Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-150/2010/38
Kategorije: Ali dokument obstaja, Stroški
Sodba Upravnega sodiščaODLOČBA:
Številka: 090-150/2010/38
Datum: 21. 11. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi _________________________________ (v nadaljevanju prosilec), z dne 17. 6. 2010, zoper odločbo Ministrstva za Finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-22/2010/2 z dne 19. 7. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne z dne 17. 6. 2010, zoper odločbo št. 090-22/2010/2 z dne 19. 7. 2010 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi, in sicer v delu, ki se nanaša na kopijo dokumentacije o shemi podatkovne baze sistema MFERAC, in se odloči:
- Organ mora prosilcu v roku 31 dni od prejema te odločbe posredovati elektronsko kopijo podatkovnega slovarja sistema MFERAC.
2. V delu zahteve prosilca, ki se nanaša na faksimile programskega vmesnika za dostop do podatkovne baze sistema MFERAC in fotokopijo oz. elektronsko kopijo podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem, se pritožba prosilca zavrne.
3. Izvedencu Boštjanu Kežmahu, Hočka ulica 17, 2000 Maribor se prizna nagrada in stroški za opravljeno izvedensko delo v znesku 447,00 (štiristo sedeminštirideset) EUR, od tega nagrada v višini 427,00 EUR in materialni stroški v višini 20,00 EUR, kar vključuje tudi davek na neto izplačani znesek.
Nagrada in stroški za opravljeno izvedensko delo iz 3. točke izreka te odločbe se poravnajo iz sredstev, ki jih je za te namene založil prosilec pri Informacijskem pooblaščencu.
4. Zahteva prosilca za povrnitev potnih stroškov za udeležbo na ustni obravnavi se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 17. 6. 2010 na organ naslovih zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da mu organ posreduje:
1. faksimile dokumentacije o sistemu MFERAC:
- shema podatkovne baze,
- programski vmesniki za dostop do nje,
- faksimile organa, s katerim je bil MFERAC vpeljan,
2. fotokopijo podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem.
Pri tem je navedel, da se mu podatke posreduje v elektronski obliki, če je to mogoče.
Organ je prosilcu dne 20. 7. 2010 posredoval:
- kopijo sklepa Vlade Republike Slovenije, ki ga je ta sprejela na svoji 170. seji dne 23. 11. 1995, s katerim je organu naložila, da do konca leta 1996 izvede vse postopke, ki so potrebni za vzpostavitev enotnega računovodstva in s tem ustreznega nadzora nad porabo sredstev državnega proračuna pri tistih proračunskih uporabnikih, ki samostojno vodijo računovodstvo;
- kopijo sklepa ministra za finance o izvedbi javnega razpisa »izbor MFERAC-96-01« za izbiro najugodnejšega ponudnika za izgradnjo računalniško podprtega enotnega računovodskega sistema, ki ga je izdal na podlagi zgornjega sklepa vlade. Javni razpis je bil nato objavljen v Uradnem listu RS št. 8 dne 12. 2. 1996, pod številko 0088/96.
V odgovoru je organ še navedel, da je s posredovanjem navedene dokumentacije prosilcu ugodil v delu, ki se nanaša na tretjo alinejo 1. točke njegove zahteve.
Glede preostalih zahtev prosilca je organ dne 19. 7. 2010 izdal zavrnilno odločbo, št. 090-22/2010/2. V odločbi je organ navedel, da je dokumentacija o informacijskem sistemu MFERAC, do katere dostop zahteva prosilec, namenjena notranjemu delovanju organa in bi njeno razkritje ogrozilo varnost sistema MFERAC ter s tem povzročilo motnje pri delovanju organa. Organ je zato na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane dokumentacije zavrnil. Kar se tiče zahteve do kopije podatkovne baze sistema MFERAC, pa je organ ugotovil, da ta vsebuje vrsto podatkov, ki so občutljivi z vidika monetarne stabilnosti države, podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost posameznih poslovnih subjektov, ter številne osebne podatke. Navedenih podatkov ni mogoče izločiti iz podatkovne baze, da bi se prosilcu omogočil delni dostop do informacij. Poleg tega je podatkovna baza sistema MFERAC namenjena notranjemu delovanju in dejavnosti organa in bi njeno razkritje ogrozilo delovanje sistema MFERAC ter s tem organu onemogočilo izvrševanje njegovih pristojnosti. Organ je zato dostop do zahtevane kopije podatkovne baze zavrnil na podlagi 2., 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je Pooblaščencu dne 3. 8. 2010 posredoval pritožbo na odločbo organa, v kateri je navedel, da je podatkovna baza MFERAC dokument, ki izvira iz delovnega področja organa in vsebuje podatke o porabi javnih sredstev. Zahtevani dokument ni opredeljen kot tajen, niti ne odgovarja kriterijem iz 5.-8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre torej za dokument, ki odgovarja vsem kriterijem informacije javnega značaja in ni nobene zakonske ovire, da organ zahtevanega dokumenta ne bi posredoval.
V skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP v povezavi s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ in prvim odstavkom 259. člena ZUP, je Pooblaščenec pritožbo odstopil prvostopenjskemu organu, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-22/2010/5 dne 5. 8. 2010.
Pooblaščenec je dne 14. 9. 2010 opravil telefonski pogovor s prosilcem, v katerem je slednji pojasnil, da ne želi podatkovne baze kot sistema oz. da ne želi sistema za poganjanje podatkovne baze, temveč želi podatkovno bazo kot datoteko, torej kot elektronski dokument.
Dne 17. 9. 2010 je Pooblaščenec pri organu opravil ogled in camera, na podlagi katerega je bil pripravljen zapisnik št. 090-150/2010/4.
Organ je na poziv Pooblaščenca z dne 23. 9. 2010 podal dodatna pojasnila dne 30. 9. 2010.
Pooblaščenec je dne 5. 10. 2010 izdal odločbo št. 090-150/2010/6, s katero je pritožbo prosilca zavrnil.
Prosilec je zoper navedeno odločbo organa dne 31. 10. 2010 vložil tožbo, na podlagi katere je dne 08. 06. 2011 Upravno sodišče RS izdalo sodbo št. I U 1589/2010-17, s katero je tožbi prosilca ugodilo, izpodbijano odločbo Pooblaščenca odpravilo in zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponovno odločanje. V sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da je Pooblaščenec pri odločanju vsa pravno relevantna dejstva za odločitev ugotovil bodisi sam bodisi izključno na podlagi pojasnil organa, ne da bi prosilec pri tem dobil možnost, da se izreče o teh ključnih dejstvih in okoliščinah. S tem je Pooblaščenec bistveno kršil določbe postopka, posledično pa tudi načelo materialne resnice.
Pooblaščenec je v ponovljenem postopku prosilcu dne 18. 07. 2011 posredoval vse dokumente, na podlagi katerih je izdal odločbo št. 090-150/2010/6, z dne 05. 01. 2010, z namenom podaje morebitnih pojasnil ali pripomb.
Dne 20. 07. 2012 je prosilec Pooblaščencu posredoval pripombe, kjer se je skliceval predvsem na to, da je podatkovna baza MFERAC – torej eden izmed dokumentov, ki jih prosilec zahteva, dokument, ki vsebuje predvsem podatke o porabi javnih sredstev, deloma pa tudi podatke, povezane z opravljanjem javnih funkcij oz. delovnih razmerij javnih uslužbencev. Dokument torej vsebuje izključno podatke, za katere zakon izrecno določa, da so dostopni javnosti. Prav tako je prekrivanje podatkov v podatkovni bazi enostavno, saj gre za bazo, ki je nedvomno strokovno pedantno dokumentirana in se na podlagi te dokumentacije lahko ugotovi, v katerih stolpcih tabel se nahajajo varovani podatki, ki jih je treba prekriti.
Pooblaščenec je s sklepom, št. 090-150/2010/25, z dne 04. 10. 2011 imenoval izvedenca, z namenom ugotoviti, na kakšen način je mogoče upravljati oz. uporabljati informacijski sistem MFERAC in podatkovno bazo informacijskega sistema MFERAC oz., ali je tehnično mogoče ugoditi zahtevi prosilca. Izvedenec je na podlagi navedenega sklepa, dne 22. 06. 2012 izdelal Izvedensko mnenje, ki ga je Pooblaščenec dne 27. 06. 2012 posredoval prosilcu in organu. Na izvedensko mnenje Pooblaščenec ni prejel nobenih pisnih pripomb prosilca ali organa.
Z namenom ugotovitve dejanskega stanja, podajo izvedenskega mnenja in zaslišanja izvedenca, je Pooblaščenec, v skladu z določbami prvega odstavka 154. člena in drugim odstavkom 194. člena ZUP, s sklepom št. 090-150/2010/29 z dne 20. 07. 2012 razpisal ustno obravnavo, na katero je, z vabili št. 090-150/2010/30, 090-150/2010/31 ter 090-150/2010/31 z dne 20. 07. 2012, povabil izvedenca, prosilca in organ.
Dne 11. 09. 2012 je bila v prostorih Pooblaščenca opravljena ustna obravnava, na kateri so bili poleg predstavnika Pooblaščenca prisotni še izvedenec, predstavnik organa in prosilec. Izvedenec je predstavil svoje izvedensko mnenje, nato pa so mu postavljali vprašanja uradna oseba, ki vodi postopek pri Pooblaščencu, prosilec in predstavnik organa. O ustni obravnavi je bil voden zapisnik št. 090-150/2010/33, ki so ga podpisali vsi prisotni.
Organ je Pooblaščencu, dne 19. 9. 2012, na zahtevo Pooblaščenca po posredovanju sheme podatkovne baze MFERAC, posredoval podatkovni slovar in obrazložil, da je tehnično gledano podatkovni slovar sestavni del baze, v katerem so opisi in nastavitve obnašanja vseh objektov, ki so shranjeni v podatkovni bazi. Pod izrazom shema podatkovne baze razume organ slikovni prikaz opisa tabel, ki so shranjene v podatkovni bazi. V tem smislu je izpis, ki ga je organ posredoval iz podatkovnega slovarja, vsebinsko popolnoma enak shemi podatkovne baze. Organ je ugotovil, da bi izdelan slikovni prikaz podatkovne baze bil nepregleden in neroden za uporabo. Z drugega stališča je shema lahko tudi pojem iz podatkovne baze, ki opredeljuje lastnika tabel in drugih objektov, ki so shranjeni v podatkovni bazi. Posredovani izpis iz podatkovnega slovarja vsebuje opise vseh tabel vseh lastnikov sistema MFERAC. Lastniki so navedeni v prvem stolpcu posredovanega izpisa. Iz tega je razvidno, da so podatki sistema MFERAC shranjeni v različnih shemah podatkovne baze, in da je teh shem več.
Pooblaščenec je odgovor organa dne 24. 9. 2012 posredoval prosilcu in ga pozval, da poda morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz. da se pisno izreče o navedbah organa. Prosilec na poziv Pooblaščenca ni odgovoril.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Zato je Pooblaščenec v konkretni zadevi preverjal navedbe prosilca le glede pravilnosti izreka izpodbijane odločbe, in sicer glede pravilnosti odločitve organa, da zavrne posredovanje kopij sheme podatkovne baze sistema MFERAC, programskih vmesnikov za dostop do nje ter fotokopije podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem.
2. Ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
Organ v konkretni zadevi kot državni organ že po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ nedvomno sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ. Prav tako zahtevane informacije nedvomno in tudi nesporno izvirajo iz delovnega področja organa.
Kot izhaja iz zapisnika št. 090-150/2010/4, pripravljenega na ogledu in camera pri organu dne, 17. 9. 2010, organ ne zanika, da bi s samo podatkovno bazo oz. tudi s samim podatkovnim nizom razpolagal. Prav tako organ ni oporekal temu, da je možno z orodjem Oracle podatkovni niz izvoziti in pripraviti datoteko, ki bo vsebovala zahtevane podatke. Da je mogoče podatkovno bazo sistema MFERAC izvoziti kot elektronski dokument z več dokumenti, ki predstavljajo izvoz oz. rezervno kopijo posameznih podatkovnih baz informacijskega sistema MFERAC, je potrdil tudi izvedenec v svojem izvedenskem mnenju z dne 22. 06. 2012 in na ustni obravnavi dne 11. 09. 2012.
Hkrati pa organ nikoli ni zanikal, da bi razpolagal z dokumentacijo o shemi (oz. strukturi) podatkovne baze sistema MFERAC. Organ je Pooblaščencu po elektronski poti tudi posredoval t.i. podatkovni slovar sistema MFERAC in obrazložil, da je tehnično gledano podatkovni slovar sestavni del baze, v katerem so opisi in nastavitve obnašanja vseh objektov, ki so shranjeni v podatkovni bazi. Pod izrazom shema podatkovne baze razume organ slikovni prikaz opisa tabel, ki so shranjene v podatkovni bazi. V tem smislu je izpis, ki ga je organ posredoval iz podatkovnega slovarja, vsebinsko popolnoma enak shemi podatkovne baze. Organ je ugotovil, da bi izdelan slikovni prikaz podatkovne baze bil nepregleden in neroden za uporabo. Z drugega stališča je shema lahko tudi pojem iz podatkovne baze, ki opredeljuje lastnika tabel in drugih objektov, ki so shranjeni v podatkovni bazi. Posredovani izpis iz podatkovnega slovarja vsebuje opise vseh tabel vseh lastnikov sistema MFERAC. Lastniki so navedeni v prvem stolpcu posredovanega izpisa. Iz tega je razvidno, da so podatki sistema MFERAC shranjeni v različnih shemah podatkovne baze, in da je teh shem več. Organ torej nedvomno razpolaga s shemo podatkovne baze sistema MFERAC v obliki podatkovnega slovarja sistema v materializirani (elektronski) obliki.
Nesporno je tudi, da organ razpolaga s samo podatkovno bazo sistema MFERAC v materializirani obliki, v katero je med drugim tudi omogočil vpogled izvedencu pri pripravi izvedenskega mnenja.
Prav tako organ nikoli ni zanikal, da bi razpolagal s programskimi vmesniki, potrebnimi za delovanje same podatkovne baze MFERAC. Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da programski vmesniki kot taki, ne predstavljajo dokumenta v materializirani obliki. Programski vmesnik je namreč računalniški program, ki zagotavlja, da ima nek drug računalniški program na razpolago funkcije operacijskega sistema ali drugega računalniškega programa.
Glede na vse navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da so glede sheme podatkovne baze sistema MFERAC ter podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja. Hkrati pa Pooblaščenec glede zahteve po programskem vmesniku ugotavlja, da ne gre za dokument v materializirani obliki, zaradi česar niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacij javnega značaja in je v tem delu pritožbo prosilca, na podlagi 1. odst. 248. člena ZUP, treba zavrniti.
3. Izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena. V omenjenem odstavku ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
V izpodbijani odločbi se je organ skliceval na izjeme po 2., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katerih obstoj je Pooblaščenec ugotavljal v nadaljevanju za dokumentacijo o shemi sistema MFERAC in same podatkovne baze MFERAC, saj je glede zahteve prosilca po programskem vmesniku ugotovil, da dokument ne obstaja oz. da ne gre za informacijo javnega značaja.
3.1. Dokumentacija o shemi podatkovne baze
Organ je glede dokumentacije o shemi podatkovne baze zatrjeval obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu z navedeno določbo organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Dokumentacija o shemi podatkovne baze sistem MFERAC nedvomno predstavlja dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjo dejavnostjo organa. Sistem MFERAC je bil ustanovljen na podlagi seje Vlade RS z dne 23. 11. 1995, kjer je bilo organu naloženo, da do konca leta 1996 izvede vse postopke, ki so potrebni za vzpostavitev enotnega računovodstva države. Na tej osnovi je bil v okviru projekta MFERAC vzpostavljen istoimenski informacijski sistem, ki omogoča organu in neposrednim proračunskim uporabnikom nadzor izvrševanja proračuna in vodenje enotnega računovodstva s strani proračunskih uporabnikov, hkrati pa gre tudi za kadrovsko plačni sistem. Sistem sestavljajo aplikacije DPS – Izvrševanje državnega proračuna, GKS – Glavna knjiga in saldakonti, OS – Vodenje osnovnih sredstev, TDB – Tolarska in devizna blagajna, STK – Stanovanjski krediti in najemnine ter SD-KE – Stroški dela in kadrovska evidenca. Sama podatkovna baza MFERAC vsebuje podatke o stanju, spremembah proračuna, posameznih računih, stroških dela, delitvah proračunskih sredstev pri proračunskemu uporabniku, izvrševanju proračuna, pogodbah o zaposlitvi, dodatnih dopustih za otroka, kadrovskih evidencah, evidencah prisotnosti, evidencah prejemkov, odbitkov, podatkih o boniteti za uporabo službenih vozil v zasebne namene ipd. Podatke v bazo vpisujejo vsi uporabniki proračuna (posamezne občine, državni organi, ipd.). Nedvomno gre torej za interno zbirko podatkov, ki je namenjena uporabnikom proračuna in je kot taka sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem uporabnikov proračuna, torej tudi organa.
V drugem delu izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v katerem se zahteva škoda oz. povzročanje motenj pri delovanju organa, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Upravno sodišče RS je sicer v svoji sodbi navedlo, da je Pooblaščenec napačno uporabil škodni test, ki izhaja iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je bil test sorazmernosti opravljen v tej določbi že s strani zakonodajalca in torej s strani organa, ki odloča, ni potreben. Vendar pa Pooblaščenec pojasnjuje, da v svoji odpravljeni odločbi ni opravljal testa sorazmernosti, ki izhaja iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in po katerem se presoja, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, temveč je opravljal škodni test, ki izhaja iz same določbe 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in po katerem se presoja, ali bi razkritje podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrne.
Takšno stališče ja zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, kjer je navedlo, da gre v konkretnem primeru za omejitev ustavne pravice posameznika in preko tega javnosti do dostopa do informacije javnega značaja iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave na račun interesa države za nemoteno delovanje državnega organa na določenem področju. V vsakem primeru konflikta med ustavno pravico in interesom državnega organa je treba omejitev ustavnih človekovih pravic razlagati ozko, saj so po Ustavi v hierarhiji zavarovanih vrednot človekove pravice glede na njihovo osrednje mesto v Ustavi (2. odstavek 39. člena v II. poglavju Ustave), višje od interesa države za nemoteno delovanje na določenem področju, na katerega se zahtevani dokument nanaša. Zakonodajalec je namreč v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard onkraj dvoma, med tem ko je tožena stranka (v primeru, v katerem je odločalo sodišče – op. Pooblaščenca) uporabila nižji dokazni standard »da je zelo verjetno« da bi razkritje lahko pripeljalo do motenj.
Organ je sicer na ogledu in camera dne, 17. 9. 2010 navedel, da poznavanje strukture baze MFERAC lahko pomeni ogrožanje varnosti delovanja samega organa kot tudi države. Sama podatkovna baza je namreč odprta navzven do vseh proračunskih uporabnikov - posameznih državnih organov – preko računalniškega omrežja državne uprave HKOM. Prosilec bi tako lahko s podatki o strukturi baze dostopal do baze in izkoristil varnostne luknje s kakšnimi naprednimi orodji za prisluškovanje ter tako prišel do podatkov, ki so po ZDIJZ izvzeti iz prostega dostopa – osebni podatki, informacije, ki ogrožajo varnost finančnega sistema države itd. Prav tako bi lahko iniciiral SQL stavke in povzročil materialno škodo. Gre za številne lokacije, ki niso vse pod upravljanjem organa, temveč vsaka uporabniška enota (državni organ) skrbi zase – za svojo varnost. S tem, ko se razkrije struktura baze, se poveča tveganje za neavtoriziran dostop do podatkov, kar pa lahko pomeni hude motnje v notranjem delovanju organa. Nedvomno bi torej razkritje strukture podatkovne baze resno ogrozilo samo varnost delovanja tako organa kot tudi varnost finančnega sistema države.
Zaradi teh navedb organa je Pooblaščenec v ponovljenem postopku, med drugim, postavil vprašanje izvedencu, ali bi razkritje strukture podatkovne baze informacijskega sistema MFERAC lahko omogočilo posamezniku, da bi dostopal do same baze ali pa da bi dostopal do samega sistema in izkoristil varnostne luknje s kakšnimi naprednimi orodji za prisluškovanje ter tako prišel do morebitnih varovanih podatkov oz. bi povzročil materialno škodo z npr. iniciiranjem SQL stavkov, ter na kakšen način bi posameznik to lahko storil. V predloženem izvedenskem mnenju je izvedenec v odgovoru na navedeno (sedmo) vprašanje izrecno navedel, da samo poznavanje strukture podatkovne baze ne bi smelo omogočiti posamezniku, da dostopa do podatkovne baze in izkoristi varnostne luknje. Varnost informacijskega sistema namreč ne bi smela temeljiti na skrivnosti implementacije posameznih komponent informacijskega sistema. Celo nasprotno – če opazujemo odprtokodne izdelke ter algoritme prikrivanja (šifriranja), lahko ugotovimo, da prav razkrivanje podrobnosti delovanja in dosledna skrb za varnost dajeta najboljši rezultat. Pooblaščenec glede na predloženo mnenje izvedenca tako zaključuje, da razkritje informacij o strukturi baze ne bi smelo pomeniti varnostne grožnje organu. Posledično Pooblaščenec tudi ugotavlja, da ni izpolnjen kriterij za obstoj motenj (dokazni standard onkraj doma) iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Posledično je Pooblaščenec ugotovil, da glede dokumentacije o shemi oz. strukturi podatkovne baze MFERAC v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec tudi ni ugotovil obstoja kakšne druge izjeme glede tega dokumenta, zato je odločil, da se pritožbi prosilca v tem delu ugodi in se izpodbijana odločba, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravi, prosilcu pa se omogoči dostop do tega dokumenta na način, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
3.2. Podatkovna baza MFERAC
Organ je v izpodbijani odločbi pri zavrnitvi dostopa do podatkovne baze sistema MFERAC navedel, da ta vsebuje vrsto podatkov, ki so občutljivi z vidika monetarne stabilnosti države, podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost posameznih poslovnih subjektov in številne osebne podatke. Poleg tega je podatkovna baza sistema MFERAC namenjena notranjemu delovanju in dejavnosti organa in bi njeno razkritje ogrozilo delovanje sistema MFERAC, s tem pa organu onemogočilo izvrševanje njegovih pristojnosti. Organ je navedel, da so podane izjeme po 2., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Hkrati je organ navedel, da navedenih podatkov ni mogoče izključiti iz podatkovne baze, da bi se prosilcu omogočil delni dostop do zahtevanega dokumenta. Kot namreč izhaja iz določbe 7. člena ZDIJZ se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.
Nedvomno podatkovna baza sistema MFERAC vsebuje varovane osebne podatke. Kot navaja tudi prosilec, v svojih pripombah z dne 20. 07. 2011, pri čemer se sklicuje na Slavka Lenarčiča v članku Prenova sistema MFERAC, gre za celovit informacijski sistem, s katerim državna uprava izvaja finančno in računovodsko poslovanje, kadrovsko upravljanje in obračunavanje stroškov dela, pogodb o delu in štipendij. Iz odgovora na prvo vprašanje s strani izvedenca tudi jasno izhaja, da so med podatki, ki jih vsebuje MFERAC, med drugim osebni podatki štipendistov, zaposlenih in prejemnikov izplačil na podlagi avtorskih pogodb oz. pogodb o delu. Prav tako je izvedenec na ustni obravnavi pojasnil, da MFERAC zagotovo vsebuje vsaj podatke o davčnih številkah, bančnih računih fizičnih oseb, prav tako vsebuje podatke za olajšave za dohodnino, podatke iz DURS, AJPES, kjer so zagotovo vpisani podatki o EMŠO – in to tudi družinskih članov, ne le zaposlenih v državnih organih. Informacijski sistem MFERAC torej ne vsebuje le podatkov o porabi javnih sredstev in podatkov, povezanih z opravljanjem javnih funkcij oz. delovnih razmerij javnih uslužbencev, torej podatkov, za katere zakon izrecno določa, da so dostopni javnosti, kot to zatrjuje prosilec, ampak vsebuje tudi varovane osebne podatke.
Prav tako ne drži navedba prosilca v odgovoru Pooblaščencu z dne 20. 07. 2011, da je prekrivanje podatkov v podatkovni bazi sistema MFERAC enostavno, saj gre za bazo, ki je nedvomno strokovno pedantno dokumentirana in se na podlagi te dokumentacije lahko ugotovi, v katerih stolpcih tabel se nahajajo varovani podatki, ki jih je treba prekriti. Kot je namreč jasno izpostavil izvedenec na ustni obravnavi, bi bilo sicer podatkovno bazo MFERAC možno v celoti kot elektronski dokument prosilcu vročiti tudi v elektronski obliki, vendar bi podatkovna baza v tem primeru vsebovala vse podatke, ki jih obdeluje informacijski sistem MFERAC. Pri takšnem izvozu oziroma prenosu podatkov trenutno ni možno samodejno prekriti oziroma izločiti določenih podatkov (npr. varovanih osebnih podatkov), temveč le ročno. Prekrivanje takšnih podatkov bi lahko izvedel visoko usposobljen strokovnjak s podrobnim poznavanjem strukture podatkovne baze. Prekrivanje podatkov za celotno podatkovno bazo bi zahtevalo trud v obsegu nekaj človek mesecev. Prav tako iz izvedenskega mnenja izvedenca (odgovor na vprašanje št. 3 in 6) izhaja, da podatkov neposredno pri izdelavi rezervne kopije podatkovnih baz ni možno prekriti, saj postopki izdelave rezervne kopije podatkov tega ne omogočajo. Pri izvozu podatkov je tehnično mogoče pripraviti takšna povpraševanja, ki pri izvozu podatkov ne izvozijo določenega nabora podatkov, vendar pa bi po pričakovanjih izvedenca takšno delo v celotni podatkovni bazi sistema MFERAC predstavljalo večji napor, ki bi zahteval trud v obsegu nekaj človek mesecev.
Izvedenec je sicer na vprašanje prosilca na ustni obravnavi pojasnil, da bi bilo možno varovane podatke iz podatkovne baze sistema MFERAC enostavno prekriti, če bi organ imel že izdelane filtre za tovrstno prekrivanje podatkov. Organ trenutno takih filtrov nima izdelanih, njihova izdelava pa bi, glede na mnenje izvedenca, predstavljalo delo nekaj človek mesecev. Kot je dodatno obrazložil izvedenec na ustni obravnavi, se lahko poleg tega pri vertikalnem prekrivanju podatkov s filtri pojavijo težave, saj se v enem stolpcu lahko pojavi npr. davčna številka pravne ali fizične osebe, kar pomeni, da mora program upoštevati tudi, za davčno številko kakšnega subjekta gre (pravnega ali fizičnega). Še bolj zahtevno je horizontalno prekrivanje, ker je treba poznati konte, poleg tega se ti podatki pojavljajo na več različnih mestih in se med seboj prepletajo. Izvedenec je tudi na vprašanje prosilca, ali je mogoče prekriti podatke v podatkovni bazi sistema MFERAC, navedel, da je to sicer možno, ko so enkrat filtri izdelani, vendar je hkrati izrecno poudaril, da zahteva izdelava takšnega filtra izdaten napor.
Pri tem pa je bistvenega pomena dejstvo, da je podatke mogoče izvoziti le pod pogojem predhodne izdelave filtrov, pri sami izdelavi kopije podatkovne baze sistema MFERAC, pa prekrivanje podatkov ni mogoče. Kot jasno izhaja iz zahteve prosilca z dne 17. 06. 2010, je prosilec zahteval fotokopijo (oz. kasneje vsaj elektronsko kopijo oz. dokument) podatkovne baze sistema MFERAC in ne izpisov iz navedene podatkovne baze. Prekrivanje podatkov pri izdelavi t.i. rezervne kopije podatkovne baze pa, po zgoraj navedenih ugotovitvah (mnenje izvedenca), ni mogoče. Hkrati pa je prekrivanje podatkov pri izvozu posameznih podatkov mogoče le, če se izdelajo ustrezni filtri, česar pa organ ni dolžan storiti. Zato navedbe prosilca, da bi z uvedbo filtrov dolgoročno organ omogočil lažje dostopanje do podatkov, ni relevantno. Organ namreč v skladu z ZDIJZ ni dolžan izdelati filtrov, da bi z njimi ustrezno prekril podatke iz zahtevanega dokumenta. Upoštevaje 4. čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja namreč le informacije, ki jih organ že poseduje v t.i. materializirani obliki, pri čemer jih organ, za potrebe prosilca po ZDIJZ, ni dolžan ustvariti.
Pooblaščenec glede na vse navedeno ugotavlja, da delni dostop do zahtevanega dokumenta, torej kopije podatkovne baze sistema MFERAC, ni mogoč. Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da dokument ne obstaja v obliki, v kateri bi ga bilo mogoče posredovati prosilcu, oz. da delni dostop do dokumenta ni mogoč, zato je pritožbo prosilca v tem delu, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrnil.
4. Stroški postopka
V ponovljenem postopku je Pooblaščenec, v skladu z določbo 189. člena ZUP, s sklepom št. 090-150/2010/25 z dne 04. 10. 2011, imenoval izvedenca, z namenom ugotoviti dejansko stanje in odgovoriti na vprašanja glede tehničnih operacij s podatkovno bazo sistema MFERAC. Izvedenec je bil postavljen z namenom odgovoriti na vprašanja glede tega, na kakšen način je mogoče upravljati oz. uporabljati informacijski sistem MFERAC in podatkovno bazo informacijskega sistema MFERAC oz., ali je tehnično mogoče ugoditi zahtevi prosilca.
Za izvedence se v skladu z določbami 190. člena ZUP določijo osebe ali organizacije, ki imajo strokovno znanje, ki je potrebno za razjasnitev stanja stvari, stranki pa je treba dati možnost, da se izjavi o tem, kdo naj bo izvedenec. Prosilec je bil o izbiri izvedenca obveščen dne, 14. 9. 2011 in se je strinjal, da se za izvedenca postavi mag. Boštjan Kežmah, ki je strokovnjak za področje informatike.
V skladu z določbami tretjega odstavka 189. člena ZUP predujem oziroma strošek izvedbe dokaza z izvedencem bremeni tisto stranko, ki ima močnejši pravni interes za izvedbo dokaza, oziroma stranko, ki je zahtevala uvedbo postopka. V konkretnem primeru je to prosilec, zaradi česar je Pooblaščenec plačilo stroškov izvedbe dokaza z izvedencem in predujma za navedeni dokaz naložil prosilcu.
Kot določa tretji odstavek 115. člena ZUP, lahko organ, ki vodi postopek, če se postopek začne na zahtevo stranke, pa se da z gotovostjo pričakovati, da bo povzročil posebne izdatke v gotovini (v zvezi z ogledom, dokazovanjem z izvedenci, prihodom prič ipd.), s sklepom določi, naj stranka založi zanje potreben znesek. Če stranka tega zneska ne založi v določenem roku, lahko organ opusti izvedbo takih dokazov ali ustavi postopek, razen če je nadaljevanje postopka potrebno v javnem interesu. Zato je Pooblaščenec, s sklepom št. 090-150/2010/25 z dne 04. 10. 2011, prosilcu naložil plačilo akontacije stroškov za plačilo nagrad izvedenca v znesku 793,42 EUR, ki jo je prosilec pravočasno poravnal.
V skladu z določbami prvega odstavka 13. člena Pravilnika o stroških v upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 88/2010) se v primeru, ko pred organom opravlja izvedensko delo sodni izvedenec ali sodni tolmač, plačilo za opravljeno storitev določi po predpisih, ki veljajo za sodne izvedence oziroma sodne tolmače. Pravilnik o sodnih izvedencih in sodnih cenilcih (Ur. l. RS, št. 88/2010 in 1/2012, v nadaljevanju Pravilnik) v 39. členu določa, da imajo izvedenci pravico do nagrade za svoje delo in pravico do povrnitve stroškov v zvezi z delom (potni stroški, stroški za prehrano in prenočišče, nadomestilo plače ter materialni stroški v zvezi z izvedenskim oziroma cenilskim delom).
Dne 20. 11. 2012 je izvedenec Pooblaščencu posredoval stroškovnik oz. izračun nagrade in stroškov za opravljeno izvedensko delo v višini 447 EUR. V konkretnem primeru je izvedenec zahteval povrnitev materialnih stroškov v višini 20 EUR ter izplačilo nagrade v višini 427 EUR. Pooblaščenec je ugotovil, da so stroški in nagrada zaračunani v skladu z določbami Pravilnika in je zahtevi izvedenca ugodil ter odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
Prosilec je na ustni obravnavi, dne 11. 9. 2012, prijavil potne stroške v višini enosmerne vozovnice – letalske karte na relaciji Edinburg – Ljubljana, vendar je pojasnil, da bo natančen znesek in podatke, kam naj se znesek nakaže, posredoval kasneje. Do izdaje odločbe prosilec ni definiral višine zneska potnih stroškov, niti ni pojasnil, kam naj se zahtevani znesek nakaže. Ob tem pa Pooblaščenec ugotavlja, da prosilec v konkretni zadevi ni upravičen do povrnitve potnih stroškov za udeležbo na ustni obravnavi. Kot že navedeno, ZUP v prvem odstavku 113. člena določa, da gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. V konkretnem primeru se je postopek začel na zahtevo prosilca, zaradi česar prosilec nosi vse stroške postopka, torej tudi lastne potne stroške za udeležbo na ustni obravnavi.
5. Sklepno
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec glede programskih vmesnikov za podatkovno bazo MFERAC ugotavlja, da zahtevane informacije sicer izvirajo iz delovnega področja organa, vendar pa zahtevani dokumenti ne obstajajo, zato zahtevane informacije ne izpolnjujejo vseh pogojev za informacije javnega značaja, zaradi česar je pritožbo prosilca v tem delu, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil.
Glede podatkovne baze MFERAC je Pooblaščenec ugotovil, da je podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer delni dostop ni mogoč, zaradi česar je pritožbo prosilca tudi v tem delu, na podlagi prvega odstavka 248. Člena, ZUP zavrnil.
Drugače pa je Pooblaščenec ugotovil glede dokumentacije o strukturi sistema MFERAC, in sicer, da ni podana nobena od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je odločil, da se pritožbi prosilca v tem delu ugodi in se izpodbijana odločba, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravi, prosilcu pa se omogoči dostop do tega dokumenta na način, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe
Glede stroškov postopka Pooblaščenec ugotavlja, da so nastali stroški za opravljeno izvedensko delo v višini 447,00 EUR, ki se izplačajo iz že plačanega pologa s strani prosilca na transakcijski račun, ki ga je izvedenec navedel na stroškovniku, zahteva prosilca za povrnitev stroškov pa se zavrne.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka