Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-145/2011
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK:V obravnavanem primeru je organ zavrnil dostop do konfirmacij o sklenjenih poslih za depozite in kredite med Zakladnico računa države in poslovnimi bankami v Republiki Sloveniji za obdobje med 1.2. 2010 do 29.12. 2010. V pritožbenem postopku se je IP glede razjasnitve dejanskega stanja, v celoti upiral na ugotovitve v zadevi IP št. 090-91/2014. IP je zaključil, da v danem primeru ni izpolnjen subjektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti. Ker pa je Upravno sodišče RS v sodbah z dne 11.9.2013 opr. št. IU 1793/2012-50 in z dne 18.4.2012 ,opr. št. I U 1488/2011-95, zavzelo drugačno opredelitev pojma poslovne skrivnosti in dalo jasno navodilo, da mora IP stališče oziroma razlago poslovne skrivnosti upoštevati, je IP zaključil, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo iz druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po mnenju sodišča (v zgoraj navedenih sodbah) za razkritje informacij ni podan niti javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ), prav tako ne gre za porabo javnih sredstev.ODLOČBA:Številka: 090-145/2011/3
Datum: 9. 2. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 9. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 36/2008-ZPOmK-1, v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 23. 7. 2011 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 19. 7. 2011, št. 090-21/2011/2, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Kabinet ministra, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 23. 7. 2011, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za finance z dne 19. 7. 2011, št. 090-21/2011/2, se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 20. 6. 2011 na organ posredoval vlogo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval, da mu organ, v skladu z ZDIJZ, po elektronski pošti, posreduje kopije vseh konfirmacij o sklenjenih poslih za depozite in kredite med Zakladnico računa države in poslovnimi bankami v Republiki Sloveniji, za obdobje med 1.2. 2010 do 29.12. 2010.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 19. 7. 2011, št. 090-21/2011/2, s katero je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da zahtevani podatki, v skladu z drugo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z 39. členom in drugim odstavkom 40. člena ZGD-1, predstavljajo poslovno skrivnost ter bi njihovo razkritje, v skladu z enajsto točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Nalaganje denarnih sredstev v obliki depozitov izvaja na Ministrstvu za finance Zakladnica enotnega zakladniškega računa države, ki upravlja sredstva na enotnem zakladniškem računu države. Vanj so poleg državnega proračuna vključeni tudi vsi neposredni in posredni proračunski uporabniki državnega proračuna, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter Zavod za zdravstveno zavarovanje RS. Zakladnica enotnega zakladniškega računa države ima z vsemi slovenskimi bankami, ki so bile za to zainteresirane, sklenjeno pogodbo o poslovnem sodelovanju, s katero so dogovorjeni splošni pogoji medsebojnega poslovanja na področju naložb, kot tudi zadolževanja EZR, kamor sodi tudi sistem izbora ponudb bank na razpisano avkcijo Zakladnice za depozit. Zakladnica, upoštevaje maksimalno izpostavljenost do posamezne banke (Ministrstvo za finance na podlagi vzpostavljenega sistema izračunavanja maksimalne izpostavljenosti do domačih poslovnih bank določi, kolikšen del razpoložljivih sredstev za naložbe lahko naloži v posamezno banko, da je tveganje enakomerno porazdeljeno), sprejme tiste ponudbe bank, ki so z vidika obrestne mere najugodnejše. Sklenjeno depozitno pogodbo oziroma pogodbo o likvidnostnem kreditu potrdita stranki pogodbe s konfirmacijo o sklenjenem poslu, v njej pa so navedeni znesek depozita oziroma likvidnostnega kredita, obrestna mera in znesek obresti, dan nakazila sredstev in rok dospelosti depozita oziroma likvidnostnega kredita ter sklic za vračilo depozita oziroma nakazilo likvidnostnega kredita v skladu s sprejeto ponudbo. Organ je navedel, da prosilcu ne more posredovati kopij konfirmacij o sklenjenih poslih za kredite in depozite med Zakladnico enotnega zakladniškega računa države in poslovnimi bankami za obdobje med 1. 2. 2010 in 29. 12. 2010, ker so konkretne obrestne mere po posameznih pogodbah o poslovnem sodelovanju države in bank poslovna skrivnost in jih zato ni dovoljeno razkriti v skladu z drugo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, v drugem odstavku istega člena pa, da se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Drugi odstavek 40. člena ZGD-1 določa, da morajo podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost. Organ je navedel, da zahtevo prosilca zavrača tudi na podlagi enajste točke 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Z razkritjem podatkov na konfirmacijah bi Republika Slovenija poslabšala svoj tržni položaj pri sklepanju novih poslov, ker bi se lahko posamezne banke seznanile s pogoji drugih bank, kar bi lahko vodilo k za Republiko Slovenijo manj ugodnim ponujenim obrestnim meram s strani bank in ogrozilo ohranjanje konkurenčnega položaja Republike Slovenije na trgu.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 25. 7. 2011 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ nepravilno uporabil materialno pravo. 39. člen ZGD-1 določa, da so poslovne skrivnosti le notranji podatki, ki jih kot take določi gospodarska družba, vsekakor pa ne podatki, ki so po zakonu javni. 3. odstavek 53. člena ZJF (pred spremembo 29.12.2010) določa, da so podatki o posojilih javni. Depozit in posojilo sta ista stvar. S stališča banke gre za depozit/obveznost, s stališča države gre za posojilo/terjatev. Ob smiselni uporabi 22. člena ZJN-2 so lahko tajni le podatki, podani za odločanje, ne pa vsebina odločitve, sploh pa ne ekonomska merila. 3. odstavek 6. člena ZDIJZ izrecno določa, da se morajo posredovati informacije o porabi javnih sredstev. V skladu s tem so zahtevani podatki po zakonu javni in organ bi moral upoštevati 3. odstavek 39. člena ZGD-1. Ekološki sklad, podjetniški sklad in druge državne ustanove, ki dajejo posojila iz državnih sredstev, objavijo finančne podrobnosti odločb. Prav tako so javni podatki o ponudbah na javnih razpisih in ponudniki izvejo za cene drugih ponudnikov. Torej so tudi glede na prakso ti podatki javni. Prosilec nadalje navaja, da organ ob tem tudi trdi, da gre za podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo ministrstva in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti ministrstva. Zelo očitno pri tem ni šlo za notranje delovanje, saj so bila sklenjena obligacijsko-pravna razmerja z gospodarskimi družbami. Prav tako organ ni pojasnil, zakaj bi razkritje povzročilo motnje pri njegovem delovanju. Organ se nadalje zaplete, ko trdi, da bi Republika Slovenija poslabšala svoj položaj pri sklepanju novih poslov, ker bi se posamezne banke seznanile s pogoji drugih bank. Bankam bi bilo v interesu, da za njihove pogoje ne bi izvedele druge banke, na položaj Republike Slovenije pa to ne vpliva in organ tega niti ne poskuša pojasniti.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 2 8. 2011, št. 090-21/2011/7, s prilogami poslal v odločanje IP.
Prosilec je dne 15.10.2012 po elektronski pošti na IP naslovil delni umik pritožbe. Pri tem je navedel, da glede na pretekle odločitve Upravnega sodišča RS v zvezi z zadevo IP št. 090-91/2010, vztraja le pri zahtevi za razkritje podatkov o medsebojnih posojilih med državo in tremi bankami: NLB, NKBM in Abanko, v preostalem delu pa pritožbo umika. Prav tako je prosilec predlagal, da se z reševanjem te pritožbe počaka, do končne odločitve v zadevi IP št. 090-91/2010.
Pritožba ni utemeljena.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Glede na dejstvo, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da sodijo v njegovo delovno področje, se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, ali pa sta podani izjemi iz 2. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na kateri se je skliceval organ v izpodbijani odločbi.
Prosilec je zahteval dostop do podatkov, ki so v zvezi z depoziti in posojili, ki jih je Republika Slovenija odobrila zgoraj navedenim trem bankam (po delnem umiku pritožbe). Predpis, ki navedeno področje ureja, je Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), ki v 61. členu določa, da se izvrševanje državnega proračuna opravlja prek računov, ki jih pri Banki Slovenije odpre minister, pristojen za finance, in ki sestavljajo sistem enotnega zakladniškega računa države. Denarna sredstva sistema enotnega zakladniškega računa države upravlja ministrstvo, pristojno za finance (v nadaljnjem besedilu: upravljavec sredstev sistema enotnega zakladniškega računa države) prek zakladniškega podračuna enotnega zakladniškega računa države v skladu z načeli varnosti, likvidnosti in donosnosti (1. odstavek 68. člena ZJF).
Glede na to, da je IP v zadevi št. 090-91/2010/ (15/69/115) obravnaval zahtevo za dostop do identičnih informacij, vendar za drugo obdobje, v obravnavanem primeru ni izvedel ogleda in camera, temveč se glede razjasnitve dejanskega stanja, v celoti upira na ugotovitve, ki jih je organ pojasnil na ogledu in camera dne 7. 9. 2010 v zadevi št. 090-91/2010/15. Organ je pojasnil, da če država, na podlagi denarnih tokov, ugotovi, da ima presežek denarja za določeno obdobje, pošlje po zaščiteni elektronski aplikaciji bankam ponudbo, v kateri je naveden znesek in ročnost (čas deponiranja). Banke po isti elektronski poti preko posebno zaščitenega programa pošljejo svoje proti ponudbe, kjer navedejo znesek in obrestne mere. Zakladništvo ponudbe zbere vsak dan, pri izboru upošteva poleg cene maksimalno izpostavljenost do posamezne banke in obseg prostih sredstev. Na tej podlagi se za vsak posamični posel s posamično banko sklene konfirmacija o sklenjenem poslu, na obrazcu, ki je priloga pogodbi in jo podpišeta obe stranki. Glede konfirmacij za depozite in kredite je organ opozoril na poslovno skrivnost, saj je dolžan že na podlagi Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 131/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZBan-1), varovati podatke bank o obrestnih merah in obsegu depozitov. Z razkritjem teh informacij bi država poslabšala svoj tržni položaj. Država je v okviru EZR dolžna ravnati kot dober gospodar in upoštevati načela likvidnosti, varnosti in donosnosti. Organ je pojasnil, da se javno objavlja po potrebi novinarjev povprečna obrestna mera, povprečni obseg depozitov, lahko tudi na določen dan, ne pa podatki po posameznih poslih, ki so bili sklenjeni na podlagi avkcij, kjer se je avkcionirala obrestna mera. Zaupnost podatkov o obrestnih merah ohranja konkurenčnost bank na trgu. Organ je še dodal, da je varnost teh informacij razvidna iz dejstva, da se pošiljanje listin in obvestil izvaja v obliki elektronskega sporočila z varnim elektronskim podpisom po posebnem zaščitenem programu. Samo določene osebe z geslom na svojem računalniku lahko odpirajo in gledajo te informacije. Enako je na strani bank.
IP je že v zadevi št. 090-91/2010/(15/69/115) ugotovil, da konfirmacije o sklenjenih poslih za depozite in kredite niso vidno označene kot poslovna skrivnost. Prav tako organ ni razpolagal s sklepi oziroma pravilniki o varovanju poslovne skrivnosti, ki bi jih ob samem sklepanju poslov predložile banke. Tudi določba v ZBan-1, na katero se je skliceval organ, po oceni IP ne varuje poslovne skrivnosti bank, ampak govori o dolžnosti banke, da kot zaupne varuje podatke strank (v konkretnem primeru gre torej za varstvo podatkov, ki jih je bankam posredoval organ kot stranka, ne pa obratno). Določba 214. členom ZBan-1 torej zavezuje banke glede varstva podatkov tretjih oseb, ne določa pa podatkov bank za poslovne skrivnosti. Zato te določbe ni mogoče razlagati na način, da bi v primeru sklepanja bančnih poslov, že sama po sebi smiselno predstavljala »sklep in seznanjenost«, ki sta predvidena v 1. odstavku 39. člena ZGD-1. IP je tako v zadevi št. 090-91/2010/115 zavzel stališče, da zahtevane informacije niso bile varovane v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1. Kajti, tudi če banka sicer razpolaga z aktom o varovanju poslovne skrivnosti, vendar ga ne posreduje organu sočasno z informacijami, ki jih želi varovati oziroma organ kako drugače na preverljiv način ne seznani, da gre za poslovno skrivnost, ne more pričakovati od njega, da bo takšne informacije na tak način obravnaval, ne glede na določbo iz 2. odstavka 40. člena ZGD-1, ki je glede na jezikovno razlago namenjena varovanju poslovne skrivnosti izven družbe, ob izpolnjeni predpostavki obstoja poslovne skrivnosti, ki je opredeljena v 39. členu ZGD-1. Določbe iz 2. odstavka 40. člene ZGD-1 se namreč ne more obravnavati samostojno, saj ne ureja pojma poslovne skrivnosti. Slednji je opredeljen v 39. členu ZGD-1 z določno opredeljenimi elementi, ki morajo biti podani, da sploh lahko govorimo o poslovni skrivnosti, ki so jo dolžne varovati tudi osebe izven družbe.
IP je glede na navedeno zaključil, da v danem primeru ni izpolnjen subjektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti. Vendar je Upravno sodišče RS v sodbi z dne 11.9.2013 opr. št. IU 1793/2012-50 odločilo, da iz 6. člena ZDIJZ ne izhaja, da bi moral organ razpolagati z aktom, ki določeno informacijo označuje kot poslovno skrivnost, ampak zadostuje zgolj to, da je nek podatek opredeljen kot poslovna skrivnost. Sodišče je nadalje navedlo, da tudi iz 39. člena ZGD-1 ne izhaja, da bi morale osebe razpolagati s pisnim sklepom o poslovni skrivnosti, ampak zadostuje zgolj to, da so z njim seznanjene. Prav tako tudi iz drugega odstavka 40. člena ZGD-1 ne izhaja, da bi moral tisti, ki mora varovati poslovno skrivnost, razpolagati z aktom, ki določen podatek določa kot poslovno skrivnost, ampak je določeno zgolj to, da morajo podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost. Sodišče je tudi zavzelo stališče, da iz ZGD-1 ne izhaja, da mora biti že na samih podatkih označeno, da je nekaj poslovna skrivnost, ampak zadostuje, da je to določeno s posebnim pisnim sklepom, ob smiselni razlagi pojma sklep pa zadostuje tudi, če je določen podatek z internim aktom označen kot poslovna skrivnost. V zadevi št. 090-91/2010/115 so pozvani stranski udeleženci (banke NLB, NKBM in Abanka) zatrjevali, da zahtevane informacije za njih predstavljajo poslovno skrivnost.
Ne glede na to, da se IP z razlago poslovne skrivnosti, kot jo tolmači Upravno sodišče RS v sodbah z dne 11.9.2013 opr. št. IU 1793/2012-50 in z dne 18.4.2012 ,opr. št. I U 1488/2011-95, ne strinja, pa ob jasnih navodilih sodišča, da mora IP stališče oziroma razlago poslovne skrivnosti, ki jo je zavzelo sodišče, upoštevati, IP zaključuje, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo iz druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Ker je IP odločil, da so informacije izvzete iz prostega dostopa zaradi obstoja poslovne skrivnosti, ni potrebe, da bi se moral opredeljevati tudi do obstoja morebitnih drugih izjem (notranje delovanje organa), ki jih je sicer zatrjeval organ.
IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru podane okoliščine iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za določbo, s katero je zakonodajalec okrepil nadzorno funkcijo ZDIJZ in posebej izpostavil, da gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ne glede na obstoj izjeme (npr. poslovne skrivnosti), če gre za podatke o porabi javnih sredstev. IP je že v zadevi št. 090-91/2010/115 zavzel stališče, da zahtevane informacije izkazujejo porabo javnih sredstev, vendar Upravno sodišče RS takšnemu stališču ni sledilo. Po njegovem zahtevane informacije ne izkazujejo porabe javnih sredstev (sodbi z dne 11.9.2013 opr. št. IU 1793/2012-50 in z dne 18.4.2012 ,opr. št. I U 1488/2011-95). Ker je IP, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča, zaključuje, da pogoji iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ niso podani. Po mnenju sodišča (v zgoraj navedenih sodbah) pa za razkritje informacij tudi ni podan javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).
Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP v ponovljenem postopku, na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 na pravno mnenje sodišča vezan, IP zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi in jo je potrebno, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrniti.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor,in sicer zoper odločbo z dne 19. 7. 2011, št. 090-21/2011/2, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Kabinet ministra, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka