Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-91/2010/69
Kategorije: Poslovna skrivnost, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………(v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 12. 4. 2010, št. 090-4/2010/5, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Kabinet ministra, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za finance št. 090-4/2010/5 z dne 12. 4. 2010 odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati v obliki fotokopije ali poskenirane na njegov elektronski naslov naslednje dokumente: Sedemnajst dvostranskih Pogodb o poslovnem sodelovanju, ki so jih sklenile Republika Slovenija, Ministrstvo za finance in
- ABANKA VIPA d.d., Slovenska cesta 58, 1517 Ljubljana,
- BANKA CELJE d.d., Vodnikova 2, 3000 Celje,
- BANKA KOPER d.d., Pristaniška 14, 6502 Koper,
- BANKA VOLKSBANK d.d., Dunajska cesta 128, 1000 Ljubljana,
- DEŽELNA BANKA SLOVENIJE d.d., Kolodvorska 9, 1000 Ljubljana,
- FACTOR BANKA d.d., Tivolska cesta 48, 1000 Ljubljana,
- GORENJSKA BANKA d.d., Kranj, Bleiweisova cesta 1, 4000 Kranj,
- HYPO ALPE- ADRIA BANK d.d., Dunajska cesta 117, 1000 Ljubljana,
- KD BANKA, d.d., Neubergerjeva 30, 1000 Ljubljana,
- NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d., Ulica Vita Kraigherja 4, 2505 Maribor,
- NOVA LJUBLJANSKA BANKA d.d., Ljubljana, Trg republike 2, 1000 Ljubljana,
- POŠTNA BANKA SLOVENIJE, d.d.-bančna, Ulica Vita Kraigherja 5, 2000 Maribor,
- PROBANKA d.d., Trg Leona Štuklja 12, 2000 Maribor,
- RAIFFEISEN BANKA d.d., Zagrebška cesta 76, 2000 Maribor,
- SKB BANKA d.d., Ljubljana, Ajdovščina 4, 1513 Ljubljana,
- SID – SLOVENSKA IZVOZNA IN RAZVOJNA BANKA d.d., Ljubljana, Ulica Josipine Turnograjske 6, 1000 Ljubljana,
- UNICREDIT BANKA SLOVENIJA d.d., Šmartinska 140,
skupaj z vsemi konfirmacijami o sklenjenih poslih za depozite in likvidnostne kredite z vsemi zgoraj naštetimi bankami, v obdobju od 1.2. 2009 do 31.1. 2010.
2. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 18. 2. 2010 na organ posredoval vlogo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval, da mu organ v skladu z ZDIJZ posreduje kopije odločb ali sklepov za obdobje zadnjih dvanajst mesecev, na podlagi katerih so bili odobreni depoziti in/ali posojila Republike Slovenije bankam in hranilnicam, registriranim v Sloveniji ter kopije dvostranskih pogodb o depozitih in posojilih. Prosilec je želel, da organ priloži tudi tiste dokumente, iz katerih je razvidno:
a) Po kakšnih obrestnih merah so bili odobreni depoziti in/ali posojila;
b) Kateri posamezniki in/ali organizacije (Ministrstvo za finance, SID Banka) so neposredno sodelovale pri odločanju o dodeljevanju pomoči v obliki depozitov in posojil bankam in hranilnicam, če to ni razvidno iz samih odločb ali sklepov in dvostranskih pogodb.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 12. 4. 2010, številka: 090-4/2010/5, s katero je zahtevo prosilca zavrnil.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 28. 4. 2010 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil Pooblaščenec z odločbo z dne 30. 9. 2010, št. 090-91/2010/42, s katero je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in naložil organu, da prosilcu posreduje v izreku navedene informacije, v preostalem delu pa je zahtevo zavrnil. Zoper odločbo Pooblaščenca so stranski udeleženec Gorenjska banka d.d. Kranj, organ in Državno pravobranilstvo vložili tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. I U 1594/2010-15 z dne 20.4. 2011 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek. Upravno sodišče je svojo odločitev utemeljilo s tem, da obrazložitev izpodbijane odločbe nasprotuje njenemu izreku in da bo moral Pooblaščenec v ponovljenem postopku nakazane pomanjkljivosti odpraviti.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja in delovno področje organa
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Kot izhaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, organu tudi ni treba ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nima. To pomeni, da lahko organ zahtevo v primeru, če z dokumentom ne razpolaga, enostavno zavrne, ker dokumenta nima in se mu zato ni potrebno sklicevati na obstoj izjem. Prav tako organ ni dolžan dokumentov zahtevati od drugih oseb ali organov. Nadalje iz opredelitve informacije javnega značaja, določene v 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, še izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja, zato organi, zavezanci po ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisanega v 5. členu ZDIJZ, ne razteza.
Delovno področje organa med drugim opredeljuje 29. člen Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/05- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami, v nadaljevanju ZDU-1), ki določa, da Ministrstvo za finance opravlja naloge na področjih zakladništva, javnega računovodstva, proračuna, javnih naročil, davčnega in carinskega sistema, javnofinančnih prihodkov in finančnega sistema, preprečevanja in odkrivanja pranja denarja, prirejanja iger na srečo, državnih pomoči ter makroekonomskih analiz in napovedi. Širše oziroma celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami.
Prosilec je zahteval dostop do podatkov, ki so v zvezi z depoziti in/ali posojili, ki jih je Republika Slovenija odobrila bankam in hranilnicam, registriranim v Sloveniji. Predpis, ki navedeno področje ureja, je Zakon o javnih financah (Ur. l. RS, št.: 11/2011-uradno prečiščeno besedilo 4, v nadaljevanju ZJF), ki v 61. členu določa, da se izvrševanje državnega proračuna opravlja prek računov, ki jih pri Banki Slovenije odpre minister, pristojen za finance, in ki sestavljajo sistem enotnega zakladniškega računa države. Denarna sredstva sistema enotnega zakladniškega računa države upravlja ministrstvo, pristojno za finance (v nadaljnjem besedilu: upravljavec sredstev sistema enotnega zakladniškega računa države) prek zakladniškega podračuna enotnega zakladniškega računa države v skladu z načeli varnosti, likvidnosti in donosnosti (1. odstavek 68. člena ZJF). Glede na navedeno zahteva prosilca nedvomno sodi v delovno področje organa.
2. Kriterij materializirane oblike
Nadalje je Pooblaščenec ugotavljal, ali je pri zahtevanih informacijah izpolnjen tudi tretji kriterij za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ, t.i. kriterij materializirane oblike, da zahtevani dokumenti obstajajo in da organ z njimi razpolaga. V izpodbijani odločbi je namreč organ med drugim navedel, da ne razpolaga z odločbami in sklepi, na podlagi katerih naj bi bili odobreni depoziti in/ali posojila, prav tako ne razpolaga z dvostranskimi pogodbami o posojilih Republike Slovenije bankam in hranilnicam. Zato je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja opravil ogled v prostorih organa (ogled in camera) na podlagi 11. čl. ZInfP, kot je podrobneje opisano v naslednji točki obrazložitve.
2.1 Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 7. 9. 2010 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zadevi dostopa do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se ji pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Organ je pojasnil, da je leta 2002 država z Odredbo o vzpostavitvi sistemov enotnega zakladniškega računa (Ur. l. RS, št. 54/2002) vzpostavila sistem enotnega zakladniškega računa države in občin (v nadaljevanju EZR), v okviru katerega ima organ s 17. bankami v Republiki Sloveniji sklenjene pogodbe o poslovnem sodelovanju. Gre torej za 17 pogodb, vse pogodbe so enake in na splošno urejajo medsebojno pravno razmerje na strani depozitnega poslovanja in likvidnostnega zadolževanja EZR države. V tej pogodbi je določeno, da se posli sklepajo na avkcijski način. Če na podlagi denarnih tokov država ugotovi, da ima presežek denarja za določeno obdobje, pošlje po zaščiteni elektronski aplikaciji bankam ponudbo, v kateri je naveden znesek in ročnost (čas deponiranja). Banke po isti elektronski poti preko posebno zaščitenega programa pošljejo svoje proti ponudbe, kjer navedejo znesek in obrestne mere. Zakladništvo ponudbe zbere vsak dan, če je presežek, po postopku opisanem v izpodbijani odločbi – pri izboru upošteva poleg cene maksimalno izpostavljenost do posamezne banke in obseg prostih sredstev. Na tej podlagi se za vsak posamičen posel s posamično banko sklene konfirmacija o sklenjenem poslu, na obrazcu, ki je priloga pogodbi in jo podpišeta obe stranki. Pooblaščenec je prevzel v spis pogodbo z aneksi za naključno banko in seznam bank. Za depozite je bilo v obdobju 12 mesecev (kot je prosilec časovno opredeli zahtevek, od 1.2. 2009 do 31.1. 2010, sklenjenih 477 poslov v domači valuti, od tega pri Banki Slovenije 23. Postopek z likvidnostnimi krediti je smiselno identičen in teh poslov je bilo 254 v domači valuti. Organ je pojasnil, da gre pri kreditih zgolj za uravnavanje nihanja presežkov. Na podlagi ene avkcije je lahko sklenjenih več poslov. Bilo je približno 100 avkcij depozita in 100 avkcij kreditov v navedenem obdobju.
Pooblaščenec je prevzel v spis naključno izbrano konfirmacijo za depozit in naključno izbrano konfirmacijo za kredit. Organ je opozoril glede izročenih pogodb na poslovno skrivnost, saj je dolžan že na podlagi Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 131/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZBan-1), varovati podatke bank o obrestnih merah in obsegu depozitov. Z razkritjem teh informacij bi država poslabšala svoj tržni položaj. Država je v okviru EZR dolžna ravnati kot dober gospodar in upoštevati načela likvidnosti, varnosti in donosnosti. Organ je pojasnil, da se javno objavlja po potrebi novinarjev povprečna obrestna mera, povprečni obseg depozitov, lahko tudi na določen dan, ne pa podatki po posameznih poslih, ki so bili sklenjeni na podlagi avkcij, kjer se je avkcionirala obrestna mera. Zaupnost podatkov o obrestnih merah ohranja konkurenčnost bank na trgu. Organ še doda, da je varnost teh informacij razvidna iz dejstva, da se pošiljanje listin in obvestil izvaja v obliki elektronskega sporočila z varnim elektronskim podpisom po posebnem zaščitenem programu. Samo določene osebe z geslom, na svojem računalniku lahko odpirajo in gledajo te informacije. Enako je na strani bank. Organ je poudaril, da odločb in sklepov, ki jih zahteva prosilec ni, saj zakladništvo sklepa obligacijsko pravne posle in ne izdaja upravnih odločb. Organ je opozoril, da v danem primeru ne gre za državno pomoč. Država iz državnega proračuna v letu 2009 ni dajala posojil bankam. Depozit je zgolj plasiranje denarja za določen čas, za katerega država prejme dogovorjene obresti.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ razpolaga s 17 dvostranskimi pogodbami z bankami in konfirmacijami: 477 ter 254 (lahko je več poslov na enem dokumentu). Organ je pojasnil, da je z Banko Slovenije sklenjena posebna pogodba. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da organ dejansko ne razpolaga z odločbami in sklepi, na podlagi katerih naj bi bili odobreni depoziti in/ali posojila, prav tako ne razpolaga z dvostranskimi pogodbami o posojilih Republike Slovenije bankam in hranilnica. To pomeni, da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga.
Pooblaščenec pri tem tudi ne vidi razumnega razloga, da organu ne bi verjel. Organ je namreč pojasnil, da država v obdobju, ki je predmet zahteve, bankam ni dajala posojil, zato tovrstni dokumenti tudi ne morejo obstajati. Depozitno poslovanje in likvidnostno zadolževanja EZR države pa je urejeno z dvostranskimi pogodbami o poslovnem sodelovanju, kot obligacijsko-pravni bančni posel, zato v obravnavanem primeru ne gre za upravno zadevo, ki bi terjala izdajo upravnih odločb ali sklepov.
Ker organ z zgoraj navedenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da zahtevi prosilca v tem delu, ni mogoče ugoditi.
Na podlagi navedenega so v nadaljevanju predmet presoje Pooblaščenca zgolj Pogodbe o poslovnem sodelovanju, ki jih ima Zakladnica enotnega zakladniškega računa države torej organ, sklenjene s 17. Slovenskimi bankami, ki so bile za to zainteresirane, skupaj z aneksi ter konfirmacijami in vsebujejo tudi informacije o obrestnih merah ter predstavljajo zahtevane informacije v okviru zahteve prosilca in glede katerih se je organ skliceval na obstoj poslovne skrivnosti kot izjeme iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Dne 20. 9. 2010 je Pooblaščenec pozval organ, da dodatno pojasni, ali je seznam bank, s katerimi je organ sklenil pogodbo o poslovnem sodelovanju, dostopen javnosti oziroma, ali tudi samo dejstvo sklenitve pogodbe z določeno banko šteje za poslovno skrivnost. Organ je odgovoril, da seznam bank, s katerimi ima podpisane Pogodbe o poslovnem sodelovanju, ni poslovna skrivnost. Prav tako tega niso zatrjevali stranki udeleženci.
3. Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve mora organ, v skladu z določbami ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek mora torej pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi bank, kot pogodbenih strank v dokumentih, ki so predmet presoje, je Pooblaščenec, z dopisi št. 090-91/2010/7-22, vsi z dne 10. 9. 2010, po določilu 43. in 44. člena ZUP, sedemnajst bank pozval, da se izjasnijo o tem, ali prijavljajo stransko udeležbo v postopku oziroma, ali zahtevane informacije za njih predstavljajo poslovno skrivnost. Pozvane so bile naslednje banke:
- ABANKA VIPA d.d., Slovenska cesta 58, 1517 Ljubljana,
- BANKA CELJE d.d., Vodnikova 2, 3000 Celje,
- BANKA KOPER d.d., Pristaniška 14, 6502 Koper,
- BANKA VOLKSBANK d.d., Dunajska cesta 128, 1000 Ljubljana,
- DEŽELNA BANKA SLOVENIJE d.d., Kolodvorska 9, 1000 Ljubljana,
- FACTOR BANKA d.d., Tivolska cesta 48, 1000 Ljubljana,
- GORENJSKA BANKA d.d., Kranj, Bleiweisova cesta 1, 4000 Kranj,
- HYPO ALPE- ADRIA BANK d.d., Dunajska cesta 117, 1000 Ljubljana,
- KD BANKA, d.d., Neubergerjeva 30, 1000 Ljubljana,
- NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d., Ulica Vita Kraigherja 4, 2505 Maribor,
- NOVA LJUBLJANSKA BANKA d.d., Ljubljana, Trg republike 2, 1000 Ljubljana,
- POŠTNA BANKA SLOVENIJE, d.d.-bančna, Ulica Vita Kraigherja 5, 2000 Maribor,
- PROBANKA d.d., Trg Leona Štuklja 12, 2000 Maribor,
- RAIFFEISEN BANKA d.d., Zagrebška cesta 76, 2000 Maribor,
- SKB BANKA d.d., Ljubljana, Ajdovščina 4, 1513 Ljubljana,
- SID – SLOVENSKA IZVOZNA IN RAZVOJNA BANKA d.d., Ljubljana, Ulica Josipine Turnograjske 6, 1000 Ljubljana,
- UNICREDIT BANKA SLOVENIJA d.d., Šmartinska 140, 1000 Ljubljana.
Na poziv Pooblaščenca so odgovorile vse banke, razen DEŽELNA BANKA SLOVENIJE d.d., HYPO ALPE- ADRIA BANK d.d. in RAIFFEISEN BANKA d.d.. V svojih odgovorih so vse banke priglasile stransko udeležbo, razen BANKE CELJE d.d., in zatrjevale obstoj poslovne skrivnosti za informacije, ki so predmet zahteve.
4. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se je v izpodbijani odločbi glede informacij, ki so predmet presoje Pooblaščenca, skliceval na poslovno skrivnost. Tudi stranski udeleženci so se sklicevali na obstoj izjeme iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi navedenega se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije predstavljajo katero izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
4.1 Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, ki je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja poslovno skrivnost. Pooblaščenec je vpogledal v navedene pogodbe in ugotovil, da dokumenti ne nosijo vidne oznake poslovna skrivnost. Prav tako niso vidno označene kot poslovna skrivnost konfirmacije o sklenjenih poslih za depozite in likvidnostne kredite.
Pooblaščenec opozarja, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), v katerem je že na podlagi 1. odstavka 3. člena jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjena je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ sodi v izvršilno vejo oblasti, zato kot organ državne uprave zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih javno pravnih nalog. Ker pa gre v obravnavanem primeru za obligacijsko-pravno pogodbo z bankami, ki delujejo na trgu, je organ v skladu z 2. odstavkom 40. člena ZGD-1 zavezan varovati poslovne skrivnosti bank. Pri tem Pooblaščenec izrecno poudarja, glede na očitke v zgoraj navedeni sodbi Upravnega sodišča RS, da je Pooblaščenec prezrl omenjeno določilo v 2. odstavku 40. člena ZGD-2, da je navedeno določilo podlaga, da je Pooblaščenec sploh presojal obstoj izjeme, zato ga ni prezrl niti pri prvem niti pri ponovnem odločanju.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali so stranski udeleženci za zahtevane informacije izkazali obstoj poslovne skrivnosti, ki jih je tudi organ kot pogodbena stranka zavezan varovati.
Po 39. členu ZGD-1 je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odst. 39. čl.). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1k 1. odst. 39. čl.). Pri objektivnem kriteriju pa je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost družbe v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju družbe. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po 2. odst. 39. čl. ZGD-1 je primarno na gospodarski družbi, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008.
Ker je Upravno sodišče RS v sodbi zapisalo, da je Pooblaščenec dovolil dostop do zahtevanih podatkov zato, ker naj bi v konkretnem primeru ne bila kumulativno podana tako subjektivni kot objektivni element obstoja poslovne skrivnosti iz 1. in 2. odstavka 39. člena ZGD-1, Pooblaščenec v izogib ponovne napačne interpretacije njegove odločbe izrecno poudarja, da je za obstoj poslovne skrivnosti dovolj, če je izpolnjen eden izmed kriterijev. Glede na navedeno je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal obstoj poslovne skrivnosti po prvem ali po drugem odstavku 39. člena ZGD-1.
Stranski udeleženci so v svojih odgovorih navajali naslednje:
FACTOR BANKA d.d. je v svojem dopisu z dne 14. 9. 2010 navedla stališče banke, da informacije v omenjeni zadevi banka obravnava kot poslovno skrivnost. V tem smislu zahtevane informacije oz. pogodbe, sklenjene z organom, skupaj z vsemi prilogami, predstavljajo izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
SID – SLOVENSKA IZVOZNA IN RAZVOJNA BANKA d.d. je v svojem dopisu, ki ga je Pooblaščenec prejel 15. 9. 2010, navedla, da imajo vse pogodbe SID banke z Republiko Slovenije po Pravilniku o arhiviranju poslovne dokumentacije Slovenske izvozne družbe, d.d., Ljubljana z dne 5.6.2006 oznako zaupnosti »poslovna skrivnost«. Enako velja za vse pogodbe SID banke s poslovnimi bankami. Gre torej za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
GORENJSKA BANKA d.d., Kranj je v svojem dopisu z dne 14. 9. 2010 navedla, da zahtevana pogodba ureja način in pogoje sklepanja in izpolnjevanja pogodb o nočnih depozitih, vezanih depozitih in likvidnostnih kreditih, Konfirmacije o sklenjenih poslih vezave depozitov med banko in organom vsebujejo med drugim tudi podatke o zneskih vezav in višine obrestne mere, kar po mnenju Gorenjske banke pomeni obstoj izjeme, ki je določena v 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno pomeni obstoj poslovne skrivnosti v skladu z 12. točko 4. odstavka 2. člena Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti, zaščiti in varstvu podatkov, dokumentov in opreme za delo s podatki. Navedena določba kot poslovno skrivnost določa »dokumente in podatke o obveznostih in terjatvah banke, ki jih vodi banka v knjigovodskih in drugih evidencah«. Iz naslova sklenjenih depozitov ima banka obveznosti do deponenta RS Ministrstva za finance, to je obveznosti vračila deponiranih denarnih sredstev. Gorenjska banka d.d. je dopisu priložila Pravilnik, naveden zgoraj, z dne 7.12.1993, s spremembami.
BANKA CELJE d.d. je v dopisu z dne 17. 9. 2010 izrecno navedla, da ne vstopa v postopek kot stranski udeleženec, pri tem pa opozorila, da je potrebno v konkretnem primeru dvostranskega pogodbenega razmerja med organom in banko poleg splošnih določb, ki urejajo varovanje poslovnih skrivnosti po določilih ZGD-1, upoštevati še določbe ZBan-1, ki v členih 214. do 216. posebej ureja varovanje zaupnih podatkov.
SKB BANKA d.d., Ljubljana je v dopisu z dne 17. 9. 2010 navedla, da 214. člen ZBan-1 določa, da mora banka kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga, ne glede na način, na katerega je pridobila te podatke. Katerikoli podatek, ki se nanaša na stranko (pravno ali fizično osebo), ne glede na obliko, v kateri je izražen, je tako zaupen bančni podatek. Zapisano velja tudi za zadevno pogodbo z vsemi prilogami. Dodatno za zadevno pogodbo z vsemi prilogami velja, da gre za poslovno skrivnost v skladu z ZGD-1 in v skladu z veljavnim Pravilnikom o varovanju poslovne skrivnosti, zaupnih in osebnih podatkov v SKB, ki določa tri stopnje zaupnosti glede podatkov, ki so poslovna skrivnost: C1, C2 in C3. Pomembno je, da se za vse podatke in dokumente, vključno s pogodbami, šteje, da so označeni s stopnjo zaupnosti C1, razen če gre za višjo stopnjo zaupnosti C2 ali za najvišjo C3. Zadevna pogodba s prilogami pomeni poslovno skrivnost oznake C1. Skladno z navedenim SKB kot pogodbena stranka zadevne pogodbe in kot banka, ki je zavezana spoštovati določila ZBan-1 glede zaupnih podatkov, uveljavlja izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pravilnik, ki ga banka omenja, dopisu ni bil priložen.
UNICREDIT BANKA SLOVENIJA d.d. je v dopisu z dne 17. 9. 2010 navedla, da vsebina dvostranskih pogodb o depozitih in posojilih, sklenjenih med banko in RS, predstavlja poslovno skrivnost, kot jo opredeljuje ZGD-1. Zato obstaja ovira glede razkritja vsebine pogodbe prosilcu, ki ni pogodbena stranka. Banka je tako prepričana, da bi šlo v primeru razkritja predmetnih podatkov prosilcu za posredovanje podatkov neupravičeni osebi, ki bi imelo gotove škodljive posledice za tržno-konkurenčni položaj banke oziroma njeno poslovanje, kar je nedopustno in kar jasno kaže na dejstvo, da gre v zadevnem primeru za podatke, ki pomenijo izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. 2. odstavek 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost v vsakem primeru šteje podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, kar je v tem primeru vsekakor mogoče predstaviti. Predpisi, ki vežejo banko pri njenem poslovanju, postavljajo zelo visoke standarde glede varovanja poslovne skrivnosti in zaupnih podatkov, zato se zdi še toliko bolj neutemeljeno, da bi se tovrstni podatki posredovali brez nedvomno izkazanega upravičenega interesa in namena uporabe. Zato banka nasprotuje razkritju zahtevanih podatkov in prijavlja stransko udeležbo v postopku.
POŠTNA BANKA SLOVENIJE, d.d.-bančna je v dopisu z dne 20. 9. 2010 navedla, da je banka skladno z določili 214. člena ZBan-1 dolžna kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga, ne glede na način, na katerega je pridobila te podatke. Enake omejitve vsebujejo tudi notranji akti banke. Informacije o vsebini predmetne pogodbe so med banko in stranko zaupne narave. Banka informacij o pogodbi ne sme razkrivati javnosti in predstavljajo za njo poslovno skrivnost. Banka težko oceni, kakšen vpliv bi razkritje teh podatkov s strani Informacijskega pooblaščenca imelo na banko, zagotovo pa obstaja možnost, da bi z javno objavo vsebine dokumentov prišlo do vpliva na pravice banke oziroma do vpliva na pravne koristi banke (razveza predmetne pogodbe, ipd.).
NOVA KREDITNA BANKA MARIBOR d.d. je v dopisu z dne 20. 9. 2010 odgovorila, da zahtevana informacija predstavlja informacijo, ki jo je v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mogoče šteti za poslovno skrivnost, saj obsega podatke, ki so občutljivi za poslovanje Nove Kreditne banke Maribor d.d., saj razkriva obrestno mero in pogoje sodelovanja v zvezi z nočnimi depoziti, vezanimi depoziti in likvidnostnih kreditih med Republiko Slovenijo in zasebnim subjektom na trgu (banko). Pri tem ne glede na pravnoformalni status Republike Slovenije, kot osebe javnega prava, velja omenjena pogodbena stranka za pogodbenico, kot vsako drugo, razkrivanje podatkov (zlasti obrestne mere, nadomestila itd.) javnosti, pa bi zmanjšalo konkurenčne zmožnosti Nove Kreditne banke Maribor d.d. in vplivalo na njen položaj na trgu. Posledično bi konkurenčne banke svoje ponudbe najmanj prilagodile ponudbi Nove Kreditne banke Maribor d.d. in tako speljale posel, Novi Kreditni banki Maribor d.d pa bi povzročile poslovno škodo. Menijo, da so obrestna mera, nadomestila in drugi ključni elementi vsakega konkretnega posla, dogovorjeni s konfirmacijo in drugi pogoji poslovanja z vsakim komitentom, tudi državo, vselej konkurenčni parametri, ki vplivajo na možnost sklepanja poslov na trgu in ustvarjanja dobička, kar je temelj poslovanja vsake kapitalske družbe. Poleg tega Nova Kreditna banka Maribor d.d. dodaja, da omenjena pogodba ne predstavlja porabe javnih sredstev, saj se pogodba nanaša na depozitno razmerje in ne kreditiranje. K temu dodaja, da se vsak podatek, skladno z 214. členom ZBan-1, kot za banko veljavnega specialnega predpisa, ki ga banka izve o svojem komitentu, kamor nedvomno sodijo pogoji poslovnega razmerja, šteje kot zaupen podatek, ki ne zavezuje samo banke, pač pa tudi tretje osebe. Tako menijo, da omenjeni podatek ni samo poslovna skrivnost, pač pa hkrati tudi zaupen podatek. Naslovnemu organu banka predlaga, da zavrne pritožbo prosilca.
BANKA VOLKSBANK d.d. je v dopisu z dne 17. 9. 2010 pojasnila, da zahtevane informacije za njih predstavljajo izjemo, določeno v 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe). Iz same narave posla izhaja, da so banke, ki imajo z Ministrstvom za finance oz. Zakladnico sklenjeno Pogodbo o sodelovanju, med seboj konkurenčne, saj obrestno mero za depozite oz. likvidnostne kredite banke izklicujejo, Zakladnica pa sprejme tiste ponudbe bank, ki so zanjo najugodnejše. Iz tega razloga je banka zavzela stališče, da bi ji lahko nastala občutna škoda, če bi za podatke iz pogodbe ter predvsem konfirmacij, izvedela nepooblaščena oseba, saj bi lahko imelo to dejstvo za posledico ne sklenitev posla.
NOVA LJUBLJANSKA BANKA d.d., Ljubljana je v dopisu z dne 20. 9. 2010 navedla, da je banka podatke o posameznih kreditojemalcih dolžna varovati kot zaupne, v skladu z 214. členom ZBan-1, in sicer vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga in jih brez soglasja stranke v skladu z 215. členom ZBan-1 ne sme posredovati tretjim osebam niti jih banka sama ne sme uporabljati, niti ne sme omogočiti tretjim osebam, da bi do teh podatkov prišle. Varovanje bančne tajnosti velja tudi v primerih, kjer banka pogodbe sklepa z državo. Banka meni, da sporočanje podatkov o poslih sklenjenih z državo, ne sodi med informacije javnega značaja, saj je vsebina dvostranskih pogodb o depozitih in posojilih vedno označena za bančno tajnost in poslovno skrivnost. Pri bančnem poslovanju se pojma bančna tajnost in poslovna skrivnost vedno povsem prekrivata. Banka je ob tem še dodala, da zavrnitev dostopa do omenjenih pogodb s sklicevanjem na izjemo poslovna skrivnost je pravilna, saj gre pri navedenih informacijah za takšno vsebino in podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z ZGD-1. V bančni poslovni praksi štejejo vse pogodbene odnose za poslovno skrivnost, kar izhaja tudi iz Pravilnika o varovanju poslovne skrivnosti, oseb, informacij in premoženja v NLB, ki ga je sprejela uprava banke. Skladno s Pravilnikom poslovno skrivnost banke predstavljajo vse informacije, ne glede na obliko zapisov in faze obdelave ter informacijska sredstva, katerih uporaba bi lahko imela za posledico poslabšanje konkurenčnega položaja banke in škodljive posledice za banko, stranke ali bančne delavce, če bi bili dani na voljo nepooblaščeni fizični ali pravni osebi. Banka je k dopisu priložila tudi omenjeni pravilnik, oktober 2009.
KD BANKA, d.d. je v dopisu z dne 21. 9. 2010 pojasnila, da informacija Pogodba o poslovnem sodelovanju za KD Banko predstavlja izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, to je podatek, opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z ZGD-1. Veljavni pravilnik o varovanju zaupnih podatkov KD Banke namreč določa, da kot zaupni podatki in kot poslovna skrivnost v smislu določil 2. odstavka 39. člena ZGD-1 med drugim štejejo vsi podatki in listine, ki zadevajo poslovanje banke, njeno premoženje in poslovne odločitve, ki so potrebne za njeno nemoteno poslovanje; v to kategorijo podatkov sodi tudi informacija Pogodba o poslovnem sodelovanju.
ABANKA VIPA d.d., je v svojem odgovoru z dne 20. 9. 2010 navedla, ima banka v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1 sprejet Pravilnik o varovanju zaupnih podatkov, kjer je v 3. členu določeno, da so zaupni podatki tudi vsi podatki, dejstva in okoliščine, za katere je banka izvedela v zvezi z opravljanjem storitev za stranko in pri poslovanju s posamezno stranko. Zato se prav vsi podatki, ki jih je banka izvedela ob opravljanju storitev za stranko, po njihovem mnenju štejejo za izjeme v smislu 6. člena ZDIJZ. Prav tako bi razkritje obrestne mere po kateri banka posluje z Republiko Slovenijo, banki povzročilo poslovno škodo, saj bi ostale banke (slovenske in tuje) ter drugi poslovni partnerji banke vedeli, s kakšnimi obrestnimi merami Abanka posluje z Republiko Slovenijo (ti podatki so vsebovani v pogodbi o poslovnem sodelovanju). Razkritje višine in ročnosti konkretnih poslov pa bi banki povzročilo poslovno škodo, saj bi ostale banke (slovenske in tuje) ter drug poslovni partnerji banke vedeli, s kakšnimi denarnimi sredstvi je Abanka razpolagala v posameznem času (vsebovani v dokumentih izmenjanih na podlagi pogodbe).
BANKA KOPER d.d. je v dopisu z dne 21. 9. 2010 navedla, da je kot gospodarski subjekt zasebnega prava za svoje poslovanje v pravnem sistemu podvržena regulativi specialnega zakona, in sicer ZBan-1, kjer 214. čl. kogentno določa obveznost banke, da mora vse podatke, dejstva in okoliščine posameznih strank (ne glede ali so fizične ali pravne osebe, osebe javnega ali osebe zasebnega prava) s katerimi razpolaga, ne glede na način, na katerega je pridobila te podatke, le-te varovati kot zaupne. Ne nazadnje so za kršitev navedene določbe za banko predvidene visoke denarne kazni, ki kogentnost določbe še podkrepijo. Banka je prav tako v okviru svojega poslovanja sprejela Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in podatkov v Banki Koper (v nadaljevanju: Pravilnik), kjer so v 6. čl. opredeljene zaupne informacije, podatki in ostala informacijska sredstva, ki imajo naravo poslovne skrivnosti. Vsi zahtevani podatki, ki so predmet presoje informacijskega pooblaščenca, tako sodijo med zaupne podatke, tako po določbah ZBan-1, kot tudi Pravilnika. Banka še dodaja, da pri svojem poslovanju v skladu z 39. čl. ZBan-1, subsidiarno uporablja ZGD-1, ki v 39. členu definira poslovno skrivnost. Banka je tako dolžna varovati kot poslovno skrivnost vse podatke, za katere je očitno, da bi ob razkritju nepooblaščeni osebi zanjo nastala občutna škoda. Iz navedene pravne podlage sledi, da bi ob razkritju zahtevanih podatkov banka bila podvržena znatnim materialnim sankcijam (materialni škodi) v skladu z ZBan-1. Prav tako bi banka trpela znatno nematerialno škodo, saj bi ob razkritju zaupnih podatkov prišlo do razkritja politike poslovanja in poslovne naravnanosti banke ter ne nazadnje izgube konkurenčne prednosti v poslovnem svetu. Banka absolutno vztraja, da je razkritje tovrstnih podatkov grobo poseganje v poslovno avtonomijo banke in bi za banko predstavljalo nepopravljivo škodo (tako materialno kot nematerialno). Banka je absolutnega mnenja, da zahtevani podatki s strani prosilca predstavljajo izjemo po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, kjer opredeljuje izjeme, ki utemeljujejo zavrnitev dostop do informacij.
PROBANKA d.d. je v svojem odgovoru z dne 22. 9. 2010 navedla, da je dolžna v skladu z 214. členom ZBan-1, kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, s katerimi razpolaga, ne glede na način, na katerega je pridobila te podatke. Izjeme od dolžnosti varovanja zaupnih podatkov določa drugi odstavek 215. člena ZBan-1, vendar v konkretnem primeru ne gre za nobeno izmed taksativno naštetih izjem, zato bi kakršno koli posredovanje zahtevanih pogodb predstavljalo kršitev, za katero se lahko na podlagi 401. člena banko kaznuje z globo v višini od 80.000 do 370.000 eurov. Višina zagrožene kazenske sankcije kaže tudi na to, da se v bančništvu daje varovanju zaupnih podatkov velika teža, saj načelo zaupnosti predstavlja osnovno premiso vsakega bančnega sistema. V primeru, če bi se v konkretnem primeru zaupni podatki posredovali javnosti, bi to občutno omajalo zaupanje v bančni sistem, banka bi posledično začela izgubljati komitente, s čimer bi ji nastala občutna in nepopravljiva škoda. Vsebina kreditnih in depozitnih pogodb se šteje za poslovno skrivnost v skladu z 39. členom ZGD-1. Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere je tako določila družba s pisnim sklepom. Ne glede na to, ali so določeni s sklepom, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. PROBANKA, d.d. ima v svojih sklepih določeno, da so tudi podatki o višini odobrenih kreditov, o deponiranih denarnih sredstvih in o višini obrestnih mer pri posameznih bančnih poslih poslovna skrivnost. Ker nastopa PROBANKA, d.d. na trgu proste konkurence, bi z javno objavo tovrstnih podatkov konkurenti PROBANKE, d.d. dobili neposreden vpogled v naložbeno politiko in v politiko oblikovanja obrestnih mer tako do Republike Slovenije kot do drugih komitentov, s čimer bi PROBANKA, d.d. izgubila določene konkurenčne prednosti, posledično pa je očitno, da bi ji, zaradi pritiska na višino obrestnih mer, znižanja obrestne marže in izgube komitentov, tudi nastala občutna škoda. Glede na obrazloženo so podatki, katere zahteva prosilec, opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Ministrstvo za finance je na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako prosilcu utemeljeno zavrnilo dostop do zahtevanih informacij. Tako je potrebno kot neutemeljeno zavrniti tudi pritožbo prosilca.
Kot je Pooblaščenec že ugotovil, dokumenti, ki jih prosilec zahteva, v času vložitve zahteve za dostop do informacije javnega značaja, niso bili označeni kot poslovna skrivnost. Prav tako organ ni razpolagal s sklepi oziroma pravilniki o varovanju poslovne skrivnosti, na katere se zgoraj sklicujejo določeni stranski udeleženci. Nobeden od stranskih udeležencev tudi ni izkazal, da bi pravilnik ali sklep o varovanju poslovne skrivnosti, ki ga predvideva 1. odstavek 39. člena ZGD-1, bil predložen organu zaradi varovanja informacij, ki so predmet zahteve prosilca. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije niso bile varovane
v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1. Kajti, tudi če banka sicer razpolaga z aktom o varovanju poslovne skrivnosti, vendar ga ne posreduje organu sočasno z informacijami, ki jih želi varovati kot poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1, ne more pričakovati od organa, da bo takšne informacije na tak način obravnaval, ne glede na določbo iz 2. odstavka 40. člena ZGD-1, ki je glede na jezikovno razlago namenjena varovanju poslovne skrivnosti izven družbe ob izpolnjeni predpostavki obstoja poslovne skrivnosti, ki je opredeljena v 39. členu ZGD-1. Določbe iz 2. odstavka 40. člene ZGD-1 se namreč ne more obravnavati samostojno, saj ne urejajo pojma poslovne skrivnosti. Slednji je opredeljen v 39. členu ZGD-1 z določno opredeljenimi elementi, ki morajo biti podani, da sploh lahko govorimo o poslovni skrivnosti, ki so jo dolžne varovati tudi osebe izven družbe. Subjektivni kriterij po 1. odst. 39. čl. ZGD-1 tako zahteva primarno aktivno ravnanje od tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje, torej sprejetje pisnega sklepa in določitev pogojev, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala, s čimer mora seznaniti tudi organ, šele nato lahko sledi dolžnost organa po varovanju tako določene poslovne skrivnosti. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS, v sodbi pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da dokumentov, ki so predmet zahteve, ni mogoče šteti za poslovno skrivnost stranskih udeležencev v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1.
Kljub navedenemu pa je Pooblaščenec na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali dokumenti prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa 2. odstavek 39. člena ZGD-1 (po objektivnem kriteriju).
Vprašanje, ki se torej postavlja je, ali bi razkritje podatkov za obdobje preteklega enega leta od 1.2. 2009 do 31.1. 2010, kar je predmet zahteve, povzročilo stranskim udeležencem občutno škodo.
V obravnavanem primeru so predmet presoje pogodbe o poslovnem sodelovanju med državo oziroma organom ter bankami in urejajo način in pogoje sklepanja in izpolnjevanja pogodb o nočnih depozitih, vezanih depozitih in likvidnostnih kreditih, skupaj z aneksi ter konfirmacijami o sklenjenih poslih za sprejem depozitov ali likvidnostnih kreditov, ki vsebujejo tudi informacije o obrestnih merah. Gre torej za bančni posel, ki ga država sklepa z bankami v okviru upravljanja z denarnimi sredstvi sistema enotnega zakladniškega računa države. Država z depoziti oplemeniti obstoječa državna sredstva, v primeru likvidnostnih kreditov pa mora za ta sredstva plačati. Ali država v teh primerih ravna gospodarno, pa je mogoče ugotoviti samo tako, da je upravljanje s sredstvi transparentno. V pogodbi je določeno, da se posli sklepajo na avkcijski način, kar pomeni, da se konkretni posel sklene s tisto banko, ki je ponudila najboljše pogoje. V fazi sklepanja konkretnega posla, ko banka po posebnem postopku sporoča državi svoje pogoje, je podatek o obrestni meri zagotovo poslovna skrivnost banke, saj konkurira na trgu. To pomeni, da če bi ostale banke v okviru avkcije izvedele za pogoje, ki jih za konkretni posel ponuja druga banka, bi same ponudile boljše pogoje in tako poslabšale položaj druge banke, ki bi ta posel izgubila. Vendar, ko je posel enkrat sklenjen, razkritje pogojev oziroma obrestne mere ne more poslabšati konkurenčnega položaja banke, ki je z državo bančni posel že sklenila. Nedvomno torej obstoječi bančni posel ne more biti ogrožen, stranski udeleženci pa niso izkazali, kako bi bil lahko z razkritjem informacij, iz že sklenjenih bančnih poslov, občutno oškodovan njihov konkurenčni položaj na trgu. Obstoj poslovne skrivnosti namreč ni konstanta, temveč se spreminja glede na dane razmere. Dejstvo, da so banke državi za določen znesek ponudile določene pogoje, nikakor ne pomeni, da bodo banke takšne pogoje ponudile tudi pri morebitnem naslednjem bančnem poslu. Vrednost denarja se vsakodnevno spreminja in je odvisna od številnih finančnik kazalnikov, zato s preteklimi, že sklenjenimi bančnimi posli, ni mogoče ugotoviti, kako bodo banke poslovale v prihodnje v smislu, kakšne obrestne mere bodo ponudile za depozite ali likvidnostne kredite. Ob tem pa seveda ni nepomembno dejstvo, da so v obravnavanem primeru predmet presoje bančni posli sklenjeni z državo in da gre za razpolaganje z denarjem vseh davkoplačevalcev. Zato v danem primeru ne gre za povsem običajen bančni posel, ki jih banke sklepajo s pravnimi in fizičnimi osebami. Banke so v okviru priglasitve stranske udeležbe v glavnem opozarjale na dolžnost varovanja zaupnih podatkov v skladu z 214. in 215. členom ZBan-1, kar pa v danem primeru ni relevantno, saj je pogodbena stranka »država« znana. Kot je bilo že obrazloženo, država ne more imeti poslovnih skrivnosti, je pa v okviru pogodbenega razmerja z družbami, v danem primeru z bankami, dolžna varovati njihove poslovne skrivnosti. Zato so bile banke v okviru pritožbenega postopka pozvane, da zavarujejo svoje interese in pravice v smislu, ali bi razkritje zahtevanih podatkov poslabšalo njihov konkurenčni položaj. Banke niso bile pozvane, da razkrivajo podatke o stranki, zato tudi ni nobenega razloga, da se sklicujejo na zaupnost podatkov strank. Banke so v skladu z določbami ZBan-1 dolžne varovati zaupnost strank in temu Pooblaščenec ne oporeka. Pri tem dejansko ni pomembno, kdo je stranka v konkretnem poslu. V obravnavanem primeru je bistveno vprašanje, ali bi bankam, ne stranki, ki je država, nastala občutna škoda, če bi bile zahtevane informacije prosto dostopne. Tega pa banke v svojih odgovorih niso uspele izkazati. Organ kot pogodbena stranka, pa lahko s svojimi podatki prosto razpolaga. Glede na navedeno so banke, povsem neutemeljeno, »pomešale« dva instituta, in sicer varovanje zaupnih podatkov strank s poslovno skrivnostjo, ki ju nikakor ne moremo enačiti. Lahko bi sicer prišlo do prepletanja, če bi banke podatke o stranki opredelile kot svojo poslovno skrivnost, toda v danem primeru zaradi specifičnosti zadeve to niti ni mogoče, niti banke kot stranske udeleženke tega niso zatrjevale.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da banke kot stranske udeleženke v pritožbenem postopku niso izkazale občutne škode, ki bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala bankam. Sklicevanje na varovanje zaupnih podatkov strank pa, kot rečeno, nikakor ni mogoče enačiti s poslovno skrivnostjo, s katero se varuje konkurenčna prednost družbe – v konkretnem primeru bank. Argument nekaterih stranskih udeležencev, da bi razkritje obrestnih mer poslabšalo tržni položaj banke, je po mnenju Pooblaščenca na mestu v trenutku, ko se posel na podlagi avkcije sklepa, ne pa v fazi, ko je posel že sklenjen, kar je v danem primeru predmet presoje. Stranski udeleženci so imeli v postopku možnost, da se izjasnijo, kakšna konkretna občutna škoda bi jim nastala, če se dovolil dostop do zahtevanih informacij, vendar niso predložili nobenega konkretnega dokaza, okoliščine oziroma dejstva, ki bi izkazoval občutno škodo. Dokazno breme je nedvomno na strani družbe, ki poslovno skrivnost zatrjuje in ne na strani organa ali Pooblaščenca. Zgolj splošno zatrjevanje, da bi razkritje obrestnih mer povzročilo bankam škodo, ne da bi se konkretizirale posledice, ne zadosti določbi 2. odst. 39. čl. ZGD, ki z merilom »občutna škoda« zahteva natančno obrazloženo pretečo škodo in concreto, ne zgolj in abstracto. Temu ni zadostil nobeden od stranskih udeležencev. Informacije o sklenjenih bančnih poslih z državo, zlasti višina obrestne mere, namreč pove izključno to, za kakšno »ceno« je določen stranski udeleženec pripravljen dati kredit oziroma plačati za deponirana državna sredstva, in ne razkrije ničesar drugega, razen morda zaključka, da je na trgu določen stranski udeleženec ugodnejši od drugega, s čimer se srečujemo vsak dan, saj drugače ni mogoče delovati oziroma nastopati na trgu, ob tem se ustvarja konkurenca. Ker je ena pogodbena stranka država, pa gre tudi za izkaz, ali gre za gospodarno razpolaganje z javnimi sredstvi. Pooblaščenec tako poudarja, da za poslovno skrivnost bank ni mogoče šteti, koliko denarja je država deponirala oziroma v kakšni višini se država zadolžuje in za kakšno ceno. Takšni podatki so z vidika bank zaupni podatki strank, vendar z vidika organa takšni podatki izkazujejo, kako država razpolaga z denarjem vseh davkoplačevalcev (3. odstavek 6. člena ZDIJZ, več o tem pod točko 5.). Ker organa kot pogodbeno stranko ne vežejo določbe ZBan-1 o zaupnosti podatkov strank, saj je sam ta stranka, ni nobenega razloga, da organ ne bi deloval transparentno.
Zaradi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da z razkritjem informacij, ki so predmet pritožbe oz. zahteve, bankam nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zato podatki v zahtevanem dokumentu ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti bank niti v smislu 2. odstavka 39. člena ZGD-1.
Iz zgoraj navedenih razlogov Pooblaščenec ugotavlja, da ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
5. Tretji odstavek 6. člena ZDIJZ – poraba javnih sredstev
Ne glede na to, da pri zahtevanih dokumentih ni podana nobena od izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa Pooblaščenec podredno poudarja, da tudi v primeru, če bi ugotovili obstoj poslovne skrivnosti in s tem izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, bi bila slednja presežena s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ, s katero je zakonodajalec okrepil nadzorno funkcijo ZDIJZ in posebej izpostavil, da gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ne glede na obstoj izjeme (poslovne skrivnosti), če gre za podatke o porabi javnih sredstev.
Nobenega dvoma ni, da so predmet zahteve informacije, ki izkazujejo razpolaganje oziroma porabo javnih sredstev. Država je v okviru EZR dolžna ravnati kot dober gospodar in upoštevati načela likvidnosti, varnosti in donosnosti. V tej zvezi z denarjem vseh davkoplačevalcev sklepa bančne posle na način, da jih deponira pri določeni banki in v zameno prejme določena sredstva, ki so izražena v obrestni meri. Višina teh sredstev predstavlja oplemenitenje javnih sredstev. Ali je država v vsakem konkretnem bančnem poslu ravnala gospodarno, je mogoče ugotoviti zgolj z informacijami, ki so predmet zahteve. Enako je v primeru, ko država najame kredit in mora za njega plačati, torej porabiti javna sredstva. Statistični podatki v smislu povprečne obrestne mere, povprečni obseg depozitov/kreditov s katerimi država obvešča javnost, sicer na splošno pomenijo vpogled v delovanje države oziroma organa, vendar pa slednji podatki kot taki ne omogočijo takšnega nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje učinkovite in poštene konkurence ter smotrno razpolaganje in porabo javnih sredstev ter ugotovitev ali država dejansko deluje kot dober gospodar. Slednje je mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do obrestne mere za vsak posamičen že sklenjen bančni posel, za obdobje, ki je predmet zahteve, saj šele dostop do konkretnih informacij o bančnih poslih, zagotavlja učinkovit nadzor o smotrni porabi javnih sredstev.
Ker gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje z državnim organom, se mora, glede na navedeno, vsak, ki vstopa v tako razmerje (tudi banke), še dodatno zavedati, da je njihova svoboda pri določitvi podatkov kot poslovna skrivnost omejena, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju državnih organov, zlasti pri porabi oziroma razpolaganju z javnimi sredstvi.
6. Interes javnosti
Pooblaščenec bi ob tem opozoril, da so v danem primeru izražene tudi okoliščine, ki so v prid interesu javnosti.
Pooblaščenec meni, da je pri ravnanju z državnim ali občinskim premoženjem tako strokovna kot nestrokovna javnost, pogosto preko medijev ali kako drugače, aktivno vključena v vse postopke ravnanja države s premoženjem davkoplačevalcev. Pojavljajo se razna stališča, mnenja, katerih kredibilnost je po naravi stvari različna. Zato je vsekakor potrebno, da je postopek razpolaganja s premoženjem države transparenten, pregleden, saj šele slednje pripelje do zaupanja v gospodarno ravnanje z državnim premoženjem.
7. Zaključek
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec zahtevo prosilca zavrnil, ker zahtevane informacije javnega značaja ne obstajajo.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka