščal v ugotavljanje, ali predstavljajo poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju, saj za obstoj izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zadostuje, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost po enem izmed obeh zakonskih kriterijev za določitev poslovne skrivnosti. Da istovrstne pogodbe (o prodaji deležev v družbah Etra 33 oz. Alpina) na podlagi pravilnika organa predstavljajo subjektivno poslovno skrivnost organa, je odločilo tudi Upravno sodišče z odločbo št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016.

Izjema porabe javnih sredstev

Ob ugotovitvi, da 9 pogodb, v katere želi vpogledati prosilka, predstavlja poslovno skrivnost organa in stranskih udeležencev, ki so to izjemo zatrjevali, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali v konkretnem primeru pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavani zadevi gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ne gre za nobeno od v prvi alineji tretjega odstavka tega člena omenjenih izjem/točk, niti za primer slednjih dveh zakonov. V konkretnem primeru je torej izjemo od izjem, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, mogoče upoštevati.

Upravno sodišče je s sodbo št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, kjer je odločalo o istovrstnih pogodbah prodaje poslovnih deležev v družbah Etra33 in Alpina, odločilo, da obe pogodbi predstavljata podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev. Organ ima namreč status javnopravnega subjekta, naloge in pristojnosti skupščine uresničuje vlada in organ razpolaga z javnimi sredstvi. Dejstvo, da je organ delniška družba še ne pomeni, da gre v vseh pogledih za klasično delniško družbo in da zanj veljajo le pravila, ki zavezujejo pravne osebe zasebnega prava. Organ je bil namreč ustanovljen z javnopravnim aktom – zakonom, ki določa tudi njegove pristojnosti, pravice in obveznosti. Ustanovljen je bil z namenom izvajanja določenih pomembnih nalog v javnem interesu (poravnava obveznosti iz naslova denacionalizacije, vlaganje v javno telekomunikacijsko omrežje, vodi postopke izplačevanja odškodnin žrtvam (po)vojnega nasilja), edini ustanovitelj in delničar je Republika Slovenija, naloge in pristojnosti skupščine organa uresničuje vlada, organ je (že bil) revidiranec Računskega sodišča, veljajo posebnosti glede pogojev oziroma imenovanja članov idr. Gre za t. i. »sui generis« subjekt, ki za izvajanje javnopravnih nalog upravlja z javnimi sredstvi, zaradi oblike državnega premoženja (naložbe oziroma delnice in deleži v gospodarskih družbah) in čim lažjega ter učinkovitejšega upravljanja z njimi, pa je organiziran kot delniška družba.

Iz javnopravne narave in predvsem nalog, za izpolnjevanje katerih je bil organ ustanovljen, ter izvora oziroma svojstva premoženja, s katerim organ upravlja, nesporno in jasno izhaja, da razpolaga z javnimi sredstvi oz. da upravlja s posebnim državnim premoženjem v obliki naložb, ki so v lasti države oziroma organa kot javnopravnega subjekta, in da gre za izključno javnopravne naloge in cilje, zato gre za informacije, ki so povezane s porabo oz. razpolaganjem z javnimi sredstvi. Prodaja državnega premoženja predstavlja porabo javnih sredstev oz. gre za spremembo iz ene v drugo obliko premoženja, ki mora biti iz enakih razlogov dostopna javnosti.

Navedeno stališče je potrdilo tudi Upravno sodišče v zgoraj citirani sodbi (str. 9), in navedlo, da »organ upravlja z državnim premoženje v obliki naložb, ki so v lasti države in gre zato za informacije, ki so povezane s porabo oziroma razpolaganjem z javnimi sredstvi. Prodaja teh sredstev tako predstavlja porabo javnih sredstev oziroma njihovo spremembo iz ene v drugo obliko premoženja.«

Dejstvo, da je organ v zameno za prodano premoženje prejel protivrednost v denarju, v konkretnem primeru ni relevantno za odločitev, ali gre za porabo javnih sredstev, saj je tudi sprememba premoženja iz ene v drugo obliko, lahko predmet prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedenemu je pritrdilo tudi Upravno sodišče v citirani odločbi (str. 9), in sicer je navedlo, da »je treba pojem porabe po mnenju sodišča razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja in ene oblike v drugo. Poraba javnih sredstev torej niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne in neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.«

IP se na tem mestu opredeljuje tudi do navedb stranskega udeleženca DUTB, ki je v odgovoru na pritožbo citiral odločbo IP št. 090-216/2016/15 z dne 5. 1. 2017, v kateri je IP odločil, da pogodbe o prodaji terjatev, deležev in delnic predstavljajo poslovno skrivnost ter da terjatve države ne sodijo med stvarno premoženje države. IP ugotavlja, da se stranski udeleženec sklicuje na odločbo, v kateri je bilo dejansko stanje bistveno drugačno. V konkretni pritožbeni zadevi IP presoja prodajo državnega premoženja (poslovnih deležev države v gospodarskih družbah), medtem ko je v odločbi, na katero se sklicuje stranski udeleženec, IP presojal pogodbe o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti banke, s katerimi so bile prenesene terjatve banke na DUTB ter morebitne pogodbe o njihovi nadaljnji prodaji. Po mnenju IP navedenih dveh situacij ni mogoče enačiti med seboj. Namen ustanovitve SDH je namreč ravno upravljanje s premoženjem države, medtem ko je bil DUTB ustanovljen z zakonsko omejenim rokom, z namenom, da kot »začasni lastnik sredstev« proda vsa sredstva, ki so bila nanj prenesena«, torej tiste terjatve bank, ki so onemogočale stabilnost bank in finančnega sistema. Prav tako v konkretni zadevi ni relevantna ugotovitev, da terjatve v primeru, ki ga je navajal stranski udeleženec, ne predstavljajo stvarnega premoženja. Ugotovitev IP se je namreč nanašala na presojo, ali terjatve izpolnjujejo pogoj za informacijo javnega značaja iz 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, ki pa se nanaša izključno na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom, kar s presojo, ali gre v konkretnem primeru za porabo javnih sredstev ali ne, ni povezano.

IP na tem mestu tudi ugotavlja, da so stranke presojanih pogodb tako subjekti javnopravne narave, kot zasebnopravne narave, nekateri od stranskih udeležencev pa so tudi poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, za katere velja poseben režim transparentnosti. Določbe presojanih pogodb so za vse stranke enake in v primeru, ko je na strani prodajalcev udeleženih več strank, ki so lahko ali (1) pravne osebe javnega prava (npr. DUTB) ali (2) subjekti zasebnopravne narave (npr. Alpen Invest) ali (3) pravni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (npr. Zavarovalnica Triglav), se določbe pogodb nanašajo na vse navedene prodajalce in ne razlikujejo med tem, ali je prodajalec javnopravni ali zasebnopravni subjekt oz. kakšen režim transparentnosti z vidika določb ZDIJZ zanj sicer velja.[1] Zgolj zaradi dejstva, da so nekateri od prodajalcev tudi osebe zasebnega prava, ni mogoče zavzeti stališča, da bodo določbe teh pogodb, ki se hkrati nanašajo tudi na osebe javnega prava, javnosti v celoti nedostopne. V vseh primerih je namreč vsaj eden od prodajalcev bil SDH, torej pravna oseba javnega prava. Subjekti zasebnega prava so tudi kupci, vendar je treba poudariti, da gre za kupce, ki so sklenili pravni posel z osebo javnega prava in se pri tem morajo zavedati, da sklepajo pravni posel z javnim sektorjem, za katerega veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Tudi Upravno sodišče je v citirani sodbi navedlo, da ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt. Vsakdo ima namreč pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi, ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. ZDIJZ namreč v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ne določa, da podatki o porabi javnih sredstev ne bi bili javni v primeru, ko bi se javna sredstva porabljala v razmerju do nekega subjekta, ki ni oseba javnega prava, kar poenostavljeno z drugimi besedami pomeni, da so podatki o porabi javnih sredstev vedno javni.

IP je organu tudi naložil, da se v ponovljenem postopku opredeli do tega, v čem se 9 pogodb iz konkretnega pritožbenega postopka razlikuje od istovrstnih 2 pogodb, o katerih je že bilo pravnomočno odločeno pred Upravnim sodiščem RS, vendar organ tega ni storil, temveč je zgolj navedel, da se z odločbo Upravnega sodišča ne strinja, saj se sodišče ni opredelilo do posebnega »sui generis« položaja organa. Organ ni navedel nobene razlikovalne okoliščine med konkretnimi pogodbami in tistimi, o katerih je že bilo pravnomočno odločeno, temveč je le ponovil trditve, ki jih je zatrjeval že v upravnem sporu, ki je potekal glede pogodb o prodaji deležev v družbah Etra33 in Alpina. Nestrinjanje z odločitvijo Upravnega sodišča ne more biti razlog, da bi bilo treba v primeru navedenih 9 pogodb odločiti drugače, kot je že bilo pravnomočno odločeno glede istovrstnih pogodb. IP tudi ugotavlja, da organ v pritožbenem postopku ni v ničemer zatrjeval, da jim je zaradi razkritja pogodb o prodaji deležev v družbah Etra33 in Alpina nastala konkretna in izkazana škoda, prav tako pa tudi ni izkazal, da bi zoper odločitev Upravnega sodišča, s katero se ne strinja, vložil revizijo, kot izredno pravno sredstvo.

IP na tem mestu pojasnjuje tudi, da ni upošteval navedb organa in stranskih udeležencev, da predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev zgolj podatki, ki so taksativno našteti v prvem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Kot je že bilo pojasnjeno, uporaba 6.a člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni materialnopravno ustrezna, saj se nanaša na drugo vrsto zavezancev za dostop do informacij javnega značaja po 1.a členu ZDIJZ in ne na organe, ki so zavezani po 1. členu ZDIJZ. IP dalje ugotavlja, da je pogodba zaokrožena celota in da so določbe v njej vse povezane z istim pravnim poslom, tj. s prodajo poslovnih deležev države v gospodarskih družbah. V primerih, kadar je namen določene pogodbe poraba javnih sredstev, ni mogoče zavzeti stališča, da določeni členi, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev, s samo porabo niso povezani. V primeru, da bi bila razkrita zgolj pogodbena vrednost, bi javnost ostala brez informacij o vseh drugih določbah, ki prav tako vplivajo ali bi lahko vplivale na porabo javnih sredstev oz. na obveznosti, zaveze in pogoje, na katere je pri prodaji državnega premoženja pristal organ, navedeno pa bi bistveno okrnilo namen transparentnosti in preglednosti porabe javnih sredstev. Tolmačenje, da porabo javnih sredstev predstavlja zgolj podatek o pogodbeni vrednosti pogodb, je preozko. Tudi iz drugih delov pogodb je namreč mogoče ugotoviti, na kak način je država razpolagala in porabljala javna sredstva (npr. v primeru prodaje deležev v družbi Etra33 je dolžina obdobja, do katerega sta bila KAD in SOD upravičena do povračila razlike v ceni ob poznejši preprodaji delnic Etre33 znašala 18 mesecev, kljub temu, da je bil v več drugih pogodbah o prodaji ta rok dolg 36 mesecev). Če bi bila država po pogodbi do razlike v cenah upravičena še v roku treh let od prve prodaje, bi na svoj račun dobila del od šestih milijonov razlike, ki so jo novi lastniki ustvarili ob nadaljnji preprodaji delnic Etre33, če bi ji uspelo dokazati, da so bili dejanski lastniki, skriti za različnimi pravnimi osebami, v resnici ves čas isti.[2]) Tudi preostala določila presojanih pogodb (zaveze, garancije in dolžnosti pogodbenih strank) so tako neposredno povezana z namenom same pogodbe, ki pa je prodaja državnega premoženja, ker predstavlja porabo javnih sredstev. Tudi ostala pogodbena določila torej vplivajo na porabo javnih sredstev in na obveznosti strank v povezavi s porabo javnih sredstev. Da razkritje pogodbe v celoti ni sporno, je odločilo tudi Upravno sodišče v citirani sodbi, saj je potrdilo odločitev IP, da mora organ obe zahtevani pogodbi razkriti v celoti[3].

Iz navedenega torej izhaja, da se dostop do Pogodbe Adria Airways, Pogodbe Adria Airways Tehnika, Pogodbe Aerodrom Ljubljana, Pogodbe Elan, Pogodbe Fotona, Pogodbe Helios, Pogodbe Letrika, Pogodbe NKBM in Pogodbe Žito, kljub temu da predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti, dovoli, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev.

Javni interes

Ker se dostop do zahtevanih informacij dovoli že na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP ni podrobneje opredeljeval do testa javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Kljub temu pa navaja, da vse izražene okoliščine v konkretnem primeru kažejo, da je javni interes glede razkritja nedvomno močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, saj se s tem razkritjem zagotavlja večja kvalitetna obveščenost (in nadzor) javnosti o poslovanju oziroma o konkretnih odločitvah organa pri upravljanju z javnimi sredstvi ter tako krepi transparentnost in povečuje odgovornost ter kvaliteta dela organa. Pri tem je treba upoštevati tudi temeljni namen delovanja organa oziroma ZSDH-1, tj. pregleden in koncentriran sistem upravljanja kapitalskih naložb države (1. člen ZSDH-1), v okviru katerega ima pomembno mesto prav načelo preglednosti, po katerem je treba naložbe upravljati čim bolj pregledno tudi za javnost (8. člen ZSDH-1), dostop do informacij javnega značaja pa je eden od vidikov krepitve transparentnosti poslovanja (63. člen ZSDH-1 v okviru 4. oddelka (Krepitev preglednosti poslovanja) 6. poglavja).

IP na tem mestu še dodaja, da je prodaja državnega premoženja tematika, ki jo je treba javnosti predstaviti pregledno in odprto, saj je le na ta način mogoče doseči razumevanje tega področja in zaupanje v odločitve države na področju porabe javnih sredstev. Nejasne informacije, špekulacije v javnosti, pojav različnih stališč in mnenj, katerih kredibilnost je po naravi stvari zelo različna, škodi transparentnosti in pravilnemu razumevanju področja upravljanja s kapitalskimi naložbami države, ki je v širšem javnem interesu. S tem, ko se javnosti onemogoči seznanitev z zahtevanimi informacijami, se namreč onemogoči celovita javna razprava o upravljanju z državnim premoženjem. Pomembno je torej, da organi, ki opravljajo te naloge v javnem interesu, razkrijejo dokumente, ki so informacija javnega značaja in dajo javnosti možnost, da kritično opazuje in nadzoruje dogajanje v državi. Z zapiranjem informacij ni mogoče pričakovati zaupanja javnosti, transparentnost namreč krepi demokracijo in zagotavlja, da v ozadju ne prihaja do morebitne zlorabe javnih sredstev. Zgolj s transparentnostjo in z vključitvijo zainteresirane in širše javnosti ter z zaupanjem v kritično presojo javnosti, je mogoče vzbuditi vtis, da je glavnim subjektom mogoče zaupati ter da bodo z javnimi sredstvi ravnali skrbno in pregledno. Navedbe enega od stranskih udeležencev, da »povprečen državljan ne bi mogel pravilno interpretirati določb, zato bi lahko prišlo do napačnih ali posplošenih zaključkov«, so zato v nasprotju s samim namenom ZDIJZ, ki državljanov ne ločuje glede na sposobnost razumevanja določenih vprašanj, temveč vsakomur omogoča dostop do informacij javnega značaja.

Preostale izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja in druga postopkovna vprašanja

Na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja je IP v nadaljevanju po uradni dolžnosti preizkusil, ali so morebiti podane kakšne druge izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da so v dokumentih vsebovani osebni podatki fizičnih oseb, za katere je IP nadalje ugotavljal, ali obstaja zakonska podlaga, ki bi dovoljevala njihovo razkritje po ZDIJZ.

V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (ZVOP-1).

IP je dovolil razkritje naslednjih osebnih podatkov:

- imen, priimkov in podpisov notarjev, saj se njihovi osebni podatki v dokumentaciji nahajajo v vlogi poslovnega subjekta, kot taki pa niso upravičeni do zaščite v smislu ZVOP-1.

- tistih kontaktnih podatkov notarja (telefonska, faks številka, elektronski naslov), za katere je IP ugotovil, da jih je notar sam javno objavil na svoji spletni strani. 106. člen ZVOP-1 namreč določa, da upravljavci osebnih podatkov javnosti lahko posredujejo in javno objavijo osebno ime, naziv ali funkcijo, službeno telefonsko številko in naslov službene elektronske pošte predstojnika in tistih zaposlenih, katerih delo je pomembno zaradi poslovanja s strankami oziroma uporabniki storitev, do uveljavitve posebnega zakona, ki bo uredil ta vprašanja,

- osebnih podatkov zakonitih zastopnikov in članov uprav gospodarskih družb, katerih vpis v javni register je obvezen,

- osebnih podatkov zakonitih zastopnikov poslovnih subjektov, katerih vpis v javni register je obvezen,

osebnih imen posameznikov, ki so navedeni v prilogi pogodbe Helios d. d. (press release), saj je bila ta objava javno objavljena na spletu (in je v času odločanja IP še vedno dostopna na spletu),

Glede naslednjih podatkov pa je IP ugotovil, da za njihovo posredovanje prosilcu oz. javnosti ne obstaja zakonska podlaga, zato mora organ, v skladu s 7. členom ZDIJZ in 19. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07, 95/11 in 24/16), pred posredovanjem dokumentov prosilcu prekriti:

- tiste osebne podatke posameznikov, katerih vpis v javni register ni obvezen,

- posameznike, ki so zaposleni v gospodarskih službah, oz. v ostalih poslovnih subjektih, v katerih nimajo statusa javnega uslužbenca, oz. so jih ti pravni subjekti pooblastili za zastopanje v postopku sklepanja pogodb,

- vse posameznike, ki so zaposleni v tujih gospodarskih družbah, saj zanje ni bilo mogoče ugotoviti, ali so njihovi podatki v tujih registrih javni ali ne.

Ker so na dnu dokumentov prepletene parafe vseh posameznikov - tistih, ki jih je dovoljeno razkriti, kot tistih, za katere ni podlage za razkritje njihovih osebnih podatkov, je IP odločil tudi, da je na dokumentih treba prekriti vse parafe na dnu strani (kratke podpise).

IP na tem mestu še pojasnjuje, da navedbe prosilke, da v dokumente želi le vpogledati in jih ne želi fotokopirati, za odločitev niso bile relevantne, saj se o dostopu do informacij javnega značaja odloča glede na naravo samega dokumenta in ne glede na način dostopa do dokumenta. V primeru, ko je določen dokument informacija javnega značaja, lahko prosilci zahtevajo seznanitev s tem dokumentom na enega izmed zakonskih načinov (vpogled, fotokopija, elektronski zapis), pri čemer je izbira načina seznanitve stvar odločitve posameznega prosilca. Gorenjska banka in NKBM sta med drugim navedli, da zahtevani dokumenti predstavljajo njuno bančno tajnost, pri čemer svojih navedb nista podrobneje obrazložili. IP pojasnjuje, da 125. člen Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 25/15, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZBan-s) določa, da so zaupni podatki po ZBan-2 vsi podatki, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga banka. IP na tem mestu pojasnjuje, da predmetnih pogodb ni mogoče šteti za bančno tajnost, saj ne gre za dokumentacijo o posameznih strankah oz. komitentih bank, ampak za pogodbe o prodaji poslovnih deležev bank.

Glede navedb stranskega udeleženca, da ni mogoče ugotoviti, ali je prosilka novinarka osebno ali Delo d. d., IP pojasnjuje, da je v primerih, kadar določen dokument zahteva novinar, pa se hkrati ne izkaže s pooblastilom medija (torej Dela d. d.), praksa IP takšna, da tovrstne primere obravnava na način, da je prosilka novinarka osebno, naslov za vročanje pa je poslovni naslov medija, pri katerem je novinarka zaposlena, oz. ki ga je v postopku navedla kot svoj naslov za vročanje, kar je v skladu s 17. členom ZDIJZ.

IP nazadnje še poudarja, da možnost, da bo prosilec pogodbe zahteval, strankam pogodb ni bila neznana in da so se pogodbe sestavile tudi ob tem vedenju, saj pogodbe vsebujejo določilo, da sicer predstavljajo poslovno skrivnost, vendar jih je dovoljeno razkriti na podlagi ustrezne odločbe sodišča ali drugega pristojnega organa. Nekatere izmed pogodb vsebujejo tudi izrecno določilo, ki stranke opozarja, da so nekatere izmed pogodbenih strank zavezanke po ZDIJZ.

Stroški

IP najprej pojasnjuje, da ne drži navedba prosilke, da prosilcu ni mogoče naložiti plačila stroškov stranskih udeležencev, saj je zahtevala le vpogled v podatke, ta pa je na podlagi 34. člena ZDIJZ brezplačen. IP pojasnjuje, da je pri stroških treba ločiti stroške samega dostopa do informacije po ZDIJZ (organ lahko zaračuna materialne stroške pri npr. fotokopiranju dokumentov) od stroškov upravnega postopka po ZUP. V primeru, da je v postopku udeleženih več strank (prosilec in npr. stranski udeleženci), mora namreč organ odločiti o stroških upravnega postopka po ZUP in v takšnem primeru se stroški lahko naložijo v plačilo tudi prosilcu (glej 114. člen ZUP).

Ne glede na navedeno pa IP v konkretni zadevi ugotavlja, da je organ prosilki neupravičeno zavrnil dostop do zahtevanih pogodb, zaradi česar je neupravičena tudi njegova ugotovitev, da je stroške postopka dolžna kriti prosilka. 114. člen ZUP namreč določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, pa je katera od strank deloma uspela s svojim zahtevkom, trpi del stroškov v sorazmerju s tistim delom svojega zahtevka, s katerim ni uspela. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroke stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

V postopku pred prvostopenjskih organom in pozneje pred pritožbenim organom, so stroške postopka priglasile naslednje družbe: Biser Bidco S.a.r.l., Fotona Holdings, Podravka, Merrill Lynch International in Wiltan Enterprises Limited, Helios Coatings GmbH in Avia Prime S.a. IP ugotavlja, da stranski udeleženci v postopku pred IP niso uspeli, zaradi česar so dolžni, skladno s citiranim 114. členom ZUP, svoje stroške kriti sami.

Sklepno

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilke delno utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in v tem delu sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu (glede varovanih osebnih podatkov, ki jih mora organ na posredovanem dokumentu prekriti) je IP pritožbo prosilke, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ker stranski udeleženci s svojimi zahtevki niso bili uspešni, je IP njihov zahtevek po povrnitvi stroškov zavrnil, v skladu s prvim odstavkom 114. člena ZUP, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski Pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Nekatere pogodbe se sicer nanašajo na posameznega prodajalca v delu, kolikšen delež kupnine prejme, vendar IP navedenih delov pogodb ni prekrival. Delniške knjige oz. poslovni registri so javni, zato je višina deležev posameznega prodajalca bila javna. Cena za posamezno delnico ali poslovni delež kaže na porabo javnih sredstev, zaradi česar je mogoče za vsakega prodajalca z enostavno operacijo množenja ugotoviti, kolikšen delež sredstev je prejel.

[2] Povzeto po: Kriminalisti zaradi Etre 33 v domovih poslanca ter nekdanjega vodstva Kada in Soda, dostopno na: http://siol.net/novice/slovenija/zaradi-gospodarskega-kriminala-33-hisnih-preiskav-437578 (28. 3. 2017)

[3] Dostopna na: https://www.ip-rs.si/ijz/novinar-primoz-cirman-dnevnik-slovenski-drzavni-holding-dd-2409/?tx_jzdecisions_pi1%5Bsearch%5D=1&tx_jzdecisions_pi1%5Bsword%5D=etra (28. 3. 2017).