Prosilec - Okrožno sodišče v Mariboru
+ -Številka: 090-211/2013/14
Kategorije: Tajni podatki, Poslovna skrivnost, Osebni podatek, Notranje delovanje organa
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:
Prosilec je zahteval fotokopijo odločbe Banke Slovenije o izredni upravi Probanke d.d.. Organ je zahtevo v celoti zavrnil. Pooblaščenec je ugotovil, da je odločba o izredni upravi konkreten upravni akt, iz katerega izhaja, kako se je Banka Slovenije odločila v konkretnem primeru in kakšen ukrep je sprejela, pri čemer je bila vezana na določila ZBan-1. Navedeno pomeni, da odločba ne more veljati za dokument, ki je namenjen interni komunikaciji znotraj organa, zato izjema notranjega delovanja ni podana. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da tudi ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj izraz »tajni« in »zaupni« v ZBan-1 ni uporabljen v pomenu, kot ga opredeljuje Zakon o tajnih podatkih. Prav tako ni podana izjema poslovne skrivnosti, saj je Banka Slovenije odločbo o izredni upravi izdala v okviru opravljanja svojih javno pravnih nalog, zato podatki iz odločbe o izredni upravi ne morejo veljati za njeno poslovno skrivnost. Prav tako je bilo ugotovljeno, da Probanka d.d. pod izredno upravo sicer ostaja gospodarski subjekt na trgu, vendar ne opravlja več primarne funkcije gospodarske družbe na trgu, to je pridobivanje dobička, sama odločba pa ne vsebuje podatkov, ki vplivajo na tržni konkurenčni položaj Probanke d.d. in tako že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1.
ODLOČBA:
Številka: 090-211/2013/14
Datum: 7. 2. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 248. člena ter prvega in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………….. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Okrožnega sodišča v Mariboru, Urada predsednice, Sodna ulica 14, 2503 Maribor (v nadaljevanju organ), št. Su 230100/2013/2 z dne 17. 9. 2013 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se delno ugodi in se odločba Okrožnega sodišča v Mariboru, št. Su 230100/2013/2 z dne 17. 9. 2013 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo odločbe Banke Slovenije o izredni upravi št. 26.00-0305/13-BB z dne 6. 9. 2013, pri čemer je dolžan:
- v 1. točki izreka prekriti datume rojstva vseh treh članov izredne uprave;
- v obrazložitvi odločbe v točkah Ad 1) prekriti število let delovne dobe vseh treh članov izredne uprave ter
- v obrazložitvi odločbe v točki Ad 1), ki se nanaša na ………, prekriti navedbo zaposlitve.
2. Pritožba prosilca se zavrne v delu, v katerem mora organ, v skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe, v posredovanem dokumentu prekriti varovane osebne podatke.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 13. 9. 2013 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da mu organ posreduje fotokopijo odločbe Banke Slovenije pri subjektu vpisa Probanke d.d., Trg Leona Štuklja 12, 2000 Maribor.
Organ je zahtevo prosilca z določbo št. Su 230100/2013/2 z dne 17. 9. 2013 v celoti zavrnil in navedel, da gre v predmetni zadevi za dokument, ki ga je izdala Banka Slovenije ter ga v skladu z določbami Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/2010 - UPB5, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZBan-1), kot tudi internimi pravili o varovanju zaupnosti označila kot »strogo zaupno«. Organ je po vpisu odločbe v Sodni register zavezan k nadaljnjemu varovanju zaupnosti odločbe, zato je zahtevo zavrnil, na podlagi izjeme po 6. členu ZDIJZ. Organ je še navedel, da sodni register v tem delu ni javna knjiga, zato organ ni dolžan zagotavljati javnosti teh podatkov po 7. členu Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/2007-UPB2, 65/2008, 49/2009 in 82/2013-ZGD-1H; v nadaljevanju ZSReg).
Prosilec se je zoper odločbo pravočasno pritožil in se skliceval na 7. in 48.a člen ZSReg, ter navedel, da oznaka strogo zaupno v zakonu ni opredeljena in kot taka ne more biti osnova za zavrnitev vpogleda v sodni register.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP dne 1. 10. 2013, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Naknadno je Pooblaščenec dne 29. 10. 2013 s strani organa prejel odločbo Banke Slovenije o izredni upravi št. 26.00-0305/13-BB z dne 6. 9. 2013 (v nadaljevanju odločba o izredni upravi).
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Po pregledu izpodbijane odločbe je Pooblaščenec ugotovil, da je obrazložitev odločbe skopa, predvsem v delu, ki zadeva obrazložitev izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Iz izpodbijane odločbe se ne da razbrati, na podlagi katere točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ zavrnil zahtevo prosilca. Prav tako vsem strankam ali stranskim udeležencem ni bila dana možnost, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Navedene pomanjkljivosti je Pooblaščenec odpravil v pritožbenem postopku in pozval Probanko d.d in Banko Slovenije, da priglasita stransko udeležbo in se izrečeta glede zahteve in pritožbe prosilca.
Probanka d.d., Trg Leona Štuklja 12, 2000 Maribor je dne 14. 11. 2013 priglasila stransko udeležbo in se pisno opredelila glede zahtevane odločbe o izredni upravi. Navedla je, da ne dovoli dostopa do odločbe kot celote, niti do katerega izmed delov. Navedeno utemeljuje, prvič, da je odločba opremljena z visoko stopnjo zaupnosti (»strogo zaupno«). Drugič, da se po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Banka Slovenije je odločbo o izredni upravi izdala na podlagi določb ZBan-1, ki urejajo nadzor nad bankami (7. poglavje, imenovanje izredne uprave je urejeno v podpoglavju 7.7) in na podlagi podatkov, ki jih je pridobila pri izvajanju nadzora nad Probanko, d.d.. Zaposleni pri Banki Slovenije, revizorji in drugi strokovnjaki, ki so delali po pooblastilu Banke Slovenije, morajo vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju nadzora ali drugih poslov za Banko Slovenije, varovati kot zaupne (v nadaljnjem besedilu: zaupne informacije), zaupnih informacij pa ne smejo razkriti nobeni drugi osebi ali državnemu organu, razen v obliki povzetka, iz katerega ni mogoče prepoznati posameznih bank, na katere se nanašajo (prvi in drugi odstavek 228. člena ZBan-1). Tajnost pridobljenih podatkov dodatno poostri 229. člen ZBan-1, po katerem sme Banka Slovenije zaupne informacije uporabiti samo za tam določene namene. Probanka d.d. meni, da bi že sama dovolitev dostopa do odločbe Banke Slovenije o izredni upravi pomenila uporabo podatkov iz te odločbe za drug namen, kot jih sploh lahko uporabi sama Bank Slovenije, s tem pa bi dovolitev dostopa do odločbe o izredni upravi nasprotovala zgoraj navedenim določbam ZBan-1. Tretjič, v odločbi o izredni upravi so navedeni osebni podatki določenih (fizičnih) oseb, varovani z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). In četrtič, dostop do odločbe o izredni upravi in morebitno nadaljnje razkrivanje podatkov iz nje bi lahko motilo postopek nadzorovanega prenehanja Probanke, d.d. ter izpolnjevanje obveznosti izredne uprave in Banke Slovenije v zvezi s tem.
Banka Slovenije je dne 13. 11. 2013 navedla, da v konkretnem primeru prosilec zahteva informacijo, ki se nanaša na podatke v zvezi z notranjim delovanjem Banke Slovenije, katerega razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju Banke Slovenije na področju nadzora bančnega poslovanja. Te informacije so tudi zaupne informacije po ZBan-1. V obravnavani zadevi gre namreč za informacijo o tem, kako je Banka Slovenije ukrepala v konkretnem postopku nadzora, ki še ni zaključen. Nadzorni postopek v tej zadevi je namreč še vedno v teku - gre za postopek z izrednim ukrepom v skladu s poglavjem 7.7. ZBan-1 (Izredni ukrepi za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema), točneje za imenovanje izredne uprave. Z odločbo o izredni upravi je Banka Slovenije imenovala več izrednih upraviteljev s pooblastili za opravljanje funkcije člana izredne uprave banke in določila vrsto in obseg poslov, ki jih opravlja izredna uprava. Z dnem imenovanja izredne uprave so prenehala pooblastila in pristojnosti članov uprave banke za vodenje poslov in zastopanje banke. Z vročitvijo odločbe o izrednih ukrepih banki so prenehala tudi pooblastila in pristojnosti nadzornemu svetu in skupščini banke. Pristojnosti skupščine in nadzornega sveta banke izvaja Banka Slovenije. S ciljem transparentnosti ZBan-1 predvideva vpis teh dejstev v sodni register. 257. člen ZBan-1 namreč določa, da se izdaja odločbe o izredni upravi vpiše v sodni register. Hkrati se vpiše tudi ustrezna sprememba oseb, pooblaščenih za zastopanje banke. Zakon ne predvideva objave celotne odločbe javnosti. V tem smislu je pritožba prosilca neutemeljena. Nadalje je Banka Slovenije navedla, da zahtevane informacije ne ona in ne sodišče prosilcu ne smeta razkriti, saj bi si na podlagi nepopolnega dejanskega stanja, zlasti brez morebitnih končnih ugotovitev, prosilec napačno predstavljal vsebino te informacije. Ker iz zahteve ni jasno, zakaj prosilec potrebuje to informacijo, je sklepati tudi, da bi jo lahko preuranjeno ali neutemeljeno uporabil v drugih postopkih. Postopek z izrednim ukrepom je namreč šele v začetni fazi. V skladu z 263. členom ZBan-1 mora namreč Banka Slovenije najmanj enkrat na tri mesece oceniti rezultate izredne uprave, končno oceno rezultatov izredne uprave pa mora sprejeti najkasneje v treh mesecih po prejemu poročila iz drugega odstavka 260. člena ZBan-1. Šele takrat bo Banka Slovenije lahko nadalje ukrepala (glej tretji in četrti odstavek 263. člen ZBan-1). V vsakem primeru postopek do njegovega zaključka, tj. do izdaje končne določbe, ni po nobenem področnem zakonu predmet razkritja, saj v njem Banka Slovenije uporablja zaupne informacije. Za Banko Slovenije je namreč predpisana splošna obveznost varovanja zaupnosti v 47. členu Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/2006-UPB1 in 59/2011; v nadaljevanju ZBS-1). Poleg tega je v zvezi z njeno pristojnostjo za nadzor nad bankami v ZBan-1 predpisano varovanje zaupnih informacij in omejena možnost posredovanja podatkov, ki jih pridobi pri nadzoru. Navedene določbe so prenesene iz Direktive 2006/48/ES o začetku opravljanja in opravljanju kreditnih dejavnosti kreditnih institucij (glej tudi recital 29 Direktive 2013/36/EU in člen 5 iste direktive glede poklicne skrivnosti ter člen 54 glede uporabe zaupnih informacij). Tudi Direktiva 2013/36/EU o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES ima glede tega vprašanja vsebinsko identične določbe. Nadalje citira določbi 228. in 262.h člena ZBan-1 ter navaja, da prosilec ne ustreza kriterijem iz omenjenih določb, saj se izjema glede razkritja nanaša zgolj na subjekte, ki sodelujejo pri izvajanju izrednega ukrepa, ne pa na ostalo javnost. Razkritje teh informacij prosilcu, bi poleg kršitve ciljev in namena obravnavanih določb ZBan-1 obenem negativno vplivalo tudi na samo delovanje Banke Slovenije - v konkretnem primeru na postopek nadzora zoper banko. Motnja pri delovanju bi se v takšnem primeru odražala tako navzven kot v njenem odnosu do konkretne banke. Navzven je objava takšne informacije problematična zlasti z vidika enotne obravnave nadzorovanih bank (pooblastila za kakršnokoli generalno razkritje vseh postopkov in odločitev v postopkih pregleda nad bankami Banka Slovenije v skladu z veljavno zakonodajo nima) in posledično z vidika morebitne uporabe teh podatkov s strani ostalih bank (gre vendarle za konkurenčne družbe in kakršnakoli objava konkretnih podatkov o finančnem stanju ni utemeljena). Gre za izjemno občutljivo področje finančnega trga, ki ob odsotnosti striktnih pravil o zaupnosti nekaterih informacij lahko privede do neželenih in širših negativnih posledic na celotno gospodarstvo. Po drugi strani, kot povedano, je razkritje takšne informacije prosilcu problematično (in zato predvideno kot izjema po zakonu) tudi z vidika odnosa do konkretne banke. V tem odnosu lahko kakršnokoli prejudicirano stališče ali konkretni podatki o banki v tej zadevi vpliva na nadaljevanje konkretnega postopka zoper banko (še zlasti, če bi takšno informacijo prosilec uporabil v lastnih postopkih, tudi sodnih). Poleg tega je eden od ciljev izredne uprave preučiti možnosti za prestrukturiranje banke - prenos/prodaja dela bančni dejavnosti, vstop novega investitorja, kar izhaja tudi iz določb ZBan-1. V odločbi o izrednih ukrepih mora Banka Slovenije v skladu z ZBan-1 razkriti tudi finančno stanje banke (253a. člen ZBan-1). Zgolj objava informacij iz odločbe o izredni upravi brez dodatnih podatkov o stanju v banki lahko bistveno ogrozi prestrukturiranje banke (npr. zmanjšajo pripravljenost za sodelovanje novih investitorjev, kupcev) in tudi vpliva na ceno, ki jo banka doseže pri prodaji premoženja ali prenosu dejavnosti (cene za prodajo v stiski). Stranke imajo v primerih, ko so zaradi slabega stanja banke potrebni tudi ukrepi nadzornika, možnost odstopiti od že sklenjenih finančnih pogodb (tak primer ureja 12. člen Zakona o finančnih zavarovanjih). V odločbi o izredni upravi so določena tudi navodila upravi, kako ravnati pri prodaji premoženja, prenosu dejavnosti. Če bi se ta navodila razkrila javnosti, bi to lahko vplivalo na pogajalske možnosti izredne uprave pri doseganju optimalnih pogojev pri prenosu premoženja in dejavnosti banke kot tudi na pripravljenost investitorjev za sodelovanje pri prestrukturiranju banke. Kot opisano zgoraj, uveljavljena izjema zasleduje interes varovanja nemotenega dela organa, v konkretnem primeru Banke Slovenije, zahtevano razkritje pa bi pomenilo motnjo v njenem pravilnem in normalnem delovanju. Tudi sicer javni interes (bolje, zasebni interes prosilca) v konkretnem primeru glede razkritja ni močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. V vsakem primeru pa je treba spoštovati tudi določbe ZBan-1 in omenjenih Direktiv v zvezi z varovanjem zaupnosti.
Pooblaščenec je ugotovil, da odločba o izredni upravi ne sodi med listine, za katere velja prost dostop po 7. in 48.a členu ZSReg. Pooblaščenec se strinja z navedbo prosilca, da je sodni register javna knjiga, vendar javnost velja le za določene podatke in listine, opredeljene v zakonu (7., 43., 48.a in 48.c člen ZSReg). Odločba o izredni upravi se v skladu z drugim odstavkom 257. člena ZBan-1 predloži sodnemu registru in je podlaga, da se v sodni register vpiše sprememba oseb, pooblaščenih za zastopanje banke. Na podlagi prvega odstavka 257. člena ZBan-1 in prvega odstavka 48.c člena ZSReg so javno objavljeni podatki oseb, pooblaščenih za zastopanje banke, in sicer ime in priimek, naslov, vrsta zastopanja in datum podelitve pooblastila, ne pa tudi sama listina, ki je podlaga za vpis.
Izjema notranjega delovanja organa
Ker odločba o izredni upravi ne spada med listine, ki so prosto dostopne po ZSReg, jo je Pooblaščenec presojal v vidika izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Oba stranska udeleženca trdita, da bi razkritje odločbe o izredni upravi povzročilo motnje v notranjem delovanju stranskega udeleženca Banke Slovenije. Izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organu zavezancu po ZDIJZ omogoča, da lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da predmetna odločba o izredni upravi ne izpolnjuje tega kriterija. Namreč z izjemo notranjega delovanja organa so varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem zato sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, policijska navodila za identifikacijo prestopnikov, pa tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, navodila v zvezi s prevozom zapornikov, seznami opremljenosti z orožje in drugo obrambno opremo (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 300). Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa.
Odločba o izredni upravi je dokument, ki ga Banka Slovenije izda na podlagi prvega odstavka 253. člena ZBan-1, če so za ukrep imenovanja izredne uprave izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. Pooblaščenec je mnenja, da odločba ne more veljati za dokument, ki je namenjen interni komunikaciji znotraj organa. Odločba je namreč konkreten upravni akt, s katerim je Banka Slovenije po uradni dolžnosti odločila v okviru svoje »oblastne« funkcije, pri čemer je vezana na ustavo, zakone in podzakonske predpise. Iz odločbe o izredni upravi izhaja, kako se je Banka Slovenije odločila v konkretnem primeru in kakšen ukrep je sprejela, pri čemer je bila vezana na določila ZBan-1. Glede na navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da izjema notranjega delovanja ni podana, saj ni izpolnjen niti prvi kriterij.
Izjema varstva tajnih podatkov
Stranski udeleženec Probanka d.d. je navajala, da odločba o izredni upravi predstavlja tajen podatek, pri čemer se je sklicevala na 228. in 229. člen ZBan-1. Določba 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Pooblaščenec navaja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZDIJZ in ureditvi izjeme varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena zasledoval namen, da se s to izjemo zavarujejo podatki, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo države, zaupnost mednarodnih odnosov, zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov (predlog ZDIJZ z dne 11.7.2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/2002, s. 52). Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/2006-UPB2, 9/2010 in 60/2011; v nadaljevanju ZTP), in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov določenih v tem zakonu zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom določeno in označeno za tajno.
Pooblaščenec se ne strinja s trditvijo stranskega udeleženca, da za področje bančništva tajnost predpisuje ZBan-1 (228. in 229. člen ZBan-1), saj ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne, na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je ZTP. Iz tega izhaja posledica, da če dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec z določbo 228. in 229. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke (npr. podatke, pridobljene v okviru opravljanja nadzora ali drugih poslov) in preprečiti vsesplošen dostop do njih ter njihovo zlorabo. Nikakor pa ni mogoče govoriti o obstoju izjeme »tajnih podatkov«, ki je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. ZTP predpisuje poseben postopek (izpolnjevanje formalnih in materialnih kriterijev), da lahko govorimo o tajnih podatkih oziroma, da se določen podatek označi za tajen. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Da je imel zakoodajalec s 1. točko prvega odstavaka 6. člena ZDIJZ namen varovati le tovrstne tajne podatke (in ne tudi drugih zaupnih informacij, ki jih določajo specialni zakoni), jasno izhaja iz že navedenega besedila predloga ZDIJZ (predlog ZDIJZ z dne 11.7.2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/2002, s. 52). S teleološko razlago se torej ni mogoče dokopati do drugačnega stališča, kot pa do tega, da s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ niso varovani zaupni podatki po ZBan-1. Ti so lahko predmet drugih izjem od prosto dostopnih informacij (npr. poslovne skrivnosti, osebnih podatkov, notranjega delovanja,.), če so za to izpolnjeni zakonski pogoji, ne gre pa za izjemo tajnih podtakov po 1. tč. prevga odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je tako ugotovil, da v zadevnem primeru ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj izraz »tajni« in »zaupni« v ZBan-1 ni uporabljen v pomenu, kot ga opredeljuje ZTP.
Izjema varstva poslovne skrivnosti
V nadaljevanju je Pooblaščenec odločbo o izredni upravi presojal z vidika izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po pregledu odločbe o izredni upravi je Pooblaščenec ugotovil, da nosi oznako »STROGO ZAUPNO«. Navedeno oznako je na odločbo o izredni upravi dala Banka Slovenije. Pooblaščenec opozarja, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vezana zgolj na Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), v katerem je že na podlagi prvega odstavka 3. člena jasno določeno, kdo se lahko sklicuje na poslovno skrivnost oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. člena ZGD-1). S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. členu ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. To pomeni, da so praviloma samo gospodarski subjekti tisti, ki se lahko sklicujejo na poslovno skrivnost. Upoštevati je namreč treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja na trgu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196).
Banka Slovenije, ki je odločbo označila kot strogo zaupno, je pravna oseba javnega prava, ki samostojno razpolaga z lastnim premoženjem. Banka Slovenije ni gospodarska družba, urejena po ZGD-1, temveč gre za osebo javnega prava, katere delovanje mora biti v osnovi transparentno, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njenih javno pravnih nalog. Vsekakor pa je Banka Slovenije v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1 zavezana varovati poslovne skrivnosti nadzorovane banke, če ta delujejo na trgu. Kajti pojem poslovne skrivnosti vsebuje jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Upoštevaje navedeno je bilo v obravnavanem primeru najprej treba ugotoviti, ali gre pri zahtevanih podatkih po vsebini za tovrstne informacije, ali Probanka d.d. deluj na trgu in posledično, ali se Banka Slovenije, kot oseba javnega prava, sploh lahko sklicuje na izjemo poslovne skrivnosti in varuje poslovno skrivnost Probanke d.d..
V konkretnem primeru je Banka Slovenije v okviru opravljanja svojih javno pravnih nalog z odločbo o izredni upravi imenovala izredno upravo Probanke d.d.. Z dnem imenovanja izredne uprave so prenehala pooblastila in pristojnosti članov uprave banke za vodenje poslov in zastopanje banke. V skladu s prvim odstavkom 258. člena ZBan-1 mora izredna uprava izvajati aktivnosti izrednih ukrepov v skladu s pisnimi navodili Banke Slovenije. Z vročitvijo odločbe o izrednih ukrepih banki so prenehala tudi pooblastila in pristojnosti nadzornemu svetu in skupščini banke. Pristojnosti skupščine in nadzornega sveta banke tako izvaja Banka Slovenije (prvi odstavek 255.a člen ZBan-1).
Pooblaščenec ugotavlja, da je Banka Slovenije dne 17. 12. 2013 izdala odločbo o izrednih ukrepih, s katero je Probanki d.d. izrekla izredni ukrep prenehanja vseh kvalificiranih obveznosti Probanke d.d. zaradi pokrivanja njene izgube. V skladu z odločbo so dne 18. 12. 2013 v celoti prenehale vse kvalificirane obveznosti Probanke d.d., ki so nastale do dneva izdaje odločbe. Navedeno pomeni, da se je osnovni kapital Probanke d.d. zmanjšal na nič, prav tako so se razveljavile vse delnice Probanke d.d.. Hkrati je Banka Slovenije z odločbo z dne 18. 12. 2013 o potrditvi povečanja osnovnega kapitala povečala osnovni kapital Probanke d.d. na 5.500.000 EUR in je razdeljen na 550.000 navadnih kosovnih delnic, ki se glasijo na ime. Nove delnice so izražene v nematerializirani obliki, edini delničar pa je Republika Slovenija. Republika Slovenija je torej dne 18. 12. 2013 zagotovila ustrezno povečanje kapitala Probanke d.d. tako, da je zagotovila njeno dokapitalizacijo v višini 176 milijonov evrov, in sicer v denarju višini 160 milijonov evrov in v obveznicah Republike Slovenije v višini 16 milijonov evrov.
Glede na navedeno je Pooblaščenec ugotovil in takšno je tudi stališče Banke Slovenije (spletna stran Banke Slovenije https://www.bsi.si/iskalniki/sporocila-za-javnost.asp?VsebinaId=16362&MapaId=137#16362), da je osnovni namen izredne uprave zagotovitev stabilnosti finančnega sistema. Zato Probanka d.d. pod izredno upravo sicer ostaja gospodarski subjekt na trgu, in je s tega vidika še vedno podvržena nekaterim določbam korporativnega prava, ne opravlja pa več primarno osnovne funkcije gospodarske družbe po ZGD-1, ki je samostojno opravljanje pridobitne dejavnosti na trgu, katere glavni namen je pridobivanje dobička, tudi v primeru, da je družba v večinski lasti države. Osnovni namen in cilj poslovanja ter samega obstoja banke kot gospodarskega subjekta, se z imenovanjem izredne uprave pomaknejo iz zasebne v javno sfero zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ki je v tem delu v pristojnosti Banke Slovenije. Banka Slovenije je tako edina pristojna, da najde ustrezno usposobljene strokovnjake, ki bodo neposredno izvajali njene izredne ukrepe nadzora, posledično pa tudi, da postavi pogoje ter se dogovori o pravicah in obveznostih pogodbenega razmerja z njimi.
Kot že omenjeno, je Banka Slovenije odločbo o izredni upravi izdala v okviru opravljanja svojih javno pravnih nalog, zato podatki iz odločbe o izredni upravi ne morejo veljati za poslovno skrivnost Banke Slovenije. Prav tako je bilo ugotovljeno, da Probanka d.d. pod izredno upravo sicer ostaja gospodarski subjekt na trgu, vendar ne opravlja več primarne funkcije gospodarske družbe na trgu, to je pridobivanje dobička. Po seznanitvi z vsebino odločbe o izredni upravi, je Pooblaščenec ugotovil, da predmetni dokument ne vsebuje podatkov, ki vplivajo na tržni konkurenčni položaj Probanke d.d. in tako že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1.
Po pregledu odločbe o izredni upravi je Pooblaščenec ugotovil, da vsebuje tudi podatke, ki so javni že na podlagi zakona. Javne podatke predstavljajo registrski podatki Banke Slovenije in Probanke d.d, imena članov Sveta Banke Slovenije in imena zakonitih zastopnikov Probanke d.d. (člani prejšnje in sedanje uprave). Namreč imena oseb, pooblaščenih za zastopanje, ne morejo veljati za poslovno skrivnost ali varovan osebni podatek, saj je vpis imena in priimka ter naslova člana uprave v javni register obvezen. Navedeni podatki so javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakonom o poslovnem registru (Uradni list RS, št. 49/2006, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPRS-1) in ZSReg. Pooblaščenec opozarja, da je javen tudi podatek o tem, kateri organ in konkretno katere osebe, so izdale odločbo. Gre za člane Sveta Banke Slovenije, ki v odločbi o izredni upravi tudi nastopajo v tej funkciji. Njihovi podatki so javno objavljeni na spletni strani Banke Slovenije, zato predstavljajo prosto dostopno informacijo.
Prosto dostopne podatke predstavljajo tudi citirane zakonske določbe, ki so podlaga za izdajo odločbe o izredni upravi (procesne določbe) in na podlagi katerih je Banka Slovenije odločila (materialne določbe). Te določbe so prosto dostopne na spletni strani Uradnega list RS.
Pooblaščenec je ugotovil, da so bile v obravnavanem primeru nekatere informacije, ki so vsebovane v odločbi o izredni upravi, že uradno razkrite in so zaradi tega postale del javne domene oziroma javno dostopnih informacij. Na spletnih straneh Banke Slovenije in Probanke d.d. so objave, ki neposredno ali posredno razkrivajo informacije iz odločbe o izredni upravi. Gre za informacije o članih uprave, pristojnostih, nalogah in obveznostih članov uprave, splošno znana dejstva in okoliščine glede stabilnosti finančnega sistema, številčno in opisno stanje Probanke d.d., kar je razlog za imenovanje izredne uprave. Te informacije se nahajajo na spletni strani Banke Slovenije (https://www.bsi.si/), med sporočili za javnost z dne 6. 9. 2013, 10. 9. 2013, 10. 10. 2013, 5. 11. 2013, 18. 12. 2013 in 24. 1. 2014 ter na spletni strani Probanke d.d. (http://www.probanka.si), med letnimi in polletnimi poročili ter sporočili za javnost z dne 6. 8. 2013, 9. 9. 2013, 10. 10. 2013, 8. 11. 2013, 16. 12. 2013 in 6. 8. 2013.
Zgoraj navedeni podatki so torej že bili javno objavljeni, kar pomeni, da gre za objavo izven kroga poslovanja Probanke d.d., zato njihovo razkritje, po oceni Pooblaščenca, ne bi več moglo vplivati na konkurenčni položaj Probanke d.d., četudi bi še opravljala svojo primarno funkcijo gospodarske družbe na trgu.
Pooblaščenec je še ugotovil, da je Banka Slovenije z izdajo odločbe o izredni upravi nad Probanko d.d. začela postopek nadzorovanega prenehanja poslovanja, v okviru katerega je tudi ugotovila, da je potrebna dokapitalizacija Probanke d.d.. Probanka d.d. je torej banka v državni lasti, ki je bila deležna dokapitalizacije iz javnih sredstev. Ob navedenem Pooblaščenec opozarja tudi na določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevanega dokumenta, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo poslovne skrivnosti), vedno dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker zahtevana odločba o izredni upravi pomeni začetek nadzorovanega prenehanja poslovanja Probanke d.d. in izkazuje pravilnosti in smotrnosti ukrepanja Banke Slovenije, kjer gre tudi za porabo javnih sredstev (dokapitalizacija z državnimi sredstvi), je v obravnavanem primeru ta pogoj izpolnjen, zato je dostop do odločbe o izredni upravi tudi iz tega razloga treba dovoliti.
Kot navedeno, nosi odločba o izredni upravi oznako »STROGO ZAUPNO«, kar pomeni, da je bil dokument ob nastanku označen za poslovno skrivnost. Navedeno pomeni, da je bila Banka Slovenije že z označitvijo dokumenta za zaupnega dovolj jasna, katere informacije želi varovati kot poslovno skrivnost, vendar pa je Pooblaščenec v postopku ugotovil, da zahtevani dokument že pojmovno ne ustreza poslovni skrivnosti po ZGD-1, s čimer tudi ne ustreza zakonski izjemi iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izjema varstva osebnih podatkov
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti moral ugotoviti, ali zahtevani dokumenti vsebujejo tudi druge podatke, ki predstavljajo katero izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da odločba o izredni upravi vsebuje varovane osebne podatke.
3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1-UPB1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1-UPB1.
Glede na navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da ne obstaja zakonska podlaga za razkritje datumov rojstva in višine delovne dobe vseh članov izredne uprave ter navedbe trenutne zaposlitve ……….. Te osebne podatke je organ pri posredovanju odločbe o izredni upravi dolžan prekriti, z uporabo instituta delnega dostopa, v skladu s 7. členom ZDIJZ.
Pooblaščenec še dodaja, da glede preostalih osebnih podatkov obstaja zakonska podlaga za njihovo posredovanje prosilcu (v ZGD-1, ZPRS-1, ZSReg in 63. člen ZBan-1).
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi. Pooblaščenec je na podlagi prvega in drugega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in organu naložil, da je prosilcu dolžan omogočiti seznanitev (fotokopije) z odločbo o izredni upravi, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
V preostalem delu, kjer je Pooblaščenec ugotovil, da gre za izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa je pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP. Organ je namreč v izpodbijani odločbi pravilno odločil, da se zahteva prosilca v tem delu zavrne in je torej odločitev organa v tem delu pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi. Pooblaščenec je zato, v skladu s tretjim odstavkom 248. člena ZUP, v svoji odločbi ugotovil popolno dejansko stanje in navedel pravilne razloge za zavrnitev zahteve v tem delu ter pritožbo prosilca v tem delu zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka