Društvo za preučevanje rib Slovenije - Zavod za ribištvo Slovenije
+ -Številka: 090-129/2016
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Okoljski podatki, Poslovna skrivnost
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval ihtiološke raziskave Save na območju hidroelektrarn. Organ je zahtevo prosilca zavrnil z utemeljitvijo, da je raziskave izdelal v okviru tržne dejavnosti, zato dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja, prav tako pa študije predstavljata poslovno skrivnost naročnika. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so bili zahtevani dokumenti pripravljeni za potrebe upravnih postopkov ministrstev, v zvezi z gradnjo hidroelektrarn, saj predstavljajo strokovno podlago za ustrezno umestitev hidroelektrarn v okolje in študije vplivov na okolje. Priprava strokovnih podlag enega javnopravnega subjekta za izvedbo javnopravnih postopkov drugega javnopravnega subjekta, ne more predstavljati takšne tržne dejavnosti, ki bi bila izvzeta iz dometa 4. člena ZDIJZ, prav tako pa je organ dolžan izvajati monitoring populacij rib kot javno pooblastilo. Ker so bile študije pripravljene v zvezi z ugotavljanjem vplivov na okolje v postopkih, ki so podrobno regulirani z javnopravnimi predpisi in so izrazito v javnopravnem interesu, sredstva, ki jih je organ pridobil za izvedbo raziskav pa je mogoče šteti za javna sredstva, je IP odločil, da so izpolnjeni vsi pogoji, da zahtevne dokumente obravnava kot dokumente z delovnega področja organa in torej za informacije javnega značaja. IP tudi ni sledil navedbam organa, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost, saj je ugotovil, da gre za okoljske informacije, ki so absolutno javne, zanje torej ne pride v poštev nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-129/2016/3
Datum: 12. 10. 2016
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi Društva za preučevanje rib Slovenije, Ulica bratov Učakar 108, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 30. 5. 2016, zoper odločbo Zavoda za ribištvo Slovenije, Spodnje Gameljne 61a, 1211 Ljubljana Šmartno (v nadaljevanju organ), št. 430-33/2016/17 z dne 13. 5. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 30. 5. 2016 se delno ugodi in se odločba Zavoda za ribištvo Slovenije št. 430-33/2016/17 z dne 13. 5. 2016 delno odpravi in se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe, v elektronski obliki, posredovati naslednje dokumente:
- študijo selitve rib v Spodnji Savi, končno poročilo, november 2009,
- študijo Obvodna struga HE Mokrice, avgust 2010,
- ihtiološki pregled na HE Boštanj in HE Blanca, končno poročilo, december 2009,
- ihtiološki pregled z oceno vrstnega sestava in velikosti ribje populacije na HE Boštanj, končno poročilo, oktober 2007,
- ihtiološke raziskave Save od HE Vrhovo do JE Krško, poročilo, maj 2004.«
2. V delu, ki se nanaša na elektronsko pošto z dne 13. 3. 2009, poslano z elektronskega naslova …, se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je 22. 2. 2016 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi je zaprosil za posredovanje (v elektronski obliki ali v obliki fotokopije) dokumentov:
1. Smernice za načrtovane prostorske ureditve k osnutku državnega prostorskega načrta (DPN) za območje HE Brežice (ZZRS, št. 420-136/2008/3 z dne 6. 6. 2008),
2. Stanje in varstvo sulca v Sloveniji, študija ZZRS, 2008,
3. elektronsko sporočilo z dne 13. 3. 2009 od …, ZZRS, Podatki o številčnosti in velikosti ribjih populacij v spodnji Savi, posredovano izdelovalcu okoljskega poročila za DPN za območje HE Brežice,
4. študija Stanje in varstvo podusti v Sloveniji, ZZRS, 2008,
5. študija Obvodna struga HE Mokrice, ZZRS, avgust 2010,
6. Ihtiološki pregled z oceno vrstnega sestava in velikosti ribje populacije na HE Boštanj, ZZRS, 2007,
7. Ihtiološke raziskave od HE Vrhovo in JE Krško, ZZRS, 2004,
8. Ihtiološke raziskave izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice, končno poročilo, ZZRS, 2011,
9. Ihtiološke raziskave Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi, ZZRS, 2009,
10. Podgornik, S. in sod. (2007) – Vzorčenje rib v rekah donavskega povodja hidroekoregije Alpe za pripravo metodologije vrednotenja ekološkega stanja v skladu z Vodno direktivo, ZZRS, končno poročilo,
11. Podgornik, S. in sod. (2009) – Izvajanje monitoringa za ekološko stanje vodotokov v letu 2008, biološki del – ribe,
12. Zabric, D. in sod. (2009) – Ihtiološki pregled na HE Boštanj in HE Blanca, ZZRS, končno poročilo,
13. Zabric D. in sod. (2009) – Selitev rib v spodnji Savi, ZZRS, končno poročilo.
Po prejemu zahteve je organ dne 11. 3. 2016 v postopek, kot stranska udeleženca, povabil Hidroelektrarne na spodnji Savi (HESS) d. o. o. in Holding Slovenske elektrarne (HSE) d. o. o. in s sklepom št. 430-33/2016/4 z dne 10. 3. 2016 rok za odločitev podaljšal za 30 delovnih dni. HESS d. o. o. je dne 17. 3. 2016 preko pooblaščenca priglasil stransko udeležbo in navedel, da zahtevane informacije nimajo statusa informacij javnega značaja, zaradi česar se s posredovanjem ne strinjajo. Stransko udeležbo je z dopisom z dne 21. 3. 2016 priglasila tudi družba HSE d. o. o. Z dopisom z dne 30. 3. 2016 je družba HESS d. o. o. pojasnila, da nasprotuje razkritju tistih podatkov, ki so bili pridobljeni na podlagi sklenjenih pogodb med stranskim udeležencem in organom, saj so bile te informacije in podatki, pridobljeni pri izvajanju tržne dejavnosti in ne pri izvajanju javnih funkcij. Stranski udeleženec zatrjuje, da je on lastnik vseh podatkov in informacij, organ pa je te informacije dolžan varovati kot poslovno skrivnost. HSE d. o. o. je v dopisu z dne 1. 4. 2016 svojo priglasitev udeležbe dopolnil z navedbami, da se dokumentacija in informacije nanašajo na poslovno skrivnost družbe. Gre za študije za namen gradnje HE na srednji oz. spodnji Savi in so bile predane HESS d. o. o., kot prevzemniku Skupnega podviga HE na Spodnji Savi. Zahtevane študije je organ izdelal proti plačilu za namen gradnje HE na Savi, so avtorska dela naročnika oz. njegovega pravnega naslednika. Prav tako ne gre za podatke po četrtem odstavku 6.a člena ZDIJZ. Če bi prosilec jasno navedel, za kakšen namen želi uporabiti zahtevane dokumente, bi bili z njim pripravljeni aktivno sodelovati.
Organ je izjavi stranskih udeležencev posredoval v izjasnitev prosilcu, ki je v dopisu z dne 25. 4. 2016 navedel, da so navedbe stranskega udeleženca pavšalne in neargumentirane, zaradi česar je prosilcu treba nemudoma omogočiti vpogled v zahtevane informacije. Navedba, da je šlo v konkretnem primeru za izvajanje tržne dejavnosti, ni točna, saj delovno področje po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki jih opravlja v zvezi s temi nalogami. Delitev na javno službo in tržno dejavnost v kontekstu transparentnosti je bila presežena že z novelo ZDIJZ-C. Sklicevanje na poslovno skrivnost v danem primeru je zgolj pavšalno navedeno v pogodbi, stranski udeleženec pa ni sprejel nobenega ustreznega akta in z njim seznanil organa. Iz pogodbe tako ne izhaja, da bi šlo jasno za poslovno skrivnost, temveč gre za varovanje tajnosti, ki zavezuje obe pogodbeni stranki med seboj na način, da organ ni upravičen do prostega razpolaganja z informacijami, kar pa ne velja za določbe zakonov, npr. posredovanje dokumentacije po ZDIJZ. Organ mora upoštevati tudi to, da gre za zahtevo po dostopu do okoljskih podatkov, glede katerih velja, da gre v vsakem primeru za absolutno dostopne informacije javnega značaja, za katere obstaja javni interes za razkritje želenih informacij. Prosilec je še opozoril, da so bile študije (strokovne podlage za okoljsko poročilo za HE Brežice in HE Mokrice) naročene v imenu in za račun Republike Slovenije, stranski udeleženec pa je te stroške samo založil.
Organ je s sklepom št. 430-33/2016/15 z dne 11. 5. 2016 zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na posredovanje Ihtioloških raziskav izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice, končno poročilo, ZZRS, 2011 in Ihtioloških raziskav Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi, ZZRS, 2009, zavrgel, saj je prosilec navedene dokumente že zahteval, organ je zahtevo z odločbo z dne 30. 9. 2015 zavrnil, prosilec pa se na to ni pritožil.
Stranski udeleženec HESS d. o. o., je dne 12. 5. 2016 podal še eno vlogo, v kateri je navedel, da tudi po proučitvi vloge prosilca vztraja na svojem stališču, da se prosilcu informacije ne razkrijejo, saj gre za informacije, pridobljene pri izvajanju tržne dejavnosti in ne pri izvajanju javnih funkcij. Stranski udeleženec še vedno stoji na stališču, da je on lastnik vseh podatkov in informacij. Sestavni del pogodbe je tudi dolžnost varovanja poslovne skrivnosti. Stranski udeleženec ima sprejet Pravilnik o poslovni skrivnosti družbe in Sklep o določitvi poslovne skrivnosti v družbi. Iz navedenega je razvidno, da se kot poslovna skrivnost šteje vsa investicijska dokumentacija, vključno z vsemi študijami in predinvesticijskimi zasnovami in poročili, ter elaborati in strokovne podlage. Stranski udeleženec zato ne dovoli, da se tretje osebe seznanijo z ihtiološkimi raziskavami Save, ki so bile financirane z njegove strani.
Organ je dne 13. 5. 2016 izdal odločbo, št. 430-33/2016/17, s katero je ugodil zahtevi prosilca, v delu, ki se nanaša na Smernice za načrtovane prostorske ureditve k osnutku državnega prostorskega načrta (DPN) za območje HE Brežice (ZZRS, št. 420-136/2008/3 z dne 6. 6. 2008, Stanje in varstvo sulca v Sloveniji, študija ZZRS, 2008, študijo Stanja in varstva podusti v Sloveniji, ZZRS, 2008, Podgornik, S. in sod. (2007) – Vzorčenje rib v rekah donavskega povodja hidroekoregije Alpe za pripravo metodologije vrednotenja ekološkega stanja v skladu z Vodno direktivo, ZZRS, končno poročilo in Podgornik, S. in sod. (2009) – Izvajanje monitoringa za ekološko stanje vodotokov v letu 2008, biološki del – ribe. Zahtevo prosilca je zavrgel v delu, ki se nanaša na posredovanje Ihtioloških raziskav izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice, končno poročilo, ZZRS, 2011 in Ihtioloških raziskav Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi, ZZRS, 2009. Organ je zahtevo prosilca zavrnil v delu, v katerem je prosilec zahteval posredovanje elektronske pošte z naslova … z dne 13. 3. 2009, študije Obvodne struge HE Mokrice, avgust 2010, Ihtiološki pregled z oceno vrstnega sestava in velikosti ribje populacije na HE Boštanj, ZZRS, 2007, Ihtioloških raziskav od HE Vrhovo do JE Krško, 2004, Zabric, D. in sod. (2009), Ihtiološki pregled na HE Boštanj in HE Blanca, ZZRS, končno poročilo, Zabric, D. in sod. (2009), Selitev rib v spodnji Savi, ZZRS, končno poročilo.
Organ je v obrazložitvi navedel, da je ugodil zahtevi glede dokumentov, ki predstavljajo informacijo javnega značaja in hkrati ne predstavljajo nobene izjeme po 5.a in 6. člena ZDIJZ. Organ je zavrgel zahtevo glede dokumentov, ki jih je prosilec že zahteval, zoper zavrnilno odločbo organa pa se nato ni pritožil, zato je odločitev organa v tem delu že postala pravnomočna. V delu, v katerem je organ zahtevo zavrnil, je navedel, da z elektronskimi sporočili z dne 13. 3. 2009, poslanimi z navedenega elektronskega naslova, ne razpolaga več. Ob vpogledu v arhiv elektronske pošte, je najstarejše elektronsko sporočilo datirano s 14. 9. 2009, starejše datiranih elektronskih sporočil imetnik predmetnega elektronskega naslova v svojem arhivu nima. Organ je poizvedel pri pooblaščenem uslužbencu, ki skrbi za vzdrževanje IKT infrastrukture, ki je potrdil, da če uslužbenec nima na svojem računalniku arhiviranih starejših elektronskih sporočil, jih tudi iz drugih virov (strežnika) ni mogoče pridobiti. Organ je zahtevo v tem delu zavrnil, ker zahtevni dokument pri organu ne obstaja.
Glede ostalih dokumentov, posredovanje katerih je organ zavrnil, je je organ navedel, da, poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi t. i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe, in ki so tako vsebinsko kot knjigovodsko ločene od javne službe. Organ je zavezanec za posredovanje le na področju izvajanja javne službe, ne pa tudi na področju izvajanja tržne dejavnosti. Zahtevani dokumenti so bili izdelani za naročnika HSE d. o. o., oz. HESS d. o. o. in predstavljajo tržno dejavnost organa. Organ je v nadaljevanju za vsako od navedenih študij navedel številko ponudbe organa, številko pogodbe oz. naročilnice za izvedbo študije in predmet storitve posamezne pogodbe. Predmet vseh sklenjenih pogodb niso bile javnopravne naloge in tudi ne dejavnosti, ki jih organ opravlja v zvezi s temi nalogami, temveč gre za opravljanje ločenih, tržnih dejavnosti. Delitev na tržne in javnopravne naloge je tudi skladna s prakso IP, da mora organ jasno in določno izkazati, da gre za dejavnosti, ki ne sodijo v režim javne službe in stališčem Vrhovnega sodišča, kot izhaja iz sodbe I UP 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007, da je pojem delovnega področja nedoločen pravni pojem in opredelitev tega je prepuščena upravno pravni teoriji in sodni praksi. Organ je razmejil dejavnosti javne službe od preostalih dejavnosti organa in prišel do zaključka, da izdelava naročenih študij ni urejena s predpisi javnega prava. Zahtevane informacije je organ izdelal na podlagi naročila konkretnega naročnika in so zato podvržene tržnim zakonitostim. Dokumenti torej ne sodijo v delovno področje organa in posledično ne gre za informacije javnega značaja.
Prosilec je v pritožbi z dne 30. 5. 2016 navedel, glede neobstoja elektronskega sporočila z dne 13. 5. 2009, da organ ni pojasnil, zakaj in na kateri podlagi, starejših elektronskih sporočil nima več arhiviranih. Predmetno elektronsko sporočilo vsebuje podatke, ki se navezujejo na izvajanje javne službe organa in bi kot takšni, morali biti arhivirani. Nearhiviranje dokumentov bi zavezanim subjektom omogočilo, da za zahtevane dokumente preprosto navedejo, da takšnega dokumenta nimajo, kar je nevzdržno.
Prosilec je v nadaljevanju navedel, da v konkretnem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, ustanovljena s strani Republike Slovenije za namene opravljanja določenih upravnih, strokovnih in razvojnih nalog s področja ribištva. Četudi je bila določena storitev opredeljena kot tržna, to ne more absolutno pomeniti, da takšen dokument ne more predstavljati informacije javnega značaja. Organ je namreč lahko še vedno zavezan posredovati tudi dokumente, nastale v zasebnopravnem delu delovanja, saj je bilo z novelo ZDIJZ-C uvedeno, da je javni zavod zavezan na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oz. se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu in so regulirane z javnopravnimi predpisi. Organ je v odloči navajal, da zgolj zaradi dejstva, da gre za »vsebinsko in knjigovodsko ločeno tržno dejavnost«, ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Slednje pa ne določi (ne)zavezanosti po ZDIJZ, saj je bistveno vprašanje, ali bi navedene študije lahko vplivale na izvajanje javne službe. Ker je v skladu z zakonom organ ustanovljen ravno za izvajanje tovrstnih nalog, je neargumentirana navedba, da gre za izvajanje tržne dejavnosti zgolj zato, ker organ takšne dejavnosti loči računovodsko. Organ namreč tega, da gre za vsebinsko ločeno dejavnost, ni obrazložil, niti ni navedel, zakaj izdelava zahtevanih dokumentov ni povezana z javnimi službami, katere je pooblaščen izvajati skladno z zakonom. Na podlagi 45. člena ZSRib, je organ namreč, med drugim, dolžan izvajati monitoring populacij rib in monitoring rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah, izvajati druge strokovne naloge po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja vode in izdajanje soglasij in strokovnih mnenj v skladu s predpisi. Na podlagi navedenega je očitno, da organ v okviru javne službe opravlja različne raziskovalne in strokovne naloge na področju monitoringa rib, ocene populacije rib, priprave dokumentov, ki določajo stanje voda in ki omogočajo izvedbo načrtovanih posegov v okolje ter izdaja vsa ostala mnenja, ki so del takšnega projekta. Vse študije, ihtiološke raziskave in ocene ter poročila, ki so predmet zahteve, nedvomno vsebujejo ogromno ugotovitev, elementov in dejstev, ki so tesno povezana s področjem delovanja, katerega organ izvaja v sklopu svoje javne službe.
Prosilec je poudaril, da je treba ugotoviti, da izvedba ihtioloških študij nedvomno predstavlja storitev, ki spada v javno službo organa. Predmetne ihtiološke študije so obvezen del predhodno pridobljenih strokovnih podlag koncedenta ali skladno z ZVO-1 tudi del okoljskega poročila, ki mora biti izdelan pred izdelavo državnega prostorskega načrta. Kljub temu, da je v danem primeru organ ihtiološke raziskave morda res izvedel v okviru tržnega dela svojega delovanja, je to popolnoma irelevantno v okviru odločanja o pravici do dostopa do informacij javnega značaja. Dejavnost izvedbe ihtioloških raziskav je namreč neločljivo povezana z izvajanjem njegove javne službe, hkrati pa ihtiološke raziskave predstavljajo korak v pridobivanju vseh ustreznih in potrebnih dovoljenj za izvedbo gradenj na reki Savi, ki so podrobno regulirane z različnimi predpisi (ZVO-1. ZPNačrt, ZUreP-1, Uredba o posebnih varstvenih območjih (Natura 2000), ZON ipd.). Zaradi navedenega mora biti javnosti priznana pravica nadzora nad izvedbo tovrstnih ihtioloških raziskav in pravilnosti njihove vsebine in metodologije, saj je država sama očitno takšne storitve označila za tako pomembne, da so kot določene naloge vključene v specialni zakonodaji in končno morajo biti skladne z zakoni, ki se nanašajo tudi na varstvo okolja. Ne drži torej navedba, da gre za naloge, ki ne vplivajo na izvrševanje nalog javne službe, saj je organ z zakonom ustanovljen prav za izvajanje tovrstnih nalog.
Prosilec poudarja, da bi bila ugotovitev, da lahko delavec organa dopoldne opravlja monitoring populacije rib kot javno službo, popoldne pa nato ta isti delavec izvaja neodvisno študijo o monitoringu rib po javnem naročilu za zasebni subjekt, pri čemer bi lahko zatrjeval, da ena izmed obeh študij nikakor ne vpliva na drugo študijo, zgrešena. Organ namreč nima ločenih delavcev, ki bi delali zgolj na tržnem področju ali zgolj v okviru javnih služb.
Prosilec je v nadaljevanju izpostavil, da je označba, da gre za poslovno skrivnost, v danem primeru nepopolna, pavšalna in ne izkazuje ustreznih elementov. Organ v odločbi namreč ni obrazložil nobenih elementov poslovne skrivnosti, ni izkazal, da je bila pogodba označena kot poslovna skrivnost s pisno odredbo, niti, da so bile z odredbo seznanjene osebe, ki so dolžne poslovno skrivnost varovati. Organ prav tako ni zatrjeval, da bi bilo očitno, da bi stranskemu udeležencu nastala občutna škoda, če bi se z ihtiološkimi študijami seznanila javnost. Po mnenju prosilca škoda, s seznanitvijo takšnih študij, tudi ne more nastati. Biti mora namreč konkretno navedena in obrazložena, utemeljeno mora biti tudi izkazano, da bi do škode res prišlo že zaradi same seznanitve in ne le zaradi morebitnih kasnejših posledic. Navedbe o poslovni skrivnosti so torej pavšalne in ne upoštevajo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, ki določa, da se kot poslovna skrivnost ne morejo označiti podatki, ki so javni že na podlagi zakona.
Prosilec še poudarja, da se je organ napačno skliceval na sodbo Vrhovnega sodišče I Up 122/2006, zaključki, ki jih je izvedel so namreč napačni in kvečjemu potrjujejo navedbe prosilca. Organ očitno jedra predmetne sodbe ni postavil v širši kontekst celotne obrazložitve. Vrhovno sodišče namreč jasno pove, da je informacija javnega značaja tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa in je tako povezana s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Sklep X Ips 96/2011 navedeno le smiselno povzame. Bistveno je, da tako sodba kot sklep izvirata iz obdobja, ko še ni bila uvedena novela ZDIJZ-C.
Prosilec je dalje poudaril, da ihtiološke raziskave in poročila za območja HE Mokrice, HE Boštanj, HE Vrhovo in HE Blanca predstavljajo okoljske informacije, ker vsebujejo podatke o stanju okolja in njegovih delih, naravnih dobrinah (vrsta in količina rib), dejavnostih, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali sprejemanjem strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc ter podobno. ZVO-1 v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni in da ima vsakdo pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Slednje določa tudi ratificirana Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri določanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija). Ta tudi ne predvideva izjeme, ki bi določala, da osebam javnega prava ni potrebno oddati okoljskih informacij, ki so bile izdelane v okviru tržne dejavnosti. Organ v svoji odločbi ni podal nobene razlage o tem, da je dolžan dovoliti absoluten dostop do okoljskih informacij. Prosilec je dodatno še navedel, da bi potencialna izgradnja HE na srednji in spodnji Savi imela pomemben učinek na celotno okolje na tem območju, predvsem na vodne in druge živali ter intersticialno favno, obenem pa tudi na ljudi, ki bivajo na tem območju. Načrtovana zajezitev bi povzročila poplavljanje območja, na katerem danes živi veliko število zaščitenih vrst (tudi z rdečega seznama), kar bo povzročilo mrtve odseke za ribjo populacijo in pomembno poslabšanje stanja drugih vrst ter negativen vpliv na zavarovana območja, obenem pa tudi možno statično nestabilnost (eventualno tudi potrebno v zvezi z JE Krško). Zaradi tega je v širšem interesu javnosti, da se ji pregledno in v celoti predstavijo vsa poročila, ki vplivajo na morebitno izgradnjo HE na spodnji Savi in pa okoljski vplivi, ki bi jih ta poseg imel na celotno področje, zlasti na ribe (ihtiološke študije), saj podatki vsebovani v različnih dokumentih, med drugim tudi v ihtioloških raziskavah, predstavljajo tematiko, nad katero je javnost v okviru varstva okolja in varovanja okolja za prihodnje generacije dolžna nadzorovati odločitve pristojnih organov. Javnost ima pravico izvedeti za trenutno ihtiološko stanje na območju načrtovanih gradenj in kako bodo načrtovane gradnje vplivale na ihtiološko sestavo oz. na obstoj okoljskega ravnovesja. Organ v svoji odločbi ni v ničemer odgovoril na argumente o javnem interesu do dostopa do zahtevanih informacij.
Na pritožbo prosilca je dne 7. 6. 2016 podal odgovor stranski udeleženec HESS d. o. o., ki je navedel, da zahtevane informacije niso informacije javnega značaja, saj so bili podatki pridobljeni pri izvajanju tržne dejavnosti organa. Med stranskim udeležencem oz. njegovim pravnim prednikom (HSE d. o. o.), v katerega pravni položaj je v celoti stopil stranski udeleženec in organom, je bila sklenjena pogodba, ki se nanaša na izgradnjo HE Mokrice za opravo Ihtioloških raziskav, naknadno pa še ena za opravo Ihtioloških raziskav Save in pritokov od Krškega do meje. Vse stroške v zvezi s tem je nosil stranski udeleženec. Vse delo, ki ga je v zvezi s tem opravil organ, predstavlja last naročnika in ne več zavoda. Organ je dolžan skladno s pogodbama, varovati poslovno skrivnost naročnika. Stranski udeleženec ima tudi sprejet Pravilnik in Sklep o varovanju poslovne skrivnosti, iz katerega izhaja, da je vsa investicijska dokumentacija, vključno s študijami, poročili, analizami, elaborati in strokovnimi podlagami, poslovna skrivnost stranskega udeleženca. Stranski udeleženec ni bil dolžan zaupati dela v zvezi z ihtiološkimi študijami organu, ampak bi lahko sklenil pogodbo z drugimi osebami, posledično študije tudi ne bi predstavljale informacij javnega značaja.
Stranski udeleženec HSE d. o. o. je v odgovoru na pritožbo z dne 9. 6. 2016 še poudaril, da študije niso bile financirane iz javnih sredstev, temveč sredstev naročnika, za namen gradnje HE na srednji oz. spodnji Savi. Raziskovalnih nalog organa tudi ni mogoče enačiti z naročenimi študijami za namen gradnje elektrarn. V času, ko se investicije, za namen katerih so bile študije naročene, še ne izvajajo, javni interes ne more biti močnejši od interesa naročnika. V konkretnem primeru tudi ne gre za podatke o porabi javnih sredstev, osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz 4.a člena ZDIJZ, z dostopom do zahtevanih podatkov se tudi ne bi povečala transparentnost nad porabo stranskega udeleženca. V nasprotju z zakonom, prosilec tudi ni navedel namena za ponovno uporabo informacij javnega značaja.
Organ po prejemu pritožbe prosilca izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 430-33/2016/25 z dne 16. 6. 2016 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Skupaj je posredoval tudi vso predmetno dokumentacijo.
Pritožba je delno utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da je predmet pritožbenega postopka samo 3. točka izreka izpodbijane odločbe, torej v delu, v katerem je organ zahtevo prosilca zavrnil, zato se IP do preostalih dokumentov, ki so bile predmet zahteve prosilca v konkretnem postopku, ni opredelil.
Ali gre za informacijo javnega značaja?
Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Organ je v izpodbijani odločbi navajal razloge, s katerimi je argumentiral svojo trditev, da v delu, ki se nanaša na zahtevane dokumente, ni zavezanec po ZDIJZ oziroma da ne gre za informacije javnega značaja, ker gre za tržni del njegove dejavnosti. Takšnemu sklepu IP nasprotuje in v nadaljevanju pojasnjuje razloge, zakaj zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa in predstavljajo informacijo javnega značaja.
Nedvomno je, da informacije, ki jih organ pridobi ali izdela v okviru opravljanja javne službe, predstavljajo informacije, ki izhajajo iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, saj je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. ZDIJZ namreč v 4. členu vsebuje pozitivno opredelitev informacije javnega značaja, ki je pomembna iz dveh vidikov. S pozitivno opredelitvijo informacije javnega značaja lahko opredelimo, katere informacije ne sodijo v ta okvir in jih po ZDIJZ torej ni mogoče zahtevati, poleg tega pa šele potem, ko ugotovimo, kaj informacija javnega značaja je, lahko začnemo spraševati, ali je morebiti izvzeta iz prostega dostopa kot ena izmed izjem po ZDIJZ. S pozitivno definicijo informacije javnega značaja smo primerjalnopravno gledano še najbližje dejstvu oz. namenu, ki ga zasleduje ZDIJZ, če rečemo, da se domneva, da so vse informacije v posesti zavezanih subjektov, informacije javnega značaja (razen tistih, na katere se lahko aplicira katera od izjem po ZDIJZ). Povedano drugače: informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije.[1]
Glede na to, da sta v konkretnem primeru drugi in tretji kriterij definicije iz 4. člena ZDIJZ nesporno podana, se IP v nadaljevanju osredotoča na utemeljevanje prvega pogoja, in sicer, da informacija izvira iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje je izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, po navadi določenih v področnih zakonih (kot jih je organ opredelil na strani 5 izpodbijane odločbe), temveč tudi vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi. Delovnopravno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega subjekta.[2] Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja, opredeljenega v 43. členu Zakona o sladkovodnem ribištvu (Ur. l. RS, št. 61/06, v nadaljevanju ZSRib in 34. členu Zakona o morskem ribištvu (Ur. l. RS, št. 115/06 in 76/15, v nadaljevanju ZMR-2), saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer je javni zavod, ustanovljen (oz. preoblikovan) na podlagi Sklepa o preoblikovanju Zavoda za ribištvo Ljubljana v Javni zavod za ribištvo Slovenije (Ur. l. RS, št. 31/01, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustanovitveni akt). V skladu s 4. členom Ustanovitvenega akta in v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti, so dejavnosti organa:
- morsko ribištvo,
- sladkovodno ribištvo,
- gojenje morskih organizmov,
- gojenje sladkovodnih organizmov,
- trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z ribami, raki, mehkužci,
- izdajanje knjig,
- izdajanje časopisov,
- izdajanje revij in druge periodike,
- drugo podjetniško in poslovno svetovanje,
- geo-meritve, kartiranje,
- drugo tehnično projektiranje in svetovanje,
- raziskovalna in razvojna dejavnost na področju biotehnologije,
- raziskovalna in razvojna dejavnost na drugih področjih naravoslovja in tehnologije,
- raziskovalna in razvojna dejavnost na področju družboslovja in humanistike,
- drugje nerazvrščene strokovne in tehnične dejavnosti,
- drugje nerazvrščene spremljajoče dejavnosti za poslovanje,
- urejanje gospodarskih področij za učinkovitejše poslovanje,
- izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje na področju športa in rekreacije,
- drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje,
- pomožne dejavnosti za izobraževanje.
V 45. členu ZSRib se kot javna služba (drugi odstavek navedenega člena) opravljajo naslednje naloge iz prvega odstavka navedenega člena:
1. vzpostavitev in vodenje celovitega informacijski sistema ribištva;
2. izvaja monitoringa populacij rib in monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah in določbah tega zakona;
3. izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda;
4. izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o ohranjanju narave in določbah tega zakona;
5. posredovanje podatkov monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda ministrstvu, pristojnemu za vode, zaradi ocenjevanja ekološkega stanja voda;
6. pripravljanje strokovnih podlag za določitev meja ribiških območij in ribiških okolišev iz 8. člena tega zakona;
7. pripravljanje strokovnih podlag za program iz 10. člena tega zakona;
8. pripravljanje načrtov iz 11. člena tega zakona;
9. izdelovanje ribiškogojitvenih načrtov;
10. potrjevanje letnih programov iz 13. člena tega zakona;
11. pripravljanje strokovnih podlag za podeljevanje koncesij po tem zakonu;
12. izdajanje soglasij in strokovnih mnenj v skladu s predpisi;
13. izvajanje ribiškega upravljanja v vodah posebnega pomena, določenih z uredbo vlade, in v ribiških okoliših, za katere ni sklenjena ali je bila odvzeta koncesija za ribiško upravljanje.
Navedene dejavnosti tako nedvomno sodijo v javno službo, ki jo opravlja organ, in posledično dokumenti, ki nastanejo pri opravljanju teh dejavnosti, tudi sodijo v delovno področje organa po ZDIJZ. Kot je razvidno iz zgornjih nalog, javna služba obsega tudi:
- izvajanje monitoringa populacij rib in monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah in določbah tega zakona,
- izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda in
- izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o ohranjanju narave in določbah tega zakona.
To posledično pomeni, da sodijo v delovno področje organa tudi vse dejavnosti organa, ki se opravljajo v zvezi z zgoraj izpostavljenimi nalogami. Na spletni strani organa je tudi navedeno, da organ izdaja strokovna mnenja v postopku pridobivanja vodne pravice, za rabo vode za proizvodnjo energije v malih in velikih vodnih elektrarnah. Prav tako pa v okviru javnih nalog organ izdaja projektne pogoje in soglasja h gradbenim posegom v ribiške okoliše in vode posebnega pomena. Vsak poseg v ribiški okoliš mora biti načrtovan in izveden na način, ki v največji možni meri zagotavlja ohranjanje rib, njihove vrstne pestrosti, starostne strukture in številčnosti. Gradnje objektov, ki se izvajajo na vodnih zemljiščih po predpisih o graditvi objektov, se lahko izvajajo po predhodni pridobitvi soglasja organa.[3]
IP ugotavlja, da je v konkretnem primeru predmet presoje pet dokumentov, in sicer:
a) Študija selitve rib v Spodnji Savi, končno poročilo, november 2009,
b) Študija Obvodna struga HE Mokrice, avgust 2010,
c) Ihtiološki pregled na HE Boštanj in HE Blanca, končno poročilo, december 2009,
d) Ihtiološki pregled z oceno vrstnega sestava in velikosti ribje populacije na HE Boštanj, končno poročilo, oktober 2007,
e) Ihtiološke raziskave Save od HE Vrhovo do JE Krško, poročilo, maj 2004.
IP dalje ugotavlja, da je dokument pod točko a) predstavlja študijo selitve rib zaradi izgradnje treh HE in planirane izgradnje treh novih HE na Spodnji Savi. Študijo je potrebno pripraviti pred izvedenimi vodnogospodarskimi posegi. Tovrstna študija sodi med monitoring populacije rib, saj HE predstavljajo visoke pregrade prehoda za ribe, s čimer so lahko onemogočeni dostopi do življenjskih prostorov rib in s tem zadovoljevanje življenjskih potreb živali v Savi. Monitoring populacije rib predstavlja javnopravno nalogo organa.
Dokument pod točko b) predstavlja študijo populacije rib na Spodnji Savi, na podlagi teh ugotovitev, pa je Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (ZRSVN) izdelal Predlog razglasitve Natura območja Spodnja Sava. Gre torej za raziskavo, ki je namenjena dopolnitvi omrežja Natura 2000[4], tj. omrežje, ki ga je uvedla Evropska unija kot enega pomembnih delov izvajanja Direktive Sveta Evrope 92/43/EGS o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (Direktiva o habitatih), ki določa, da je monitoring in spremljanje stanja ohranjenosti vrst na podlagi te direktive dolžna zagotavljati država. Obvodna struga je praviloma tudi pogojena v smernicah DPN, torej gre za študijo, ki je potrebna za pripravo in izvedbo Državnega prostorskega načrta.
Dokument pod točko c) predstavlja študijo monitoringa rib, zaradi izgradnje jezov in akumulacijskih bazenov HE Boštanj in HE Blanca. Na podlagi Bernske konvencije (Konvencija o varstvu prosto živecega evropskega rastlinstva in živalstva ter njunih naravnih življenjskih prostorov), ki jo je Republika Slovenija ratificirala leta 1999, je dolžnost države, da posveča posebno pozornost zavarovanju območij, pomembnih za selitve živali. Na bazenih navedenih hidroelektrarn je organ zavezan izvajati monitoring, kot svojo javnopravno nalogo.
Dokument pod točno d) prav tako predstavlja študijo monitoringa populacij rib na območju HE Boštanj. Naveden monitoring je potreben zaradi izvajanja dolžnosti države skladno z Direktivo o habitatih in za zagotavljanje varstva vodnih živali po izgradnji HE, kar je prav tako dolžna zagotavljati država.
Dokument pod točko e) predstavlja študijo monitoringa rib na odseku Save med HE Vrhovo in JE Krško. Dokument je med drugim namenjen tudi pripravi monitoringa rib pred, med in po izgradnji HE, kar je potrebno za pripravo naravovarstvenih smernic, kar je tudi dolžnost države.
Navedeni dokumenti predstavljajo strokovne podlage, ki jih investitor mora izdelati, in sicer ne (zgolj) za svoje potrebe, temveč za potrebe zagotovitve pogojev gradnje iz Okoljskega poročila in za potrebe priprave projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Gre torej za dokumente, ki jih država potrebuje v okviru svojih postopkov, da so lahko tovrstni objekti izgrajeni skladno z zakoni in drugimi predpisi. Navedeni dokumenti so bili torej pripravljena v postopku priprave državnega prostorskega načrta za navedene HE, saj je bilo med drugim treba izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje. Celovita presoja vplivov na okolje je bila na območju Evropske unije uvedena leta 2001 z Direktivo 2001/42/ES, v slovenski pravni red pa prenesena z Zakonom o varstvu okolja (Ur. l. RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1). Podrobnejši postopek celovite presoje vplivov na okolje določa Uredba o okoljskem poročilu in podrobnejšem postopku celovite presoje vplivov izvedbe planov na okolje (Ur. l. RS, št. 73/05, v nadaljevanju Uredba o okoljskem poročilu). Pri določitvi planov, ki bi lahko imeli pomemben vpliv na okolje, se upoštevajo tudi Zakon o ohranjanju narave, Uredbo o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000), Uredbo posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje in Uredbo o merilih ocenjevanja verjetnosti pomembnejših vplivov izvedbe plana, programa, načrta ali drugega splošnega akta in njegovih sprememb na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje.
Postopek celovite presoje vplivov na okolje se izvede v dveh fazah. V prvi fazi mora ministrstvo, pristojno za okolje ugotovi, odločiti ali je za plan treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje ali ne, o čemer izda odločbo. V postopku je zagotovljeno tudi sodelovanje vseh resorno pristojnih državnih organov in organizacij ter obveščanje in sodelovanje javnosti. Po javni razgrnitvi se izvede druga faza postopka. Pristojno ministrstvo v postopku za predlog plana ugotovi, ali so vplivi njegove izvedbe na okolje sprejemljivi. O tem izda odločbo, s katero se postopek celovite presoje vplivov na okolje zaključi.
Celovita presoja vplivov na okolje se izvede tudi za plan, ki ga na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št. 33/07, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPNačrt) sprejme pristojen organ za področje urejanja prostora, če se z njim določa ali načrtuje poseg v okolje, za katerega je potrebno izvesti celovito presojo vplivov na okolje skladno z določbami ZVO-1 ali če poseg obsega posebno varstveno območje po Zakonu o ohranjanju narave (Ur. l. RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami ali dopolnitvami, v nadaljevanju ZON) ali če bi izvedba plana nanj lahko vplivala. Osnova za vrednotenje in ocenjevanje vplivov na okolje je okoljsko poročilo. V skladu s 3. členom Uredbe o okoljskem poročilu je okoljsko poročilo dokument, v katerem se opredelijo, opišejo in ovrednotijo pomembni vplivi izvedbe plana na okolje, ohranjanje narave, varstvo človekovega zdravja in kulturne dediščine ter možne alternative, ki upoštevajo okoljske cilje in značilnosti območja, na katerega se plan nanaša. Sestavni del okoljskega poročila so podatki o planu, podatki o stanju okolja, podatki o okoljskih ciljih plana, merilih vrednotenja in metodah za ugotavljanje in vrednotenje vplivov plana, podatki o ugotovljenih vplivih plana in njihova presoja, predvideni načini spremljanja stanja okolja v času izvedbe plana in poljuden povzetek ugotovitev okoljskega poročila z obrazložitvijo[5]. Segmenta okolja, ki se obravnavata v okoljskem poročilu so tudi podzemne in površinske vode.
Navedene raziskave so bile torej potrebne za izvedbo postopkov, ki jih vodi ministrstvo, pristojno za okolje in so bile s tem namenom tudi izdelane, saj predstavljajo strokovne podlage v skladu s takrat veljavnim ZPNačrt. Skladno z ZVO-1, pa so te strokovne podlage tudi del okoljskega poročila.
Izvedba navedenih raziskav je torej v povezavi z opravljanjem javne službe organa, saj gre za izvajanje monitoringa populacij rib in monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda po predpisih o varstvu okolja in vodah in določbah tega zakona, izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o varstvu okolja in vodah, med katere sodi predvsem priprava predloga programa monitoringa ter metodologije in načina izvajanja monitoringa rib kot elementa ekološkega stanja voda in izvajanje drugih strokovnih nalog po predpisih o ohranjanju narave in določbah tega zakona. V raziskavah je namreč, kot navedeno zgoraj, opravljena analiza stanja rib in njihovih habitatov na območju izgradenj hidroelektrarn na Savi za potrebe postopkov po ZPNačrt in ZVO-1. Tudi iz navedb stranskih udeležencev izhaja, da je bila dokumentacija ustvarjena za namen gradnje HE na spodnji Savi, torej gre za dokumentacijo, potrebno za pridobivanje dovoljenj za izvedbo gradenj na reki Savi, ta dovoljenja in njihovo pridobivanje pa je podrobno regulirano z javnopravnimi predpisi. Kot navedeno že na zgoraj, javnopravno delovanje predstavlja vsako delovanje organa, ki ima podlago v normah javnega prava, v okviru, ki ga te norme določajo in skladno z namenom varstva javnega interesa. Kadar oseba javnega prava, na podlagi javnih predpisov, pripravlja gradivo za izvedbo postopkov, ki so v pristojnosti javnopravnih organov, tako izvedeni dokumenti nedvomno sodijo v okvir delovnega področja organa in posledično v okvir informacij javnega značaja, ki jih ureja ZDIJZ, ne glede na to, na kakšni podlagi je oseba javnega prava pričela izvajati tovrstne naloge. Tudi storitve, izvedene v tržni sferi osebe javnega prava, namreč nedvomno lahko sodijo v delovno področje organa in med informacije javnega značaja (več o tem v nadaljevanju).
Glede na navedbe, da ne gre za delovno področje organa, saj je bila raziskava financirana na podlagi posla, pridobljenega na trgu, se je IP v nadaljevanju opredelil tudi do vprašanja financiranja organa in zakaj financiranje organa iz tržne dejavnosti v konkretnem primeru ne pomeni, da so navedene informacije izvzete iz delovnega področja organa.
V okviru izvajanja registriranih dejavnosti lahko opravlja organ naslednje dejavnosti (5. člen ustanovitvenega akta): (1) dejavnosti javne službe na področju sladkovodnega ribištva v skladu z zakonom, ki ureja sladkovodno ribištvo, (2) dejavnosti javne službe na področju morskega ribištva v skladu z zakonom, ki ureja morsko ribištvo in (3) tržno dejavnost, ki obsega:
- raziskovalne in strokovne naloge, ki niso dejavnost javne službe,
- vzrejo in prodajo rib ter ribiških potrebščin,
- izdajanje strokovnih revij in druge periodike,
- izvajanje izobraževanja,
- druge naloge, določene v letnem programu dela in finančnem načrtu organa.
V skladu z 18. členom ustanovitvenega akta organ pridobiva sredstva, potrebna za izvajanje dejavnosti iz 5. člena, iz državnega proračuna, s prodajo blaga in storitev, donacijami, dotacijami, darili in iz drugih virov. Organ pridobiva sredstva iz državnega proračuna na osnovi programa dela in finančnega načrta, ki ga za posamezno leto potrdi Vlada Republike Slovenije. 19. člen ustanovitvenega akta določa, da se sredstva iz državnega proračuna ter druga javna sredstva in prihodki iz naslova opravljanja javne službe lahko porabijo samo za opravljanje javne službe. Prihodki in odhodki iz naslova opravljanja javne službe ter prihodki in odhodki iz naslova tržnih dejavnosti se morajo voditi na dveh ločenih računih.
IP glede na navedene vire financiranja organa in namene financiranja poudarja, da se organ pri izvajanju javne službe financira tako neposredno iz proračuna kot iz drugih virov. Zgolj dejstvo, da določena dejavnost organa ni financirana neposredno iz proračuna, še ne pomeni, da v tem delu ne gre za delovno področje organa in za opravljanje javne službe. Tudi drugi odstavek 18. člena Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZ) namreč določa, da lahko zavod opravlja gospodarsko dejavnost le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen. Pri presoji, katere informacije so torej dolžni posredovati javni zavodi, je zato treba zavzeti široko razlago. Prvič je treba izhajati iz dejstva, da so javni zavodi osebe javnega prava, ki so zavezanci v celotni sferi svojega delovanja, informacije javnega značaja pa so praviloma vse tiste informacije, ki so v njihovi posesti. Javnih zavodov namreč ni mogoče enačiti s subjekti zasebnega prava, ki izvajajo javno službo (npr. gospodarskimi družbami, ki opravljajo javno službo komunalnih storitev). Za javne zavode, v nasprotju z »zasebnimi nosilci javnih služb« velja namreč domneva, da so vse informacije, ki so v posesti javnega zavoda, informacije javnega zavoda, organ pa lahko to domnevo izpodbija, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave. Drugič je treba izhajati tudi iz pravne ureditve ZZ, po kateri so javni zavodi subjekti, ki so bili ustanovljeni za opravljanje nepridobitne dejavnosti, cilj njihovega delovanja pa ni ustvarjanje dobička. Tudi kadar opravljajo gospodarsko dejavnost, je tako lahko namenjena le opravljanju dejavnosti, za katero je bil javni zavod ustanovljen (glej 18. člen ZZ). Tretjič je pomembno tudi, da gre za zavezance po 1. členu ZDIJZ, za katere, v skladu z 2. členom ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Kot že rečeno, pa so bile navedene raziskave izvedene za potrebe pridobivanja dovoljenj v postopku celovite presoje vplivov na okolje, ta dovoljenja in njihovo pridobivanje pa je podrobno regulirano z javnopravnimi predpisi in je izrazito v javnopravnem interesu (več o tem tudi v nadaljevanju).
Na tem mestu je treba izpostaviti tudi odločbo Upravnega sodišča I U 902/2013-29 z dne 20. 5. 2015, iz katere izhaja, da je tudi izvajanje tržne dejavnosti javnih zavodov urejeno s predpisi javnega prava in torej podvrženo transparentnosti, ki jo zasleduje ZDIJZ. V primeru, da temu ne bi bilo tako, bi to pomenilo, da ni pregleda nad tem, katere dejavnosti organ opravlja v okviru javne službe in bi lahko organ, ustanovljen za izvajanje javne službe in financiran z javnimi sredstvi, zavračal posredovanje informacij, s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost. V navedeni sodbi se je sodišče sklicevalo tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, kjer je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, »da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi javno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih koristi. Pri tej presoji je po mnenju sodišča prve stopnje treba upoštevati vse relevantne okoliščine konkretnega primera in njegovo specifičnost glede na zadevi I Up 122/2006 in X Ips 96/2011. V navedenih dveh zadevah je namreč šlo za notarja in za javni zavod Filmski studio Viba Film Ljubljana, medtem ko gre v tem upravnem sporu za državno univerzo, za katero je že ustavodajalec v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način njenega financiranja ureja zakon. Za razliko od tega ustavodajalec pri notariatu ni izrecno predpisal, da njegovo financiranje ureja zakon; financiranje Filmskega studia Viba Film Ustava ne ureja. Zaradi tega je javni interes na področju financiranja državne univerze izrazito bolj zaznaven kot v omenjenih dveh primerih, kar se odraža tudi v relevantnih določbah Odlok in Statuta.«
Tudi okoliščine konkretnega primera kažejo, da zahtevani dokumenti predstavljajo dokumente, ki kažejo na dejstva, ki vplivajo na izvrševanje javnih koristi, saj so bili dokumenti ustvarjeni za potrebe javnopravnih postopkov, ki so izrazito v javnem interesu. Dokumenti so namreč strokovne podlage, primarno namenjene opredelitvi, opisu in ovrednotenju pomembnih vplivov izvedbe plana na okolje, ohranjanju narave, varstvu človekovega zdravja in kulturne dediščine. Specifičnost relevantnih okoliščin glede konkretnega primera pa kaže, da tudi te informacije predstavljajo informacije javnega značaja pri organu, kljub temu, da so bile informacije financirane (po navedbah organa) iz tržne dejavnosti.
IP ne oporeka dejstvu, da lahko javni zavodi, čeprav jih ustanovi država, poleg javne službe izvajajo tudi druge dopolnilne dejavnosti, ki pomenijo prodajo blaga ali storitev na trgu (glej 48. člen ZZ). Vendar pa je treba v zvezi s sklicevanjem na delitev dejavnosti organa na »tržni« del in javno službo izpostaviti, da priprava strokovnih podlag enega javnopravnega subjekta za izvedbo javnopravnih postopkov drugega javnopravnega subjekta ne more predstavljati takšne tržne dejavnosti organa, ki bi bila izvzeta iz dometa 4. člena ZDIJZ. IP poudarja tudi, da je bila delitev na dejavnost javne službe in tržno dejavnost, na katero se sklicuje organ, presežena z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C, ki je bila sprejeta aprila 2014, in katere namen je še povečati transparentnost delovanja javnega sektorja in poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.
S sprejemom novele ZDIJZ-C je stopil v veljavo tudi četrti odstavek 10.a člena ZDIJZ, ki določa, da organ, pristojen za javna plačila, posreduje v svetovni splet informacije javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev in prvega odstavka tega člena in preostalih registriranih zavezancev po 1. členu tega zakona (kamor spadajo tudi javni zavodi), z izjemo tistih, ki so zavezani kot nosilci javnih pooblastil ali izvajalci javnih služb, če ne gre hkrati za registrirane zavezance iz prvega odstavka tega člena. Od sredine oktobra 2014 so na spletni strani UJP[6] razvidne vse transakcije zavezancev iz 1. člena ZDIJZ, pri čemer pri javnih zavodih ni delitve na transakcije, ki izvirajo iz javne službe in tiste, ki izvirajo iz tržne dejavnosti, ampak so objavljene vse transakcije in posledično vse transakcije predstavljajo informacije javnega značaja. Določba četrtega odstavka 10. a člena ZDIJZ tako ne ločuje transakcij, izplačanih v breme proračunskih sredstev od tistih, ki so izplačane iz t. i. tržnih sredstev javnih zavodov. Na spletni strani UJP so prikazane vse transakcije, zato IP ugotavlja, da od uveljavitve novele ZDIJZ-C razlikovanje med proračunskimi in tržnimi sredstvi z vidika vprašanja, ali gre za informacijo javnega značaja, ni več relevantno. Navedbe organa v odločbi in odločbe, na katere je svojo odločitev opiral, izvirajo iz obdobja pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C, torej za konkretni postopek niso več aktualne.
Vsa sredstva javnega zavoda, ne glede na vir financiranja, so namreč javna sredstva. Pri opredelitvi pojma javnih sredstev se IP opira na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;
3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten 18. člen Ustanovitvenega akta organa). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem informacije javnega značaja iz 4. člena razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Dejstvo, da so bili dokumenti ustvarjeni znotraj tržnega dela dejavnosti organa torej še ne pomeni, da ne gre za delovno področje organa, kar je en od kriterijev informacije javnega značaja.
Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši.
Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi morebitno porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. I U 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.«
Navedeno pomeni, da ne glede na to, iz katerega vira financiranja (ki jih ima organ na razpolago) je organ pridobil sredstva za izvedbo navedenih raziskav, ta sredstva nedvomno predstavljajo javna sredstva, dokumenti, nastali v povezavi s temi sredstvi, pa posledično sodijo v delovno področje organa, kar pomeni, da so izpolnjeni vsi pogoji, da zahtevane dokumente lahko obravnavamo kot informacije javnega značaja.
IP na tem mestu zgolj omenja, da navedba stranskega udeleženca, da prosilec ni navedel pravnega interesa, ni relevantna, saj v postopkih po ZDIJZ, pravnega interesa ni potrebno izkazati. Pogojevanje dostopa z izkazanim interesom zato ni ustrezno. Prav tako prosilcu ni bilo treba navesti namena za ponovno uporabo informacij javnega značaja, saj prosilec ni vložil zahteve za ponovno uporabo, temveč zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.
Ali gre za izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja?
Kljub temu, da ima določen dokument lastnost informacije javnega značaja, še ne pomeni, da je prosto dostopen javnosti oz. zainteresiranim prosilcem. Dokument lahko namreč izpolnjuje pogoje za izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, kot so opredeljene v 5a. in 6. členu ZDIJZ.
Stranski udeleženec se je v pritožbi skliceval na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pravi, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ glede definicije poslovne skrivnosti napotuje na Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), ki v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na določilo prvega odstavka, pa se po določilu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). Tretji odstavek 39. člena ZGD-1 izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 torej loči dva kriterija glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko za poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. V konkretnem primeru se stranski udeleženec sklicuje na poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju.
IP v pritožbenem postopku ni ugotavljal, ali zahtevana dokumentacija dejansko predstavlja poslovno skrivnost stranskega udeleženca, saj je po proučitvi vsebine zahtevane dokumentacije že takoj ugotovil, da ta predstavlja raziskave vodotokov o stanju rib in o njihovih habitatih, ti podatki pa so (kot navedeno v nadaljevanju), absolutno javni, ne glede na obstoj morebitnih izjem po ZDIJZ.
Okoljski podatki
Na tem mestu IP opozarja na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem. Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 6. členu ZVO-1, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalk ali izvajalcev javnih služb varstva okolja in drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Država zagotavlja sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in meddržavnih vprašanj varstva okolja, zlasti s sklepanjem meddržavnih pogodb, sodelovanjem z drugimi državami v zvezi s plani, programi in posegi v okolje s čezmejnim vplivom, z obveščanjem drugih držav o okoljskih nesrečah in mednarodno izmenjavo okoljskih podatkov. Načelo javnost pa izhaja iz 13. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno z ZVO-1. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 110. člen ZVO-1 v tretjem odstavku določa, da so, ne glede na določbe predpisov iz prvega odstavka tega člena o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja, okoljski podatki, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena tega zakona, absolutno javni. Navedena določba ZVO-1 in druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej postavljata enako pravilo, ki kot absolutna dejstva, zaradi katerih mora organ ne glede na morebitne izjeme po ZDIJZ, prosilcu omogočiti odstop do zahtevanih podatkov, če gre za podatke, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena ZVO-1, podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Pri tem je treba poudariti, da je ZDIJZ z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno. IP na tem mestu opozarja tudi na tretji odstavek 39. člena ZGD-1, ki izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Upoštevaje vse navedeno je prosilcu treba zagotoviti dostop do navedenih raziskav, če se ugotovi, da zahtevani dokument vsebuje podatke, ki morajo biti na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ javnosti dostopni ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka tega člena. Iz dokumentacije izhaja, da raziskave vsebujejo podatke o stanju okolja in njegovih delih (stanje rib in njihovi habitati). Na tem mestu velja poudariti tudi, da Aarhuška konvencija ne ločuje med dokumenti, ki bi jih osebe javnega prava izdelale v okviru javnih pooblastil ali v okviru drugih nalog, ki sodijo v njihovo delovno področje in so bile izdelane v okviru morebitne tržne dejavnosti.
Upoštevaje definicije pojmov iz 3. člena ZVO-1 IP ugotavlja, da so podatki, ki se nahajajo v zahtevanih raziskavah podatki, ki se nanašajo na stanje delov okolja (točka 1.3, oz. 1.3.1) in so bili potrebni za izvedbo postopkov državnih organov in predstavljajo okoljski podatek, kot ga opredeljuje 13. točka navedenega člena. Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da se vsebina zahtevane dokumentacije nanaša na okoljske podatke, te vrste podatkov pa, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne morejo biti izvzete iz prostega dostopa, kar pomeni, da mora biti poročilo tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja.
Na podlagi navedenega se IP tudi ni podrobneje spuščal v presojo, ali informacije, za katere je bilo v tem postopku ugotovljeno, da predstavljajo informacije javnega značaja, izpolnjujejo zakonske pogoje, po katerih bi lahko bile opredeljene kot poslovna skrivnost, kot je navajal stranski udeleženec. Popolnoma jasno je namreč, da gre za podatke, ki se nanašajo na stanje okolja, da gre za podatke, ki so bili pripravljeni v postopku priprave državnega prostorskega načrta za navedeni hidroelektrarni, za kateri je bilo potrebno izvesti postopek celovite presoje vplivov na okolje oz. da gre za dokumente ugotavljanja stanja okolja in habitatov živali, kot posledica izgradnje HE. Navedeni postopki pa so v skladu z ZVO-1 podvrženi prav posebni javnosti in transparentnosti. Zaradi vsega navedenega ne velja nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, torej tudi izjema poslovne skrivnosti v konkretnem primeru ne pride v poštev.
Osebni podatki
V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Vendar pa se v skladu z določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne glede na morebiten obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da oba dokumenta vsebujeta osebne podatke fizičnih oseb, in sicer gre za imena, priimke in izobrazbe nosilcev projektov, avtorjev raziskav, tehničnih sodelavcev raziskav in direktorja organa. Dokumenta vsebujeta tudi več sklicev na obstoječe vire in literaturo in navedbo vseh uporabljenih virov, v katerih so med drugim navedeni tudi priimki določenih avtorjev uporabljenih virov in literature.
IP na tem mestu ugotavlja, da osebni podatki iz zahtevanega dokumenta, ki se nanašajo na zakonite zastopnike oz. prokuriste, niso varovani osebni podatki, saj gre za osebe, pooblaščene za zastopanje, katerih vpis v javni register je obvezen oz. so ti vpisi javni v javnem registru. Prav tako ni zakonske podlage za to, da bi kot varovane ščitili priimke avtorjev posameznih uporabljenih virov, saj bi bilo to v nasprotju z avtorsko pravico, kot je določena v Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; ZASP). Prav tako ni zakonske podlage za to, da bi kot varovane ščitili imena, priimke in izobrazbe tistih avtorjev in tehničnih sodelavcev pri izdelavi navedenih raziskav, ki so zaposleni pri organu, saj gre za javne uslužbence, ki so navedene naloge opravljali v okviru svojega delovnega področja. V skladu z določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se ne glede na morebiten obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, namreč dovoli dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, če gre za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP je za vse navedene to dejstvo preveril iz dostopnih podatkov in so ali so bili zaposleni pri organu ali pri drugih organih javnega sektorja.
Glede zahtevanega elektronskega sporočila
Organ je v določbi prepričljivo pojasnil, da z elektronskimi sporočili z dne 13. 3. 2009, poslanimi z navedenega elektronskega naslova, ne razpolaga več. Ob vpogledu v arhiv elektronske pošte, je najstarejše elektronsko sporočilo datirano s 14. 9. 2009, starejše datiranih elektronskih sporočil imetnik predmetnega elektronskega naslova v svojem arhivu nima. Organ je poizvedel pri pooblaščenem uslužbencu, ki skrbi za vzdrževanje IKT infrastrukture, ki je potrdil, da če uslužbenec nima na svojem računalniku arhiviranih starejših elektronskih sporočil, jih tudi z drugih virov (strežnika) ni mogoče pridobiti. Organ je zahtevo v tem delu zavrnil, ker zahtevni dokument pri organu ne obstaja.
Glede na navedbe organa in prosilca v pritožbenem postopku IP nima razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da ne razpolaga z zahtevanim elektronskim sporočilom. Organ je pojasnil, da je preveril dejansko stanje, in da elektronska sporočila na zahtevani datum niso več arhivirana.
Prosilec v svoji pritožbi ni navedel nobenih takšnih dejstev, ki bi vzbudila dvom v resničnost navedb organa, zgolj zatrjevanje, da bi organ s tem elektronskim sporočilom vseeno moral razpolagati, pa ne predstavlja takšnega argumenta, zaradi katerega bi IP menil, da organ določene dokumente, s katerimi sicer razpolaga, prikriva in jih namenoma ne želi posredovati prosilcu.
Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato v skladu z načelom zakonitosti, IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Glede na to, da zahtevani dokumenti pri organu ne obstojijo, IP ugotavlja, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumentov, s katerimi ne razpolaga, ne more posredovati.
IP še poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec in ali bi z dokumenti moral razpolagati.
Sklepno
Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Kot izhaja iz prvega odstavka 252. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno v zadevi, ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje in sam reši zadevo. Zato je v konkretnem primeru IP delno odpravil odločbo organa in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.
V delu, v katerem organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, pa je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka
[1] Več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 147.
[2] Prepeluh, prav tam, str. 148-149.
[3] Povzeto po: http://www.zzrs.si/page/strokovna-mnenja/.
[4] Natura 2000 je evropsko omrežje posebnih varstvenih območij, ki so jih določile države članice Evropske unije. Njen glavni cilj je ohraniti biotsko raznovrstnost za prihodnje rodove. Na varstvenih območjih želimo ohraniti živalske in rastlinske vrste ter habitate, ki so redki ali pa so v Evropi že ogroženi, povzeto po: www.natura2000.si (dostopno 18. 8. 2016).
[5] Podrobneje opredeljeno v 6. členu Uredbe o okoljskem poročilu.