Prosilka - Državni izpitni center
+ -Številka: 090-22/2013/6
Kategorije: Notranje delovanje organa
Sodba upravnega sodiščaPOVZETEK:
Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilke, ki je na organ naslovila zahtevo, v kateri je navedla, da je organ v okviru dokumentov »Letno poročilo - splošna matura 2009« in »Letno poročilo - splošna matura 2010« objavil tabeli, koliko dijakov se je na slovenskih srednjih šolah udeležilo mature. Prosilka prosi za podatek, katera šola je predstavljena pod št. 1, katera s št. 2, itd., do konca tabele. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, Pooblaščenec pa je presodil, da gre v konkretnem primeru za prosto dostopno informacijo javnega značaja, saj obstaja v materializirani obliki (organ jo lahko prikliče iz svoje informacijske baze), nadalje pa ne vsebuje izjem od prostega dostopa. Organ namreč ni izkazal škode, ki bi mu nastala, če bi bile tovrstne informacije javno razkrite. Prav tako je Pooblaščenec presodil, da podlage za zavrnitev dostopa ne more predstavljati 18. a člen Zakona o maturi, ki prepoveduje zgolj razvrščanje šol ne pa tudi dostopa do surovih podatkov.
ODLOČBA:
Številka: 090-22/2013/6
Datum: 19. 4. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) zoper odločbo Državnega izpitnega centra, Ob železnici 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1-1/2012-1, z dne 6. 12. 2012, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se ugodi. Izpodbijana odločba organa št. 090-1-1/2012-1 z dne 6. 12. 2012 se odpravi in se odloči: Organ mora prosilki v roku 31 (enaintrideset) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta: Seznam šol, ki so v Letnih poročilih splošne mature 2009 in 2010, v poglavju Analiza kakovosti splošne mature po šolah, zavedene pod zaporednimi številkami, in sicer po vrsti od 1-83 (za leto 2009) oziroma od 1-81 (za leto 2010).
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 19. 11. 2013 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je navedla, da je organ v okviru dokumentov »Letno poročilo - splošna matura 2009« in »Letno poročilo - splošna matura 2010« objavil tabeli, koliko dijakov se je na slovenskih srednjih šolah udeležilo mature. Tabeli sta objavljeni na spletni strani organa. Namesto imen so v tabelah le številke 1, 2, 3… Prosilka prosi za podatek, katera šola je predstavljena pod št. 1, katera s št. 2, itd. Prosilka zahteva imena (nazive) vseh šol po vrsti od številke 1 do konca tabele. Prosi torej za seznam šol, ki so pod zaporednimi številkami objavljene v Letnem poročilu splošne mature 2009 in 2010. Podatek potrebuje, da bo lažje razumela tabeli. Ne zanimajo je kakovost, kvaliteta ali razvrščanje šol.
Organ je dne 6. 12. 2012 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ zapisal, da pripravlja analizo kakovosti splošne mature po šolah v skladu z 18. a členom Zakona o maturi (Ur. l. RS, št. 1/2007-UPB1, v nadaljevanju ZMat) in v skladu z metodologijo za pripravo analize kakovosti mature po posameznih šolah, ki jo je s sklepom št. 6035-89/2008 z dne 22. 5. 2008 določil minister za šolstvo in šport. Letne analize kakovosti splošne mature po posameznih šolah so objavljene v Letnih poročilih za splošno maturo na strani organa in so dostopne vsej zainteresirani javnosti. 18. a člen ZMat v 3. odstavku določa, da se podatki iz letne analize o kakovosti mature ne smejo uporabljati za razvrščanje šol. 18. a člen je bil sprejet v noveli leta 2007 z namenom, da se prepove kakršnokoli upravljanje s podatki, ki bi lahko pripeljalo do razvrščanja šol. Zaradi te določbe in določb Metodologije organ pripravi in objavi analizo s šifrantom, s katerim se zakrije identiteta šol.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 25. 12. 2012 vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je z zahtevo za informacije javnega značaja organ zaprosila za podatek, katera šola je predstavljena s številko 1, katera s številko 2 itd. Prosila je za imena vseh šol po vrsti, od številke 1 do konca tabele. Zahteva informacijo, ki jo organ ima, česar tudi ne zanika. Ponavlja, da tabele ne more razumeti, če nima imen šol. Če nima imen šol, ne more vedeti, koliko je bilo udeležencev mature na njeni lastni šoli, na šoli njenega partnerja, na šoli njegovega prijatelja. Če nima imen šol tudi ne more vedeti, katere so tri šole v Sloveniji z največ udeleženci mature. Ti podatki so nujno potrebni za odgovore na omenjena vprašanja in za razumevanje tabele. Organ ne more dostopa do informacije javnega značaja zavrniti z obrazložitvijo, da je prosilka ne potrebuje za razumevanje tabele.
Organ je pritožbo prosilke, z dopisom št. 090-1-1/2013-2, z dne 3. 1. 2013, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 23. 1. 2013. Ob preizkusu pritožbe je organ ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in jo je vložila upravičena oseba.
Organ je dne 2. 4. 2013 Pooblaščencu na njegov poziv posredoval tudi dokumenta, ki sta predmet presoje v tem pritožbenem postopku. Pri tem je organ opozoril, da ti dokumenti sicer pri organu ne obstajajo v obliki dokumenta in je moral organ to informacijo na novo ustvariti. V dopisu z dne 12. 3. 2013 pa je organ navedel, da so razpredelnice v letnih poročilih rezultat določene računalniške kode, ki za pripravo prikazov ne omogoča nastanka nobene začasne ali trajne datoteke z nazivi šol, ki izvajajo maturo v navedenih letih.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Definicija informacije javnega značaja je določena v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati (lahko jo izdela sam ali pridobi od drugih oseb) in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Glede neobstoja zahtevanih dokumentov
Organ je v konkretni zadevi, sicer šele ob posredovanju dokumentov, ki sta predmet presoje v tem pritožbenem postopku, ne pa že v izpodbijani odločbi, opozoril, da zahtevani dokumenti sicer pri organu ne obstajajo v obliki dokumenta in je moral organ informacijo na novo ustvariti. Organ je tudi navedel, da so razpredelnice v letnih poročilih rezultat določene računalniške kode, ki za pripravo prikazov ne omogoča nastanka nobene začasne ali trajne datoteke z nazivi šol, ki izvajajo maturo v navedenih letih. Glede na to se je Pooblaščenec najprej ukvarjal z vprašanjem, ali gre za dokumente, ki pri organu obstajajo v materializirani obliki.
Kot izhaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
V duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop. V praksi se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v računalniških bazah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta.
Pooblaščenec se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz računalniške baze lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ne dvomi, da organ z dokumenti, ki jih prosilka zahteva v tem postopku, razpolaga v materializirani obliki v smislu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, saj jih je zmožen priklicati iz svoje računalniške baze podatkov. Takšna trditev Pooblaščenca se je potrdila tudi v več predhodno vodenih postopkih proti organu (npr. pod št. 090-186/2012, pod št. 021-61/2005), ko vprašanje, ali dokumenti s tovrstnimi podatki pri organu sploh obstajajo, niti ni bilo sporno.
Glede zavrnitve dostopa iz vsebinskih razlogov
V konkretnem primeru je predmet presoje dokument, iz katerega je razvidno, katere šole so v Letnih poročilih splošne mature 2009 in 2010, v poglavju Analiza kakovosti splošne mature po šolah, zavedene pod zaporednimi številkami od 1-83 (2009) in od 1-81 (2010).
Iz odločbe organa izhaja, da je za konkreten primer nedvomno pomembno dejstvo, da bi z dostopom do zahtevanega dokumenta prosilka pridobila šifrant, na podlagi katerega se lahko podatki, ki izhajajo iz (vseh) preglednic in tabel v Letnem poročilu, povežejo z imenom konkretne šole. Pridobljeni podatki bi se nadalje lahko upravljali na način, ki bi lahko privedel do razvrščanja šol, kar pa izrecno prepoveduje 18. a člen ZMat. Iz odločbe organa nadalje izhaja, da je prav to razlog za zavrnitev dostopa do obeh zahtevanih seznamov.
Ker je bilo v prejšnji točki ugotovljeno, da organ z obema seznamoma razpolaga oziroma jih je sposoben priklicati iz svoje računalniške baze, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa zahtevana dokumenta vsebujeta katero izmed izjem, ki so določene v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec na tem mestu še pojasnjuje, da je v vsebinsko identičnih zadevah (zahtevani so bili namreč vsebinsko istovrstni podatki) že izdal odločbi št. 021-61/2005/7 z dne 28. 2. 2006 in št. 090-186/2012/7 z dne 12. 11. 2012. Pooblaščenec je v obeh postopkih presojal, ali gre pri podatkih, ki bi razkrili uspešnost dijakov posameznih šol na maturi, za podatke, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Glede na to, da bi do istih podatkov lahko prišli na podlagi seznamov, ki jih prosilka zahteva v konkretnem primeru, Pooblaščenec svoje odločitve, ki jo je podal v navedenih odločbah (dostop je bil v obeh primerih odobren), tudi v konkretnem primeru ni spreminjal, in je tudi v konkretnem primeru odločil, da gre pri zahtevanih podatkih za prosto dostopne informacije javnega značaja, ki ne vsebujejo izjem od prostega dostopa.
Razlogi za takšno odločitev Pooblaščenca so predvsem naslednji:
- Zahtevani podatki niso take narave, da bi lahko varovali proces notranjega razmišljanja organa, podatki pa tudi ne izvirajo iz dokumentov, ki bi nastali ob oblikovanju politike organa in zato ne varujejo procesa oblikovanja odločitev organa in z razkritjem ne bi ogrožali prostega pretoka idej pri oblikovanju odločitev ali ukrepov. Organ niti ni pristojen za oblikovanje politike na področju šolstva.
- Zahtevani dokumenti predstavljajo dejstva, zbirne podatke o rezultatih splošne mature. Tudi če bi bili zahtevani podatki v zvezi z notranjim delovanjem, njihovo razkritje organu ne bi moglo povzročiti takšne škode, ki bi resno in konkretno ogrozila njegovo delovanje oziroma dejavnost. Še naprej bi namreč organ lahko opravljal vse svoje naloge, navedene v ZMat, vključno z zbiranjem in analiziranjem podatkov o maturi. Prav tako bi prosilec lahko podatke o posamezni šoli pridobil od vsake šole posebej.
- Pooblaščencu se zdi neprepričljiv argument, da so zahtevane informacije zgolj zato, ker bi lahko bile predmet napačnih interpretacij in zaključkov, nepravilne informacije. Nezanesljivost zahtevanih podatkov namreč ni razlog za zavrnitev dostopa do teh informacij. Skrb organa, da bodo javnosti posredovane nezanesljive, neobdelane informacije, je sicer razumljiva, vendar ne more prerasti v izjemo notranjega delovanja organa. Organ ima namreč vedno možnost, da vsebino zahtevanih podatkov prosilcu oz. javnosti pojasni oz. da poda pojasnilo, s katerim se izogne napačnim interpretacijam podatkov.
- Tudi noveliran 18. a člen ZMat, na katerega se v konkretnem primeru sklicuje organ, in ki v 3. odstavku določa, da se podatki o kakovosti mature (ki izhajajo iz letne analize, ki jo pripravi organ, op. Pooblaščenca) ne smejo uporabiti za razvrščanje šol, ne more biti razlog, da organ zavrne že sam dostop do podatkov, ki prikazujejo uspešnost dijakov posameznih šol na maturi. Navedeni člen ZMat dejansko prepoveduje le razvrščanje šol, ne prepoveduje pa samega dostopa do podatkov. Z vidika izjem, ki so navedene v 6. členu ZDIJZ, torej (novi) 18. a člen v ničemer ne spreminja dejanskega stanja glede zahtevanih podatkov in tako tudi ne more privesti do zaključka, ki bi v pričujočem primeru narekoval drugačno odločitev od tiste, ki je že bila podana v odločbi Pooblaščenca št. 021-61/2005/7 z dne 28. 6. 2012 (ki je bila izdana pred sprejetjem 18. a člena ZMat).
- Pomembno je tudi dejstvo, da bi posamični podatki, ki jih prosilka zahteva, sami po sebi predstavljali prosto dostopne informacije javnega značaja (pri čemer očitno ne bi nastala škoda, če bi jih prosilka pridobivala od vsake šole posebej), zato ne more biti sprejemljivo, da bi ti isti podatki, zgolj zaradi dejstva, ker so združeni v seznam, predstavljali izjemo od prostega dostopa.
Nedvomno pa je ob vsem navedenem potrebno poudariti še, da se v postopku po ZDIJZ vedno presoja posamičen dokument kot tak in ne dejstva, kaj bi prosilec, npr. s pomočjo uparjanja podatkov z zahtevanega dokumenta z drugimi že prosto dostopnimi podatki, lahko izvedel, do kakšnih zaključkov bi prišel in ali bi bili takšni zaključki prosilca pravilni. V konkretnem primeru zahtevana dokumenta vsebujeta le poimenski seznam šol, ki po oceni Pooblaščenca ne predstavlja nobene izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in ga mora organ prosilki na podlagi navedenega tudi posredovati.
Na podlagi vsega navedenega je potrebno ugotoviti, da zahtevana seznama šol sama po sebi ne predstavljata nobene izmed v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ taksativno določenih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, prav tako pa podlage za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij nikakor ne more predstavljati 18. a člen ZMat, na katerega se sklicuje organ. Slednji namreč prepoveduje razvrščanje šol (in ne dostopa do »surovih« podatkov, ki so podani v tabelah v letnem priporočilu), nadalje pa takšno ravnanje prepoveduje organu in ne posameznikom, ki si na podlagi predstavljenih podatkov, vedno lahko ustvarijo svoje mnenje.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilke ugoditi. Na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je prosilki dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 31 (enaintrideset) dni od prejema te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka