Slovenska tiskovna agencija - Fakulteta za upravo

Sodba Upravnega sodišča z dne 17.6.2020

SODBA UPRAVNEGA SODIŠČA:

POVZETEK:

Organ je z izpodbijano odločbo delno ugodil zahtevi prosilca za dostop do avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki jih je organ za izvajanje javne službe sklenil z izbranimi profesorji v določenem obdobju. Stranski udeleženci (profesorji) so v pritožbi zatrjevali obstoj zlorabe pravice, prosilec pa se je pritožil zoper zaračunane stroške. IP je pritožbo stranskih udeležencev zavrnil, ker je ugotovil, da argumenti stranskih udeležencev niso utemeljeni, in sicer predvsem zato, ker je razkritje njihovih osebnih podatkov na način, kot ga je določil organ v izpodbijani odločbi, predpisano že z zakonom (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Pritožbi prosilca je organ ugodil, ker je ugotovil, bi organ smel v izračun stroškov fotokopiranja zaradi izvedbe delnega dostopa šteti le fotokopiranje ene izmed dveh strani vsake pogodbe, saj je bilo treba delni dostop izvesti le na prvi strani.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-27/2017/7

Datum: 18. 4. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 30. 1. 2017, zoper 3. točko izreka delne odločbe Fakultete za upravo, Gosarjeva ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017 in o pritožbah … (v nadaljevanju prvi stranski udeleženec), … (v nadaljevanju druga stranska udeleženka) in … (v nadaljevanju tretji stranski udeleženec), ki jih vse zastopa …, z dne 6. 2. 2017, zoper 1. točko izreka delne odločbe organa št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca se ugodi in se 3. točko izreka delne odločbe Fakultete za upravo št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017 odpravi ter se odloči, da se stroški posredovanja informacij prosilcu zaračunajo v višini 82,11 EUR, ki jih je ta dolžan plačati organu v 15 dneh od dneva, ko mu bo organ posredoval dokumente v skladu s 1. točko izreka delne odločbe organa št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017.

2.     Pritožbe prvega stranskega udeleženca, druge stranske udeleženke in tretjega stranskega udeleženca zoper 1. točko izreka delne odločbe Fakultete za upravo št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017 se zavrnejo.

3.     Zahteve prvega stranskega udeleženca, druge stranske udeleženke in tretjega stranskega udeleženca za povrnitev stroškov se zavrnejo.

4.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 16. 3. 2015 zahteval, da mu organ posreduje avtorske in podjemne pogodbe, ki jih je imel sklenjene od vključno leta 2003 do dneva vložitve zahteve s …, … in ….

Organ je izdal odločbo št. 9000-4/2015-9 z dne 23. 4. 2015, s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilca z dne 16. 3. 2015. Prosilec je 6. 5. 2015 zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, o kateri je IP odločil z odločbo št. 090-133/2015/6 z dne 7. 9. 2015, s katero je pritožbi delno ugodil in izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na posredovanje vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 16. 3. 2015 sklenjene z …, … in … ter odločil, da mora organ prosilcu posredovati fotokopije navedenih pogodb. Pritožbo prosilca je zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje kopij avtorskih in podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 sklenjene z …, … in …. Zoper ugodilni del odločbe IP št. 090-133/2015/6 z dne 7. 9. 2015 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju Upravno sodišče), ki je s sodbo št. I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016 tožbi delno ugodilo in zadevo v delu, ki se nanaša na ugodilni del izpodbijane odločbe, vrnilo IP v ponovni postopek in podalo napotke za odločanje. IP je v ponovljenem postopku z odločbo št. 090-133/2015/18, z dne 19. 12. 2016 prvo odločbo organa odpravil v delu, ki se nanaša na zahtevo prosilca za posredovanje kopij avtorskih in podjemnih pogodb, sklenjenih od 1. 1. 2005 do 16. 3. 2015, in zadevo vrnil v ponoven postopek s podobnimi napotki, kot jih je dalo Upravno sodišče. Organ je o zahtevi prosilca odločil s sklepom in delno odločbo št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017. S sklepom je organ postopek v zvezi z zahtevo, prosilca v delu, ki se nanaša na pogodbe, ki so bile sklenjene za izključno tržno dejavnost organa, prekinil do odločitve Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-52/16. Glede preostalih pogodb pa je odločil z delno odločbo (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Navedel je, da je v postopek ponovnega odločanja pritegnil posameznike, na katere se nanaša prosilčeva zahteva. Vsi trije so priglasili stransko udeležbo in nasprotovali razkritju zahtevanih pogodb, sklicujoč se na varstvo osebnih podatkov. Organ je po pregledu pogodb, ki jih je sklenil s stranskimi udeleženci, ugotovil, da je avtorske in podjemne pogodbe sklepal iz dveh razlogov:

1. Za izvajanje javne službe: za izvedbo avtorskih del stranskih udeležencev, ki so sicer v delovnem razmerju z organom, in ta dela po vsebini sicer sodijo v okvir njihovih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi, vendar presegajo obseg tega dela po pogodbi o zaposlitvi – te pogodbe je organ sklepal na podlagi desetega odstavka 63. člena Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 134/03-UPB s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZViS). Sredstva za izplačilo po teh pogodbah je organ zagotovil iz sredstev, namenjenih izvajanju javne službe, ki jo opravlja, delo pa je bilo opravljeno v prostorih organa.
2. Za izvajanje tržne dejavnosti: za izvedbo avtorskih del stranskih udeležencev, ki so sicer v delovnem razmerju z organom, vendar ta dela niti po vsebini niti po obsegu ne sodijo v okvir njihovih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi – ta dela stranskih udeležencev je organ potreboval za izvedbo naročil, ki jih je pridobil na trgu v pogojih proste konkurence. Sredstva za izplačilo po teh pogodbah je organ zagotovil iz sredstev, ki jih je pridobil od naročnikov izvedbe del (zlasti projektov, raziskav, monografij, svetovanja) na trgu v pogojih proste konkurence (z neposrednim naročilom storitev, s pogajanji, preko uspešne prijave na javni razpis ali izbiro med ponudniki, pozvanimi k oddajo ponudb za izvedbo storitev). Stranski udeleženci dela niso opravili v prostorih organa ali z delovnimi sredstvi organa.  

Organ je v obrazložitvi navedel številke oziroma datume vseh pogodb, ki jih je sklepal za izvajanje javne službe. Organ je ugotovil, da te pogodbe vsebujejo naslednje osebne podatke stranskih udeležencev: ime in priimek, naslov, davčna številka, EMŠO, podatek o rezidentstvu in zavezanosti za DDV, davčna izpostava, št. transakcijskega računa in banka, kjer je ta odprt. To so nedvomno podatki, ki se nanašajo na posameznika, ki je z imenom in priimkom nedvomno določljiv, zato predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede imen in priimkov stranskih udeležencev je organ uporabil še določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker so bila sredstva za plačilo po navedenih pogodbah stranskim udeležencem izplačana iz javnih sredstev (sredstva namenjena izvajanju javne službe organa), je organ dostop do njihovih imen in priimkov dovolil. To pa ne velja za druge osebne podatke stranskih udeležencev v teh pogodbah (varovani osebni podatki), zato je dostop do teh podatkov zavrnil in prosilcu dovolil dostop do teh pogodb z uporabo delnega dostopa na način, ki je določen v 1. točki izreka izpodbijane odločbe. Organ je podrobno utemeljil tudi svojo odločitev glede pogodb za izvajanje tržne dejavnosti, v zvezi s katero je izdal zgoraj navedeni sklep. V zadnji točki obrazložitve izpodbijane odločbe je organ povzel drugi odstavek 34. člena ZDIJZ in 1. ter 4. točko drugega odstavka 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljevanju Uredba). Cena materialnih stroškov za posredovanje ene strani fotokopije formata A4 je v skladu s 1. točko 17. člena Uredbe 0,06 evra. Poštnina za pošiljanje informacij po pošti se zaračuna skladno z veljavnim cenikom za poštne storitve. Organ je prosilca pisno seznanil o nastanku materialnih stroškov, povezanih s posredovanjem informacij javnega značaja, in sicer po e-pošti dne 10. 4. 2015. Pogodbe, ki jih bo organ po pravnomočnosti te odločbe posredoval prosilcu, obsegajo 866 strani A4 formata (433 listov). Ker je moral organ za potrebe izvedbe delnega dostopa zahtevane pogodbe fotokopirati dvakrat, so pri tem nastali materialni stroški fotokopiranja 1.732 strani A4 formata, torej stroški v višini 103,92 evra. Organ je s pomočjo aplikacije Pošte Slovenije za informativni izračun poštnine ob predvidevanju, da 433 listov A4 formata tehta 1500 g, in dejstvu, da bo dokumente prosilcu poslal priporočeno, ugotovil, da poštnina znaša 4,17 evra. Skupno materialni stroški znašajo 108,09 evra. V 3. točki izreka izpodbijane odločbe je organ te stroške zaračunal prosilcu.

Dne 30. 1. 2017 je prosilec vložil pritožbo zoper 3. točko izreka odločbe organa št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017. Navedel je, da mu organ ne bi smel zaračunati stroškov. Skenirane pogodbe bi mu lahko posredoval tudi v elektronski obliki, saj z njimi zagotovo razpolaga. Na teh pogodbah bi lahko elektronsko in brez stroškov kopiranja prekril varovane osebne podatke. Četudi bi bil organ upravičen zaračunati materialne stroške za izvedbo delnega dostopa, so ti v vsakem primeru previsoki. Organ sam navaja, da je dokumente fotokopiral dvakrat, za izvedbo delnega dostopa pa bi bilo dovolj že enkratno kopiranje. Tako so stroški vsaj dvakrat previsoki.

Organ je ugotovil, da je pritožba prosilca pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 90000-4/2015-30, z dne 3. 2. 2017, poslal IP. Organ je pojasnil, da je za posredovanje fotokopij 433 pogodb, skladno s 1. in 4. točko drugega odstavka 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) prosilcu naložil skupno plačilo materialnih stroškov v višini 108,09 evra.

Dne 6. 2. 2017 so pritožbe vložili stranski udeleženci, in sicer zoper 1. točko izreka odločbe organa št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017. Vsebina vseh treh pritožb je enaka, razen kjer je v nadaljevanju posebej navedeno drugače, oziroma dodatno glede na posameznega stranskega udeleženca. V pritožbi so stranski udeleženci navedli, da je 1. točka izreka izpodbijane odločbe neizvršljiva, ker iz nje ne izhaja, glede katerih konkretnih pogodb je organ prosilcu odobril dostop. Iz izreka ni jasno, na katere pogodbe se ta sploh nanaša, torej ni jasno, katere pogodbe organ namerava razkriti prosilcu. Prav tako ni jasno, katere pogodbe se nanašajo na posameznega stranskega udeleženca, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Nadalje je v pritožbah navedeno, da je organ svojo odločitev napačno oprl na 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi moral prosilčevo zahtevo zavrniti na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. V zvezi z zlorabo pravice se stranski udeleženci sklicujejo na sodbo Upravnega sodišča št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013,  članek dr. Andreja Berdena z naslovom Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00), odločbo IP št. 090-86/2013, z dne 28. 11. 2014, sodbo Višjega sodišča v Mariboru št. Cp 459/99, z dne 10. 4. 2001 in prispevek prof. dr. Marijana Pavčnika z naslovom Zloraba pravice (Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5). V konkretnem primeru je organ svojo odločitev o razkritju osebnih podatkov stranskih udeležencev oprl na 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da je z odločitvijo upošteval nadzorno funkcijo (namen) ZDIJZ. Zato je za opredelitev meje pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru treba izhajati iz pomena in vsebine nadzorne funkcije ZDIJZ. Namen nadzora, ki ga omogoča ZDIJZ, je usmerjen proti zavezancem po tem zakonu in ne proti posameznikom, ki na kakršenkoli način pridejo v stik z zavezanci. Prosilec je v konkretnem primeru zahteval vse pogodbe, ki jih je organ sklenil s stranskimi udeleženci. Prosilec torej ni zasledoval cilja nadzora nad organom, ampak cilj nadzora nad stranskimi udeleženci. Pravico dostopa do informacij javnega značaja je torej zlorabljal z namenom, da bi prišel do podatkov o dohodkih stranskih udeležencev in ne z namenom, za katerega mu ZDIJZ priznava pravico dostopa do informacij javnega značaja, t.j. da bi nadzoroval porabo (javnih) sredstev s strani organa. Namen prosilca, da bi seciral prihodke stranskih udeležencev v obdobju 12 let (in ne odhodke organa), je očiten. Pri tem ni zanemarljivo, da se je v času, ko je prosilec vložil svojo zahtevo, nad stranskimi udeleženci (in nekaterimi drugimi univerzitetnimi profesorji), izvajal velik medijski pritisk (če ne kar medijski linč). Mediji so »ponoreli« ob nezakoniti objavi podatkov v aplikaciji Supervizor (sedaj Erar) s strani Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK). Mediji (vključno z medijem, v imenu katerega v tem postopku deluje prosilec) so podatke povzemali napačno, jih prikazovali senzacionalistično in tendenciozno, ter stranske udeležence (in tudi nekatere druge posameznike) prikazovali kot pijavke javnih sredstev, ki so ravnali vsaj koruptivno. Podajali so napačne primerjave (npr. bruto/neto zneske, dohodke organa iz tržne dejavnosti enega leta so primerjali z domnevnimi izplačili stranskim udeležencem v 12 letih ipd.). Namen prosilca ni videti nič drugačen – preverjati, povezovati in preračunavati ter javno objaviti zneske, za katere so se stranski udeleženci dogovorili (s pogodbo), da jih bodo prejeli, če bodo opravili dogovorjeno avtorsko delo. Preverjati torej domnevne prejemke stranskih udeležencev in ne preverjati porabe organa. Prvi stranski udeleženec je navedel, da je bil v času objave v aplikaciji Supervizor že upokojen. Upokojil se je že konec leta 2013 in od takrat naprej ni več niti javni uslužbenec. V 12 letih, za katere prosilec zahteva pogodbe, ki jih je sklenil z organom, nikoli ni bil funkcionar, ampak je bil le povsem običajen javni uslužbenec (profesor, nekaj časa tudi dekan oziroma prodekan fakultete) in še to le 10 let od zahtevanih 12. Druga stranska udeleženka je navedla, da je bila v času objave v aplikaciji Supervizor sicer res ministrica v Vladi RS, vendar pa ni bila ministrica v celotnem času, na katerega so se nanašali podatki, ampak le od 18. 9. 2014 do začetka marca 2015. V času vložitve prosilčeve zahteve ni bila več ministrica, ampak je le še opravljala tekoče posle do imenovanja novega ministra. V 12 letih, za katere prosilec zahteva pogodbe, ki jih je sklenila z organom, je bila druga stranska udeleženka ministrica (torej funkcionarka) le pol leta. Pred tem je bila ves čas povsem običajna javna uslužbenka (profesorica, nekaj časa tudi dekanja oziroma prodekanja fakultete). Tretji stranski udeleženec je navedel, da v 12 letih, za katere prosilec zahteva pogodbe, ki jih je sklenil z organom, nikoli ni bil funkcionar, ampak je bil le povsem običajen javni uslužbenec (profesor, nekaj časa tudi prodekan fakultete). Javni interes za razkritje pogodb, ki so jih stranski udeleženci sklepali z organom, v obdobju 12 let nikakor ni podan, četudi morebiti obstaja javni interes za razkritje posameznih podatkov o porabi javnih sredstev s strani organa. Vendar pa to v konkretnem primeru niti ni relevantno, ker je prosilec konkretno targetiral prav stranske udeležence in ne organ. Četudi bi morebiti obstajal javni interes za razkritje pogodb, ki jih je druga stranska udeleženka sklenila v obdobju pol leta, ko je bila funkcionarka, nikakor ni podan za obdobje vseh 12 let. V nadaljevanju pritožbe so stranski udeleženci navedli, da takšno seciranje in profiliranje posameznika, njegovega ekonomskega položaja, njegovega avtorskega ustvarjanja, ni in ne more biti namen ZDIJZ, oziroma je celo v nasprotju z ZDIJZ. Zahteva, s katero prosilec očitno in neposredno stremi k proučevanju in profiliranju razmerij stranskih udeležencev, in izpodbijana ugodilna odločitev organa, posegata v ustavne pravice stranskih udeležencev do osebnega dostojanstva (36. člen Ustave RS), varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (37. člen Ustave RS), varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave RS), pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS) in do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS). Če so stranski udeleženci sklenili pogodbo za izvedbo avtorskega dela z organom, so se že res mogli in morali zavedati, da bi v kontekstu porabe sredstev s strani organa po ZDIJZ lahko prišlo do razkritja podatkov, da so določena sredstva za določeno delo oziroma po določeni pogodbi prejeli prav oni. Vsekakor pa niso dolžni trpeti, da kdorkoli uspešno zahteva informacije o vseh njihovih pogodbenih razmerjih z organom. Zavezanec po ZDIJZ je organ, namen ZDIJZ je v nadzoru organa – razlaga ZDIJZ, ki omogoča pridobivanje informacij o posamezniku (četudi je ta posameznik morda res javni uslužbenec), pa je v očitnem nasprotju z namenom ZDIJZ in očitno nesorazmerno posega v ustavne pravice tega posameznika, torej jih krši. Stranski udeleženci zgolj zato, ker so (bili) javni uslužbenci, niso dolžni trpeti, da javnost (novinar) pridobi informacije, ki mu bodo omogočile nadaljnje ustvarjanje »zgodbe« o njih, četudi »zgodbe« sploh ni, ker v zvezi s sklenjenimi pogodbami ni bilo nikakršnih nepravilnosti. Stranski udeleženci lahko svobodno sklepajo pogodbe s komerkoli (v okviru zakonskih omejitev) in lahko svoje avtorsko delo (svoje intelektualne stvaritve) nudijo komurkoli, ne da bi bili zaradi tega izpostavljeni »preiskovanju« in profiliranju s strani novinarjev, če za to ni izražen nikakršen javni interes. Pri tem lahko prosto izbirajo obliko, v kateri se bodo ekonomsko udejstvovali, zaradi česar ne bi smeli biti postavljeni v slabši položaj. Če so se stranski udeleženci odločili, da bodo z organom sodelovali na temelju avtorske pogodbe, nekdo drug (npr. profesorji Pravne fakultete v Ljubljani) pa, da bo s svojim delodajalcem sodeloval preko gospodarske družbe, katere družbenik je, oziroma zavoda, katerega ustanovitelj je, zgolj iz tega razloga ne bi smeli biti postavljeni v slabši položaj – v položaj izpostavljenosti profiliranja njihovih aktivnosti, zaslužkov, njih samih. Organ napačno ni uporabil določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ, posledično pa tudi ni popolno ugotovil dejanskega stanja. Stranski udeleženci priglašajo stroške, ki so jih imeli s tem postopkom, in zahtevajo, da organ prosilcu naloži, da mu te stroške povrne.  

Organ je ugotovil, da so pritožbe stranskih udeležencev pravočasne, dovoljene in da so jih vložile upravičene osebe ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jih je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 90000-4/2015-37, z dne 12. 2. 2017, poslal IP.

Pritožbe prvega stranskega udeleženca, druge stranske udeleženke in tretjega stranskega udeleženca niso utemeljene.

Pritožba prosilca je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Izvršljivost odločbe in bistvene kršitve postopka

IP uvodoma ugotavlja, da je v tem postopku predmet presoje tisti del zahteve, ki se nanaša na 433 avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 31. 12. 2004 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, … in …, in glede katerih je organ presodil, da sodijo v delovno področje organa kot izvajalca javne službe (v nadaljevanju obravnavane pogodbe).[1] IP ugotavlja, da ne drži pritožbena navedba stranskih udeležencev, da je 1. točka izreka odločbe neizvršljiva, ker iz nje ne izhaja, glede katerih konkretnih pogodb je organ prosilcu odobril dostop. Po presoji IP so v navedeni točki dokumenti, glede katerih je organ ugodil zahtevi prosilca, dovolj jasno določeni, in sicer številčno, vsebinsko in časovno. Besedno zvezo »dostop do preostalih avtorskih in podjemnih pogodb« je namreč treba brati v povezavi s 1. točko izreka sklepa št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017, ki je neločljivo povezan z izpodbijano delno odločbo, saj imata isto številko in skupno obrazložitev. V navedeni točki izreka sklepa so posamično navedene pogodbe, glede katerih se je postopek prekinil, glede preostalih obravnavanih pogodb pa je organ odločil v 1. točki izreka izpodbijane odločbe, v kateri je vsebinsko (avtorske in podjemne pogodbe, sklenjene med organom in stranskimi udeleženci) in časovno (od 31. 12. 2004 do 10. 3. 2015) ter številčno (433 pogodb) opredelil vse dokumente, o dostopu do katerih je odločil. V obravnavanem delu izreka odločbe je torej odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (tj. prosilca, saj stranski udeleženci niso imeli nobenih zahtevkov, ker so organu pred izdajo izpodbijanega sklepa in odločbe zgolj priglasili stransko udeležbo brez kakršnihkoli drugih navedb oziroma zahtevkov), kot to določa prvi odstavek 213. člena ZUP. Obravnavani izrek je kratek in določen, torej skladen s šestim odstavkom 213. člena ZUP. Izčrpnosti je sicer mesto v obrazložitvi odločbe, ne v izreku,[2] kar je organ tudi primerno upošteval in v obrazložitvi posamično s številkami oz. datumi navedel vseh 433 pogodb. Glede na navedeno IP zaključuje, da je izpodbijana 1. točka izreka odločbe dovolj določna, da je ta del izreka izvršljiv.

Nadalje stranski udeleženci zatrjujejo, da odločbe ni mogoče preizkusiti, ker ni jasno, katere pogodbe se nanašajo na posameznega stranskega udeleženca. IP v zvezi s to navedbo ugotavlja, da so bile predmet postopka vse avtorske in podjemne pogodbe, ki jih je v določenem obdobju sklenil organ s stranskimi udeleženci. Za preizkus odločbe v konkretnem primeru torej ni relevantno, katera izmed obravnavanih pogodb se nanaša na posameznega stranskega udeleženca, ampak je bistveno vprašanje, ali je organ odločil o vseh zahtevanih pogodbah. Kot izhaja že iz zgornjih pojasnil, je v izreku izpodbijanega sklepa in odločbe jasno ter določno naveden predmet presoje, ki obsega vse pogodbe, ki jih je zahteval prosilec. Svojo odločitev pa je organ bolj izčrpno pojasnil v obrazložitvi, pri čemer IP ne vidi nobene potrebe, da bi se moral organ kjerkoli opredeliti do tega, katera izmed zahtevanih pogodb se nanaša na katerega stranskega udeleženca. Za opredelitev predmeta presoje to namreč ni pravno relevantno. IP še pripominja, da se bo prosilec s podatkom o tem, na koga se nanaša posamezna pogodba, seznanil, ko bo odločba izvršena, stranski udeleženci pa kot podpisniki teh pogodb lahko pridejo do tega podatka že na podlagi podatkov o zahtevanih pogodbah iz obrazložitve odločbe. Na podlagi navedenega IP zaključuje, da izpodbijana delna odločba vsebuje vse podatke, ki omogočajo njen preizkus, zato pritožbe stranskih udeležencev tudi v tem delu niso utemeljene.  

Zloraba pravice

Z vsemi nadaljnjimi pritožbenimi navedbami stranski udeleženci zatrjujejo, da je organ svojo odločitev napačno oprl na 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi moral prosilčevo zahtevo zavrniti na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

Po preučitvi zadeve IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno presodil, da je prosilcu treba omogočiti delni dostop do 433 pogodb, ki jih je s stranskimi udeleženci sklenil za izvajanje javne službe, pri čemer je za razkritje imen in priimkov stranskih udeležencev uporabil določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP se, na podlagi drugega odstavka 254. člena ZUP, v tem delu v celoti sklicuje na razloge iz prvostopenjske odločbe.

Vsi trije stranski udeleženci so prvič navedli dejstva in dokaze, s katerimi zatrjujejo, da bi bilo v konkretnem primeru treba uporabiti peti odstavek 5. člena ZDIJZ, šele v pritožbi. V vseh dopisih, s katerimi so stranski udeleženci priglasili stransko udeležbo v postopku, je namreč navedeno le: »v roku podajam pisno prijavo stranske udeležbe v postopku št. 90000-4/2015«. Nobeden izmed stranskih udeležencev v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa in odločbe torej ni navedel nobenih dejstev in dokazov, na podlagi katerih nasprotuje posredovanju dokumentov prosilcu.

V upravnem postopku, ki je dvostopenjski (kamor sodi tudi postopek po ZDIJZ), je določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov,[3] in sicer tretji odstavek 238. člena ZUP določa, da pritožnik v pritožbi lahko navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstojali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. V konkretni zadevi stranski udeleženci z ničemer niso obrazložili, zakaj spornih dejstev oziroma dokazov niso navedli že v postopku na prvi stopnji. Vse navedbe stranskih udeležencev v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ so takšne narave, da bi se stranski udeleženci nanje morali in mogli sklicevati že pred izdajo prvostopenjske odločbe, saj so obstajali že v času odločanja na prvi stopnji, hkrati pa IP ne vidi razlogov, zaradi katerih jih ne bi mogli navesti že pred izdajo izpodbijane odločbe. Gre torej za takšna nova dejstva in nove dokaze, ki jih IP, skladno s tretjim odstavkom 238. člena ZUP, ne sme upoštevati kot pritožbene razloge. K temu pa IP dodaja, da, četudi bi te razloge upošteval, v konkretnem primeru niso izpolnjeni kriteriji, ki morajo biti izpolnjeni, da se zahteva prosilca lahko zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Za zlorabo pravice (šikanozno zahtevo) gre v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oz. posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava,[4] na kar so opozorili tudi stranski udeleženci. Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.[5] Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.

ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice,[6] na katerega se sklicujejo tudi stranski udeleženci, navaja, da gre za uporabo oz. izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo - in za zlorabo te formalne pravice oz. dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oz. v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so informacije javnega značaja prosto dostopne (5. člen. ZDIJZ). Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oz. namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev.[7] Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javnega sektorja, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo, dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje.

Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

Stranski udeleženci pri zatrjevanju obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja izhajajo iz stališča, da je namen nadzora, ki ga omogoča ZDIJZ, usmerjen proti zavezancem po tem zakonu, cilj prosilca pa je nadzor nad stranskimi udeleženci, kar je po njihovem mnenju v nasprotju z ZDIJZ in predstavlja poseg v njihove ustavne pravice.

Nesporno je nadzorna funkcija ZDIJZ namenjena nadzoru nad zavezanci po ZDIJZ, in prav zaradi tega se morajo posamezniki, ki stopajo v poslovno razmerje s takšnimi subjekti, zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njihove pravice v takšnem poslovnem razmerju omejene. Če bi dopustili npr., da so vse pravice pogodbenega partnerja subjekta, ki je izvajalec javne službe, absolutne, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način se javne dobrine zagotavljajo, kadar jih ne zagotavlja izvajalec javne službe sam. Zakonodajalec je zato opravil test sorazmernosti[8] in v ZDIJZ določil javnost tistih podatkov, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev in opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in sicer ne glede na morebitne izjeme od prostega dostopa, tudi izjemo varovanih osebnih podatkov. Zakonodajalec je namreč presodil, da je nadzor širše javnosti na teh področjih nujen, zato je v ZDIJZ vključil 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero je tudi organ pravilno oprl svojo odločitev v konkretnem primeru. Na podlagi te določbe se, ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Glede na to, da je v konkretnem primeru nesporno, da so bila sredstva za plačilo po obravnavanih pogodbah stranskim udeležencem izplačana iz javnih sredstev, IP poudarja, da je nadzor javnosti na tem področju izrednega pomena. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev. Temu je namenjen tretji odstavek 6. člena ZDIJZ kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da se javnost dejansko seznani s podatkom o porabi javnih sredstev, je pomembno, da se seznani s podatki o tem, kako in za kaj so bila porabljena javna sredstva. In v tem okviru so javnosti dostopna tudi imena in priimki prejemnikov teh sredstev, kar izhaja iz ustaljene prakse IP in Upravnega sodišča, na kar se pravilno sklicuje tudi organ v izpodbijani odločbi. Le na ta način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje upravičene in smotrne porabe javnih sredstev. Poleg tega je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi dejstvo, da je organ obravnavane pogodbe sklepal za izvajanje javne službe, kar pomeni, da so podatki iz teh pogodb povezani tudi z opravljanjem javne funkcije, torej še z enim elementom, na podlagi katerega so podatki javni, skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Pri tem IP pojasnjuje, da pojem »javne funkcije« ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze.[9] Dejstvo, da je organ obravnavane pogodbe sklepal za izvajanje javne službe, torej predstavlja še dodaten razlog, zaradi katerega je treba omogočiti nadzor javnosti. Glede na okoliščine konkretnega primera je nadzor javnosti mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do podatkov o tem, kakšna je vsebina pogodbe, ki je bila financirana z javnimi sredstvi, tj. za katere naloge, ki jih organ opravlja v okviru izvajanja javne službe, se je sklepala pogodba, kdo in na kakšen način je te naloge opravljal ter za kakšno ceno. Šele celovita seznanjenost javnosti namreč zagotavlja učinkovit nadzor.

Iz vsega navedenega izhaja, da so se stranski udeleženci v trenutku, ko so stopili v poslovno razmerje z organom, mogli in morali zavedati, da obstaja možnost, da bo vložena zahteva za dostop do pogodb, ki so jih v ta namen sklenili, in da bodo v tem primeru njihove pravice omejene zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev in izvajanja javne službe. Ne gre za nekaj nepredvidljivega, na kar stranski udeleženci ne bi mogli računati. Ravno nasprotno – osnovno vodilo delovanja zavezancev po ZDIJZ je javnost in odprtost njihovega delovanja (2. člen ZDIJZ). Na ta način pride do izraza nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje, med drugim tudi napake pri sklepanju pogodb, financiranih iz javnih sredstev.

Iz navedb organa v obrazložitvi izpodbijane odločbe izhaja, da je obravnavane avtorske in podjemne pogodbe sklepal za izvajanje javne službe, in sicer za izvedbo avtorskih del stranskih udeležencev, ki so sicer v delovnem razmerju z organom, in ta dela po vsebini sicer sodijo v okvir njihovih delovnih obveznosti iz pogodbe o zaposlitvi, vendar presegajo obseg tega dela po pogodbi o zaposlitvi – te pogodbe je organ sklepal na podlagi desetega odstavka 63. člena ZViS. Sredstva za izplačilo po teh pogodbah je organ zagotovil iz sredstev, namenjenih izvajanju javne službe, ki jo opravlja, delo pa je bilo opravljeno v prostorih organa. Na podlagi vsebine obravnavanih pogodb lahko torej javnost opravi nadzor nad tem, na kakšen način (ki zajema tudi preverbo, ali je organ izvedbo nalog zaupal primerno usposobljeni pogodbeni stranki) ter za kakšno ceno je organ zagotovil izvajanje javne službe, tj. zagotovil nemoteno izvajanje pedagoške dejavnosti. IP poudarja, da je izvajanje nadzorne funkcije ZDIJZ v tovrstnih primerih neločljivo povezano tudi z razkritjem določenih osebnih podatkov posameznikov, ki prejmejo javna sredstva od zavezanca po ZDIJZ. Pri tem IP pripominja, da določeni podatki (naslov, davčna številka, EMŠO, podatek o rezidentstvu in zavezanosti za DDV, davčna izpostava, št. transakcijskega računa in banka, kjer je odprt) v obravnavanih pogodbah ne predstavljajo podatkov, ki bi jih bilo mogoče opredeliti kot podatke, ki so javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ v izpodbijani odločbi pravilno presodil, da so ti podatki t.i. varovani osebni podatki in zahtevo v tem delu zavrnil ter prosilcu omogočil delni dostop do obravnavanih pogodb.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da pritožbene navedbe, s katerimi stranski udeleženci prosilcu očitajo, da zahteva, s katero je targetiral njih in ne organ, nesorazmerno posega v njihove ustavne pravice, ne zdržijo resne pravne presoje. Takšen poseg je, kot že rečeno, predpisan z zakonom (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ), z njim je možno doseči legitimen cilj nadzora javnosti nad delovanjem javnega sektorja in njegovo preglednost, poseg je tudi nujen, pri čemer je očitno po presoji zakonodajalca poseg v pravico do zasebnosti oz. varstva osebnih podatkov sorazmeren (v ožjem pomenu besede) z javno koristjo v zvezi s preglednostjo delovanja javnega sektorja in demokratičnim nadzorom javnosti.[10] Z vidika vsebine zahteve torej nikakor ni mogoče zaključiti, da je prosilec prekoračil pravno mejo, ki mu jo daje pravica dostopa do informacij javnega značaja.

Prav tako pa tudi na podlagi vseh ostalih okoliščin konkretnega primera, ki jih izpostavljajo stranski udeleženci, ni mogoče sklepati, da je prosilec pravico dostopa do informacij javnega značaja izvrševal v nasprotju z njenim namenom. Stranski udeleženci se sklicujejo na pretekli medijski pritisk, ki je bil posledica objave podatkov v aplikaciji Supervizor in v sklopu katerega naj bi mediji podatke povzemali napačno, jih prikazovali senzacionalistično in tendenciozno, ter stranske udeležence prikazovali kot pijavke javnih sredstev, ki so ravnali koruptivno. Po mnenju stranskih udeležencev namen prosilca ni videti nič drugačen. IP najprej poudarja, da so se stranski udeleženci v tem delu sklicevali na dejanja medijev, ki s predmetno zahtevo niso povezana, poleg tega pa nikakor ni mogoče objektivno predvideti, da ima prosilec v zvezi z zahtevanimi informacijami takšen namen, kot mu ga očitajo stranski udeleženci. Ob tem pa se je treba zavedati, da nezadovoljstvo državljanov nad delom javnega sektorja predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Substrat nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja javnih institucij, ki so lahko potrjeni ali ovrženi (tudi) na podlagi uveljavljanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Analize in poročanje novinarjev o informacijah, ki jih dobijo na podlagi ZDIJZ, torej nikakor niso v nasprotju z določbami tega zakona, temveč ravno nasprotno – takšno ravnanje krepi in pomeni učinkovito podporo transparentnosti, ki jo ZDIJZ zasleduje.

Peti odstavek 5. člena ZDIJZ omenja tudi zahteve šikanoznega značaja. Zahteva prosilca, ki je kratka in jedrnata ter se nanaša zgolj na zahtevane informacije, po presoji IP ni takšne narave, da bi jo lahko opredelili kot šikaniranje. Šikanozne so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi na različne načine škodovati. Šikanoznosti zahteve prosilca pa stranski udeleženci niso niti izrecno zatrjevali.

IP po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da stranski udeleženci v predmetni zadevi niso v zadostni meri izkazali dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da je bila, zaradi zahteve prosilca v predmetni zadevi, v nasprotju z zakonom, okrnjena kakšna pravica organa ali tretjih oseb. V konkretnem primeru torej ni prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic, kar pomeni, da predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen. IP zaključuje, da prosilec v predmetni zadevi s svojim ravnanjem ni prekoračil pravne mere pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ni zlorabil te pravice.

Po preučitvi celotne zadeve IP ugotavlja, da je 1. točka izreka izpodbijane odločbe organa pravilna in na zakonu utemeljena, pritožbe vseh treh stranskih udeležencev pa neutemeljene, zato jih je IP, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil in potrdil odločitev organa prve stopnje.

Stroški posredovanja informacij javnega značaja

Predmet pritožbe prosilca je pravilnost in utemeljenost zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih je organ ugodil zahtevi prosilca. Prosilec je navedel, da bi mu organ lahko posredoval skenirane pogodbe tudi elektronski obliki. Četudi bi bil organ upravičen zaračunati materialne stroške za izvedbo delnega dostopa, so ti v vsakem primeru previsoki. Prosilec meni, da bi bilo za izvedbo delnega dostopa dovolj že enkratno kopiranje.

Uvodoma IP pojasnjuje, da ima v skladu s 5. členom ZDIJZ vsak prosilec pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Kot izhaja iz drugega odstavka 17. člena ZDIJZ, je prosilec že v zahtevi dolžan navesti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Po pregledu obravnavane zahteve IP ugotavlja, da prosilec tega načina ni navedel. Iz elektronskega sporočila organa z dne 13. 4. 2015 izhaja, da je organ prosilca obvestil, da mu bo zaračunal stroške za fotokopije zahtevanih dokumentov, prosilec pa temu ni ugovarjal. Iz navedenega izhaja, da se je prosilec strinjal, da se mu posredujejo fotokopije zahtevanih dokumentov, zato pritožbeni navedbi, ki se nanaša na način posredovanja zahtevanih dokumentov, ni mogoče slediti. Glede na to, da je prosilec šele v pritožbi prvič navedel, da želi prejeti zahtevane informacije v elektronskem zapisu, je IP zaključil, da je organ glede na dejansko stanje v trenutku izdaje izpodbijane odločbe pravilno odločil, da se prosilcu posredujejo zahtevane informacije v obliki fotokopij.

Organ lahko v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij. Tako v prvem odstavku 36. člena ZDIJZ določa, da mora vsak organ v svojem katalogu informacij javnega značaja objaviti stroškovnik iz 35. člena ZDIJZ ter ga dati na vpogled vsakemu prosilcu. Hkrati je glede na tretji odstavek 36. člena ZDIJZ organ dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, prosilcu vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Vlada je, skladno s prvim odstavkom 35. člena ZDIJZ z Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) predpisala pravila za zaračunavanje in enotni stroškovnik, v skladu s katerim organi, ki odločajo o dostopu ali ponovni uporabi, zaračunavajo stroške iz 34. člena ZDIJZ.

Ob upoštevanju navedenih določb je vsebinska presoja pritožbe zoper odločitev o stroških v postopku po ZDIJZ dvostopenjska. Primarno je treba ugotoviti, ali je organ zadostil zahtevam glede objave stroškovnika ter ali je organ prosilca opozoril na plačilo stroškov. Šele ob navedenih predpostavkah, ki morajo biti podane kumulativno, je na vrsti presoja utemeljenosti same višine stroškov.

V zvezi z navedenim, pa je treba opozoriti, da določbe prvega odstavka 36. člena ZDIJZ ni mogoče razumeti v smislu, da organ stroškov ne sme zaračunati, če stroškovnika ne objavi. Stroškovnik je namreč v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi. Posledično ima prosilec vedno možnost preveriti, na kakšen način oziroma v kakšni višini lahko organ zaračuna stroške. Pred novelo ZDIJZ-C je namreč ZDIJZ v 35. členu določal, da organ na podlagi stroškovnika, ki ga predpiše vlada, sam določi svoj stroškovnik. Tak stroškovnik je bil lahko od organa do organa različen, zaradi česar je bila njegova objava nujna, da je prosilec sploh lahko predvidel, kakšne stroške mu organ lahko zaračuna. Posledično je veljalo, da kadar organ ne ravna v skladu z navedeno zakonsko določbo in ne objavi stroškovnika v svojem katalogu informacij javnega značaja, ne more od prosilca zahtevati plačila stroškov po stroškovniku, saj je slednje v nasprotju s pravno varnostjo in načelom zakonitosti. S spremembo navedene določbe z že omenjeno novelo ZDIJZ-C pa to ne velja več. Kot že rečeno, je zdaj enotni stroškovnik objavljen v obliki Uredbe, ki je javno objavljena in dostopna, zaradi česar ima prosilec vedno možnost preveriti višino in način zaračunavanja stroškov.

Še vedno pa obstaja obveznost organa, da prosilca vnaprej obvesti o tem, da namerava stroške zaračunati. Določba tretjega odstavka 36. člena ZDIJZ se ni spremenila, je pa bistvenega pomena za to, da si prosilec, še preden mu organ posreduje zahtevane informacije, lahko premisli, ko izve, da mu organ za posredovanje namerava zaračunati stroške. Navsezadnje ima, glede na isto določbo ZDIJZ, prosilec tudi pravico zahtevati, da mu organ vnaprej sporoči višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Če prosilec ne ve, da mu organ namerava zaračunati stroške, niti nima razloga, da preveri, za kakšno višino stroškov gre. Obveznost organa, da mora prosilca o tem, da bo zaračunal stroške, obvestiti vnaprej, pa posredno izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 18. člena Uredbe, po kateri organ za plačilo stroškov posredovanja izda prosilcu sklep ob posredovanju zahtevanih informacij. Organ mora torej ob posredovanju informacij prosilcu že posredovati sklep o zaračunanih stroških (vključno s specifikacijo stroškov) in ne ga šele obvestiti o tem, da namerava stroške zaračunati.

Po pregledu dokumentacije, ki mu jo je posredoval organ, IP ugotavlja, da je organ prosilca v elektronskem sporočilu z dne 10. 4. 2015 obvestil, da mu za posredovanje zahtevanih informacij namerava zaračunati stroške. Organ je torej prosilca obvestil pred izdajo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da ga je obvestil pravočasno in s tem zadostil zakonski predpostavki iz tretjega odstavka 36. člena ZDIJZ.

Stroški posredovanja informacij javnega značaja so podrobneje urejeni v VI. poglavju Uredbe. Glede na prvi in drugi odstavek 16. člena Uredbe lahko organ v primeru delnega dostopa do zahtevanih informacij prosilcu zaračuna materialne stroške za izdelavo fotokopije zaradi izvajanja delnega dostopa za vpogled v dokumente, kadar ti presegajo 20 eurov z vključenim DDV. Pri tem je cena ene strani fotokopije ali tiskanega formata A4 0,06 eura brez DDV (1. točka 17. člena Uredbe). IP opozarja, da je treba pri izračunu stroškov v primeru delnega dostopa šteti le tiste strani dokumentov, ki jih organ zaradi zagotavljanja delnega dostopa dejansko mora fotokopirati. Organ torej prosilcu ne more zaračunati stroškov fotokopiranja tistih strani dokumentov, na katerih ni izvajal delnega dostopa, saj teh strani dokumentov zaradi izvedbe delnega dostopa ni treba fotokopirati.

Iz obrazložitve 3. točke izreka izpodbijane odločbe izhaja, da je organ prosilcu zaračunal posredovanje pogodb, ki mu jih bo posredoval po pravnomočnosti te odločbe, in sicer le-te obsegajo 866 strani. Za potrebe delnega dostopa je organ vse strani fotokopiral dvakrat, zato so mu nastali materialni stroški fotokopiranja 1.732 strani A4 formata, torej stroški v višini 103,92 evra. Po pregledu vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da vsaka pogodba vsebuje dve strani, pri čemer t.i. varovane osebne podatke vsebuje le prva stran, kar pomeni, da je delni dostop treba izvesti le na prvih straneh zahtevanih pogodb. Organ bi torej smel v izračun stroškov fotokopiranja zaradi izvedbe delnega dostopa šteti le 433 strani. Pritožba prosilca je zato utemeljena.

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da stroški posredovanja informacij javnega značaja v obravnavanem primeru znašajo 77,94 eura, in sicer:

-       fotokopiranje zaradi izvedbe delnega dostopa: 433 x 0,06 eura;

-       fotokopiranje za namen posredovanja fotokopij prosilcu: 866 x 0,06 eura.

Temu znesku je treba prišteti še znesek za poštnino v višini 4,17 eura, ki mu prosilec niti ne oporeka. Stroški posredovanja informacij se zato prosilcu v konkretnem primeru zaračunajo v višini 82,11 eura.

IP je pritožbi prosilca zoper 3. točko izpodbijane odločbe organa ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, zaradi napačnega sklepa glede dejanskega stanja in posledične napačne uporabe materialnega prava, 3. točko odločbe odpravil ter sam odločil in rešil zadevo, kot izhaja iz 2 točke izreka te odločbe. Stroški posredovanja informacij se prosilcu zaračunajo v višini 82,11 eura, dolžan pa jih je plačati organu v 15 dneh od dneva, ko mu bo organ posredoval dokumente v skladu  s 1. točko izreka izpodbijane odločbe.

Povrnitev stroškov stranskim udeležencem

Vsi trije stranski udeleženci so v pritožbi zahtevali tudi povrnitev stroškov v povezavi s pritožbenim postopkom. IP pojasnjuje, da prvi odstavek 114. člena ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. V konkretnem primeru nobeden izmed stranskih udeležencev s svojo pritožbo ni uspel, zaradi česar se njihove zahteve za povrnitev nastalih stroškov zavrnejo.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Tožba zoper odločbo IP št. 090-133/2015/6 z dne 7. 9. 2015 je bila v delu, ki se nanaša na posredovanje kopij avtorskih in podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 sklenjene z …, … in …, s sodbo Upravnega sodišča št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 zavržena, zato je navedena odločba IP v tem delu postala pravnomočna. O zahtevanih pogodbah, glede katerih je organ presodil, da sodijo na področje njegove tržne dejavnosti, je organ izdal sklep št. 90000-4/2015-26, z dne 19. 1. 2017. 

[2] Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2004, komentar k 213. členu ZUP.

[3] Na to je opozorilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 1778/2011, z dne 7. 11. 2011.

[4] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5.

[5] Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. II U 214/2016-12, št. 7. 2. 2017.

[6] Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice.

[7] več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72.

[8] Več v sodbi Upravnega sodišča št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.

[9] Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014).

[10] Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.