novinarka Suzana Perman, POP TV - Telekom Slovenije d.d.
+ -Številka: 0902-5/2015
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Mediji, Poslovna skrivnost
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:Medij je zahteval odgovore na vprašanji, kdo vse ima z zavezancem v zadnjih 5 letih sklenjene pogodbe (svetovalne, odvetniške, avtorske, podjemne, drugo) in v kakšni vrednosti. Zavezanec je zahtevo medija pavšalno zavrnil z navedbo, da gre za poslovno skrivnost. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je medij zavezanec za posredovanje informacij za medije po ZMed in da zahtevani odgovori na vprašanja izhajajo iz dokumentov, ki pri zavezancu, kot poslovnem subjektu pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po ZDIJZ, predstavljajo informacije javnega značaja. IP je nadalje ugotovil tudi, da so podatki, ki pomenijo odgovore na vprašanja medija, na podlagi izrecne določbe 1. odst. 6.a člena ZDIJZ v povezavi s 3. odst. tega člena absolutno javni, zato je izpodbijani odgovor zavezanca odpravil in mu naložil, da mediju posreduje sezname, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja.ODLOČBA:Številka: 0902-5/2015/6
Datum: 28. 5. 2015
Informacijski pooblaščenec po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi devetega in desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 36/2008-ZPOmK-1, 77/2010 - ZSFCJA, 90/2010 - odl. US, 87/2011 - ZAvMS in 47/2012, v nadaljevanju ZMed), tretjega in šestega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi medija POP TV, POP TV d.o.o., po …………, Kranjčeva 26, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 2. 2015, zoper pisni odgovor Telekom Slovenije, d.d., Cigaletova 15, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: zavezanec), z dne 17. 2. 2015, v zadevi dostopa do informacij za medije naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Odgovor zavezanca z dne 17. 2. 2014 se v zavrnilnem delu odpravi in se odloči: Zavezanec je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati naslednje dokumente:
- izpis podatkov iz evidenc o sklenjenih pogodbah za svetovalne, odvetniške in avtorske storitve ter podjemne pogodbe, ki so bile sklenjene po 17. 4. 2014, in ga je zavezanec označil kot Priloga 1;
- izpis podatkov iz evidenc o sklenjenih pogodbah za svetovalne, odvetniške in avtorske storitve ter podjemne pogodbe, ki so bile sklenjene med 16. 2. 2010 in 17. 4. 2014, in ga je zavezanec označil kot Priloga 2;
- izvleček iz evidence SAP BI, ki ga je zavezanec označil kot Priloga 3, pri čemer sme prekriti 1. in 6. stolpec tabele;
- izvleček iz evidence avtorskih in podjemnih pogodb, ki ga je zavezanec označil kot Priloga 4.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je dne 16. 2. 2015, od zavezanca po elektronski pošti med drugim zahteval podatke o tem, kdo vse ima z zavezancem v zadnjih 5 letih sklenjene pogodbe (svetovalne, odvetniške, avtorske, podjemne, drugo) in v kakšni vrednosti.
Zavezanec je dne 17. 2. 2015 z elektronskim sporočilom zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na podatke o sklenjenih pogodbah, zavrnil z navedbo, da so podatki v zvezi s pogodbami zaupni in jih zaradi varstva poslovnih skrivnosti ne more posredovati.
Prosilec je istega dne pri IP vložil pritožbo zoper zavrnilni odgovor zavezanca, v katerem je navedel, da bi morala podjetja v delni državni lasti razkriti tudi pogodbe, ki jih imajo z zasebnimi podjetji.
IP je po pozivu št. 0902-5/2015/2 z dne 19. 2. 2015 prejel dopis zavezanca št. 70-02 z dne 2. 3. 2015, v katerem je ta navedel, da prosilčeve zahteve ni štel za zahtevo po ZDIJZ, ker se prosilec ni skliceval na nobeno pravno podlago, in da niti ni zavezanec po ZDIJZ, ker je Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: ATVP) z odločbo št. 0600-50/2010-25 z dne 25. 1. 2013 Republiki Sloveniji in sedmim drugim družbam, v kateri ima ali je imela Republika Slovenija prevladujoč vpliv, prepovedala uresničevati glasovalne pravice. Podredno je zavezanec navedel, da tudi ni zavezan po ZMed, ker ta zakon v drugem odstavku 45. člena kot zavezance določa organe, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, sam pa po ZDIJZ ni organ (ki jih ZDIJZ opredeljuje v prvem odstavku 1. člena), ampak je kvečjemu poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1.a členu). Poudaril je, da ZDIJZ ločuje med terminom »organ« in »poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava«, zato slednji niso zavezani tudi po ZMed. Nadalje je zavezanec oporekal zavezanosti glede dostopa do informacij javnega značaja, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ-C (t. j. 17. 4. 2015), se skliceval na nedovoljeno retroaktivnost petega odstavka 1.a člena ZDIJZ in IP pozval, da pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za oceno ustavnosti (pri tem se je zavezanec skliceval na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-201/14-7 z dne 2. 10. 2014 o začasnem zadržanju nekaterih določb ZDIJZ in ZDIJZ-D). Menil je, da za odločanje o prosilčevi pritožbi in zahtevi zadostuje, da IP razpolaga z evidencami in izpisi oziroma izvlečki iz evidenc sklenjenih pogodb in pojasnil, da pred 17. 4. 2014 evidenc o sklenjenih pogodbah ni vodil v skladu z ZDIJZ, ker tega ni bil dolžan, da pa je podatke, ki jih je zahteval prosilec, v obliki izpisov pridobil iz obstoječih evidenc. IP je posredoval:
1. izpis podatkov iz evidenc o sklenjenih pogodbah za svetovalne, odvetniške in avtorske storitve ter podjemne pogodbe, ki so bile sklenjene po 17. 4. 2014, in ga je zavezanec označil kot Priloga 1;
2. izpis podatkov iz evidenc o sklenjenih pogodbah za svetovalne, odvetniške in avtorske storitve ter podjemne pogodbe, ki so bile sklenjene med 16. 2. 2010 in 17. 4. 2014, in ga je zavezanec označil kot Priloga 2;
3. izvleček iz evidence SAP BI, ki ga je zavezanec označil kot Priloga 3;
4. izvleček iz evidence avtorskih in podjemnih pogodb, ki ga je zavezanec označil kot Priloga 4;
5. izvleček o stroških svetovanja in odvetniških storitev, ki ga je zavezanec označil kot Priloga 5;
6. odločbo ATVP;
7. izpis iz knjige delničarjev.
Pritožba je utemeljena.
ZMed v prvem odstavku 45. člena določa, da so informacije za medije po tem zakonu informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Posredovanje informacij za medije lahko na podlagi drugega odstavka tega člena mediji zahtevajo od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Takšna dikcija 45. člena ZMed je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 60/06 – ZMed-A), kot uskladitev takrat veljavnega ZMed s takrat veljavnim Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2). V obrazložitvi k sprejetemu predlogu ZMed-A je jasno poudarjeno, da gre v razmerju do ZDIJZ za lex specialis glede rokov in načina posredovanja informacij medijem. Bistvo te specialne ureditve za medije je v krajših rokih in enostavnejšem postopku, ker je pri novinarskem delu čas ena najpomembnejših komponent. Mediji, ki v javnem interesu zagotavljajo obveščenost širše javnosti, za svoje delo potrebujejo informacije ažurno. Zaradi ažurnosti in pogostosti pridobivanja informacij in zaradi količine informacij, ki jih mediji potrebujejo, da lahko objektivno poročajo, mora biti zanje postopek pridobivanja informacij tudi poenostavljen. Podoben poenostavljen postopek, ki po ZMed velja za vse zavezance (odgovor z dopisom), pa velja po ZDIJZ le za tiste zavezance, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja na podlagi 1.a člena. Subjekti, ki so zavezani na podlagi 1. člena ZDIJZ, morajo v primeru zavrnitve zahteve za dostop do informacij javnega značaja namreč izdati odločbo, česar zavezancem, na podlagi 1.a člena ZDIJZ, ni treba. Določba 45. člena ZMed je kot že navedeno neke vrste »procesna nadgradnja« ZDIJZ zaradi potreb medijev, pri čemer vsebinsko ne posega v ZDIJZ, ampak se nanj v celoti sklicuje. Na to jasno kažejo predvsem naslednje določbe 45. člena ZMed:
- peti odstavek, ki določa, da organ lahko mediju zavrne ali delno zavrne odgovor na vprašanje, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (izjeme od prostega dostopa iz 5.a člena ZDIJZ in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ),
- deveti odstavek, ki določa, da je pritožba zoper zavrnilni odgovor dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (če torej izpolnjuje v teoriji t. i. kriterij materializirane oblike informacije javnega značaja);
- deseti odstavek, ki določa, da o pritožbi zoper zavrnilni odgovor odloča organ, pristojen za odločanje o pritožbi po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.
ZDIJZ-C je na drugi strani le razširil krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja, pri čemer je razlikovanje na organe oziroma t. i. »stare zavezance« (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ) in poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava oziroma t. i. »nove zavezance« (prvi odstavek 1.a člena ZDIJZ) uvedel iz treh razlogov: 1.) ker je pojem informacije javnega značaja pri »novih zavezancih« ožji kot pri »starih zavezancih« (gre za ožjo definicijo »delovnega področja«, ki je vsebinsko vezano predvsem na izdatke zavezanca), 2.) ker je za »nove zavezance« postopek zavrnitve dostopa poenostavljen (kot zgoraj navedeno je poenostavljeni postopek enak postopku po ZMed, z razliko v dolžini rokov) in 3.) ker so določene različne obveznosti proaktivne objave informacij javnega značaja (pri čemer je obveznost proaktivne objave urejena celo različno za različne kategorije starih in novih zavezancev). Vsekakor pa so vsi, stari in novi zavezanci, zavezani za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato IP nikakor ne more slediti zavezančevi interpretaciji, da ni zavezan tudi po ZMed.
Zgolj jezikovna razlaga (ki jo zavezanec utemeljuje na razlikovanju ZDIJZ med »organi« in »poslovnimi subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava«) namreč nikakor ne zadostuje za pravilno uporabo določbe 45. člena ZMed. Naloga jezikovne razlage je, da v skladu z besedoslovnimi, slovničnimi in stilističnimi pravili rekonstruira besedni pomen pravnega pravila, pri čemer ni potrebno, da se besedni pomen ujema tudi s pravnim pomenom pravne norme (beri: s pravnim pomenom pravnega pravila) . Razlagalčeva dolžnost je, da jezikovno razlago dopolni in preveri še z drugimi metodami, ki naj jezikovno razlago potrde ali pa utemelje tistega izmed več možnih besednih pomenov, ki je njen pravi (pravni) pomen . Pavčnik med druge metode razlage prišteva zlasti logično, sistematično, zgodovinsko in teleološko (namensko) , kot bistven element same jezikovne razlage pa že upošteva kontekst besede, pri čemer poudarja, da pomen jezikovnih znakov ni odsev sporočila, ki ga posredujejo in ki ga je mogoče v celoti in mehanično reproducirati . Pomen besedila Pavčnik razlaga kot sad razmerja med subjektom in besedilom, ki je vsajeno v določen kulturnozgodovinski prostor in čas, prav to pa je tisto, kar daje ustrezen kontekst . Upoštevaje navedeno je relevanten kontekst besede »organi« iz drugega odstavka 45. člena ZMed (»organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja«) ta, da so bili v trenutku sprejema te določbe zavezanci po ZDIJZ le »organi«. Tako so bili vsi subjekti, ki so bili zavezanci po ZDIJZ, hkrati tudi zavezanci po ZMed, razlikovanje med uporabo termina »organ«, »pravna oseba«, »subjekt« ali »zavezanec« pa ni bilo vsebinsko relevantno. Glede na širši družbeni in zakonodajni kontekst, v katerem je bila sprejeta veljavna določba drugega odstavka 45. člena ZMed (uskladitev pravice medijev do dostopa do informacij z novo sprejetim ZDIJZ ter skrajšanje rokov in poenostavitev postopka za medije), bi bila razlaga, da ta določba ne zajema vseh zavezancev po ZDIJZ, zgolj zato, ker dikcija vsebuje besedo »organov«, nelogična. Pavčnik pa opozarja, da je tudi ustavno sodišče poudarilo, da je treba zlasti tedaj, ko gramatikalna (jezikovna) razlaga pripelje do nesmiselnega sklepa, preveriti pomen zakona z drugimi metodami razlage .
Kot že zgoraj pojasnjeno, je določba 45. člena ZMed specialna določba, namenjena le medijem in bi sistemsko prav lahko sodila tudi v sam ZDIJZ – kot posebna ureditev dostopa do informacij javnega značaja za medije. Ker pa ZMed celovito ureja delovanje, pravice in dolžnosti medijev in je že v svoji osnovni različici, sprejeti leta 2001 (t. j. pred sprejemom prvega ZDIJZ, ki je bil sprejet šele dve leti pozneje), določal pravico medijev do dostopa do informacij »javnih oseb« , je bilo sistemsko bolj ustrezno, da je določba o dostopu do informacij za medije ostala v ZMed tudi po sprejemu ZDIJZ, pri čemer je za medije specialno uredila le tehnična vprašanja dostopa (roki, postopek), medtem ko se je na (kasnejši) ZDIJZ v celoti oprla vsebinsko (opredelitev zavezancev za posredovanje informacij za medije, delovno področje zavezanca in definicija informacije javnega značaja ter določitev pravice do pritožbe). Za medije ZMed pravico do dostopa do informacij javnega značaja sicer nekoliko razširja glede na »običajne« prosilce po ZDIJZ (ker zavezancem nalaga dolžnost, da medijem odgovorijo na zastavljeno vprašanje, medtem ko niso dolžni odgovarjati na vprašanja »običajnih« prosilcev po ZDIJZ), vendar imajo tudi v tem primeru mediji pravico do pritožbe le, če odgovor na vprašanje izhaja iz informacije javnega značaja, kot jo definira ZDIJZ (t. j. sodi na delovno področje zavezanca in se nahaja v materializirani obliki). Zaradi razvoja pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ki je v kontekstu družbenih sprememb prinesel razširitev kroga zavezancev na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, bi bilo v nasprotju z namenom in ciljem ZDIJZ in ZMed, da bi drugi odstavek 45. člena ZMed, interpretirali (zgolj z uporabo jezikovne razlage!) na način, da poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so zavezanci po ZDIJZ, niso zavezanci tudi po ZMed, zgolj zaradi uporabljene besede »organi« namesto drugega splošnejšega termina – bistvena vsebina te določbe je namreč v drugem delu dikcije »ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja«, v trenutku sprejemanja veljavnega besedila drugega odstavka 45. ZMed pa, kot že pojasnjeno zgoraj, ni bilo relevantno, kateri termin se uporabi, ker so bili zavezanci po ZDIJZ le »organi«. Tudi ministrstvu, pristojnemu za področje dostopa do informacij javnega značaja , ki je bil predlagatelj sprejetega ZDIJZ-C, se je zavezanost poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom tudi po ZMed zdela nekaj povsem samoumevnega, kar izhaja iz brošure »Obveznosti podjetij pod prevladujočim vplivom države, lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava« , ki jo je pripravilo. V brošuri namreč na straneh 13 in 14 opisuje postopek po ZMed, ki ga morajo uporabiti poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.
Nadalje IP ugotavlja, da je zavezanec nedvomno poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in s tem zavezanec na podlagi prvega odstavka 1.a člena ZDIJZ, ker je pri njem zagotovljen prevladujoč vpliv oseb javnega prava v skladu s 1. alinejo drugega odstavka tega člena. ZDIJZ namreč med drugim ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava pod neposrednim ali posrednim prevladujočim vplivom, posamično ali skupaj, Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Prevladujoč vpliv je v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ zagotovljen, kadar Republika Slovenija, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava, posamično ali skupaj v gospodarski družbi, neposredno ali posredno prek druge gospodarske družbe ali druge pravne osebe zasebnega prava, lahko izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi:
1. večinskega deleža vpisanega kapitala ali
2. pravice nadzora večine ali
3. pravice imenovati več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa.
Zavezanec je v register zavezancev vpisan kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava na podlagi 2. alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ, ker ima Republika Slovenija neposredno ali posredno 74,27 % delež v kapitalu zavezanca (Vir: AJPES). ZDIJZ v petem odstavku 3.b člena določa, da se domneva, da je pravna oseba zavezanec po tem zakonu, če je vpisana v register zavezancev. V postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja lahko dostop zavrne, če izkaže:
1. da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po ZDIJZ ali
2. da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.
Pogoji za kvalifikacijo gospodarske družbe za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava prevladujoč vpliv predpostavljajo, če je izpolnjen vsaj eden od kriterijev, določenih v 1. alineji drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, ki pravnim osebam javnega prava dajejo potencialno možnost izvajati vpliv. ZDIJZ torej ne zahteva, da pravne osebe javnega prava svoj zagotovljen prevladujoč vpliv dejansko tudi izvajajo – zadostuje, da to možnost imajo, med drugim tudi zgolj na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala. Takšno stališče IP je že potrdilo Upravno sodišče RS, ki je v svoji sodbi št. I U 390/2015-11 z dne 23. 4. 2015 presodilo, da je Telekom Slovenije d.d. zavezanec po ZDIJZ. Upravno sodišče je v citirani sodbi upoštevalo tudi namen zakonodajalca, da krog zavezancev razširi na gospodarske družbe, ki upravljajo z javnimi sredstvi oziroma finančnimi sredstvi, ki so v lasti države, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava, ker je odgovornost poslovanja do javnosti večja. Bistven vidik pravice dostopa do informacij javnega značaja pa je omogočanje nadzora javnosti nad delovanjem zavezancev po ZDIJZ.
Zavezanec ni izkazal, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po ZDIJZ, niti, da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom iz 1. al. 2. odst. 6.a člena ZDIJZ.
ZDIJZ v petem odstavku 1.a člena določa, da je poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava zavezanec za dostop do informacij javnega značaja iz 4.a člena tega zakona, ki so nastale kadarkoli v času, ko je bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zakonska določba je jasna in zavezanec nedvomno je zavezan posredovati informacije javnega značaja, ki so nastale v času, ko je bil pod prevladujočim vplivom, ne glede na to, da so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ-C, torej pred dnem 17. 4. 2014. O tem se je IP že izčrpno opredelil tudi v odločbi št. 0902-6/2014/4 z dne 9. 7. 2014 .
V skladu s splošnimi pravnimi načeli je IP v postopku dostopa do informacij javnega značaja kot pritožbeni organ pri odločanju vezan na zakone in podzakonske akte in nima možnosti odločanja neposredno na podlagi Ustave RS. Na podlagi 6. alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču (Ur. l. RS, št. 64/07-UPB1 in 109/12; v nadaljevanju: ZUstS) sicer lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti pred Ustavnim sodiščem RS, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopkom, ki ga vodi, vendar IP v konkretnem primeru ni zaznal nikakršnih neskladnosti določb ZDIJZ z Ustavo RS. Tudi Upravno sodišče RS v prej citiranem primeru na podlagi podobnih navedb, kot jih v tem postopku navaja zavezanec, postopka upravnega spora ni prekinilo, da bi sprožilo postopek za oceno ustavnosti določbe petega odstavka 1.a člena ZDIJZ, ker je očitno ocenilo, da očitana neskladja ne obstajajo.
V skladu z vsem navedenim IP ugotavlja, da je zavezanec zavezan za posredovanje informacij za medije na podlagi 45. člena ZMed. IP nadalje pojasnjuje, da je elektronsko sporočilo zavezanca, s katerim je ta dne 17. 2. 2015 zavrnil zahtevo prosilca, štel kot pisen odgovor in ga v skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed obravnaval kot zavrnilno odločbo. Prosilec je odločbo zavezanca izpodbijal le v delu, ki se nanaša na podatke iz sklenjenih pogodb, torej le v zavrnilnem delu. Podatki iz sklenjenih pogodb po naravi stvari izhajajo iz dokumenta – t. j. pogodbe – zato je pritožba prosilca nedvomno dovoljena. Kot organ druge stopnje je zato IP, na podlagi desetega odstavka 45. člena Zmed, pritožbo prosilca prevzel v obravnavo in odločbo zavezanca v skladu z 247. členom ZUP preizkusil v delih, v katerih jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
Zaradi navedb zavezanca, da prosilčeve zahteve ni štel kot zahteve po ZMed ali ZDIJZ, ker se prosilec ni skliceval na ta dva zakona, IP pojasnjuje, se v skladu s splošnimi pravnimi načeli (zlasti tudi s področja upravnega prava) in ustaljeno prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča RS, prosilcem po ZMed in ZDIJZ ni treba izrecno sklicevati na citirana zakona, da bi bili s svojo zahtevo lahko uspešni. Po izrecni določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. Ne glede na to bi moral zavezanec, če bi bil res v dvomu, ravnati po 18. členu ZDIJZ in smiselno po 67. členu ZUP (prosilca pozvati na dopolnitev oziroma razjasnitev zahteve). Vsekakor pa IP poudarja, da je prosilčeva zahteva z dne 16. 2. 2015 vsebinsko takšna, da nikakor ni dvoma, da gre za zahtevo po 45. členu ZMed.
V primeru poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava je na podlagi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ informacija javnega značaja med drugim informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na izdatke za naročilo agentskih, svetovalnih ali drugih storitev, ter avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek. Prosilec je zahteval podatke o tem, s kom in v kakšni vrednosti je zavezanec v zadnjih 5 letih sklenil svetovalne, odvetniške, avtorske in podjemne pogodbe. Zavezanec je kot podatke, ki ustrezajo zahtevi prosilca, prepoznal podatke, ki jih je posredoval IP v obliki izpisov kot naslednje dokumente: Priloga 1, Priloga 2, Priloga 3, Priloga 4 in Priloga 5. Gre torej za podatke, ki se nahajajo v obliki dokumenta, torej v materializirani obliki (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), in izhajajo iz sklenjenih pravnih poslov, ki po določbi 1. alineje prvega odstavka 4.a člena veljajo za informacije javnega značaja. Prosilčeva opredelitev zahtevanih pogodb kot »podjemnih« je sicer nekoliko drugačna od opredelitev, ki jih daje ZDIJZ. ZDIJZ namreč v 4.a členu opredeljuje pogodbe glede na predmet pravnega posla in ne glede na njihovo obligacijskopravno naravo. Podjemna pogodba oziroma pogodba o delu je po definiciji 619. člena Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 97/07-UPB1; v nadaljevanju: OZ) pogodba, s katero se podjemnik zavezuje opraviti določen posel, kot je izdelava ali popravilo kakšne stvari, kakšno telesno ali umsko delo ipd., naročnik pa se zavezuje, da mu bo za to plačal. Iz določb 620. člena OZ o razmerju med podjemno in prodajno pogodbo pa jasno izhaja, da je predmet pogodbe podjemnikovo delo oziroma storitev, zato tudi pogodbe o delu (oziroma podjemne pogodbe) sodijo med tiste pravne posle, glede katerih so osnovni podatki iz prvega odstavka 6.a člena absolutno javni.
V Prilogi 1 so na dveh straneh v tabeli navedeni naslednji podatki iz pogodb za storitve svetovanja, odvetniško zastopanje in notarske storitve ter avtorskih pogodb, sklenjenih v obdobju med 17. 4. 2014 in 16. 2. 2015: naziv dobavitelja, klasifikacija pogodbe in vrednost pogodb za partnerja. V Prilogi 2 so na osmih straneh v tabeli navedeni enaki podatki za enake vrste pogodb, sklenjenih v obdobju od 16. 2. 2010 do 17. 4. 2014 in za isto obdobje še enaki podatki iz sklenjenih pogodb o delu. V Prilogi 3 so na trinajstih straneh v tabeli navedeni naslednji podatki iz pogodb za storitve svetovanja, odvetniško zastopanje in notarske storitve ter avtorskih pogodb: št. pogodbe, naziv pogodbe, naziv dobavitelja, klasifikacija pogodbe, datum sporazuma, konec veljavnosti pogodbe, vrednost pogodbe. V Prilogi 4 so na petih straneh v tabeli navedene naslednje postavke iz avtorskih pogodb in pogodb o delu, sklenjenih v obdobju od 16. 2. 2010 do 16. 2. 2015: »priimek in ime«, »vrsta«, »pred 17. 4. 2014«, »po 17. 4. 2014«, »skupaj neto«. IP ugotavlja, da Priloge 1, 2 in 4 v celoti ustrezajo prosilčevi zahtevi, Priloga 3 v delu, kjer obsega podatek o št. pogodbe in koncu veljavnosti pogodbe presega zahtevo prosilca, Priloga 5 pa zahtevi prosilca sploh ne ustreza, saj vsebuje podatke o dejanskih stroških svetovanja in odvetniških storitev, prosilec pa je zahteval le podatke o pogodbenih vrednostih. Zato so predmet presoje v tem pritožbenem postopku naslednji dokumenti oziroma njihovi deli: celotne Priloge 1,2 in 4, v Prilogi 3 pa stolpci 2 do vključno 5 in 7 (naziv pogodbe, naziv dobavitelja, klasifikacija pogodbe, datum sporazuma in vrednost pogodbe. Priloga 5 ni predmet tega pritožbenega postopka.
V skladu s petim odstavkom 45. člena ZMed lahko organ mediju zavrne ali delno zavrne odgovor na vprašanje, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09-UPB3, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US in 82/13; v nadaljevanju: ZGD-1) v prvem odstavku 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom, s katerim so seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V skladu s prvim odstavkom 8. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1; v nadaljevanju: ZVOP-1) se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika.
IP se je z vpogledom v Priloge 1 do 4 prepričal, da so vsi ti dokumenti označeni z žigom »Poslovna skrivnost«, zato izpolnjujejo t. i. subjektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti. Ob izkazanem subjektivnem kriteriju poslovne skrivnosti ni potrebe po ugotavljanju, ali je podan tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti, je pa treba preveriti, ali v konkretnem primeru pridejo v poštev določbe tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, torej preveriti, ali gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. IP je zato nadalje presojal, ali gre za podatke, ki so s prvim in tretjim odstavkom 6.a člena ZDIJZ določeni za javne. Nadalje je IP ugotovil, da Priloge 1, 2 in 4 vsebujejo tudi osebne podatke (t. j. imena in priimke pogodbenih partnerjev zavezanca, ki so fizične osebe). Zato je presojal tudi, ali obstaja zakonska podlaga za razkritje teh osebnih podatkov.
Prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega člena 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava dovoli, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz 1. alineje prvega odstavka 4.a člena tega zakona, in sicer:
- podatek o vrsti posla;
- pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv, firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe, ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja;
- pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil;
- datum in trajanje posla in
- enaki podatki iz aneksov k pogodbi.
V skladu s tretjim odstavkom 6.a člena ZDIJZ lahko zavezanci, katerih informacije javnega značaja se ne posredujejo v svetovni splet v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena tega zakona, ne glede na določbo prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ, zavrnejo dostop do osnovnih podatkov o poslih iz prvega odstavka tega člena, če izkažejo, da bi razkritje huje škodovalo njihovemu konkurenčnemu položaju na trgu, razen če se ti podatki nanašajo na pravne posle, ki obsegajo donatorske, sponzorske, svetovalne, avtorske ali druge intelektualne storitve ali druge pravne posle, s katerimi se dosega enak učinek. Če se torej zahtevani podatki nanašajo na te primeroma navedene pravne posle, so zgoraj taksativno navedeni podatki (iz 1. odst. 6.a člena ZDIJZ) absolutno javni. Tehtanje med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo ter pravico do varstva osebnih podatkov in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) je opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pravnih oseb javnega prava in njihovih pogodbenih partnerjev na avtonomiji določiti podatke za poslovno skrivnost (oziroma če so ti fizične osebe nad njihovim interesom na varstvu osebnih podatkov).
Ker podatki, ki jih je zahteval prosilec in jih je zavezanec definiral kot Priloge 1, 2, 3 in 4, izhajajo iz pogodb, sklenjenih za storitve svetovanja, odvetniško zastopanje, notarske storitve, avtorska dela in pogodbe o delu (podjemnih pogodb), so podatki, ki jih je v zvezi s temi pogodbami zahteval prosilec (pogodbeni partner in pogodbena vrednost posla), absolutno javni podatki na podlagi določbe tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom tega člena, ne glede na to, da so pravilno označeni kot poslovna skrivnost. Zakonsko podlago za razkritje imen in priimkov (torej osebnih podatkov) pogodbenih partnerjev zavezanca pa predstavlja že sam prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ.
Priloge 1, 2 in 4 vsebujejo le podatke, ki jih je zahteval prosilec in ki v celoti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, zato mora zavezanec prosilcu posredovati celotne Priloge 1, 2 in 4, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. Glede na to, da priloga 3 vsebuje tudi podatke o št. pogodbe in koncu veljavnosti pogodbe, ki jih prosilec ni zahteval, ti podatki niso bili predmet presoje v tem postopku, zato IP o njih ni odločal. IP je s 1. tč. izreka te odločbe odločil le o tem, da mora zavezanec prosilcu posredovati podatke iz drugega do vključno petega stolpca in sedmega stolpca tabele iz Priloge 3 (naziv pogodbe, naziv dobavitelja, klasifikacija pogodbe, datum sporazuma in vrednost pogodbe). Zavezanec pa lahko ob posredovanju Priloge 3 na tem dokumentu po lastni presoji 1. in 6. stolpec tabele (ki vsebujeta podatke o št. pogodbe in koncu veljavnosti pogodbe) prekrije, ni pa na podlagi te odločbe tega dolžan storiti.
Po pregledu vseh dokumentov, ki so bili predmet odločanja v tej zadevi, in na podlagi zgornjih argumentov, je IP ugotovil, da je zavezanec na prvi stopnji napačno uporabil pravni predpis, na katerega je oprl svojo odločitev. Njegova odločitev, da prosilcu ne posreduje odgovorov na vprašanja, s kom in v kakšni vrednosti je zavezanec v zadnjih petih letih sklenil svetovalne, odvetniške, avtorske in podjemne pogodbe, kar izhaja iz Prilog 1 do 4, je napačna, ker je uporabil le določbo 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne pa tudi določb prvega in tretjega odstavka 6.a člena ZDIJZ, čeprav bi ju moral. IP je pritožbi prosilca zato v celoti ugodil in izpodbijano odločbo zavezanca, na podlagi 1. odst. 252. člena ZUP v zavrnilnem delu odpravil ter sam odločil o zahtevi prosilca za dostop do informacij za medije z dne 16. 2. 2015, kot to izhaja iz 1. tč izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Tina Kraigher Mišič, univ. dipl. prav.,
Svetovalka
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
Informacijska pooblaščenka