Prosilec - Državni izpitni center
+ -Številka: 090-61/2014/6
Kategorije: Ali dokument obstaja
Sodba upravnega sodiščaPOVZETEK:
Prosilec je zahteval podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk na nacionalnem preizkusu znanja iz določenih predmetov po šolah poimensko za vse osnovne šole. Organ je zahtevo zavrnil, ker z zahtevano informacijo ne razpolaga. V pritožbenem postopku je bilo ugotovljeno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, saj jih je zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako organ razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. Vse navedeno potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013. Pooblaščenec je pritožbi prosilca ugodil in organu naložil posredovanje informacij.
ODLOČBA:
Številka: 090-61/2014/6
Datum: 13. 6. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 17. 3. 2014 zoper odločbo Državnega izpitnega centra, Kajuhova ulica 32U, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 090-3/2014, z dne 10. 3. 2014 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 17. 3. 2014 se ugodi in se odločba Državnega izpitnega centra št. 090-3/2014, z dne 10. 3. 2014 odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe iz baze podatkov vseh osnovnih šol, ki jo vodi, v elektronski obliki posredovati podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja:
- v šolskih letih 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;
- v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz matematike v 6. in 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;
- v šolskih letih 2010/2011, 2011/2012 in 2012/2013 na preizkusu znanja iz biologije in geografije v 9. razredu poimensko po šolah za vse osnovne šole;
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 11. 2. 2014, 12. 2. 2014 in 17. 2. 2014 na organ naslovil zahteve za dostop do informacij javnega značaja, s katerimi je zahteval, da mu organ posreduje podatke v obliki tabele o dosežkih učencev, ki so v letnih poročilih o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja objavljeni v grafičnih prikazih:
- srednje vrednosti pri angleškem jeziku na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri slovenščini na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri biologiji in geografiji na nacionalnem preverjanju znanja v 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah.
Organ je vse zahteve prosilca zavrnil z odločbo št. 090-3/2014, z dne 10. 3. 2014. V obrazložitvi odločbe je organ najprej povzel 4. člen ZDIJZ in navedel, da mora organ posredovati informacije javnega značaja, ki jih je organ že izdelal v zahtevani obliki oz. z njimi razpolaga. Organ ni zavezan ustvariti, pridobiti, obnoviti ali vzpostaviti dokumenta, ki v času zahteve ne obstaja, temveč je zavezan zagotoviti dostop samo do informacij, ki v trenutku zahteve že obstajajo. Organ tudi ni zavezan iskati podatkov, ki jih nima že v trenutku, ko je zahteva postavljena niti ni zavezan podatke zbirati, obdelovati ali opravljati raziskave ali analize z namenom, da bi ustvaril podatek, ki ga zahteva prosilec. Dokument oz. informacija, kjer bi bili zahtevani podatki zbrani skupaj pri organu, ne obstaja. Grafi, ki so javno objavljeni v Letnem poročilu o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja, so rezultat programske kode, v kateri ni imen šol in ki je povezana neposredno z dosežki posameznih učencev v podatkovni bazi. Nikjer v podatkovni bazi organa tudi ni povprečnih dosežkov šol. Glede na navedeno organ ugotavlja, da zahtevana informacija javnega značaja pri organu ne obstaja v zahtevani obliki niti v obliki zahtevanega dokumenta, dosjeja, zadeve ter da je organ v skladu s 4. členom ZDIJZ tudi ni dolžan ustvariti. Organ zaradi neobstoja zahtevane informacije javnega značaja ne more ugoditi zahtevi prosilca po dostopu do informacije javnega značaja.
V pritožbi, vloženi dne 17. 3. 2014, je prosilec navedel, da je Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. U I 44/2013 z dne 16. 10. 2013 potrdilo, da mora organ prosilcu posredovati povprečne vrednosti na nacionalnem preverjanju znanja leta 2011 za slovenščino in angleščino po osnovnih šolah. V sodbi je sodišče med drugim povzelo odločbo Pooblaščenca, ki jo je s sodbo potrdilo. Sodišče je potrdilo, da mora organ posredovati prosilcu povprečno oceno šole, ker je to informacijo mogoče zelo enostavno in hitro priklicati iz baze. V konkretni zadevi je prosilec zahteval isto informacijo javnega značaja, za katero je bilo z omenjeno sodbo sodišča in odločbo Pooblaščenca odločeno, da jo ima prosilec pravico dobiti. Razlika je le, da se je sodba nanašala na slovenščino in angleščino, zahteva prosilca pa na matematiko. Organ je zahtevo prosilca zavrnil z argumentom, ki sta ga že pred tem kot neutemeljenega zavrnila Pooblaščenec in sodišče. Če bi slednja v konkretnem primeru odločila drugače, kot sta odločila v prejšnjem identičnem postopku, bi bilo s tem kršeno enako varstvo pravica (22. člen Ustave RS) in načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS). Prosilec meni, da zahtevane informacije obstajajo, čeprav jih je, tehnično gledano, treba priklicati iz baze podatkov, kar pa je po mnenju Pooblaščenca in sodišča enostavno in izjemno hitro, zato obstajajo in izpolnjujejo vse zakonske kriterije za informacijo javnega značaja.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-3/2014, z dne 24. 3. 2014 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja na organ naslovil poziv št. 090-61/2014/2, z dne 26. 3. 2014, na katerega je organ odgovoril z dopisom št. 090-3/2014, z dne 31. 3. 2014. Pojasnil je, da dokument oz. informacija, kjer bi bili zahtevani podatki zbrani skupaj pri organu ne obstaja, zato ga organ Pooblaščencu ne more posredovati. Grafi, ki so javno objavljeni v Letnem poročilu o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja, so rezultati programske kode, v kateri ni imen šol in ko je povezana neposredno z dosežki posameznih učencev v podatkovni bazi. Nikjer v podatkovni bazi organa ni povprečnih dosežkov šol in bi jih morali na novo izračunati, torej ustvariti nov dokument. Organ je ponovil argumente iz izpodbijane odločbe in dodal, da vse navedeno pomeni, da bi moral organ ustvariti nov dokument, saj zahtevanih podatkov organ ne more preprosto priklicati iz baze podatkov. Organ je še povzel četrti odstavek 5. člena ZDIJZ ter navedel, da tudi za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja ni zavezan zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo in zagotoviti izvlečke iz dokumentov, če to pomeni nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka. Sporočilo o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja za posamezno leto je objavljeno na internetni strani organa in je prosto dostopno. V letnem poročilu so dosežki učencev prikazani v grafih, ki jih organ ni dolžan pretvarjati v drugo obliko ali na podlagi teh podatkov iz grafov celo ustvarjati nove podatke in analize posebej za prosilca, saj to za organ pomeni nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka. Če zahtevani podatki v bazi sploh ne obstajajo in podatkov organ ne more zgolj enostavno priklicati iz baze, jih v skladu z navedenimi členi ni dolžan narediti. Organ je na podlagi sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013 istovrstne podatke za leto 2011 na novo ustvaril, ker je bilo sodbo treba izvršiti. S podatki za leto 2012 in 2013 organ ne razpolaga.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Predmet zahtev prosilca so podatki v obliki tabele o dosežkih učencev, ki so v letnih poročilih o izvedbi nacionalnega preverjanja znanja objavljeni v grafičnih prikazih:
- srednje vrednosti pri angleškem jeziku na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri slovenščini na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri matematiki na nacionalnem preverjanju znanja v 6. in 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah;
- srednje vrednosti pri biologiji in geografiji na nacionalnem preverjanju znanja v 9. razredu v letih 2011, 2012 in 2013 po šolah.
Organ je zahteve prosilca zavrnil zaradi neobstoja zahtevane informacija javnega značaja. Ker prosilec dvomi v takšno dejansko stanje, je bilo treba v obravnavani zadevi razjasniti vprašanje, ali zahtevana informacija javnega značaja obstaja.
Iz definicije informacije javnega značaja je (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Iz drugega odstavka 164. člena ZUP izhaja, da se v upravnem postopku uporabi katerokoli dokazno sredstvo. Velja torej, da se poleg petih primeroma navedenih dokaznih sredstev po ZUP (listine, priče, izvedenci, ogled, izjava stranke) lahko uporabi tudi katerokoli drugo dokazno sredstvo, ki pripomore k ugotovitvi dejanskega stanja. Pooblaščenec je s pozivom št. 090-61/2014/2, z dne 26. 3. 2014 organ pozval, naj mu posreduje informacije javnega značaja, do katerih zahteva dostop prosilec. Ker organ Pooblaščencu ni posredoval zahtevanih informacij javnega značaja, je Pooblaščenec kot dokazno sredstvo uporabil zapisnik o ogledu in camera, ki je bil izdelan v zadevi št. 090-214/2012. Kot je pravilno navedel že prosilec, je v konkretni zadevi zahtevana istovrstna informacija javnega značaja, kot je bila zahtevana v zadevi št. 090-214/2012. Razlika je le, da je konkretna zahteva razširjena na več let in na več osnovnošolskih predmetov.
Na ogledu in camera v zadevi št. 090-214/2012, o katerem je bil dne 7. 11. 2012 izdelan zapisnik, je Pooblaščenec organ prosil, naj na konkretnem primeru – torej za naključno izbrano konkretno osnovno šolo, pokaže podatke, ki jih prosilec zahteva. Organ je povedal, da konkretnega dokumenta, oziroma podatka, iz katerega izhaja povprečna uspešnost konkretne osnovne šole pri nacionalnem preverjanju znanja pri slovenščini (oziroma angleščini), nima, da pa ga lahko na osnovi računalniških operacij prikliče iz svoje baze podatkov. Organ je zelo hitro pridobil (priklical) podatek o povprečni uspešnosti določene šole pri nacionalnem preverjanju znanja pri slovenščini v letu 2010/2011. Enake podatke lahko organ prikliče tudi za angleščino.
Glede na to, da organ v konkretni zadevi ni zanikal, da bi bilo na enak način, kot je opisan v omenjenem zapisniku o ogledu in camera, mogoče priklicati tudi podatke, ki so predmet obravnavanih zahtev prosilca, je Pooblaščenec ugotovil, da je istovrstne podatke mogoče hitro in na enostaven načina priklicati tudi za leta 2012 in 2013 ter za matematiko, biologijo in geografijo. Glede na navedeno argument organa, da bi priklic obravnavanih podatkov za organ pomenil nesorazmeren napor zunaj preprostega postopka, ne zdrži resne pravne presoje. Na tem mestu Pooblaščenec pripominja, da je sklicevanje organa na četrti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki se nanaša na dolžnost zagotavljanja ponovne uporabe informacij javnega značaja, povsem brezpredmetno, saj se v konkretnem primeru odloča o dostopu do informacij javnega značaja. V konkretnem primeru pa je sporno vprašanje, ali takšen priklic podatkov predstavlja nov dokument v smislu ZDIJZ. Organ namreč meni, da takšen priklic informacij predstavlja nov dokument, ki ga organ ni dolžan ustvariti, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal takšen priklic podatkov z vidika definicije informacije javnega značaja. Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
V duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop. V praksi se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v računalniških bazah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta.
Pooblaščenec se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz računalniške baze lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic informacij pa ne pomeni nastanka novega dokumenta.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ne dvomi, da organ z informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga v materializirani obliki v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj jih je, kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera z dne 7. 11. 2012, zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Prav tako organ razpolaga z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem za priklic zahtevanih informacij. Vse navedeno potrjuje tudi sodba Upravnega sodišča RS št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013, s katero je sodišče zavrnilo tožbo organa in potrdilo odločbo Pooblaščenca št. 090-214/2012/4, z dne 5. 12. 2012, ki je temeljila na ugotovitvah, navedenih v omenjenem zapisniku o ogledu in camera. Sodišče je v navedeni zadevi pritrdilo Pooblaščencu, ki je organu naložil, da mora organ prosilcu iz baze podatkov vseh osnovnih šol, ki jo vodi, posredovati podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine, poimensko po šolah, za vse šole. Kot že rečeno, je Pooblaščenec ugotovil, da je šlo v omenjeni zadevi za bistveno podobno dejansko stanje, kot v konkretnem primeru. Organ v omenjeni zadevi sploh ni zanikal obstoja zahtevanih informacij oz. zatrjeval, da priklic informacij ni mogoč ali da to že predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Torej, ker lahko organ iz evidence prikliče podatke o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri nacionalnem preverjanju znanja v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine, po šolah, kar potrjuje tudi omenjena sodba upravnega sodišča, ni dvoma, da lahko iz evidence prikliče tudi tovrstne podatke za leti 2012 in 2013 in tudi za matematiko, biologijo in geografijo. Kot že navedeno, takšen priklic podatkov ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta. Kot je pravilno ugotovil že prosilec, bi šlo za kršitev enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS), če bi Pooblaščenec v konkretnem primeru odločil v nasprotju s svojim stališčem v odločbi št. 090-214/2012/4, z dne 5. 12. 2012 in s stališčem, ki ga je Upravno sodišče RS zavzelo v sodbi št. I U 44/2013-14, z dne 16. 10. 2013.
Na podlagi navedb in izjav organa ter ugotovitev na ogledu in camera v zadevi št. 090-214/2012 je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti obstajajo in izpolnjujejo vse zakonske kriterije za informacijo javnega značaja, kot izhajajo iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je ugotovil tudi, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki bi bili izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka