Zavod AIPA - Pravna fakulteta Univerze v Mariboru
+ -Številka: 090-270/2012/5
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK:
Prosilec je zahteval kopije vseh pravnih mnenj, ki jih je organ izdelal za Združenje SAZAS, kopije pogodb, na podlagi katerih so bila ta mnenja pripravljena, in račune, s katerimi je organ pripravo mnenj zaračunal naročniku. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, ker zahtevani dokumenti ne sodijo v delovno področje organa. Pooblaščenec je odločbo organa potrdil in zavrnil pritožbo.
ODLOČBA:
Številka: 090-270/2012/5
Datum: 17. 04. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Zavoda za uveljavljanje pravic avtorjev, izvajalcev in producentov avdiovizualnih del Slovenije, Šmartinska 152, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa Odvetniška družba Grčar, o.p., d.o.o., Šutna 52, 1241 Kamnik, z dne 25. 10. 2012, zoper odločbo Pravne fakultete v Mariboru, Mladinska ulica 9, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ) št. DH-158/2012 z dne 15. 10. 2012, izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je od organa dne 27. 9. 2012 zahteval:
- kopije pogodb ali drugih aktov, iz katerih je razvidno plačilo, honorar ali katerakoli druga vrsta odmene, ki jo je Inštitut za ekonomsko analizo prava, kot notranje-organizacijska enota organa kot javnega zavoda, sklenil ali dogovoril z Združenjem SAZAS, Špruha 19, Trzin, za izvedbo vseh pravnih mnenj v času od 1.1.2009 do 25.9.2012;
- kopije izdanih računov Združenju SAZAS, ki so bili podlaga za plačilo naročenih pravnih mnenj v istem časovnem obdobju;
- kopije oz. vpogled v vsa pravna mnenja, ki jih je navedeni inštitut izdelal za Združenje SAZAS v istem časovnem obdobju.
Prav tako je prosilec istega dne od organa zahteval pojasnilo o pravni naravi mnenj organa, ki jih organ sestavlja oz. izdeluje po naročilu.
Organ je dne 11. 10. 2012 Združenje SAZAS, kot stranskega udeleženca, pozval, naj se opredeli do tega, ali dokumentacija, ki jo je zahteval prosilec, predstavlja poslovno skrivnost.
Stranski udeleženec je odgovoril dne 12. 10. 2012 in navedel, da šteje kot poslovno skrivnost ves seznam opravljenih nalog, izdelanih mnenj, vsebino opravljenih nalog, vsebino posredovane dokumentacije in dokumentacijo, iz katere izhaja višina zneskov, ki jih je stranski udeleženec plačal za izvedbo teh nalog. Pri tem se je stranski udeleženec skliceval na pogodbe med njim in organom, v katerih je to tudi jasno določeno.
Organ je dne 15. 10. 2012 izdal odločbo št. DH-158/2012, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, saj naj zahtevane informacije ne bi predstavljala informacije javnega značaja, ker bodisi organ z njimi ne razpolaga v materializirani obliki, bodisi ne sodijo v delovno področje organa.
Prosilec je dne 25. 10. 2012 poslal pritožbo na odločbo organa, v kateri je nasprotoval navedbam organa, da zahtevane informacije ne sodijo v njegovo delovno področje. Organ je namreč visokošolska ustanova, ki se financira iz javnih sredstev, deloma pa sredstva pridobiva tudi iz drugih virov. Kot prejemnik javnih sredstev bi organ moral voditi ločeno računovodstvo, da bi se dalo preveriti, ali se proračunska sredstva porabljajo zgolj za javnopravne dolžnosti, ali pa se iz javnih sredstev financira tudi dodatna dejavnost strokovnega svetovanja.
Organ je dne 7. 11. 2012 pritožbo prosilca posredoval v vednost in zjasnitev stranskemu udeležencu, ta pa je odgovoril dne 20. 11. 2012.
Ker organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, jo je dne 21. 12. 2012, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je dne 21. 12. 2012 in dne 6. 2. 2012 organ pozval, da predloži vso dokumentacijo, ki jo je zahteval prosilec.
Organ je Pooblaščencu dokončno posredoval zahtevano dokumentacijo 21. 2. 2013.
Pritožba ni utemeljena.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
Organ nedvomno razpolaga z zahtevanimi informacijami v materializirani obliki, saj jih je tudi posredoval Pooblaščencu v pritožbenem postopku. Vendar pa organ v izpodbijani odločbi navaja, da zahtevane informacije ne sodijo v njegovo delovno področje.
Organ je javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo drugega odstavka 9. člena Zakona o visokem šolstvu (Ur. l. RS, št. 67/93 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZViS) ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. Nedvomno je, da informacije, ki jih organ pridobi ali izdela v okviru opravljanja te javne službe, predstavljajo informacije, ki izhajajo iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Po drugi strani pa to še ne pomeni, da tudi dokumenti, ki izhajajo iz ostalih dejavnosti, ki jih opravlja organ in ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe, sodijo med informacije, ki izhajajo iz delovnega področja organa, torej med informacije javnega značaja. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javnopravnih nalog, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki opravljajo javnopravne naloge. Zato je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti organa. Izvajalci javnih služb namreč lahko opravljajo tudi zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati.
Katere dejavnosti organ opravlja kot javno službo, izhaja iz določb področne zakonodaje. Kot članica Univerze v Mariboru (v nadaljevanju Univerza), ima organ v skladu z določbami 10. člena ZViS pravice in obveznosti, določene z ZViS, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze. Pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, organ nastopa v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. V drugih primerih pa organ nastopa v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze. Kot fakulteta organ, v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena ZViS, opravlja pretežno znanstveno-raziskovalno in izobraževalno dejavnost s področij ene ali več sorodnih oziroma med seboj povezanih znanstvenih disciplin in skrbi za njihov razvoj. Glede na določbe 74. člena ZViS se javnim visokošolskim zavodom (Univerzam in samostojnim visokošolskim zavodom, ki i jih ustanovi Republika Slovenija) zagotavljajo sredstva za pedagoško in z njo povezano znanstvenoraziskovalno, umetniško in strokovno dejavnost ter knjižničarsko, informacijsko, organizacijsko, upravno in drugo infrastrukturno dejavnost (študijska dejavnost), s študijem povezane interesne dejavnosti študentov, določene v letnem programu študentskega sveta univerze ali samostojnega visokošolskega zavoda in univerzitetni šport (obštudijska dejavnost), investicije in investicijsko vzdrževanje ter razvojne in druge pomembne naloge, določene v pravilniku, ki ga sprejme minister, pristojen za visoko šolstvo. Podobno izhaja tudi iz določb 6. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Mariboru (Ur. l. RS, št. 28/2000 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok) in določb 4., 11., 12. ter 13. člena Statuta Univerze v Mariboru (Ur. l. RS, št. 46/2012, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju Statut) Navedene dejavnosti nedvomno sodijo v javno službo, ki jo opravlja organ, in posledično dokumenti, ki nastanejo pri opravljanju teh dejavnosti, tudi sodijo v delovno področje organa po ZDIJZ.
Organ pa lahko, poleg javne službe, v okviru veljavne zakonodaje, opravlja tudi t.i. druge dejavnosti. Glede na določbo 7. člena Odloka, fakultete ali visoke strokovne šole samostojno, v svojem imenu in za svoj račun, opravljajo tudi izobraževalno, raziskovalno, razvojno in svetovalno ter umetniško dejavnost ter druge s tem povezane dejavnosti, ki jih univerza s soglasjem ustanovitelja določi v statutu, če s tem ne ovirajo dejavnosti iz 6. člena Odloka in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti. Glede na določbe 14. člena Statuta lahko članice univerze opravljajo tudi izobraževalne, raziskovalne, strokovne, razvojne in svetovalne ter umetniške dejavnosti ter druge, s temi dejavnostmi povezane dejavnosti, ki ne sodijo v nacionalni program, če to ne ovira izvajanja njihove osnovne izobraževalne in znanstvenoraziskovalne dejavnosti, opredeljene v prejšnjih členih tega statuta, in če zagotovijo povračilo stroškov, ki nastanejo pri njihovem opravljanju. Za opravljanje teh dejavnosti po uveljavitvi akta iz drugega odstavka istega člena, imajo članice pravno sposobnost in lahko pridobijo davčno številko za nastopanje v pravnem prometu. Kadar torej organ izvaja dejavnosti po določbah 7. člena Odloka oz. 14. člena Statuta, ne gre za izvajanje javne službe, kot je opredeljena zgoraj, temveč za dejavnost, ki jo organ proti plačilu opravlja na trgu. V tem primeru tudi dokumenti, ki nastanejo v toku te dejavnosti, ne sodijo v delovno področje organa v smislu opravljanja javnopravnih nalog in torej ne izpolnjujejo kriterijev za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da so v konkretnem primeru predmet presoje dokumenti, ki so nastali v okviru svetovalne dejavnosti, ki jo organ opravlja po naročilu za tretje osebe – zunanje naročnike in za katero organ prejme plačilo teh naročnikov. To potrjujejo tudi računi, ki jih je organ izdal naročnikom del in ki jih zahteva tudi prosilec. Gre torej za dokumente, proizvedene oz. pridobljene v okviru dejavnosti iz že navedenega 14. člena Statuta in ne za dokumente, ki bi jih organ ustvaril ali pridobil v okviru izobraževalne, znanstveno-raziskovalne in umetniške dejavnosti, torej v okviru javne službe, ki jo prek organa izvaja Republika Slovenija.
Prosilec v pritožbi navaja, da bi moral organ dokazati, da izdelava pravnih mnenj ne predstavlja delovnega področja organa tako, da bi izkazal, da za izdelavo mnenj ni porabil javnih sredstev (delo izven delovnega časa, izven delovnih prostorov in ne na delovnih sredstvih organa). Če se namreč finančna sredstva za izvajanje primarne javnopravne dejavnosti in za izvajanje dodatnih tržnih dejavnosti prepletajo, ker niso računovodsko ločena, prevlada interes javnosti nad porabo sredstev oz. tudi nad poslovanjem, ki izvira iz svetovalne dejavnosti. Pri teh navedbah se prosilec sklicuje na odločbo Pooblaščenca št. 021-26/2007/58 z dne 8. 8. 2008.
V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilca Pooblaščenec pojasnjuje, da se strinja z njegovim stališčem, da mora biti finančno poslovanje organa kot javnega zavoda pregledno in transparentno, vendar pa prosilec neposredno ni zahteval podatkov, ki kažejo na pravilnost poslovanja organa kot celote (npr. letnega finančnega poročila o delu organa, specifikacije stroškov izvajanja javne službe,…). Zahtevana strokovna mnenja nimajo nobene neposredne zveze s samim finančnim poslovanjem javnega zavoda, prav tako se zgolj iz kopij pogodb in računov poslovanja z enim subjektom ne da zaključiti, da je (oz. ni bilo) pravilno celotno finančno poslovanje organa oz. ali je organ v zvezi z izvajanjem te druge, svetovalne dejavnosti, zagotovil povračilo stroškov, ki so nastali pri njenem izvajanju. V konkretnem primeru tako po mnenju Pooblaščenca ne gre za informacije, ki bi bile neposredno povezane s porabo javnih sredstev in bi zato že iz tega razloga padle pod domet izvajanja javnopravne dejavnosti organa in delovnega področja v smislu 4. člena ZDIJZ. Po drugi strani pa je dejstvo, da zahtevane informacije izvirajo iz dejavnosti, ki po področni zakonodaji (ZViS, Odlok in Statut) ne sodi v dejavnost, ki jo organ opravlja kot javno službo, ampak organ to dejavnost ponuja in opravlja na trgu ter zanjo na trgu tudi prejema plačilo. Zahtevane informacije tako ne spadajo v okvir izvajanja javnopravne dejavnosti in zato ne gre za delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ, zahtevane informacije pa niso informacije javnega značaja.
Na tem mestu Pooblaščenec še dodaja, da presoja morebitnih kršitev določb Statuta oz. druge zakonodaje glede utemeljenosti oz. upravičenosti porabe javnih sredstev, na katero se sklicuje prosilec v pritožbi, ni v njegovi pristojnosti in tudi ni predmet tega pritožbenega postopka. V primeru, da ima prosilec informacije o nepravilni porabi javnih sredstev, se lahko obrne na za to pristojne organe (npr. na Računsko sodišče RS).
Pooblaščenec je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.
pooblaščenka