Prosilec - Državni izpitni center

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilec je zahteval podatke o uspehu dijakov na maturi za posamezno šolo v šolskem letu 2014/2015. Organ je dostop zavrnil, ker z dokumentom ne razpolaga v materializirani obliki, hkrati pa bi po njegovem mnenju posredovanje dokumenta, ki ga je zahteval prosilec, predstavljalo kršitev ZMat, ki prepoveduje razvrščanje šol na podlagi kazalcev uspešnosti mature. IP je ugotovil, da organ z dokumentom razpolaga v materializirani obliki, ker ga lahko relativno enostavno in hitro pripravi iz obstoječega informacijskega sistema. IP je tudi ugotovil, da se s posredovanjem dokumenta prosilcu ne krši prepovedi razvrščanja iz ZMat.

ODLOČBA:

Številka: 090-71/2016/7

Datum: 15. 11. 2016

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), drugega odstavka 15. člena ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 090-2/2015 z dne 18. 11. 2015, Državnega izpitnega centra, Kajuhova ulica 32 U, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Državnega izpitnega centra, št. 090-2/2015 z dne 18. 11. 2015  odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati tabelo, pripravljeno na podlagi podatkov za prvi izpitni rok splošne mature za šolsko leto 2014/2015, z naslednjimi rubrikami:

-       naziv šole (naziv),

-       število dijakov, ki so maturo opravili (opravljalo),

-       število dijakov, ki mature ni opravilo (ni_opravilo),

-       delež kandidatov, ki so maturo opravili (delež_uspešnih),

-       povprečno število doseženih točk pozitivno ocenjenih kandidatov (uspeh_pozitivni).

2.     V tem postopku niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 26. 10. 2015 po ZDIJZ zahteval naslednje podatke o uspehu učencev na posameznih srednjih šolah (poimensko za vse srednje šole):

-       število učencev, ki so maturo opravili

-       število učencev, ki mature niso opravili

-       delež uspešnih

-       splošni pozitivni uspeh.

Prosilec je zahteval, da se mu podatki posredujejo po elektronski pošti.

Organ je z odločbo št. 090-2/2015 z dne 18. 11. 2015 prosilcu zavrnil dostop do vseh zahtevanih podatkov, ker z zahtevanimi podatki v času izdaje odločbe ni razpolagal v materializirani obliki (informacija, ki jo je zahteval prosilec po navedbah organa ne izpolnjuje kriterija materializirane oblike iz 4. člena ZDIJZ). Organ navaja, da se prosilec v svoji zahtevi sklicuje na podobno zahtevo iz preteklosti, na podlagi katere naj bi mu organ poslal »podatke o uspešnosti srednjih šol na splošni maturi za leta od 2007 do 2013«. Organ v zvezi s tem pojasnjuje, da je prosilcu v postopku po ZDIJZ, na katerega se sklicuje prosilec, posredoval »dokument, iz katerega je bilo razvidno, katere šole so v preglednici 7.9.1., objavljene v Letnem poročilu – splošna matura 2011«. Ker v času odločanja o zahtevi, organ še ni razpolagal s podatki iz letnega poročila za leto 2015 (letno poročilo se pripravi ob koncu koledarskega leta), je organ ugotovil, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga. Organ v obrazložitvi zavrača tudi trditev prosilca, da mu je na podlagi omenjene pretekle zahteve že posredoval »podatke o uspešnosti srednjih šol na splošni maturi za leta od 2007 do 2013«. Tedaj naj bi prosilec (drugače kot trdi sedaj), zahteval podatke o nazivu šol za preglednico, ki prikazuje število učencev, ki so se mature udeležili, ne pa rezultatov mature ali drugih kazalcev o kakovosti šole. O navedeni zahtevi je odločilo tudi Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1863/2012-24, ki je posebej navedlo, »da v obravnavani zadevi ni šlo za razvrščanje šol, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti rezultate mature ali druge kazalnike kakovosti posamezne šole«; in da »posredovanje podatka, katera šola je umeščena pod posamezno številko ne omogoča razvrščanja šol, kar bi bilo v nasprotju z določbo 18.a člena ZMat«. Organ še navaja, da se v skladu z 18. a členom ZMat podatki in analize o dosežkih kandidatov na splošni maturi na smejo uporabljati za razvrščanje šol, kar je prosilec v preteklosti (v okviru institucije Alma Mater Europaea) že storil, ko je objavil prispevek z naslovom »Naj slovenske šole 2014«.

Prosilec je dne 24. 3. 2016 vložil pritožbo po elektronski pošti. V pritožbi navaja, da je v preteklosti od organa že prejel istovrstne podatke, kot jih zahteva v predmetnem postopku, in sicer podatke za obdobje od 2007 do 2013 (za vse srednje šole, kjer se je matura opravljala, število dijakov, ki so maturo opravljali, ki je niso opravili, delež uspešnih, splošni uspeh pozitivni). Prosilec navaja, da je z vlogo zahteval istovrstne podatke za leto 2015. Prosilec nasprotuje izdani odločbi, ker po njegovem mnenju organ podatke ima in mu jih ne posreduje. Navaja, da zahtevani podatki nimajo zveze z letnim poročilom, hkrati pa trdi, da je organ že v času izdaje odločbe razpolagal z vsemi podatki, ki ustrezajo njegovi zahtevi. Meni tudi, da lahko organ zahtevane podatke pridobi enostavno in hitro. Sklicuje se tudi na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice Youth Initiative for Human Rights v. Serbia, kjer je država kršila človekove pravice s tem, ko prosilcu ni posredovala podatkov, do katerih bi organ lahko prišel z enostavno računsko operacijo in štetjem več tisoč podatkov o prisluškovanjih.

Organ je odstopil pritožbo z dopisom št. 090-2/2015 z dne 1. 4. 2016, kjer je navedel, da je pritožba vložena po upravičeni osebi, ni pa pravočasna. Organ je namreč odločbo izdal dne 18. 11. 2016 in jo poskusil vročiti prosilcu s povratnico. Prosilec pošiljke ni prevzel. Posledično je organ štel, da se je z izdajo odločbe postopek zaključil. Dalje organ navaja, da je na njegovo prošnjo prosilcu posredoval kopijo odločbe (po elektronski pošti dne 23. 3. 2016). Prosilec je nato vložil pritožbo dne 24. 3. 2014. Organ meni, da pritožba prosilca ni mogoča, ker je zadeva zastarana.

Dne 18. 10. 2016 je IP pri organu opravil ogled in camera (zapisnik št. 090-71/2016/5). Na ogledu je preverjal, ali je priklic zahtevanega dokumenta mogoč iz računalniškega sistema relativno enostavno in hitro. IP je ugotovil, da je organ razpolagal s računalniško kodo (poizvedbo), ki je bila narejena za pripravo podobnega dokumenta, kot ga je zahteval prosilec, le za leto 2013 (ne za 2015, na kar se je nanašala predmetna zahteva). Na ogledu je bila opravljena prilagoditev navedene poizvedbe za leto 2013, ki je vrnila zahtevane rezultate za leto 2015 v 35 minutah.  

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.      Procesne napake pri vročanju

Organ zatrjuje, da je prosilec pritožbo vložil prepozno. Kljub navedenemu pa organ ni ravnal v skladu z drugim odstavkom 240. člena ZUP, po katerem organ prve stopnje prepozno pritožbo zavrže s sklepom.

IP je po pregledu spisovne dokumentacije ugotovil, da je bila izpodbijana odločba organa št. 090-2/2015 z dne 18. 11. 2015 s povratnico poslana na naslov:…. Na povratnice ni podpisa naslovnika, niti ni označeno, da bi prosilec pošiljko prejel.

Iz spisovne dokumentacije in navedb organa dalje izhaja, da je prosilec dne 21. 3. 2016 po elektronski pošti od organ zahteval, da mu posreduje kopijo odločbe po elektronski pošti. Na njegov poziv je organ prosilcu posredoval kopijo odločbe dne 23. 3. 2016 po elektronski pošti.

IP opozarja, da je bila izpodbijana odločba organa prosilcu napačno vročena. 87. člen ZUP namreč določa, da se morajo odločbe, sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, komur so namenjeni. Osebno vročanje je kvalificiran način vročanja, predviden zaradi varstva pravic udeleženih v postopku. S trenutkom vročitve upravnega dokumenta stranki namreč nastanejo pravne posledice, ki se npr. kažejo tudi v začetku teka rokov za možnost uporabe pravnega sredstva.

Za osebno vročanje v fizični obliki morajo organi uporabiti posebno ovojnico za osebno vročanje. Njeno obliko zelo natančno ureja 172. člen Uredbe o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, št. 20/205, s spremembami in dopolnitvami). Izpodbijana odločba prosilcu vsekakor ni bila vročena z ovojnico za osebno vročanje, pač pa mu je bila poslana priporočeno s povratnico (A.R.). Tudi posredovanje odločbe po elektronski pošti (kar je organ storil dne 23. 3. 2016 na podlagi prošnje prosilca) se ne more šteti za pravilno vročitev v skladu z ZUP. Očitno je torej šlo za napako pri vročanju, pri čemer 98. člen ZUP določa, da če se pri vročitvi zgodi pomota, se šteje, da je bila vročitev opravljena tisti dan, za katerega se ugotovi, da je oseba, ki ji je bil dokument namenjen, ta dokument dejansko dobila. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča, ki je v sodbi št. U 1249/2002 odločilo, da je začel teči rok za pritožbo zoper upravno odločbo, ki je bila nepravilno vročena, šele z dnem, ko se je dalo zanesljivo ugotoviti, da je naslovnik odločbo dejansko prejel. IP je moral tako nadalje ugotoviti, kdaj je prosilec izpodbijano odločbo dejansko prejel.

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo dne 24. 3. 2016 (dan po tem, ko mu je organ na njegovo prošnjo poslal kopijo odločbe). IP tako lahko zagotovo sklepa, da se je prosilec seznanil z vsebino odločbe šele dne 24. 3. 2016, ko je vložil pritožbo. Dejstvo, da je dne 24. 3. 2016 vložil pritožbo namreč neposredno kaže na to, da se je prosilec z vsebino seznanil, saj v pritožbi oporeka ugotovitvam iz odločbe. Drugih dokazov, ki bi kazali na to, da bi se prosilec z odločbo seznanil prej, pa organ ni predložil. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje IP zaključuje, da je pritožba pravočasna, saj se lahko na podlagi listin v postopku ugotovi, da se je prosilec s pritožbo seznanil najprej na dan, ko je vložil pritožbo - to je 24. 3. 2016. Drugačno sklepanje ne bi temeljilo na dokazljivih dejstvih in bi bilo v nasprotju z načelom materialne resnice iz 8. člena ZUP.

2.     Obstoj dokumenta v materializirani obliki

Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati in

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Prosilec je zahteval podatke o uspehu učencev na posameznih srednjih šolah – poimensko za vse srednje šole: število učencev, ki so maturo opravili; število učencev, ki mature niso opravili; delež uspešnih; splošni pozitivni uspeh. Prosilčeva zahteva se nanaša na istovrstne podatke, kot so bili objavljeni v tabeli 7. 8. 4. 1 Pregled deleža uspešnih in deleža odjavljenih kandidatov in splošnega uspeha pozitivnih in negativnih kandidatov po posameznih šolah« v letnem poročilu za leto 2013 in prejšnjih. Prosilec zahteva istovrstne podatke za leto 2015. IP je ugotovil, da tabele, ki bi prikazovala istovrstne podatke za leto 2015, ni v letnem poročilu splošne mature za leto 2015. Z izpodbijano odločbo je organ presodil, da bi za dostop do zahtevanih podatkov moral izdelati nov dokument, kar pa je v nasprotju s kriterijem materializirane oblike.

Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. V duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop oz. je treba uporabiti strožji kriterij presoje, kdaj gre za izdelavo novega dokumenta. V praksi IP se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v informatiziranih podatkovnih zbirkah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, vedno pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je torej treba pri informacijah, ki izhajajo iz podatkovnih zbirk, interpretirati cum grano salis. IP se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz informatizirane podatkovne zbirke lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic informacij pa ne pomeni nastanka novega dokumenta.

Kot izhaja iz zgornje opredelitve informacije javnega značaja, je s pojmom informacija javnega značaja praviloma mišljena le informacija, ki že obstaja, tako da zavezanemu organu ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela in truda pri seznanitvi prosilca z njo. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej. Organ mora torej ob vsaki zahtevi znova oceniti, kakšen delovni vložek terja pridobitev podatka, ki »plava« v sistemu.

IP je po izvedenem ogledu in camera pri organu dne 18. 10. 2016, ugotovil, da lahko organ relativno enostavno in hitro pripravi zahtevan dokument, zato priprava takšnega dokumenta, kot ga zahteva prosilec, ne predstavlja izdelave novega dokumenta v smislu ZDIJZ.

Na ogledu in camera je IP ugotovil, da moral organ za pripravo konkretnega dokumenta izvesti zgolj prilagoditev obstoječe računalniške kode, ki jo je imel organ pripravljeno za letno poročilo za splošno maturo za leto 2013. Organ je moral računalniško kodo za izvedbo zahtevane tabele spremeniti tako, da je vključil podatke za leto 2015 in dodal imena šol. Na ogledu in camera je bilo ugotovljeno, da priprava dokumenta na podlagi obstoječe računalniške kode organu vzame 35 minut časa. Natančen postopek izvedbe prilagoditve s točnimi računalniškimi ukazi je zaveden v zapisniku št. 090-71/2016/5.

Za odločitev je v konkretnem primeru najprej pomembno dejstvo, da je izvajanje analiz na bazi podatkov o maturi ena ključnih nalog organa in da je analizo z istovrstnimi vrednostmi organ že pripravljal za letna poročila splošne mature za leta 2013 in prejšnja leta. Organ torej dobro pozna organizacijsko strukturo baze, računalniški program, ki ga uporablja kot orodje za pripravo poročil in ima zaposleno strokovno osebje, ki z informacijskim sistemom vsakodnevno upravlja. Dalje, na ogledu in camera je bilo ugotovljeno, da organ (še) razpolaga z arhivsko poizvedbo, ki je služila kot osnova za pripravo zahtevanega dokumenta in z manjšimi prilagoditvami vrnila zahtevane rezultate. Izmerjenih 35 minut časa, ki sta ga informatik IP in informatik organa porabila za pripravo zahtevanega dokumenta, pa po presoji IP ni nesorazmeren vložek časa, ki ga organ ne bi mogel nameniti za izvajanje svojih zakonitih pristojnosti v zvezi z ustavno zajamčeno človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja.

Ob zgoraj navedenem IP še dodaja, da je v preteklosti v zvezi z različnimi zahtevami že večkrat preverjal kako zahtevna je za isti organ, priprava dokumentov iz enake podatkovne baze z uporabo istih informacijskih orodij. Ugotovljeno je bilo (kar izhaja iz zapisnikov o ogledih in camera v tej in drugih zadevah – zapisnik št. 090-71/2016/5 z dne 18. 10. 2016; št. 090-293/2015/17 z dne 12. 1. 2016; št. 090-214/2012/3 z dne 7. 11. 2012), da organ uporablja isti računalniški sistem za vodenje in obdelavo rezultatov splošne mature in rezultatov nacionalnega preverjanja znanja v osnovnih šolah. O vprašanju, ali priprava zahtevanih dokumentov predstavlja izdelavo novega dokumenta v smislu ZDIJZ (kar bi bilo v nasprotju s kriterijem materializirane oblike, kot konstitutivnem elementu pojma informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ), se je večkrat izreklo že Upravno sodišče RS, zlasti v zadevah IU 1167/2014-12, IU 2052/2014-14 in IU 630/2016-24. V zadevi IU 1167/2014-12, kot tudi v zadevi IU 630/2016-24, je Upravno sodišče potrdilo odločitev IP, da je pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje in pravilno presodil, da priprava zahtevanih podatkov ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ, saj je priprava dokumenta za organ relativno enostavna in hitra.

V predmetnem postopku je IP ugotovil, iz razlogov naštetih zgoraj, da priprava zahtevanega dokumenta (podatkov, ki ustrezajo vrsti podatkov objavljenih v tabeli 7. 8. 4. 1 Pregled deleža uspešnih in deleža odjavljenih kandidatov in splošnega uspeha pozitivnih in negativnih kandidatov po posameznih šolah v letu 2013, za leto 2015 z navedbo šole; podatke o številu učencev, ki so maturo opravili; število učencev, ki mature niso opravili; delež uspešnih; splošni pozitivni uspeh), ne predstavlja izdelave novega dokumenta v smislu ZDIJZ.

3.     Izjeme od prostega dostopa

Organ meni, da bi s posredovanjem preglednice prosilcu, ki je bila pripravljena na ogledu in camera dne 18. 10. 2016 in zavedena v zapisniku št. 090-71/2016/5, nastopila kršitev tretjega odstavka 18. a člena Zakona o maturi (Uradni list RS, št. 1/07 – uradno prečiščeno besedilo in 46/16 – ZOFVI-K), ki prepoveduje razvrščanje šol na podlagi podatkov iz letne analize o kakovosti mature.

IP ugotavlja, da je mogoče prepoved razvrščanja iz tretjega odstavka 18. a člena ZMat v postopku dostopa do informacij javnega značaja presojati zgolj v kontekstu ene izmed taksativno naštetih izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja (po prvem odstavku 6. člena oziroma 5.a členu ZDIJZ). Določba tretjega odstavka 18. a člena ZMat namreč ne izpolnjuje zahtevane določnosti, da bi jo bilo mogoče šteti za samostojno izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja (takšno izjemo npr. predstavlja drugi odstavek 45. a člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03-UPB1, s sprem. in dop.). ZMat se tudi izrecno ne sklicuje na ZDIJZ, niti ne opredeljuje, da rezultati mature posamezne šole, ne predstavljajo prosto dostopnih informacij javnega značaja. Posledično IP zaključuje, da je prepoved tretjega odstavka 18. a člena ZMat dopustno presojati le v kontekstu ene izmed izjem, kot jih opredeljuje ZDIJZ (v konkretnem primeru izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar izhaja iz več primerov zadev s podobnim dejanskim stanjem, tako iz prakse IP (npr. 090-94/2016, 090-293/2015), kot tudi prakse Upravnega sodišča RS (IU 44/2013-14, IU 1863/2012-24, IU 827/2013-10).

Za obstoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

Iz dosedanje prakse Upravnega sodišča v zvezi z rezultati mature in nacionalnega preverjanja znanja (NPZ) (IU 44/2013-14, IU 1863/2012-24, IU 827/2013-10), izhaja, da ti podatki predstavljajo dokumente v zvezi z notranjim delovanjem organa, torej izpolnjujejo prvi pogoj izjeme notranjega delovanja. Posledično je treba tudi v konkretnem primeru slediti sodni praksi in ugotoviti, da zahtevane informacije sodijo med informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa.

Glede drugega pogoja izjeme notranjega delovanja velja, da morajo biti motnje v delovanju izkazane konkretno in onkraj dvoma, breme dokazovanja pa je na organu (sodba IU 1875/2012-12 z dne 9. 10. 2013, sodba IU 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011). Edini argument, ki ga organ navaja za utemeljitev nastanka motenj je, da naj bi prosilec na spletni strani Alma Mater Europea objavil prispevek z naslovom »Naj slovenske šole 2014«. S tem naj bi kršil določila 18. a člena ZMat ter organu in šolskemu sistemu povzročil motnje v delovanju.

Po presoji IP navedeni argument ne izpolnjuje dokaznega bremena za utemeljitev nastanka motenj. Organ zgolj trdi, da je prosilec z objavo podobnih podatkov v preteklosti kršil šolsko zakonodajo, samih konkretnih motenj, ki naj bi pri tem nastale, pa organ ne navaja. Ker iz obrazložitve ni razvidno, kakšne motnje naj bi organu nastale z razkritjem, se njegove odločbe v tem delu ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Posledično IP ugotavlja, da organ ni zadostil dokaznemu bremenu, zato IP ne more priznati obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Glede navedbe, da bi s posredovanjem (in ustvarjanjem zahtevanega dokumenta) nastopila kršitev tretjega odstavka 18. a člena ZMat, pa IP ugotavlja, da pri uresničevanju pravice dostopa do informacij javnega značaja niti organ (ki bi dokumente posredoval) niti prosilec (ki bi se z dokumenti seznanil), ne bi kršila prepovedi razvrščanja iz tretjega odstavka 18. a člena ZMat. Prosilec v predmetni zadevi namreč ni zahteval, da organ podatke o dosežkih učencev na maturi razvrsti, temveč, da posreduje zgolj številčne vrednosti. S tem pa, ko bi organ zahtevane podatke prosilcu posredoval, po mnenju IP, organ ne bi opravil prepovedane razvrstitve iz tretjega odstavka 18. a člena ZMat, temveč bi zgolj posredoval vrednosti, ki jih prosilec zahteva. S kakšnim namenom je prosilec zahteval navedene vrednosti, pa v predmetnem postopku ni relevantno, saj 5. člen ZDIJZ določa načelo prostega dostopa. Enako je ugotovilo Upravno sodišče v zadevi IU 630/2016-24, ko je prosilec zahteval aritmetične sredine dosežkov učencev na NPZ po osnovnih šolah. Ker ZMat in ZOsn podobno urejata prepoved razvrščanja dosežkov učencev (NPZ in mature), IP meni, da je v konkretnem primeru treba upoštevati argumente, ki jih je sodišče navedlo v zadevah IU 44/2013-14 in IU 630/2016-24. V navedenih zadevah je sodišče presojalo ali bi posredovanje podatkov, ki izkazujejo aritmetično sredino dosežkov učencev na NPZ po osnovnih šolah, predstavljalo kršitev osmega odstavka 64. člena Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 – ZUJF, 63/13 in 46/16 – ZOFVI-K; v nadaljevanju ZOsn), po katerem se podatki in analize o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja ne smejo uporabiti za razvrščanje šol. Podobno namreč določa tretji odstavek 18. a člena ZMat, po katerem se podatki iz letne analize o kakovosti mature ne smejo uporabiti za razvrščanje šol. Z vidika zakonske prepovedi razvrščanja po ZOsn in ZMat, IP ne vidi nikakršne razumne razlage, zakaj bi odločal drugače glede dostopa do podatkov o vrednostih NPZ in rezultatov splošne mature. Sodišče je v zadevi IU 44/2013-14 navedlo, da prepoved razvrščanja po ZOsn spada v 5. poglavje ZOsn, pod naslovom Preverjanje, ocenjevanje in napredovanje učencev, kar pomeni, da spada v okvir izvajanja nalog iz 53. člena ZOFVI in za te naloge vlada ustanavlja javne zavode. Po mnenju IP, umeščenost določbe 18. a člena v ZMat, še bolj jasno kaže na to, da poglavje opredeljuje javne naloge, za katere so ustanovljeni javni zavodi – zato prepoved razvrščanja velja le za javne zavode in ne za uporabnike izobraževalnih storitev. Določba 18. a člena ZMat se nahaja v poglavju III., MATURITETNI ORGANI IN DRŽAVNI IZPITNI CENTER, ki ureja javnopravne naloge maturitetnih organov in Državnega izpitnega centra. Po prvem odstavku 10. člena ZMat maturitetni organi in Državni izpitni center v skladu s svojimi pooblastili skrbijo za pripravo in izvedbo mature.

Da se s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu po ZDIJZ v konkretnem primeru ne bi kršilo določbe tretjega odstavka 18. a člena ZMat, pa izhaja še zlasti iz namena prepovedi razvrščanja. Ta je po mnenju IP povsem enak namenu prepovedi razvrščanja iz osmega odstavka 64. člena ZOsn. Namen zakonodajalca pri prepovedi razvrščanja po 64. členu ZOsn je
Upravno sodišče v sodbi IU 630/2016-24 prepoznalo v »preprečevanju izkoriščanja institucionalnega položaja določenega subjekta za umetno ustvarjanje konkurence med osnovnimi šolami, pri čemer prosilec po ZDIJZ ne uživa takšnega institucionalnega varstva«. Enako velja glede prepovedi razvrščanja na podlagi določbe tretjega odstavka 18. a člena ZMat. Razvrščanje je prepovedano za tiste subjekte, ki razvrstitev lahko opravijo, ker bi to prinašalo določene posledice (npr. ustvarjanje umetne konkurence med šolami). Prosilec po ZDIJZ pa ne uživa institucionalnega položaja subjekta, za katerega bi veljala prepoved. Po mnenju IP lahko posameznik svoje mnenje o kvaliteti različnih šol javno in brez zadržkov razširja in pri tem uporablja katerekoli kriterije, ki se mu zdijo primerni. V nasprotnem primeru bi, kot poudarja sodišče v zadevi IU 44/2013-14, preveč posegli v svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave RS.

Ob zgoraj navedenem IP še pripominja, da ZMat ne prepoveduje, da bi šole same (tiste, ki želijo), objavile rezultate, ki kažejo na uspeh njihovih dijakov na maturi. Sami podatki, ki jih zahteva prosilec, po slovenskem pravnem redu namreč niso opredeljeni kot posebna kategorija zaupnih podatkov. Tudi za kršitev prepovedi razvrščanja po tretjem odstavku 18. a člena ni predpisane nobene sankcije. Rezultate povprečnega števila točk njihovih dijakov so npr. objavili na Gimnaziji Celje-Center (http://www.gcc.si/dijaki-in-starsi/uspesnost-na-maturi/). Istovrstni podatki so bili objavljeni tudi na nekaterih drugih portalih (Rezultati mature 2015 v katoliških gimnazijah, http://katoliska-cerkev.si/rezultati-mature-2015-v-katoliskih-gimnazijah). Po mnenju IP bi bilo nerazumno trditi, da se lahko javnost seznani s parcialnimi informacijami (prek tistih podatkov, ki jih npr. šole same želijo objaviti), do celovite informacije pa nima dostopa, ker bi se lahko seznanila s prepovedano razvrstitvijo.

Ker torej s posredovanjem zahtevanih podatkov o rezultatih splošne mature, ne nastopi kršitev 18. a člena ZMat, tudi ni razloga, da bi to kakorkoli opravičevalo nastanek motenj za delovanje organa kot drugega pogoja izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Dalje, (poleg tega, da organ ni izpolnil svojega dokaznega bremena za utemeljitev nastanka motenj) IP tudi ni zaznal kakršnihkoli motenj, ki bi organu ali slovenskemu šolskem sistemu z razkritjem lahko nastale. Organ sicer navaja, da je prosilec že povzročil motnje v delovanju z javno objavo podobnih podatkov v prispevku »Naj slovenske šole 2014«. Kljub temu organ ni pojasnil, do kakšnih motenj konkretno naj bi z objavo prišlo. Organ ni pojasnil, da ne bi mogel izvajati svojih pooblastil, v okviru katerih skrbi za pripravo in izvedbo mature (10. člen ZMat) ali drugih javnopravnih nalog v zvezi z izvedbo splošne mature ali analizo rezultatov. Če bi bila grožnja nastanka motenj dovolj utemeljena, da bi zadostila škodnemu testu iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, potem bi to teh motenj moralo priti že z objavo podobnih podatkov v prispevku »Naj slovenske šole 2014«. IP zato nima razloga, da bi sledil navedbam organa, da je do motenj v delovanju organa tudi dejansko prišlo in posledično, da bi do motenj prišlo tudi z razkritjem zahtevanega dokumenta v predmetnem postopku.

4.     Sklepno

Skladno z vsem zgoraj navedenim IP zaključuje, da organ v izpodbijani odločbi (niti med pritožbenim postopkom) ni izkazal konkretnih motenj, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih informacij, zato drugi pogoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan. IP je tudi ugotovil, da zahtevan dokument obstaja v smislu ZDIJZ, torej je izpolnjen kriterij materializirane oblike iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Ker je organ napačno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo odpravil ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.   

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodil:                                              

Anže Novak, univ. dipl. prav

asistent svetovalca IP                                                     

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka