Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-50/2014/5
Kategorije: Notranje delovanje organa, Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
Sodba Upravnega sodiščaSodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:
V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do bilanc na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 za NKBM in Abanko ter dokazil, koliko sredstev (depozitov, posojil,..) je imela RS v NKBM in v Abanki za vsak dan posebej v letu 2013. V pritožbenem postopu je Pooblaščenec ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z bilancami na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 za NKBM in Abanko. Glede zahteve za dostop do dokumenta, ki izkazuje sredstva (depozitov, posojil,..), ki jih je imela RS v NKBM in v Abanki za vsak dan posebej v letu 2013, pa je Pooblaščenec ugotovil, da informacije, ki so predmet presoje, ne izkazujejo bančnih poslov z vidika ročnosti, višine obresten mere, ipd., v smislu, da bi izkazovali obligacijsko pravno razmerje z bankami, temveč gre zgolj za informacije, kje in v kakšni višini se nahaja državni denar na določen datum. Pooblaščenec je ocenil, da banki kot stranski udeleženki nista izkazali občutne škode, ki bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala bankam, prav tako pa po mnenju Pooblaščenca razkritje zahtevanih informacij ne more škodovati konkurenčnemu položaju banke na trgu. Zato je odločil, da ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti. Organ se je skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja organa, glede katere je Pooblaščenec navedel, da gre za »goli« številčni podatek o višini sredstev, ki so vložena v banko v obliki depozitov na avkcijski način, zato zahtevana informacija že po sami vsebini ne more predstavljati »notranjega razmišljanja« organa. Organ ob tem s svojimi pojasnili ni konkretno izkazal možnosti nastanka motenj za delovanje organa, če bi bil podatek razkrit javnosti. Pooblaščenec je zaključil, da so podane tudi okoliščine, ki izražajo močan javni interes, da se razkrijejo zahtevane informacije, ki lahko pripomorejo k širši razpravi in ugotovitvi, ali je delovanje organa gospodarno oziroma v skladu z zakonom.
ODLOČBA:
Številka: 090-50/2014/5
Datum: 20. 5. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odstavka 15. člena ter 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 252. člena ter 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 11. 2. 2014, št. 090-4/2014/7, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Kabinet ministra, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se delno ugodi in se odločba Ministrstva za finance št. 090-4/2014/7 z dne 11. 2. 2014 delno odpravi in se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumenta z naslovom«Stanje depozitov pri banki od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 v 000eur« za Abanko in NKBM.
2. V delu, v katerem je prosilec zahteval bilanci na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 za NKBM in Abanko, se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 10.1. 2014 na organ posredoval poziv za posredovanje podatkov, in sicer je zahteval bilanci na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 za NKBM in Abanko ter dokazila, koliko sredstev (depozitov, posojil,..) je imela RS v NKBM in v Abanki za vsak dan posebej v letu 2013.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 11. 2. 2014, št. 090-4/2014/7, s katero je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da glede zahtevanih bilanc NKBM in Abanke na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 ugotavlja, da ne predstavljajo informacij javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, saj ne gre za informacije iz delovnega področja organa v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb, saj organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Podatki o bilancah bank so sicer javno dostopni v letnih oziroma polletnih poročilih, ki jih banke objavljajo na svojih spletnih straneh, bolj podrobnih podatkov (bilanc po posameznih dnevih, kot jih zahteva prosilec) pa organ nima. Organu tudi ni znano, kateri organ bi lahko z njimi razpolagal, zato tudi ne more, na podlagi 20. člena ZDIJZ, zadeve odstopiti v reševanje organu, ki bi bil glede na vsebino zadeve pristojen za njeno reševanje. V zvezi s podatkom, koliko sredstev je imela Republika Slovenija v Novi kreditni banki Maribor d. d , Ulica Vita Kraigherja 4, 2505 Maribor (v nadaljevanju NKBM) oziroma Abanki Vipa d d , Slovenska cesta 58, 1517 Ljubljana (v nadaljevanju Abanka) za vsak dan posebej v letu 2013 (v nadaljevanju zahtevani podatki), organ ugotavlja, da z zahtevanimi podatki razpolaga ter da je treba dostop do teh podatkov zavrniti na podlagi 2. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ Gre za podatke, ki izhajajo iz depozitnih poslov, ki jih Upravljavec sredstev sistema enotnega zakladniškega računa države (v nadaljevanju upravljavec) na podlagi pogodb o poslovnem sodelovanju nalaga v poslovne banke. Iz 21.a člena Pogodbe o poslovnem sodelovanju z NKBM in 21.a člena Pogodbe o poslovnem sodelovanju z Abanko izhaja, da so vsi podatki v zvezi z licitacijami in konfirmacijami za posamezne posle, sklenjene na podlagi te pogodbe, pogodbena in poslovna skrivnost banke, v skladu z določili ZGD-1. S posredovanjem zahtevanih podatkov bi bilo iz višine sredstev, deponiranih pri NKBM oziroma Abanki po posameznih dnevih mogoče razbrati višino konkretnih poslov, sklenjenih z navedenima bankama. Glede na naravo poslov, iz katerih izhajajo zahtevani podatki ter glede na vsebino zahtevanih podatkov je organ na podlagi prvega odstavka 143. člena ZUP k udeležbi v postopku povabil NKBM in Abanko. NKBM je z dopisom z oznako 939-2/4-br z dne 3. 2. 2014 priglasila udeležbo v postopku in navedla, da nasprotuje razkritju zahtevanih podatkov, saj ti predstavljajo zaupne podatke v skladu z 214. členom Zakona o bančništvu ter da je v konkretnem primeru očitno, da gre za takšne informacije in podatke, katerih razkritje nepooblaščenim osebam bi pomenil nastanek občutne škode banki, kar v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 predstavlja poslovno skrivnost NKBM. Razkritje zahtevanih podatkov bi namreč nedvomno zmanjšalo konkurenčno prednost banke ter jo postavilo v bistveno slabši konkurenčni položaj tako v razmerju do drugih bank kot v razmerju do njenih strank. Predmetni podatki namreč razkrivajo pogoje sodelovanja med Republiko Slovenijo in zasebnim subjektom na trgu (banko), saj so bile pogodbe sklenjene pod tržnimi pogoji in bi njihovo razkritje predstavljalo neupravičen poseg v trg, z razkritjem pa bi banki nastala občutna in nenadomestljiva škoda. NKBM tudi meni, da je interes javnosti v tem, da se podatkov ne razkrije, saj bi razkritje zaupnih informacij lahko pri strankah NKBM povzročilo negativno reakcijo, saj bi lahko prišlo do napačnega razumevanja poslovanja ter bi bila to lahko osnova za ravnanje konkurence, s čimer bi se pomembno ogrozila stabilnost bančnega sistema, kar bi lahko imelo za posledico ogrozitev nadaljnjega gospodarskega razvoja Slovenije. Abanka je z dopisom z oznako PS-4.2-77/2014/235046 z dne 3. 2. 2014 priglasila udeležbo v postopku ter navedla, da nasprotuje razkritju zahtevanih podatkov, ki jih šteje za izjemo v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj predstavljajo poslovno skrivnost banke. Razkritje višine in ročnosti konkretnih poslov bi Abanki povzročilo škodo, ker bi ostale banke (slovenske in tuje) ter drugi poslovni partnerji banke vedeli, s kakšnimi denarnimi sredstvi je tožeča stranka razpolagala v posameznem času, iz česar bi lahko sklepali na politiko poslovanja in poslovno naravnanost ter to izkoristili pri pogajanjih za sklenitev depozitnih in kreditnih poslov. Organ na podlagi pogodb o poslovnem sodelovanju ter navedb NKBM in Abanke ugotavlja, da zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost NKBM oziroma Abanke, v skladu z 39. členom ZGD-1, zato predstavljajo izjemo v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere je treba zahtevo prosilca zavrniti. Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organov. Upravljavec s poslovnimi bankami sklepa depozitne posle na avkcijski način, kjer sta kriterija za izbor in sklenitev poslov višina obrestne mere, ki jo posamezna banka ponudi ter izkoriščenost limita, katerega višino za vsako poslovno banko dnevno določa upravljavec. Limit predstavlja najvišji možen obseg depozitov, ki ga ima upravljavec lahko naloženega v posamezni poslovni banki, izračunava pa se glede na višino kapitala banke, višino bilančne vsote banke, višino dolga Republike Slovenije pri posamezni banki ter bonitetno oceno banke, primerljiv pa je s tržnim deležem, ki ga ima posamezna banka na domačem denarnem trgu. Z razkritjem dnevnega stanja depozitov enotnega zakladniškega računa države (v nadaljevanju EZRD) po posameznih poslovnih bankah bi imela vsaka poslovna banka okvirno informacijo o trenutni izkoriščenosti oziroma neizkoriščenosti limitov ostalih poslovnih bank (svojih konkurentk), ki lahko sodelujejo na avkcijah depozitov EZRD. Glede na seznanjenost s temi informacijami bi v primeru izkoriščenosti limitov posameznih bank ostale banke na avkcijah za depozite lahko ponujale nižjo ceno (za RS manj ugodno obrestno mero), posledično pa bi upravljavec na avkcijah za depozite dosegal nižje donose, kot bi jih sicer ter zato, med drugim, ne bi mogel zadostiti načelu donosnosti v skladu s prvim odstavkom 68. člena Zakona o javnih financah (Uradni hst RS, št 11/11 - uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr. in 101/13). Poleg tega bi z razkritjem informacije o izkoriščenosti oziroma neizkoriščenosti limitov posameznih poslovnih bank javnosti in trgom sporočali informacijo o zmožnosti oz. nezmožnosti posamezne banke za pridobivanje depozitov EZRD, kar bi poslabšalo njen položaj na trgu, saj bi se zaradi razkrite informacije o že izkoriščenem limitu EZRD za banko lahko podražilo in otežilo pridobivanje ostalih virov financiranja in bi zato utrpela škodo. To pa bi v skrajni meri lahko privedlo tudi do tega, da poslovne banke zaradi razkrivanja njihovih poslovnih skrivnosti in posledične škode ne bi želele več sodelovati na avkcijah depozitov, s čimer bi se dodatno zmanjšala stopnja konkurenčnosti, kar bi za upravljavca zopet pomenilo nižje donose naložb, hkrati pa zaradi omejene možnosti plasiranja sredstev tudi višje tveganje koncentracije (nerazpršenosti) naložb. Glede na to, da upravljanje s sredstvi sistema EZRD sodi med dejavnosti organa, v primeru razkritja zahtevanih podatkov pa bi lahko prišlo do bistvenega znižanja donosov naložb države iz tega naslova, organ meni, da je v skladu z navedenim izpolnjen pogoj za določitev izjeme v skladu z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ se kljub navedenima izjemama v skladu z 2. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes za razkritje močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije Po mnenju organa razkritje zahtevanih podatkov javnosti v ničemer ne bi moglo bistveno pripomoči k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Podatki o avkcijah in sklenjenih depozitnih poslih so na voljo pristojnim nadzornim organom. Kumulativni podatki o sklenjenih poslih na podlagi pogodb o poslovnem sodelovanju s poslovnimi bankami in povprečna ponderirana obrestna mera iz teh poslov so objavljeni na spletnih straneh organa, prav tako je javen način sklepanja teh poslov, ki izhaja tudi iz pogodb o poslovnem sodelovanju, glede katerih je organ, v primeru zahteve za posredovanje informacij javnega značaja, vlagatelju že omogočil dostop, v skladu z navedenim pa sta zagotovljena transparentnost in nadzor nad upravljanjem z denarjem države. V skladu z navedenim ni moč trditi, da je interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov močnejši od interesa za preprečitev morebitne škode za Republiko Slovenijo, NKBM in Abanko. Depoziti tudi ne predstavljajo porabe javnih sredstev v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker upravljavec ta sredstva dobi povrnjena v celoti, prav tako pa banke državi za te depozite plačujejo obresti. To stališče je skladno s stališčem Upravnega sodišča Republike Slovenije v sodbi, opr št I U 1488/2011 z dne 18 4 2011, v kateri je sodišče navedlo, da gre za javno porabo le takrat, ko gre za odhodek, ko se javna sredstva za nekaj porabijo, od koder jih država ne dobi več vrnjenih. Pri zahtevanih podatkih tudi ne gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z navedenim po mnenju organa ne obstajajo razlogi, zaradi katerih bi, ob ugotovljenem obstoju izjem iz 2. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, bilo zahtevane podatke treba posredovati.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 18. 2. 2014 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se pritožuje na odločitev organa. Pooblaščenec je z dopisom z dne 21. 2. 2014, številka: 092-16/2014/2, pritožbo prosilca odstopil organu, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 12. 2. 2014, št. 090-4/2014/17 s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Z vidika presoje obstoja informacije javnega značaja, kot izhaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, Pooblaščenec ugotavlja, da delovno področje organa med drugim opredeljuje 29. člen Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/05- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami, v nadaljevanju ZDU-1), ki določa, da Ministrstvo za finance opravlja naloge na področjih zakladništva, javnega računovodstva, proračuna, javnih naročil, davčnega in carinskega sistema, javnofinančnih prihodkov in finančnega sistema, preprečevanja in odkrivanja pranja denarja, prirejanja iger na srečo, državnih pomoči ter makroekonomskih analiz in napovedi. Širše oziroma celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami.
Glede zahteve prosilca, ki se nanaša na bilanci na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013 za NKBM in Abanko je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotavljal, ali je pri zahtevanih informacijah izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike, da zahtevani dokumenti obstajajo in da organ z njimi razpolaga. V izpodbijani odločbi je namreč organ navedel, da s temi informacijami ne razpolaga. Pooblaščenec je zato organ dodatno pozval, da obrazloži oziroma pojasni, kako je potekal postopek prenosa lastništva banke (NKBM in Abanke) na državo z vidika obstoja bilanc na dan 17. 12. 2013 in 18. 12. 2013. Dejstvo je, da načeloma obstajajo redne in izredne bilance. Vprašanje pa je, ali je organ oziroma država potrebovala tovrstne dokumente za dokapitalizacijo in posledično, če z njimi razpolaga? Organ je pojasnil, da je Evropska komisija dne 18. 12. 2013 izdala odločbe o državnih pomočeh za pet slovenskih bank, med drugim tudi za NKBM in Abanko, na podlagi katerih so se lahko izvedli sklepi vlade z dne 12. 12. 2013, ki so določali, da ukrepi za krepitev stabilnosti bank začnejo učinkovati po prejemu pozitivnega mnenja Evropske komisije. Na podlagi odločb Banke Slovenije, s katerimi je odredila izredni ukrep povečanja kapitala v bankah, je nato 18. 12. 2013 Republika Slovenija zagotovila ustrezno povečanje kapitala omenjenih bank. Odločitev vlade o dokapitalizaciji je v skladu s 6. členom Uredbe o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti bank temeljila na poslovni strategiji ter načrtu prestrukturiranja, na katera je podala mnenje tudi Banka Slovenije. Iz javno dostopnih odločb Banke Slovenije na njeni spletni strani pa je tudi razvidno, da je bila podlaga za oceno kapitalskih zahtev finančni položaj bank na dan 30. 9. 2013. Na podlagi navedenega organ vztraja, da Sektor za finančni sistem, kot nosilec priprave osnutkov sklepov vlade, v navedeni zadevi ne razpolaga z bilancami NKBM in Abanke na dan 17. in 18. 12. 2013.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da organ dejansko ne razpolaga z bilancami NKBM in Abanke na dan 17. in 18. 12. 2013. To pomeni, da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Pooblaščenec pa pri tem, glede na pojasnila organa, ne vidi razumnega razloga, da organu ne bi verjel. Ker organ z zgoraj navedenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec v tem delu, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, pritožbo prosilca zavrnil.
Predmet zahteve prosilca so bila tudi dokazila, koliko sredstev (depozitov, posojil,..) je imela RS v NKBM in v Abanki, za vsak dan posebej, v letu 2013. Na podlagi tako postavljene zahteve je organ odločil, da so predmet zahteve informacije z naslovom »Stanje depozitov pri banki od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 v ooo eur za Abanko in NKBM«, s katerimi organ razpolaga in sodijo v delovno področje organa. Organ je zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na izjemi iz 2. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi navedenega se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije predstavljajo zatrjevani izjemi.
Pooblaščenec primarno ugotavlja, da je organ v skladu s 43. in 44. člena ZUP pravilno v postopek pozval banki NKBM in Abanko, da se izrečeta glede tega, ali prijavljata stransko udeležbo v postopku oziroma, ali zahtevane informacije zanju predstavljajo katero izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V svojih odgovorih sta banki priglasili stransko udeležbo in zatrjevali obstoj poslovne skrivnosti za informacije, ki so predmet zahteve. Organ je v skladu s prvim odstavkom 241. člena ZUP stranskima udeleženkama posredoval pritožbo, na katero sta odgovorili, da vztrajata pri svojih navedbah.
2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, ki je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja poslovno skrivnost. Pooblaščenec je vpogledal v dokument: »Stanje depozitov pri banki od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 v ooo eur za Abanko in NKBM«. Dokument ne nosi vidne oznake poslovna skrivnost.
Izhajajoč iz besedila 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec opozarja, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), v katerem je že na podlagi 1. odstavka 3. člena jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjena je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD-1 pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ sodi v izvršilno vejo oblasti in kot organ državne uprave zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokument, ki je izdelan v okviru opravljanja njegovih javnopravnih nalog. Predmet presoje so namreč informacije, ki izkazujejo, koliko državnih sredstev je država v obliki depozitov naložila na določen dan v določeni banki (NKBM in v Abanki). Gre za dokument organa. Organ je v izpodbijani odločbi sicer zatrjeval, da zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost NKBM in Abanke. Ti sta kot stranski udeleženki navajali, da omenjene informacije predstavljajo poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, ker naj bi zahtevani podatki razkrili pogoje sodelovanja, kar bi zmanjšalo konkurenčni položaj, kot navaja NKBM, oziroma, po navedbah Abanke, bi ji razkritje višine in ročnosti konkretnih poslov povzročilo škodo, ker bi ostale banke in drugi poslovni partnerji vedeli, s kakšnimi denarnimi sredstvi je razpolagala v posameznem času, iz česar bi sklepali na politiko poslovanja in poslovno naravnanost, kar bi izkoristili pri pogajanjih za sklenitev depozitov in kreditov. Vendar Pooblaščenec temu ni mogel slediti. Informacije, ki so predmet presoje, ne izkazujejo bančnih poslov z vidika ročnosti, višine obresten mere, ipd., v smislu, da bi izkazovali obligacijsko pravno razmerje z bankami, temveč kot rečeno, gre zgolj za informacije, kje in v kakšni višini se nahaja državni denar na določen datum. Prav tako z omenjeno informacijo ni mogoče ugotoviti, s kakšno količino denarja banki razpolagata. Stranski udeleženki sta torej morebitno škodo oziroma zmanjšanje konkurenčne prednosti vezali na informacije, ki niso predmet zahteve (višina obrestna mera, ročnost), poleg tega pa sta zgolj na splošno zatrjevali, da bi jima razkritje podatkov o višini depozitov s strani države povzročilo škodo pri sklepanju poslov. V skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 je dokazno breme na stranskih udeleženkah, ki sta zavezani izkazati občutno škodo (in concreto, ne zgolj in abstracto), ki bi nastala, če bi se razkrile zahtevane informacije. Temu brez dvoma ni zadostila nobena od stranskih udeleženk. Tudi sklicevanje stranskih udeleženk na 214. člen ZBan-1 v danem primeru ni relevantno, saj prosilec zahteva informacije od državnega organa, kje in v kakšni višini se nahaja državni denar v obliki depozitov in ne zahteva podatkov bank. Posredno sicer gre za podatke, s katerimi razpolagata tudi banki oziroma stranski udeleženki in v tem kontekstu sta jih sicer banki dolžni varovati kot zaupne po 214. čl. ZBan-1, vendar pa stranski udeleženki ne moreta pričakovati, da bi država oziroma organ skrival podatek o razpolaganju z javnimi sredstvi, ki je denar vseh davkoplačevalcev. Če bi se prosilec s svojo zahtevo obrnil neposredno na banki, bi bil tak odgovor povsem utemeljen, saj določbe ZBan ne ločijo varovanja »bančne tajnosti« po strankah, s katerimi banka sklepa posle, ko pa je zahteva vložena na zavezan organ po ZDIJZ, določbe ZBan niso relevantne, zlasti zato, ker so predmet zahteve zgolj informacije o višini depozita - javnih sredstev na določen dan. Organ s svojimi podatki prosto razpolaga in jih celo mora posredovati javnosti, kadar tako določa zakon (ZDIJZ).
Stranski udeleženki sta imeli v postopku možnost, da se izrečeta, kakšna konkretna občutna škoda bi jima nastala, če bi dovolili dostop do zahtevanih informacij, vendar nista predložili nobenega dokaza, okoliščine oz. dejstva, ki bi izkazoval možnost nastanka občutne škode. Po oceni Pooblaščenca zgolj informacija o tem, da je država na konkretni banki vezala določen znesek denarnih sredstev, nikakor ne more škodovati konkurenčnemu položaju banke na trgu. Pooblaščenec tako ugotavlja, da banki kot stranski udeleženki nista izkazali občutne škode, ki bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala bankam. Sklicevanja na varovanje zaupnih podatkov strank pa, kot rečeno, nikakor ni mogoče enačiti s poslovno skrivnostjo, s katero se varuje konkurenčna prednost družbe – v konkretnem primeru bank. Pooblaščenec poudarja, da za poslovno skrivnost bank ni mogoče šteti, koliko denarja je država deponirala, saj takšni podatki izkazujejo, kako država razpolaga z denarjem vseh davkoplačevalcev, zato ni nobenega razloga, da organ ne bi deloval transparentno.
Zaradi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da z razkritjem informacij, ki so predmet pritožbe oz. zahteve, bankam nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zato podatki v zahtevanem dokumentu ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti bank v smislu 2. odstavka 39. člena ZGD-1, kar pomeni, da ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo iz 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Glede na navedeno mora iti za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za obstoj te izjeme morata biti nujno izpolnjena oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda na izvedbi postopka, gre za škodni test. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru zahtevana informacija ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Razlogi za to so:
Država je v okviru EZRD dolžna ravnati kot dober gospodar in upoštevati načela likvidnosti, varnosti in donosnosti (68. člen ZJF). V tej zvezi z denarjem vseh davkoplačevalcev sklepa bančne posle. Informacij o višini sredstev, ki jih država vloži kot depozit v banko, organ tako ne vodi na neformalen način, temveč mu to nalaga zakon. Ker gre za »goli« številčni podatek o višini sredstev, ki so vložena v banko v obliki depozitov na avkcijski način, zahtevana informacija že po sami vsebini ne more predstavljati »notranjega razmišljanja« organa. Informacije, ki so predmet presoje, namreč ne razkrivajo poteka avkcije, višine obresti, niti ročnosti depozitov, kar je sicer regulirano v ZJF, temveč izključno podatek, koliko državnih sredstev je bilo v obliki depozitov naloženih v NKBM in Abanko v letu 2013, po dnevih. Morda bi lahko govorili o notranjem delovanju organa, če bi šlo za informacije v času, ko bi se organ še odločal, koliko denarja bo ponudil za depozite. Dokument, ki je predmet presoje, pa je že sprejeta in izvršena odločitev, torej je izkaz delovanja organa navzven, o izvajanju javnopravnih nalog oplemenitenja državnih sredstev za nazaj, za leto 2013. Organ ob tem s svojimi pojasnili ni konkretno izkazal možnosti nastanka motenj za delovanje organa, če bi bil podatek razkrit javnosti. Zato ni jasno, v čem bi bila lahko podana škoda. Ker se finančna sredstva, s katerimi razpolaga država, dnevno spreminjajo, informacije za nazaj izražajo izključno številčni podatek o sredstvih, ki so bila v obliki depozitov naložena v NKBM in Abanko in ne razkrivajo nobenih metod oziroma »poslovnih odločitev države«, ki bi morda lahko povzročile motnje pri delovanju organa v prihodnje. Tudi po stališču Upravnega sodišča RS je treba to izjemo razlagati restriktivno, kar pomeni, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«, ne pa zgolj »verjetnost« (sodba št. I U 1176/2010-12). Organ je zatrjeval, da bi z razkritjem zahtevanih informacij banke pridobile »okvirne« informacije o stanju (ne)izkoriščenosti limitov, zaradi česar bi lahko država dosegla nižje donose pri depozitih. Glede na izračun oziroma količina podatkov, ki bi jih po navedbah organa javnost oziroma banke morale imeti, da bi sploh lahko ugotovile izkoriščenost limitov posamezne banke, so navedbe organa o škodi pri donosnosti na ravni verjetnosti. Tudi navedbe organa, da banke zaradi razkrivanja informacij ne bi več želele sodelovati na avkcijah, po mnenju Pooblaščenca predstavljajo oceno organa, ki je praktično brez vsake realne vrednosti. Zlasti ob dejstvu, ki je dobro znano javnosti, da je država v obliki depozitov reševala slabo finančno stanje bank, kar pomeni, da je težko slediti navedbam, da država v te banke ne bi več mogla vlagati depozitov, ob »milijonih« državnega denarja, ki je bil vložen v določene banke, ki so posledično tudi prešle v last Republike Slovenije.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP, preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da te niso podane.
Organ se je opredelil tudi do javnega interesa ter navedel, da je transparentnosti zadoščeno z objavo kumulativnih podatkov o sklenjenih poslih na spletni strani organa in da dostopnost do navedenih informacij ne bi pripomogla k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Pooblaščenec se z navedenim stališčem organa ne strinja. Test interesa javnosti sicer pomeni izjemo od izjem in se ga izvaja izključno takrat, kadar se ugotovi obstoj vsaj ene od izjem, ki omejuje dostop do zahtevane informacije. V danem primeru Pooblaščenec ni ugotovil obstoja izjeme iz druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato niti ni zavezan izvajati tehtanja med zavarovano dobrino in interesom javnosti. Vendar ne glede na navedeno Pooblaščenec opozarja, da so v danem primeru izražene tudi okoliščine, ki so v prid interesu javnosti. Na tehtnici tehtanja je torej, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja - višina javnih sredstev v obliki depozita v NKBM in Abanko, po dnevih v letu 2013, močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Po navedbah stranskih udeležencev to škodo predstavlja poslabšanje konkurenčnega položaja banke in poslovna škoda, če bi druge banke vedele, koliko denarja je vloženega s strani države. Že nekaj let se govori o krizi bančnega sistema in potrebni »sanaciji bank«, zato je škoda, ki jo omenjata stranski udeleženki v povezavi z razkritjem zahtevanih informacij, nerealna, predvsem pa ne izkazana, saj je splošno znano, da je država med drugim vlagala depozite tudi v NKBM in Abanko zaradi rešitve finančnega stanja bank. Zahtevana informacija pa zgolj bolj podrobno oziroma natančno razkriva, že sicer znana dejstva. Nedvomno se je v sanacijo bank vključila tudi država, kar je v okviru revizije ugotovilo tudi Računsko sodišče RS (Reviziji zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2011, z dne 28.9.2012), prav z bančnimi posli, ki so predmet presoje. Posledice pa so izražene tudi na kvaliteti življenja državljanov, ki se kaže v visoki brezposelnosti, zmanjševanju socialnih in drugih pravic, ki jih zagotavlja država, itd. Zato je javnost upravičeno zainteresirana za informacije, kako država razpolaga z denarjem davkoplačevalcev, tudi glede vprašanj, kot so depoziti. Razpolaganje države z javnimi sredstvi je zagotovo vedno v javnem interesu, še posebej v času, ko je država prevzela milijardne terjatve bank in se obsežno zadolžila. Neprestano sklicevanje organa, da je treba informacije, ki so povezane z bančnimi posli, »skrivati v javnem interesu, zaradi preprečitve možnosti destabilizacije slovenskega bančnega/finančnega sistema«, glede na situacijo v Sloveniji, zagotovo ne vzdrži resne presoje. Do nedavnega je bila večina tovrstnih informacij javnosti nedostopna, posledica pa je več milijardna bančna luknja, ki se rešuje z javnimi sredstvi. Zato je v tem času nerealno pričakovati od javnosti, da bi verjela, da je v interesu javnosti skrivanje informacij, kako organ, ki ima zakonsko pooblastilo za oplemenitenje javnih sredstev, s tovrstnimi sredstvi ravna.
Glede navedbe organa, da je po stališču Upravnega sodišča javni interes glede razkritja podan, če bi bile ogrožene take vrednote, kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno, Pooblaščenec poudarja, da se s takšno ozko razlago javnega interesa ne more strinjati. Zakonodajalec testa javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ni vezal na navedene vrednote, temveč je določil, da se ne glede na določbo iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kjer je opredeljenih enajst točk izjem (osebni podatki, tajni podatki, poslovna skrivnost, itd.…) dostop dovoli, če je javni interes glede razkritja (zahtevane informacije) močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v konkretno navedenih izjemah (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Glede na zakonsko določbo gre nedvomno za širše področje, kjer je možno ugotavljati javni interes, saj je zakonodajalec z izključitvijo določenih področij postavil okvir, v katerega tudi s testom interesa javnosti ni mogoče poseči (podatki označeni strogo tajni in tajno,..), kar po logični razlagi pomeni, da so ostala področja odprta za presojo. Pojem »javni interes« je pravno nedoločen pojem, zato se v vsakem konkretnem primeru ugotavlja, ali so podane okoliščine, ki so v interesu širše skupnosti in ne zgolj posameznika. Res je, da smo ljudje po naravi najbolj občutljivi, ko gre za naše zdravje, življenje in varnost, vendar v določenih okoliščinah ni občutljivost nič manjša, ko gre na primer za informacije, ki so povezane z delovanjem države na finančnem področju, saj se posledice tega delovanja velikokrat kažejo oziroma vplivajo na zgoraj navedene vrednote. Prav s testom interesa javnosti pa se v konkretnem primeru ugotavlja, ali gre za informacije, kjer je javni interes za razkritje močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije.
Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da so podane tudi okoliščine, ki izražajo močan javni interes, da se razkrijejo zahtevane informacije, ki lahko pripomorejo k širši razpravi in ugotovitvi, ali je delovanje organa gospodarno oziroma v skladu z zakonom. V obravnavanem primeru je namreč šlo in še vedno gre za vsesplošno in široko zasnovano javno problematiko, ki od organa zahteva še toliko večjo preglednost, čemur pa javno dostopni kumulativni podatki o sklenjenih poslih, na kar se je skliceval organ, zagotovo ne zadostijo. Pooblaščenec je že večkrat poudaril, da je samo dobro informiran državljan lahko aktiven državljan in narobe bi bilo, če bi se država tega bala. Še bolj narobe pa je podcenjevanje javnosti, da zahtevanih informacij ne bi razumela. Pooblaščenec ob tem še dodaja, da se morajo tudi vsi tisti, ki vstopajo v pogodbeno razmerje z državo, zavedati, da je njihova svoboda pri varovanju podatkov omejena, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju državnih organov, zlasti pri porabi oziroma razpolaganju z javnimi sredstvi.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji delno napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, je Pooblaščenec, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka