Odvetniška družba Kljajić - Mestna občina Koper
+ -Številka: 090-6/2013/14
Kategorije: Dokument v izdelavi
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:Prosilec (odvetniška družba) je Mestno občino Koper med drugim zaprosil za pridobitev: analize smernic nosilcev urejanja prostora za pripravo OPPN Mlini; do sedaj izdelanih strokovnih podlag za OPPN Mlini; ostale strokovne, tehnične, grafične in druge dokumentacije, ki je bila izdelana v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini. Organ je zavrnil dostop do analize smernic, ker je podana izjema varstva dokumenta v nastajanju. Pooblaščenec je ugotovil, da sicer drži, da gre za dokument v nastajanju, vendar je hkrati ugotovil, da niso podana dejstva in okoliščine, zaradi katerih bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, zato izjema ni podana. Glede preostalih dveh zahtevkov je Pooblaščenec ugotovil, da organ razpolaga še (tj. poleg dokumentov, ki jih je prosilec že prejel) z dvema dokumentoma (gre za dva grafična prikaza), glede katerih ni podane nobene od izjem od prostega dostopa.
ODLOČBA:
Številka: 090-6/2013/14
Datum: 22. 7. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: Odvetniška družba ..., z dne 9. 1. 2013 zoper odločbo organa: Mestna občina Koper (Urad za okolje in prostor), Verdijeva ulica 10, 6000 Koper, št. 090-20/2012, z dne 28. 11. 2012, v zadevi odločanja o dostopu do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca, z dne 9. 1. 2013 se delno ugodi in se odločba organa št. 090-20/2012, z dne 28. 11. 2012 delno odpravi v 2. točki izreka ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu najkasneje v 31 dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo:
analize smernic nosilcev urejanja prostora s pojasnili o upoštevanju, ki se nanaša na pripravo Občinskega podrobnejšega prostorskega načrta »Cesta Mlini«, in ki ga je organ kot delovno gradivo prejel s strani zunanjega izvajalca PS Prostor, d.o.o.;
Idejne rešitve dovozov do objektov v zaselku Mlini (marec 2012, grafični prikaz - karta);
Prikaz ureditev, potrebnih za varovanje okolja, naravnih virov in ohranjanja narave (september 2012, grafični prikaz - karta).
2. Pritožba prosilca se zavrne glede 6. točke zahteve, z dne 7. 11. 2012, in sicer glede dokumentov, ki jih prosilec od organa še ni prejel.
3. O stroških postopka bo izdan poseben sklep.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 7. 11. 2012 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v zvezi s pripravo Občinskega podrobnega prostorskega načrta Cesta Mlini (OPPN Mlini), in sicer za naslednje dokumente:
1. osnutek OPPN Mlini;
2. poziv prosilcem urejanja prostora za pridobitev smernic;
3. obvestilo Ministrstva za okolje in prostor o izvedbi celovite presoje vplivov na okolje;
4. analiza smernic nosilcev urejanja prostora za pripravo OPPN Mlini;
5. do sedaj izdelane strokovne podlage za OPPN Mlini;
6. ostala strokovna, tehnična, grafična in druga dokumentacija, ki je bila izdelana v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini.
Organ je dne 28. 11. 2012 izdal odločbo št. 090-20/2012 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na 1., 2., 3. in delno 6. točko zahteve prosilca; zavrnil pa v delu, ki se nanaša na 4., 5. in delno 6. točko zahteve prosilca. Zavrnitev je zasnoval na 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter na prvem odstavku 7. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/06 in 119/07; v nadaljevanju Uredba), kar je utemeljil z naslednjimi navedbami:
Postopek priprave OPPN Mlini je v času izdaje te odločbe v fazi priprave dopolnjenega osnutka. Na podlagi 59. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPNačrt) občina ob upoštevanju smernic dopolni osnutek OPPN, pri čemer se lahko za posamezne prostorske ureditve pripravijo variantne rešitve.
Analiza smernic in strokovne podlage za OPPN Mlini so sestavni del prilog dopolnjenega osnutka OPPN Mlini, ki je še v postopku izdelave. Oba dokumenta sta predmet posvetovanja v organu, ker njuna končna vsebina še ni dogovorjena. Šteje se, da bosta dokumenta zaključena s trenutkom izdaje javnega naznanila župana, s katerim bo javnost obveščena o javni razgrnitvi OPPN Mlini.
Razkritje podatkov iz dokumentov bi povzročilo napačno razumevanje vsebine prav iz razloga nedokončanja dokumentov in vzporedno nedokončanja dopolnjenega osnutka zadevnega OPPN. Vse elemente zaključenega dokumenta, v skladu s 7. členom Uredbe, bo vseboval šele dopolnjeni osnutek OPPN Mlini skupaj s celotno vsebino gradiva, ki zajema besedni del, grafični del z načrti in priloge (katerih sestavna dela sta tudi analiza smernic in strokovne podlage).
Organ ne razpolaga s kakršnokoli dodatno strokovno, tehnično in grafično dokumentacijo, ki bi bila izdelana v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini.
Organ je v zvezi s 6. točko zahteve prosilca (druga dokumentacija) temu omogočil dostop do smernic za načrtovanje OPPN Mlini, ki jih je izdalo 12 nosilcev urejanja prostora.
Prosilec je dne 9. 1. 2013 vložil pritožbo, v kateri je izrazil prepričanje:
da sta oba dokumenta (analiza smernic in strokovne podlage) dejansko ločena dokumenta od dopolnjenega osnutka OPPN Mlini, ki je še v postopku izdelave. Ta dva dokumenta pa nista več v postopku izdelave;
da dokumenta po vsebini ne moreta biti predmet posvetovanja v organu, ker gre za strokovne dokumente. Organ lahko dokumenta le sprejme ali ne, kar pa ne vpliva na njuno vsebino;
da ne drži, da če organ še ni odločal o dokončni vsebini dopolnjenega osnutka OPPN Mlini, to avtomatično pomeni, da javnosti niso dostopne niti priloge k osnutku, ki so same po sebi že zaključen dokument in verjetno tudi podpisan;
da v konkretnem primeru pride v poštev argumentacija v odločbah Pooblaščenca št. 090-80/2011/5 in 090-151/2009/4;
da razkritje teh dokumentov ne bi povzročilo napačnega razumevanja vsebine, ker gre le za strokovne podlage in smernice, ki ničesar ne povedo o končni odločitvi, ki jo bo organ sprejel glede dopolnjenega osnutka OPPN Mlini;
da ima tudi dejanski in pravni interes za seznanitev z zahtevanimi dokumenti (to za pritožbeni postopek ni relevantno – op. Pooblaščenca).
Zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in pridobitve relevantnih podatkov, je Pooblaščenec:
na podlagi določb ZUP in 11. člena ZInfP, dne 6. 3. 2013 pri organu izvedel ogled in camera, o čemer je nastal zapisnik št. 090-6/2013/4;
na podlagi 8., 34.a, 139. in 164. člena ZUP, dne 21. 3. 2013 zaprosil PS Prostor, d.o.o., kot zunanjega izvajalca oziroma pripravljavca strokovnih gradiv, da mu posreduje kopijo ali drugo reprodukcijo: (1) analize smernic nosilcev urejanja prostora za pripravo OPPN Mlini, kot je bila posredovana Mestni občini Koper (2) grafičnega prikaza idejne rešitve dovozov do objektov v zaselku Mlini, kot je bil posredovan Mestni občini Koper (3) grafičnega prikaza ureditev, potrebnih za varovanje okolja, naravnih virov in ohranjanje narave (za zaselek Mlini), kot je bil posredovan Mestni občini Koper (4) strokovnih podlag za pripravo OPPN Mlini (5) do sedaj izdelane »druge strokovne, tehnične, grafične in podobne dokumentacije« v zvezi s pripravo OPPN Mlini. Prav tako ga je pozval, da v zvezi s posredovanimi dokumenti pojasni, kdaj, komu in s kakšnim namenom je bil dokument posredovan Mestni občini Koper; v kakšni fazi je priprava dokumenta (npr. grobi osnutek, osnutek, neformalno usklajevanje, posvetovanje, končni predlog ...) oziroma ali je dokument z njihove strani že dokončen; ali in zakaj bi lahko razkritje dokumenta javnosti (tj. v fazi, kot ga je prejel organ) povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine; ali gre pri točki od 2 do 5 za dokument, ki sodi v »analizo smernic nosilcev urejanja prostora za pripravo OPPN Mlini« ali med »strokovne podlage za OPPN Mlini« ali med »ostalo strokovno in tehnično dokumentacijo«. Pooblaščenec je, po večkratnih pozivih, dne 1. 6. 2013 prejel odgovor PS Prostor, d.o.o.
Na podlagi 9. člena ZUP je Pooblaščenec dne 3. in 5. 7. 2013 prosilcu posredoval v opredelitev zapisnik o ogledu ter odgovor PS Prostor, d.o.o. (brez priložene dokumentacije). Prosilec je po podaljšanju roka odgovoril dne 17. 7. 2013.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja v pritožbenem postopku
Pooblaščenec bistvenih kršitev postopka na prvi stopnji ni ugotovil. Iz razpoložljivega dokumentarnega gradiva izhaja, da je treba v pritožbenem postopku razčistiti naslednja sporna vprašanja:
ali organ razpolaga z »drugo« strokovno, tehnično in grafično dokumentacijo, ki je bila izdelana v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini, in ki je prosilec še ni prejel; ali je glede te dokumentacije podana katera od izjem od prostega dostopa;
ali organ razpolaga s strokovnimi podlagami, ki je bila izdelane v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini, in ki jih prosilec še ni prejel; ali je glede te dokumentacije podana katera od izjem od prostega dostopa;
ali so glede »analize smernic nosilcev urejanja prostora s pojasnili o upoštevanju« (v nadaljevanju: »analiza smernic«) izpolnjeni pogoji za sklicevanje na izjemo varstva dokumenta v nastajanju (9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) oziroma ali je podana katera od preostalih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
2. Vprašanje obstoja dokumenta: »strokovne podlage« ter »druga strokovna, tehnična in grafična dokumentacija«
Organ je v izpodbijani odločbi pojasnil, da ne razpolaga s strokovnimi podlagami, ki bi bile izdelane v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini (5. točka zahteve), in da ne razpolaga z »drugo« (tj. tisto, ki je prosilec še ni prejel) strokovno, tehnično in grafično dokumentacijo, ki bi bila izdelana v dosedanjem teku postopka priprave OPPN Mlini (6. točka zahteve). Pooblaščenec v tem delu sledi utemeljitvi organa v izpodbijani odločbi:
ker jo potrjujejo izjave predstavnikov organa, podane na ogledu in dejstvo, da taka dokumentacija pri ogledu ni bila najdena;
ker jo potrjuje izjava zunanjega izvajalca PS Prostor, d.o.o., z dne 31. 5. 2013, pri čemer »idejna rešitev rekonstrukcije ceste do naselja Mlini«, ki ga je Pooblaščencu posredoval zunanji izvajalec, po stališču Pooblaščenca, ne ustreza zahtevi prosilca;
ker iz vsebine obstoječe dokumentacije v zvezi dopolnjenega osnutka OPPN jasno ne izhaja, da bi morala že ali sploh biti pripravljena tudi kakšna druga dokumentacija;
ker iz predpisov s področja prostorskega načrtovanja (npr. ZPNačrt, podzakonski predpisi in Sklep o začetku priprave občinskega prostorskega načrta Cesta Mlini) neposredno ne izhaja, da bi organ v tej fazi priprave OPPN že moral nujno razpolagati z zahtevanimi dokumenti;
ker prosilec pritožbe ni podprl z dejstvi in dokazi, iz katerih bi prepričljivo izhajalo, da stališče organa ne drži.
Ker je bilo torej ugotovljeno, da organ ne razpolaga z »drugimi« dokumenti iz 5. in 6. točke zahteve, ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. in 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga.
Kljub zgoraj navedenemu, pa je bilo pri ogledu ugotovljeno, da organ razpolaga z dvema dokumentoma, ki ju je mogoče uvrstiti med »strokovne podlage«, tj. pod 5. točko zahteve prosilca, in sicer z »Idejno rešitvijo dovozov do objektov v zaselku Mlini« (marec 2012, grafični prikaz - karta) in »Prikazom ureditev, potrebnih za varovanje okolja, naravnih virov in ohranjanja narave« (september 2012, grafični prikaz - karta).
3. Presoja izjem od prostega dostopa
3.1. Ali je podana izjema varstva dokumenta v nastajanju
1. Glede »analize smernic« (4. točka zahteve) in »strokovnih podlag za pripravo OPPN Mlini« (5. točka zahteve) se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo varstva dokumenta v nastajanju iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Za sklicevanje na obravnavano izjemo morajo biti kumulativno izpolnjeni vsi pogoji, ki morajo biti glede na določbo 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podani kumulativno: dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu; dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu in specifični škodni test - razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, je določen v prvem odstavku 7. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/2005 in 119/07; v nadaljevanju Uredba). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
2. Pooblaščenec ugotavlja, da glede »analize smernic« (4. točka zahteve) ni podana izjema varstva dokumenta v nastajanju po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker ni izpolnjen drugi materialnopravni pogoj, tj. da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Pooblaščenec se sicer strinja z ugotovitvami organa, da gre za dokument v nastajanju:
ker tako izhaja iz izjave organa, ki jo je podal na ogledu;
ker izjavo organa potrjuje tudi izjava zunanjega izvajalca PS Prostor, d.o.o.;
ker je bil dokument neformalno posredovan strokovnemu sodelavcu pri organu v pregled in nadaljnje usklajevanje, pri čemer ni šlo za pošto v t.i. uradnem režimu, ampak za neformalno posredovanje po e-pošti;
ker organ dokumenta še ni vsebinsko obravnaval oziroma se do njega opredelil ali ga celo odobril, podpisal ali formalno sprejel;
ker dokument ne samo vsebinsko, ampak tudi po obsegu, ni povsem dokončan (npr. ni prilog) in oblikovno ne povsem dodelan (npr. neenotna pisava, nekatere slogovne in slovnične nedoslednosti ipd.);
ker se dokument, ki je bil pokazan na ogledu in dokument, ki ga je Pooblaščencu posredoval zunanji izvajalec PS Prostor, d.o.o., po dodelanosti nekoliko razlikujeta; to dejstvo kaže na dinamiko dokumenta oziroma na to, da je dokument v izgradnji, spreminjanju ali dopolnjevanju;
ker je dejstvo, da gre za »delovno gradivo« navedeno tudi na samem dokumentu;
ker še ni bilo javno objavljeno naznanilo župana, s katerim bi bila javnost obveščena o javni razgrnitvi OPPN Mlini (to je časovna točka, ki z gotovostjo razmejuje nezaključen in zaključen dokument, ne pomeni pa, da dokument ne more biti zaključen v smislu ZDIJZ še pred javno objavo naznanila);
ker je tudi s širšega vidika celoten postopek v fazi priprave analize smernic, pridobivanje smernic s strani pristojnih nosilcev urejanja prostora pa je zaključeno;
ker iz mnenj Ministrstva za pravosodje in javno upravo (št. 090-156/2012-2, z dne 3. 1. 2013 ) ter Ministrstva za infrastrukturo in prostor (št. 35001-78/2012/2 – 01021354, z dne 4. 1. 2013) posredno izhaja, da relevantna faza sprejemanja OPPN še ni končana;
ker iz ZPNačrt in Sklepa o začetku priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta Cesta Mlini ne izhaja drugače, prav tako pa tudi prosilec ni ponudil tehtnih razlogov, da ne gre za dokument v nastajanju.
Zaradi navedenega je treba pritožbene navedbe prosilca v tem delu zavrniti. Toda kljub navedenemu, v konkretnem primeru ni podanih utemeljenih razlogov za to, da bi razkritje dokumenta javnosti lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, saj:
dokument vsebuje povzetke smernic vseh relevantnih nosilcev urejanja prostora (smernice je prosilec že prejel!) ter za vsako od teh le kratke strokovne opredelitve do tega, ali je smernice treba upoštevati in na kakšen način bodo smernice upoštevane (primer so navedbe, da »se smernice smiselno vključijo v besedilo odloka«);
besedilo dokumenta ne prinaša nekih nepričakovanih, nerazumnih, nedopustnih ali mejnih rešitev ter odstopanj od začrtane smeri prostorske ureditve, temveč strokovno opredelitev do strokovnih vprašanj različnih strok oziroma dejavnosti (npr. varovanje narave, varovanje kulturne dediščine, kmetijstvo, obramba, elektro, plinsko in vodovodno omrežje);
besedilo dokumenta ne vsebuje subjektivnih opredelitev, nedokončanih stavkov, alternativnih variant, komentarjev, opomb ter podobnih elementov, ki bi lahko prispevali k napačnemu razumevanju vsebine;
gre za celovit (tj. vsebinsko in funkcionalno zaokrožen ter samostojno veljaven) in celoten dokument (tj. ne gre za posamezne dele končnega dokumenta);
je vsebina dokumenta vendarle tako dodelana, da jo je z vidika povprečnega posameznika mogoče razmeroma enostavno in nedvoumno razumeti (seveda ob upoštevanju, da gre vendarle za strokovno tematiko), zaradi česar ne pušča dvomov v pomen, izvor in podlago besedila ter dvomov v namene organa in zunanjega izvajalca ter v posledice predlaganih rešitev v skladu s smernicami;
organ in zunanji izvajalec PS Prostor, d.o.o. nista navedla konkretnih dejstev in okoliščin (v zvezi s konkretnim dokumentom), ki bi prepričljivo kazale na možnost nastanka škodljivih posledic, tj. zakaj naj bi, izhajajoč iz vsebine konkretnega dokumenta, javnost napačno razumela vsebino dokumenta in katera vsebina je relevantna. Ustrezna obrazložitev na konkretni ravni tudi ne izhaja iz mnenj Ministrstva za pravosodje in javno upravo (št. 090-156/2012-2, z dne 3. 1. 2013) ter Ministrstva za infrastrukturo in prostor (št. 35001-78/2012/2 – 01021354, z dne 4. 1. 2013).
3. Pooblaščenec ugotavlja, da glede 5. točke zahteve, tj. glede »Idejne rešitve dovozov do objektov v zaselku Mlini« (marec 2012, grafični prikaz - karta) in »Prikaza ureditev, potrebnih za varovanje okolja, naravnih virov in ohranjanja narave« (september 2012, grafični prikaz -karta) - na podlagi smiselno enakih razlogov kot v prejšnji točki - velja, da sicer gre za dokumenta v nastajanju, vendar pri tem ni podanih utemeljenih razlogov za to, da bi razkritje dokumenta javnosti lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato tudi glede teh dveh dokumentov ni podana izjema varstva dokumenta v nastajanju po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3.2. Ali je podana katera od preostalih izjem
Pooblaščenec ugotavlja, da glede obravnavanih dokumentov ni podana nobena od preostalih izjem od prostega dostopa iz 1. do 8. in 10. do 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec pritožbi prosilca delno ugodil, izpodbijano odločbo delno odpravil v 2. točki izreka, in sicer na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, ter o zadevi odločil sam, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe, je Pooblaščenec pritožbo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša na 6. točko zahteve (tj. na dokumente, ki jih v zvezi s to točko še ni prejel), in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, ker je organ o tem delu zahteve odločil pravilno.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse. O stroških, ki jih je priglasilo podjetje PS Prostor, d.o.o., bo izdan poseben sklep.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu, ter plačati sodno takso.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka