prosilka - DRI d.o.o.
+ -Številka: 090-86/2015
Kategorije: Ali gre za inf. javnega značaja, Ali je organ zavezanec
Sklep Upravnega sodiščaPOVZETEK:Prosilka je zahtevala vso dokumentacijo izvedbenega načrta (PZI) ter vso ostalo projektno in investicijsko dokumentacijo za uvedbo GSM-R sistema za gradnjo baznih postaj v Rodiku in na Kozini. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, ker ne gre za informacije javnega značaja, saj je organ zavezan le po 1.a čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zavezan za posredovanje informacij tudi po 1. čl. ZDIJZ zato je pritožbi prosilke delno ugodil, v preostalem delu, v katerem organ z dokumentom ne razpolaga, pa je pritožbo zavrnil.ODLOČBA:Številka: 090-86/2015/7Datum: 29. 7. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015-Odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju: ZUP) ter 1. in 3. odstavka 248. člena ZUP o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 5. 3. 2015, zoper odločbo DRI upravljanje investicij d.o.o., Kotnikova ulica 40, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 114-2/15-Z z dne 12. 2. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločba DRI upravljanje investicij d.o.o. št. 114-2/15-Z z dne 12. 2. 2015 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati elektronsko kopijo sklepa Javne agencije za železniški promet št. 37560-10/2013 ZP 25 – 03205 z dne 25 3. 2014 in št. 37560-10/2013 ZP 59 – 03205 z dne 5. 5. 2014.2. V preostalih delih (to je glede dostopa do številke izvedbenega načrta telekomunikacijskih sistemov in idejnega projekta za investicijsko dokumentacijo ter sprememb projekta v zvezi z dodatnimi baznimi postajami) se pritožba prosilke zavrne.3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :Prosilka je dne 15. 9. 2014 od organa zahtevala vso dokumentacijo izvedbenega načrta (PZI) ter vso ostalo projektno in investicijsko dokumentacijo za uvedbo GSM-R sistema za gradnjo baznih postaj v Rodiku (BP-60.02) in na Kozini (BP-60-03) v Občini Hrpelje – Kozina. Dokumentacijo je zahtevala v digitalni obliki na CD.Organ je zahtevo prosilke najprej zavrnil z dopisom št. 402-26/14-PK z dne 23. 9. 2014, ker ne gre za informacijo javnega značaja po 1.a členu ZDIJZ. Prosilka je vložila pritožbo pri IP. Ker je IP od Ministrstva za infrastrukturo pridobil pojasnilo št. 411-36/2013/969 z dne 27. 11. 2014 in dokumentacijo (zlasti Sklep Vlade RS št. 02402-8/2010/10 z dne 6. 1. 2011 in Sklep Vlade RS št. 01406-3/2011/2 z dne 21. 4. 2011 ter Akt o ustanovitvi organa), iz katerih izhaja, da je organ v zvezi z zahtevanimi dokumenti, ki so del projekta »Uvedba digitalnega sistema (GSM-R) na slovenskem železniškem omrežju« (v nadaljevanju: Projekt GSM-R) izvajalec javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo, je organ pozval, da pojasni, zakaj o prosilkini zahtevi ni v zakonskem roku 20 delovnih dni odločil z odločbo. Organ je na poziv pojasnil, da storitve strokovnega nadzora in inženiringa izvaja kot gospodarska družba in je v zvezi z uvedbo GSM-R sistema na podlagi 13.a člena Zakona o železniškem prometu (Ur. l. RS, št. 11/11-UPB6 in 63/13; v nadaljevanju: ZZelP) kot krovno pogodbo dne 24. 6. 2011 z Vlado RS sklenil Pogodbo za izvajanje naročila opravljanja nalog vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo v RS (v nadaljevanju: Pogodba o izvajanju naročila), dne 15. 10. 2013 pa še Pogodbo o izvajanju storitev strokovnega nadzora in inženiringa v zvezi s projektom »Uvedba digitalnega radijskega sistema (GSM-R) na slovenskem železniškem omrežju« (v nadaljevanju: Pogodba o izvajanju storitev). Skliceval se je še na vpis v registru zavezancev za informacije javnega značaja (eRZIJZ), kjer je vpisan le na podlagi 2. alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot gospodarska družba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. IP je s sklepom št. 0902-22/2014-6 organu na podlagi prvega odstavka 255. člena ZUP podaljšal rok za odločitev. Organ je zoper ta sklep vložil tožbo v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče RS zavrglo. Dne 5. 1. 2015 je organ izdal odločbo št. 114-7/14-Z, s katero je prosilkino zahtevo v celoti zavrnil. Prosilka je vložila pritožbo, na podlagi katere je organ v skladu s prvim odstavkom 242. člena ZUP odločbo nadomestil z odločbo št. 114-2/15-Z z dne 12. 2. 2015, s katero je prosilkino zahtevo ponovno zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da odločbo izdaja le zato, da se izgone globi za prekršek zaradi molka, čeprav vztraja na tem, da je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le na podlagi 1.a člena ZDIJZ kot gospodarska družba pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Nadalje pa je navedel, da je zahtevana dokumentacija avtorsko delo podjetij Konzorcij Iskratel d.o.o. in GH Holding d.d., in da sam to dokumentacijo poseduje z izključnim namenom izvrševanja aktivnosti, določenih s Pogodbo o izvajanju storitev strokovnega nadzora in inženiringa v zvezi s projektom GSM-R, pri čemer nima pravice in pooblastil za reproduciranje zahtevane dokumentacije ali dajanje dokumentacije na vpogled. Pojasnil je, da je bil prosilki dne 11. 12. 2014 vpogled v vso zahtevano dokumentacijo že omogočen na podlagi njene zahteve, ki jo je naslovila na Ministrstvo za infrastrukturo. Prosilka je zoper odločbo št. 114-2/15-Z z dne 12. 2. 2015 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da zahteva vsaj številko in datum morebitnega Izvedbenega načrta (PZI) ali morebitnega idejnega projekta (lahko scan) v zvezi z investicijsko dokumentacijo za uvedbo GSM-R sistema za gradnjo baznih postaj v Rodiku (BP – 60.02) in na Kozini (BP – 60.03) v Občini Hrpelje – Kozina in morebitne spremembe projekta v zvezi z morebitnimi dodatnimi baznimi postajami, ker te ni bilo na vpogledu, ki ji je bil omogočen dne 11. 12. 2014. Navedla je, da ji kljub zagotovilu organa, ni bil poslan zapisnik o vpogledu v dokumentacijo.Organ je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi odstopil IP v pristojno reševanje. Ob tem je ponovno navedel, da v zvezi s projektom GSM-R ni izvajalec javne službe ali nosilec javnega pooblastila, ampak v projektu sodeluje na podlagi Pogodbe o izvajanju naročila in Pogodbe o izvajanju storitev, obe sklenjeni z Vlado RS. Pojasnil je, da je zahtevana dokumentacija v lasti Ministrstva za infrastrukturo, ki je zanjo pridobil izvajalca in izdelano dokumentacijo plačal oziroma jo bo plačal. Poudaril je, da sam z dokumentacijo razpolaga izključno zaradi opravljanja s pogodbo dogovorjenih del.IP je dne 16. 4. 2015 na podlagi 11. člena ZInfP v prostorih organa izvedel ogled brez prisotnosti strank (t. i. ogled in camera), v okviru katerega je organ pojasnil, da idejni projekt za investicijsko dokumentacijo ne obstaja, da pa obstaja na eni strani idejni projekt za investicijo in na drugi strani investicijska dokumentacija. Pojasnil je, da se izvedbeni načrt izvaja v primeru, ko gre za vzdrževalna dela v javno korist, PZI pa za vsa ostala izvajanja del (npr. investicijska) in je njegova vsebina jasno predpisana s pravilnikom ministrstva. Za eno bazno postajo (v nadaljevanju tudi: BP) obstajajo trije izvedbeni načrti: 1) gradbenih konstrukcij, 2) električnih inštalacij in 3) telekomunikacijskih sistemov. Vsak od načrtov za vsako od baznih postaj ima svojo številko, ki je navedena na samem načrtu in tudi v posameznem sklepu Javne agencije za železniški promet RS (v nadaljevanju: JAŽP) o dovoljenju pričetka izvajanja del na projektu. Za načrt gradbenih konstrukcij je številka projekta navedena v sklepu JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 25 – 03205 z dne 25 3. 2014 (uradna oseba IP je prevzela fotokopijo tega sklepa). Za načrt električnih inštalacij je številka projekta navedena na sklepu JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 59 – 03205 z dne 5. 5. 2014 (uradna oseba IP je prevzela fotokopijo tega sklepa). Ker za izvedbeni načrt telekomunikacijskih sistemov še ni bil izdan sklep o dovoljenju pričetka del, ker tudi sam izvedbeni načrt še ni dokončan (je še v postopku dopolnjevanja in nastajanja), je številka tega izvedbenega načrta navedena le v internem projektnem portalu in na delovni verziji samega izvedbenega načrta. Organ je natisnil prvo stran delovne verzije izvedbenega načrta telekomunikacijskih sistemov, ki ga je v okviru ogleda prevzela uradna oseba IP. V zvezi z delom prosilkine pritožbe, ki se nanaša na morebitne spremembe projekta v zvezi z dodatnimi baznimi postajami, je organ pojasnil, da je bil podan predlog občine Hrpelje - Kozina, da se spremeni lokacija bazne postaje v Rodiku. Uradna oseba IP je prevzela tri dopise Ministrstva za infrastrukturo, Direkcije RS za infrastrukturo, iz katerih izhaja obravnava predlogov občine (dopisi št. 411-36/2013/1043 z dne 17. 12. 2014, št. 411-36/2013/1329 z dne 3. 3. 2015 in št. 37504-2/2015/39 (1811) z dne 10. 4. 2015), ni pa še nobenega načrta ali dokumentacije, da bi se na območju te občine kakorkoli spreminjal katerikoli načrt, v katerega je bil prosilki že omogočen vpogled. Organ je povedal še, da obstaja odgovor Ministrstva za infrastrukturo, Direkcije za infrastrukturo, št. 411-36-/2013/985 z dne 2. 12. 2014, ki ga je poslal prosilki, v katerem je ministrstvo navedlo, v katero dokumentacijo ji bo omogočil vpogled. Organ je pojasnil, da se zapisnik o vpogledu v dokumentacijo ni vodil oziroma z njim ne razpolaga več, da pa so bili prosilki, na vpogledu dne 11. 12. 2014, na voljo načrt gradbenih konstrukcij, načrt električnih instalacij, načrt TK sistemov in načrt radijskega planiranja, vse za BP Kozina in BP Rodik. Pritožba je delno utemeljena.IP je pritožbo prosilke pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, prevzel v obravnavo in kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilka izpodbija in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilka se pritožuje le glede številke izvedbenega načrta (PZI) in številke idejnega projekta v zvezi z investicijsko dokumentacijo za uvedbo GSM-R sistema za gradnjo baznih postaj v Rodiku (BP – 60.02) in na Kozini (BP – 60.03) v Občini Hrpelje – Kozina in spremembami projekta v zvezi z dodatnimi baznimi postajami.V predmetni zadevi je primarno sporno, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja le na podlagi prvega odstavka 1.a člena ZDIJZ (kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava) ali je zavezan tudi na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ (kot pravna oseba javnega prava oziroma kot izvajalec javne službe). IP je ugotovil, da je organ zavezanec na obeh pravnih podlagah, ne glede na to, da je v RZIJZ vpisan le kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ je namreč zavezan, ker je izvajalec javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo in nosilec javnega pooblastila v tej zvezi. ZDIJZ v petem odstavku 3.a člena vzpostavlja zakonsko (sicer izpodbojno) domnevo, da je pravna oseba, ki je vpisana v RZIJZ, zavezanec po ZDIJZ. To pa ne pomeni, da velja tudi obratna domneva – torej, če organ ni vpisan v RZIJZ ali je vpisan le kot zavezanec na podlagi 1.a člena ZDIJZ, to ne pomeni, da ni zavezanec po ZDIJZ oziroma ni zavezanec tudi na podlagi 1. člena ZDIJZ. ZDIJZ v 1. členu določa, da so organi zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Glede na to, da ZDIJZ ne določa kriterijev za opredelitev pojma osebe javnega prava sta teorija in predvsem sodna praksa razvili jasne kriterije, po katerih se presoja, ali je določen subjekt oseba javnega ali zasebnega prava (npr. sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 638/2008 z dne 20. 5. 2009, št. II U 65/2009 z dne 8. 6. 2011 in št. I Up 1126/2006-2 z dne 12. 9. 2007 ter sodbe Upravnega sodišča RS št. 167/2006-16 z dne 11. 5. 2006, sodba št. I U 1821/2009 z dne 24. 11. 2010 in št. III U 523/2010 z dne 23. 5. 2011). Razvrstitev je odvisna od celote značilnosti in razmerij pravnega subjekta, pri čemer pravnoorganizacijska oblika (npr. družba z omejeno odgovornostjo) še zdaleč ni edini (predvsem pa ne odločujoči) element za presojo. Iz citiranih sodb izhaja, da so temeljni elementi, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava: 1. način ustanovitve (javnopravni akt), 2. namen delovanja (zasledovanje javnih ciljev), 3. izvajanje javnih nalog (v javnem interesu), 4. odgovornost za obveznosti (s strani države in državi), 5. prevladujoča vloga države v organih upravljanja (ne le kot delničarke, ampak tudi kot oblastnega organa), 6. narava funkcij oziroma delovanja (javnopravna narava) in 7. način financiranja (javna sredstva). Ni treba, da so elementi izpolnjeni kumulativno, zadošča že, da so izkazani v pretežnem delu in kažejo na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca[1].V skladu s prvim odstavkom 13.a člena ZZelP vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo iz petega odstavka 13. člena v imenu in za račun Republike Slovenije izvaja gospodarska družba, ki opravlja dejavnost vodenja investicij in jo določi Vlada Republike Slovenije. Edini ustanovitelj in družbenik te družbe je Republika Slovenija. Poslovni delež družbe se ne more deliti ali prenesti na drugo osebo (1. odst. 13.a člena ZZelP). Na tej podlagi je Vlada RS s sklepom št. 01406-3/2011/2 z dne 21. 4. 2011 za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo določila organ. Po izrecni določbi drugega odstavka 13.a člena organ vzpostavi in vodi informacijski sistem vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo, ki vsebuje podatke in dokumentacijo o vseh fazah investicij, pri tem pa mora ministrstvu zagotoviti možnost neposrednega vpogleda v stanje investicij in dokumentacijo, ki se vodi v okviru informacijskega sistema (vsebino in način vodenja informacijskega sistema v skladu s tretjim odstavkom tega člena natančneje določi minister). Akt o ustanovitvi organa z dne 8. 11. 2012 v 4. člena določa, da je organ ustanovljen z namenom, da kot notranji izvajalec za državo, njene organe in pravne osebe javnega prava opravlja storitve investicijskega inženiringa, vodenja investicij v javno infrastrukturo in druge storitve. Opravlja lahko tudi pridobitno dejavnost in nastopa na trgu s ciljem ustvarjanja dobička, vendar pri tem ne sme opravljati pretežnega oziroma bistvenega dela svoje dejavnosti. V skladu z izrecno določbo tretjega odstavka 14. člena Akta o ustanovitvi organa se štirje od največ šestih članov nadzornega sveta organa imenujejo na predlog ministra, pristojnega za infrastrukturo. Agencija za upravljanje kapitalskih naložb RS je z Aktom o ustanovitvi organ preoblikovala iz družbe DDC Svetovanje inženiring d.o.o. (v nadaljevanju: DDC), ki je bila v 100 % lasti RS, v DRI upravljanje investicij d.o.o. (torej organ, kot se imenuje sedaj) na podlagi priporočila Vlade RS iz sklepa št. 02402-8/2010/10 z dne 6. 1. 2011. Vlada je s tem sklepom izrazila jasen namen preoblikovanja organa, da bi ta postal notranji izvajalec države za izvajanje nalog vodenja investicijskih projektov na področju prometne in druge državne infrastrukture, pri čemer je upoštevala Preliminarno analizo o možnostih za preoblikovanje DDC v notranjega izvajalca države z dne 15. 11. 2010, ki jo je pripravil Inštitut za javno upravo in ga povzema Poročilo medresorske delovne skupine za izbiro oblike bodočih statusnih in organizacijskih sprememb družbe DDC svetovanje inženiring d.o.o. (v nadaljevanju: Poročilo). Kot glavni vzrok za preoblikovanje DDC medresorska skupina navaja izpad prihodkov zaradi zmanjšanja investicij na področju cestne infrastrukture, v katero je bil DDC v preteklosti pretežno strateško usmerjen. V Poročilu so povzete tudi ugotovitve revizijskega poročila Računskega sodišča RS št. 1208-2/2009/48 z dne 4. 11. 2010 o smotrnosti poslovanja pri načrtovanju razvoja javne železniške infrastrukture v obdobju od 1. 5. 2004 do 31. 5. 2009 (v nadaljevanju: revizijsko poročilo). Kot izhaja iz Poročila, je Računsko sodišče RS Ministrstvu za promet naložilo, da jasno določi naloge za vodenje, izvajanje in nadziranje razvoja javne železniške infrastrukture, pri čemer naj loči organ, ki bo pripravljal in vodil investicije v javno železniško infrastrukturo in organ, ki bo izvajal naloge priprave, sklepanja in nadziranja pogodb o javnih gospodarskih službah. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje. Javne službe na področju gradnje in investicij v javno železniško infrastrukturo določa ZZelP.Po izrecni določbi drugega odstavka 9. člena ZZelP je javna železniška infrastruktura grajeno javno dobro v lasti države in se uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in na njegovi podlagi izdanimi predpisi. ZZelP v 13. členu določa, da se cilji in naloge strategije razvoja železniškega prometa, investicij v javno železniško infrastrukturo in vzdrževanja javne železniške infrastrukture natančneje določijo v nacionalnem programu razvoja javne železniške infrastrukture (v nadaljnjem besedilu: nacionalni program), ki ga na predlog vlade sprejme Državni zbor Republike Slovenije za obdobje najmanj petih let (1. odst. 13. člena). Z nacionalnim programom se v zvezi z investicijami v javno železniško infrastrukturo in vzdrževanjem javne železniške infrastrukture podrobneje določijo vrstni red prednostnih nalog investicij v javno železniško infrastrukturo in vzdrževanja javne železniške infrastrukture, viri sredstev za njihovo uresničitev ter dinamika in obseg uresničevanja posameznih nalog v načrtovalnem obdobju. Določitev prednostnih nalog mora temeljiti na prometno-političnih in razvojnih ciljih ob upoštevanju objektivnih prometnih, tehničnih, ekonomsko-finančnih in okolje-varstvenih merilih (2. odst. 13. člena). Na podlagi nacionalnega programa, na predlog ministrstva, sprejme vlada letni načrt investicij v javno železniško infrastrukturo in letni načrt vzdrževanja javne železniške infrastrukture za koledarsko leto. O uresničevanju letnega načrta poroča vlada Državnemu zboru Republike Slovenije po izteku obdobja, za katero je bil sprejet (3. odst. 13. člena). Letni načrt investicij javne železniške infrastrukture na predlog gospodarske družbe iz prvega odstavka 13.a člena tega zakona – torej organa - pripravi ministrstvo. V skladu s petim odstavkom 13. člena ZZelP vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo obsega zlasti:- pripravo, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa;- organiziranje in izvajanje revizij projektne dokumentacije v skladu s predpisi;- izdajanje soglasij povezanih s prostorskimi rešitvami in gradnjo ter izvajanjem drugih del na zemljiščih ali v bližini zemljišč, kjer je predvidena gradnja nove javne železniške infrastrukture.Na podlagi izrecne določbe prvega odstavka 13.a člena ZZelP vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo iz petega odstavka 13. člena v imenu in za račun Republike Slovenije izvaja gospodarska družba, ki opravlja dejavnost vodenja investicij in jo določi Vlada Republike Slovenije. Vlada RS je s sklepom št. 01406-3/2011/2 z dne 21. 4. 2011 določila organ. V skladu s 13.a členom ZZelP je edini ustanovitelj in družbenik te družbe Republika Slovenija, poslovni delež družbe pa se ne more deliti ali prenesti na drugo osebo. Ta družba na podlagi drugega odstavka 13.a člena ZZelP vzpostavi in vodi tudi informacijski sistem vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo, ki vsebuje podatke in dokumentacijo o vseh fazah investicij, pri tem pa mora ministrstvu zagotoviti možnost neposrednega vpogleda v stanje investicij in dokumentacijo, ki se vodi v okviru informacijskega sistema, pri čemer vsebino in način vodenja informacijskega sistema natančneje določi minister.Na podlagi tretjega odstavka 22. člena ZZelP (z naslovom »financiranje gospodarskih javnih služb in razvoja javne železniške infrastrukture«) se sredstva za investicije v javno železniško infrastrukturo in sredstva za vzdrževalna dela v javno korist zagotavljajo iz državnega proračuna, lahko pa se zagotavljajo tudi s sredstvi vlaganj domačih in tujih oseb in iz drugih virov skladno z zakonom. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o železniškem prometu (Ur. l. RS, št. 106/10 - ZZelP-H) v prehodnih določbah predvideva, da Vlada RS družbo za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo iz 13.a člena zakona določi v treh mesecih od uveljavitve tega zakona, pri čemer družba naloge prevzame od Direkcije za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo v šestih mesecih od uveljavitve tega zakona. V skladu z drugim odstavkom 14. člena ZZelP-H naloge glede vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo in izvajanja revizij projektne dokumentacije, do prevzema teh nalog s strani gospodarske družbe iz 13.a člena zakona, še naprej izvaja Direkcija za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo. Ob prevzemu nalog vodenja investicij družba prevzame tudi del zaposlenih, ki na dan uveljavitve tega zakona izvaja naloge vodenja investicij. Del zaposlenih, ki na dan uveljavitve tega zakona izvaja naloge nadzora nad izvajanjem gospodarskih javnih služb, izvajanjem nadgradenj in druge naloge, ki niso neposredno povezane z vodenjem investicij, pa prevzame Ministrstvo za promet.Iz vladnega gradiva k predlogu ZZelP-H izrecno izhaja, da je bil razlog za spremembe in dopolnitve zakona o železniškem prometu tudi načrtovano povečanje investicij v javno železniško infrastrukturo. Poleg tega se je pokazalo, da vodenje investicij v državnem organu (direkciji) ne bo učinkovito in da bo te naloge lažje in učinkoviteje izvajalo novo javno podjetje, ki bo prevzelo izvajanje vseh del, ki se skladno s spremembami in dopolnitvami zakona o varnosti v železniškem prometu izvajajo po postopku pridobitve gradbenega dovoljenja in po postopku vzdrževalnih del v javno korist. Glede na načrtovano večje vlaganje sredstev v javno železniško infrastrukturo je bil eden od ciljev ZZelP-H tudi zagotoviti učinkovito in transparentno vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo. Poleg tega je bilo glavno načelo sprememb zakona v delu, prenosa pristojnosti za vodenje investicij na gospodarsko družbo v lasti države transparentna poraba javnih sredstev. [2] V obrazložitvi k 3. členu ZZelP-H je predlagatelj navedel, da je predvideno, da Slovenske železnice izvajajo vzdrževanje in obnove javne železniške infrastrukture, družba za vodenje investicij pa bo izvajala vodenje investicij ter pripravo in izvedbo javnih razpisov za vodenje in izvedbo nadgradenj javne železniške infrastrukture. V obrazložitvi k 7., 8. in 14. členu ZZelP-H je predlagatelj navedel, da se ukinja Direkcija za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo in prenaša naloge te direkcije na gospodarsko družbo v lasti RS, ki bo prevzela vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo. Naloge so podobne kot jih je do takrat imela direkcija, pri čemer vodenje investicij v imenu in za račun RS izvaja družba, ki je v celoti v lasti RS. Ta gospodarska družba se lahko ustanovi na novo lahko pa te naloge prevzame že ustanovljena družba, ki je v celoti v lasti RS.Akt o ustanovitvi organa v prvem odstavku 4. člena določa, da je organ ustanovljen z namenom, da kot notranji izvajalec za državo, njene organe in pravne osebe javnega prava opravlja storitve investicijskega inženiringa, vodenja investicij v javno infrastrukturo in druge storitve. Vlada Republike Slovenije je dne 21. 4. 2011 sprejela sklep št. 01406-3/2011/2, s katerim je za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo na podlagi prvega odstavka 13.a člena ZZelP določila organ. Upoštevaje teleološko in zgodovinsko razlago zakonskega prenosa nalog in pristojnosti vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo z organa v sestavi ministrstva (Direkcija) na gospodarsko družbo v stoodstotni lasti RS, je edini logičen sklep, da je takšna gospodarska družba izvajalec javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo (zlasti priprave, organiziranja in vodenja investicij v vseh fazah investicijskega procesa ter organiziranja in izvajanja revizij projektne dokumentacije v skladu s predpisi), ki vsebuje tudi javno pooblastilo za izdajanje soglasij povezanih s prostorskimi rešitvami in gradnjo ter izvajanjem drugih del na zemljiščih ali v bližini zemljišč, kjer je predvidena gradnja nove javne železniške infrastrukture, in javno pooblastilo, da predlaga letni načrt investicij javne železniške infrastrukture. Organ na podlagi izrecne zakonske določbe (prvi odstavek 13.a člena ZZelP) deluje v imenu in za račun RS, namen prenosa pristojnosti z organa v sestavi ministrstva nanj pa je bil prav v zagotovitvi učinkovitega in transparentnega vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, zato gotovo ni bil zakonodajalčev namen, da gospodarsko družbo, pooblaščeno za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo, ki je financirana iz javnih sredstev, izloči iz dometa določb ZDIJZ, ki veljajo za javni sektor v ožjem pomenu (zavezanci po 1. členu ZDIJZ). Glede na vsa dejstva in citirane pravne podlage IP ugotavlja, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ, in sicer kot izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo. Vse citirane določbe ZZelP, ob ustaljeni sodni praksi, jasno povedo, da je organ, ne glede na to, da je organiziran kot družba z omejeno odgovornostjo (četudi (ali zlasti, ker) je njen edini družbenik RS), izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila. Organ sicer ni bil ustanovljen neposredno z javnopravnim aktom (ker je bil ustanovljen z aktom o ustanovitvi), vendar pa je bil z javnopravnim aktom (sklepom Vlade) v povezavi s prestrukturiranjem (akt o ustanovitvi, ki je določil, da je organ notranji izvajalec za državo) na podlagi zakona (1. odst. 13.a člena ZZelP) postavljen za izvajalca javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo prav z namenom zasledovanja javnih ciljev v javnem interesu, pri čemer po izrecni zakonski določbi deluje v imenu in za račun države, večino članov nadzornega telesa, ki imenuje tudi poslovodstvo organa, pa predlaga država, ne le kot delničar, ampak kot oblastni organ (ministrstvo). Organ mora pretežni in bistven del svoje dejavnosti opravljati kot notranji izvajalec za državo in ne na trgu, zato se tudi v pretežnem in bistvenem delu financira iz javnih sredstev.Pogodba o izvajanju naročila, na katero se sklicuje organ, je bila sklenjena neposredno na podlagi 13.a člena ZZelP in sklepa Vlade št. 01406-3/2011/2 z dne 21. 4. 2011 – ta pogodba torej ne bi mogla biti sklenjena z nikomer drugim kot z organom, ki je na podlagi javnopravnega akta (ZZelP in sklepa Vlade) ekskluzivni notranji izvajalec javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo. Pogodba o izvajanju storitev, na katero se neposredno opira organ v svojih trditvah, da v zvezi s projektom »Uvedba digitalnega radijskega sistema (GSM-R) na slovenskem železniškem omrežju« deluje kot tržni subjekt, je bila sklenjena na podlagi pogodbe o izvajanju naročila kot temeljne pogodbe in skupaj z njo v delu, ki se nanaša na vodenje investicije v javno železniško infrastrukturo, ki obsega izvedbo strokovno svetovalnih in inženirskih storitev pri izvedbi projekta GSM-R, tvori enovito pogodbeno razmerje. V zvezi s projektom GSM-R torej ne gre za poslovno pogodbo za opravljanje tržne dejavnosti, ampak za izvajanje javne službe po 13.a členu ZZelP. Organ v registru zavezancev res (še) ni vpisan kot zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi 1. alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ, kar pa ne pomeni, da ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ. Velja namreč le zakonska domneva, da je zavezanec tisti subjekt, ki je vpisan v register zavezancev (5. odst. 3.b člena ZDIJZ), ne pa tudi obratna domneva – da, kdor ni vpisan v register zavezancev, ni zavezanec. IP je glede na vse zgoraj navedeno ugotovil, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja kot oseba javnega prava na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ.IP je nadalje ugotovil, da je organ svojo odločitev, da prosilkino zahtevo v delu, ki se nanaša na številko PZI, zavrne, napačno oprl na drugi odstavek 25. člena ZDIJZ. IP je namreč v okviru ogleda in camera ugotovil, da za eno BP obstajajo trije izvedbeni načrti: 1) gradbenih konstrukcij, 2) električnih inštalacij in 3) telekomunikacijskih sistemov. Vsak od načrtov za vsako od baznih postaj ima svojo številko, ki je navedena na samem načrtu in tudi v posameznem sklepu JAŽP o dovoljenju pričetka izvajanja del na projektu. Za načrt gradbenih konstrukcij je številka projekta navedena v sklepu JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 25 – 03205 z dne 25 3. 2014. Za načrt električnih inštalacij je številka projekta navedena na sklepu JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 59 – 03205 z dne 5. 5. 2014. Ker za izvedbeni načrt telekomunikacijskih sistemov še ni bil izdan sklep o dovoljenju pričetka del, ker tudi sam izvedbeni načrt še ni dokončan (je še v postopku dopolnjevanja in nastajanja), je številka tega izvedbenega načrta navedena le v internem projektnem portalu in na delovni verziji samega izvedbenega načrta. Organ bi torej lahko prosilkini zahtevi po elektronski kopiji v delu, ki se nanaša na številko izvedbenega načrta, delno ugodil s tem, da bi ji posredoval elektronsko kopijo sklepa JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 25 – 03205 z dne 25 3. 2014 in sklepa JAŽP št. 37560-10/2013 ZP 59 – 03205 z dne 5. 5. 2014. Organ s tema dvema dokumentoma razpolaga v obliki dokumentov in ju je pridobil v zvezi z izvajanjem javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo, zato predstavljata informacije javnega značaja po definiciji 4. člena ZDIJZ. IP je po uradni dolžnosti preveril, ali v zvezi s tema dvema sklepoma obstajajo katere od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da sicer vsebujeta osebne podatke, vendar ti na podlagi 1. alineje tretjega odstavka niso varovani, ker gre za javne uslužbence. Drugih izjem od prostega dostopa ta dva sklepa ne vsebujeta.V delu, ki se nanaša na izvedbeni načrt telekomunikacijskih sistemov, pa je bila odločitev organa pravilna, ker sam izvedbeni načrt tudi po ugotovitvah IP v celoti predstavlja avtorskopravno varovano delo, in se IP v tem delu v celoti sklicuje na relevantne dele izpodbijane odločbe organa. Poleg tega je bil prosilki vpogled vanj že omogočen, sklep JAŽP, na katerem bi bil naveden ta podatek in bi seznanitev s takšnim sklepom lahko nadomestila seznanitev v obliki elektronske kopije izvedbenega načrta telekomunikacijskih sistemov, pa (še) ne obstaja. Nadalje je IP ugotovil, da je bila odločitev organa v zvezi s številko »idejnega projekta za investicijsko dokumentacijo« pravilna (se zavrne), vendar obrazložena z napačnimi razlogi (avtorskopravno varovano delo). Tak dokument namreč ne obstaja, zato tudi številka ne obstaja in je organ prosilki objektivno ne more posredovati. Enako velja glede sprememb projekta v zvezi z dodatnimi baznimi postajami. Takšnih sprememb namreč od prosilkinega vpogleda v dokumentacijo dne 11. 12. 2014 do izdaje izpodbijane odločbe dne 12. 2. 2015 ni bilo, v kar se je IP prepričal z vpogledom v projektno dokumentacijo pri organu in na podlagi trditev organa. Ker je bila odločitev organa v delu, ki se nanaša na izvedbeni načrt gradbenih konstrukcij in električnih inštalacij za BP Rodik in BP Kozina oprta na napačno pravno podlago je pritožba prosilke v tem delu utemeljena, zato je IP v tem delu na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa št. 114-2/15-Z z dne 12. 2. 2015 odpravil in odločil kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. V preostalih delih, ki jih je prosilka še izpodbijala, pa je odločba organa delno pravilna in na zakonu utemeljena, delno pa je zakonit le izrek (se zavrne), odločba pa je obrazložena z napačnimi razlogi (avtorskopravno varovano delo), zato je IP v tej odločbi navedel pravilne razloge (dokument ne obstaja), v obeh primerih pa je IP pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil, delno na podlagi prvega odstavka, delno pa na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper 1.2 točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.Zoper ta sklep in preostale dele te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila :Tina Kraigher Mišič, univ. dipl. prav.,svetovalka pooblaščencaInformacijski pooblaščenecMojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,pooblaščenka
[1] Praksa Informacijskega pooblaščenca na področju informacij javnega značaja, vključno z ZDIJZ-C, Kraigher Mišič T., v: Dnevi prava zasebnosti in svobode izražanja, zbornik 2015, GV Založba, 2015.[2] Poročevalec DZ z dne 22. 10. 2010, EPA 1344-V (EVA 2010-2411-0018; št. 00721-14/2010/12 z dne 14. 10. 2010), str. 4 - 5.