Marko Milenković, Svet na Kanalu A - Vlada RS
+ -Številka: 090-178/2010/15
Kategorije: Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Notranje delovanje organa, Test interesa javnosti
POVZETEK
Pooblaščenec je v ponovljenem postopku organu naložil, da prosilcu posreduje fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. Pooblaščenec je ugotovil, da je interes javnosti do razkritja zahtevanih podatkov prevlada nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do dokumenta zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Bistveno za to ugotovitev je dejstvo, da je zahtevani dokument postal povezan z v zadnjem času medijsko zelo odmevnimi temami in posledično tudi predmet javne razprave, ki se navezuje na razpolaganje z državnimi kapitalskimi naložbami, v zvezi s katerimi se zatrjujejo določene nepravilnosti.
ODLOČBA
Številka: 090-178/2010/15
Datum: 2. 6. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Marka Milenkovića, novinarja oddaje Svet na Kanalu A, Kanal A d.o.o., Kranjčeva 26, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 28. 9. 2010 zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, p.p. 638, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju Vlada RS) št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in izpodbijana odločba Vlade Republike Slovenije št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010 se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 3 (treh) dni po pravnomočnosti te odločbe posredovati fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 31. 8. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do magnetograma oziroma transkripta magnetograma seje, na kateri je organ sprejel sklep o neodplačnem prenosu deleža v Splošni plovbi d.o.o. na Slovensko odškodninsko družbo, d.d. (v nadaljevanju SOD). Prosilec je navedel, da po razkritju revizijskega poročila Računskega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Računsko sodišče RS) in postopka, ki ga je vodila Komisija za preprečevanje korupcije, meni, da je razkritje dotičnega magnetograma v prevladujočem interesu javnosti. Po navedbah Računskega sodišča RS, naj bi magnetogram dokazoval, da so bili dejanski razlogi, zaradi katerih je organ pristal na prenos deleža na SOD, povsem drugačni kot tisti, ki so bili uradno in javno objavljeni. Prosilec je navedel naslednje indice nepravilnosti:
1. SOD takrat sploh ni potreboval svežih sredstev za svoje obveznosti.
2. Odločanje o tem prenosu sploh ni bilo uvrščeno na dnevni red seje organa oziroma je bilo uvrščeno naknadno.
3. Oznaka tajnost je bila očitno pretirana in namenjena prikrivanju nečesa.
4. Takratni finančni minister Bajuk je še isti dan, kot je organ sprejel sklep o prenosu, v svojo pisarno poklical notarja, ki je overil pogodbo, kar dokazuje, da se mu je izjemno mudilo – očitno se mu je tako mudilo, da bi SOD-u omogočil uveljavljanje predkupne pravice pri odkupu deleža od Banke Koper, saj se je ta rok iztekal. Ko pa je SOD pridobil delež od Banke Koper, ga ni prodal, torej vse skupaj za cilj ni imelo maksimiziranja prodajne cene.
5. Organ je pred tem prenosom že sprejel odločitev za prodajo deleža v Splošni plovbi d.o.o., nato pa je Ministrstvo za finance odločilo in pri organu doseglo, da se delež »raje« prenese na SOD, čeprav se tudi namen tega prenosa izkaže za neresničnega, kajti SOD je nato prodal le cca. ½ deleža, ki ga je dobil. Če bi imel namen zbrati sredstva za svoje zakonske obveznosti, bi prodal ves, več kot 50%, delež in tako zagotovo dosegel bistveno višjo ceno. A na Ministrstvu za finance tega nikoli ni nihče uradno preverjal.
6. Računsko sodišče RS je v reviziji postopka zaznalo tako velike nepravilnosti oziroma sume kaznivih dejanj, da je v postopek vključilo Vrhovno državno tožilstvo.
7. Protikorupcijska komisija je dne 27. 10. 2009 postopek predala Policiji, kajti zaznali so utemeljene sume kaznivih dejanj pri notranjem delovanju organa, konkretno je šlo za sum zlorabe položaja.
V nadaljevanju je prosilec navedel, da sta dva pomembna državna organa nadzora opozarjala na kazniva dejanja, ne na nepravilnosti, ampak na kriminalnost v delovanju organa, kar je več kot dovolj dober razlog za razkrije magnetograma seje organa. Magnetogram seje organa dokazuje, da so vsi ministri dejansko vedeli, da prenos deleža Splošne plovbe na SOD ni opravljen z namenom, ki je bil nato javno objavljen. Iz magnetograma naj bi izhajalo celo, da naj bi tedanji finančni minister dejal, da je pomemben sprejem odločitve, v zapisnik oziroma uradni sklep organa pa, da bodo že nekaj zapisali in ostali ministri naj bi se s tem strinjali. Vse kaže, da je tedanji finančni minister Andrej Bajuk vnaprej pripravljal teren za kasnejšo prodajo Splošne plovbe d.o.o. točno določenemu vnaprej znanemu kupcu, nemškemu podjetju Doehle, za kar naj bi prejel podkupnino. Prosilec zato zahteva, da mu organ posreduje zahtevani magnetogram oziroma, da ga organ naredi dostopnega javnosti. Prosilec meni, da obstaja še kako prevladujoč interes javnosti za razkritje tega megnetograma, saj naj bi razkritje »notranjega delovanja organa« dokazovalo, da je eden od vladnih ministrov zlorabil svoj položaj in za to celo prejel podkupnino. Notranje delovanje organa pa nikakor ne more biti razlog za prikrivanje kriminalnosti v delovanju najvišjega izvršnega organa v državi. V nasprotnem primeru pa bi razkritje magnetograma ovrglo takšne sume in utrdilo zaupanje javnosti v organ in širše v uradne in državne institucije, ki ga trenutno v tej »krizi zaupanja« še kako primanjkuje.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010, v kateri je najprej ugotovil, da je predmet njegove zahteve prepis magnetograma točke 5A 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, v okviru katere je organ sprejel sklep o prenosu poslovnega deleža v družbi Splošna plovba d.o.o. na SOD. V nadaljevanju odločbe je organ navedel, da je magnetogram seje izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Organ zapisov v magnetogramih tudi ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa, pač pa potrjuje le vsebino zapisnikov sej organa. Po potrditvi zapisnika organa je pravno relevantna le vsebina potrjenega zapisnika, ne glede na vsebino magnetograma. Organ praktično na vsaki seji obravnava tudi občutljiva notranja in mednarodna vprašanja, ključna za varnost in interese Republike Slovenije. Razkrivanje dobesednih zapiskov razprav na seji organa bi povzročilo izredno težke motnje v njenem delu ter povsem spremenilo način dela organa, hkrati pa bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega pa je nasprotno nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Posledično bi razkritje zapiskov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Razkritje vsebine magnetograma seje organa bi lahko pripeljalo do situacije, ko bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih izjav (tako pozitivnih kot negativnih) oziroma bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve sprejemale predhodno izven razprave na seji organa ter bi na sejah zgolj potrjevali kabinetno usklajene odločitve, s čimer bi razprave in sprejemanje odločitev na sejah organa povsem izgubile svoj pomen. Organ se je skliceval na odločitev Pooblaščenca v odločbi št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010 in navedel, da je zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta utemeljena na podlagi izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavrnitev dostopa do magnetograma ne pomeni skrivanja dokumentov oziroma domnevne »kriminalnosti delovanja najvišjega izvršnega organa v državi«, kot želi prikazati prosilec, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa, čemur dejansko služi navedena izjema. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ izvedel test interesa javnosti, pri čemer je zatrdil, da se interes notranjega delovanja organa utemeljuje s potrebo, da se mu omogoči odkrito in odprto razpravljanje, kar bi bilo nedvomno onemogočeno, če bi bilo povsem odprto za javnost. Iz enakega razloga so seje organa zaprte za javnost. Če bi javnosti omogočili dostop do magnetogramov seje organa, bi to posledično pomenilo, da se seje organa odpirajo javnosti. Pri magnetogramu gre za izraziti akt beleženja notranjega delovanja organa, katerega razkritje bi povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu ter povsem spremenilo vsebino in vlogo organa kot izvršilne veje oblasti. Razkritje magnetogramov bi namreč pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se zgolj formalno potrjevale. Za nemoteno delovanje organa je zato potrebno zagotoviti, da lahko člani organa in drugi sodelujoči konstruktivno in nemoteno razpravljajo na sejah organa, ki so tudi iz tega razloga zaprte za javnost. Organ je navedel 21. člen Poslovnika Vlade Republike Slovenije in pojasnil, da novinarji in predstavniki javnosti na sejah organa niso prisotni. Ministri, ki so odgovorni za odločitve in stališča organa ter za njihovo izvajanje, imajo glede sodelovanja pri razpravljanju na sejah organa utemeljeno pričakovanje pravice prostega in do določene mere tudi zaupnega izražanja mnenj in stališč, vse v okviru razprav na sejah organa in v okviru kroga sodelujočih na sejah organa. S kabinetnim odločanjem organa (do katerega bi prišlo ob grožnji, da ima javnost dostop tudi do magnetogramov) pa njegova ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu ne bi bila več zagotovljena, kar pa bi bilo nedvomno v škodo interesu javnosti. Javnost dela organa je v zadostni meri zagotovljena že z novinarskimi konferencami, internetnimi predstavitvami, drugimi sporočili ter z objavami vladnih gradiv in sklepov na spletnih straneh organa. Javnost je tako o delu in sprejetih odločitvah organa redno seznanjena, zato samo razkritje magnetogramov niti ne bi bistveno prispevalo k seznanitvi javnosti, bi pa nasprotno bistveno vplivalo na samo delovanje organa. Interes javnosti se med drugim sicer kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah, vendar organ ocenjuje, da ima javnost na razpolago dovolj podatkov, na podlagi katerih si lahko ustvari sliko o zadevni temi (gradivo organa, sklepi organa, Poročilo Računskega sodišča RS, mnenje Komisije za preprečevanje korupcije, itd.), razkritje magnetograma pa bi v konkretnem primeru pomenilo zgolj možnost novinarjev, da pripravijo medijsko »odmevno« novico. Ker test javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije nekaj, kar je v interesu javnosti, je ob koliziji dveh interesov treba dati prednost zaščiti notranjega delovanja organa in učinkovitemu delovanju izvršilne veje oblasti. Odločitev organa v primeru prenosa deleža Splošne plovbe d.o.o. je razvidna iz sprejetih sklepov št. 47607-13/2006/2, z dne 8. 6. 2006 in vladnega gradiva. Indice, ki naj bi po mnenju prosilca kazali na nepravilnosti v delovanju organa, pa so presojali oziroma jih še presojajo pristojni organi. Le-ti so po končanih postopkih tudi edini pristojni sprejeti odločitve, skladno z veljavno zakonodajo in izreči ukrepe za morebitno ugotovljene kršitve. Organ se je na koncu obrazložitve v zvezi s prevladujočim javnim interesom skliceval na odločbo Pooblaščenca št. 090-87/2010, z dne 11. 8. 2010 in zaključil, da v predmetni zadevi interes javnosti do razkritja megnetograma ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesom, da se magnetogrami zavarujejo zaradi varovanja notranjega delovanja organa in učinkovitega delovanja izvršilne veje oblasti.
Dne 28. 9. 2010 je Pooblaščenec prejel pritožbo prosilca zoper odločbo št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010. Prosilec meni, da je argumentacija organa v izpodbijani odločbi napačna, zato prosi Pooblaščenca, da ponovno presodi njegovo zahtevo in zavrnilno odločbo organa. Prosilec meni, da interes javnosti za dostop do informacij, ki bi lahko dokazovale kriminalnost v delovanju najvišjega izvršilnega organa v državi, vsekakor prevlada nad nevarnostjo, ki bi jo razkritje dela magnetograma ene seje organa imelo za njegovo notranje delovanje. Če je notranje delovanje organa kriminalno (kar potrjujeta Komisija za preprečevanje korupcije in Računsko sodišče RS), potem prikrivanje kriminalnosti nikakor ne more biti v interesu javnosti. Prosilec meni, da ni razlogov za nadaljnje prikrivanje magnetograma, saj je organ z njega umaknil oznako tajnosti.
Pooblaščenec je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo organa odpravil in v 1. točki izreka odločbe št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 naložil organu, da prosilcu posreduje fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006.
Zoper odločbo Pooblaščenca št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju sodišče), ki je s sodbo št. I U 1774/2010-19, z dne 4. 5. 2011 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek. V obrazložitvi sodbe je sodišče navedlo, da Pooblaščenec svojo odločitev utemeljuje z navedbo, da je organ na prvi stopnji odločanja napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in posledično napačno uporabil materialno pravo (11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V nadaljevanju je sodišče navedlo, da Pooblaščenec za takšen zaključek v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne navede nikakršnih razlogov niti svojih preudarkov, ki bi vodili k takšni ugotovitvi oziroma bi jo konsistentno, prepričljivo in logično utemeljevali, oziroma ki bi šele omogočali tudi njen preizkus v pogledu pravilnosti in zakonitosti njene odločitve, tako s strani sodišča, kot tudi strank v postopku. Na podlagi določila prvega odstavka 254. člena ZUP v povezavi z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Navedeno pomeni, da mora tudi odločitev drugostopnega organa, v konkretnem primeru Pooblaščenca, o pritožbi zadostiti standardom, ki so se v zvezi z obrazložitvijo upravnega akta izoblikovali v upravno sodni praksi na podlagi določil prvega odstavka 214. člena ZUP. Po tej določbi obrazložitev, med drugim obsega ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), kot tudi razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka). Vendar pa v izpodbijani odločbi takšne vsebine obrazložitev Pooblaščenca ne vsebuje, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ker se iz teh razlogov odločbe ne da preizkusiti. Ob navedenem pa njeni razlogi, ki so sicer vsebovani v obrazložitvi izpodbijane odločbe, izreku le-te (deloma) celo nasprotujejo (kar prav tako predstavlja kršitev pravil postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki zahteva, da mora biti tudi sama odločba brezhibna). Zlasti to velja v delu obrazložitve Pooblaščenca, vsebovanem v šestem odstavku obrazložitve na strani 4 in v prvem, četrtem in petem odstavku besedila obrazložitve izpodbijane odločbe na strani 5, ki jih je sodišče v sodbi citiralo. Takšna obrazložitev izpodbijane odločbe nasprotuje njenemu izreku oziroma odločitvi Pooblaščenca, da pritožbi ugodi in odpravi odločbo organa na prvi stopnji, obrazloženo z razlogi, s katerimi se torej Pooblaščenec, kot izhaja iz citata njegove obrazložitve, izrecno strinja. Prvostopni organ pa se je v svoji obrazložitvi skliceval tudi na zavrnilno odločbo Pooblaščenca št. 090-87/2010/14 z dne 11. 8. 2010, izdano o identičnem zahtevku (drugega prosilca) kot v obravnavani sporni zadevi. V slednji je Pooblaščenec odločil prav nasprotno, kot v svoji predhodni odločbi (izdani dne 11. 8. 2010 v zvezi z identičnim zahtevkom), brez da bi svojo diametralno nasprotno stališče v izpodbijani odločbi kakorkoli argumentirano obrazložil upoštevaje ustavno načelo enakega varstva pravic v smislu 14. in 22. člena Ustave in zakonitosti delovanja uprave v smislu določil 120. in četrtega odstavka 153. člena Ustave, ob dejstvu, da se ni spremenilo relevantno dejansko stanje, niti materialni predpis v (kratkem) časovnem obdobju, med izdajo obeh navedenih odločb Pooblaščenca, in sicer prvotne z dne 11. 8. 2010 in sedaj sporne odločbe z dne 22. 11.2010. Ker je sodišče ugotovilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe Pooblaščenca niso bila upoštevana pravila postopka in posledično tudi materialno pravo (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ni bilo pravilno uporabljeno, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/2010; ZUS-1) in se zaradi tega do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo. Upoštevati pa jih bo moral Pooblaščenec, ko bo odločal v ponovljenem postopku, v katerem bo moral nakazane pomanjkljivosti ustrezno odpraviti in bo moral v primeru, če bo ugotovitveni postopek dopolnjeval pred sprejemom svoje odločitve v ponovljenem postopku dati strankama tudi možnost, da zavarujeta svoje pravice in pravne koristi, oziroma da se o njegovih ugotovitvah tudi izrečeta ter te navedbe v svoji obrazložitvi tudi upoštevati oziroma se do njih opredeliti.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ). Organ v obravnavanem primeru je organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije in kot tak sodi v krog organov, ki so zavezani posredovati informacije javnega značaja. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je predmet prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja točka 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. Glede navedenega dokumenta ni sporno, da sodi v delovno področje organa, da organ z njim razpolaga, ter da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi kriterij materializirane oblike. Navedeno pomeni, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri kriterije, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko določen dokument opredelimo kot informacijo javnega značaja. V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je točka 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 v celoti prosto dostopna informacija javnega značaja.
2. O notranjem delovanju organa
Organ je prosilcu zavrnil dostop do točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, sklicujoč se na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec v pritožbi nasprotuje odločitvi organa, zato je Pooblaščenec presojal njeno pravilnost.
Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Pri tej izjemi gre za podatke za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Prvi pogoj je v konkretnem primeru izpolnjen. Pooblaščenec pritrjuje navedbam organa v izpodbijani odločbi, s katerimi organ zatrjuje, da je magnetogram seje organa izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Pooblaščenec je ugotovil, da obravnavani dokument vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko oziroma je iz dobesednega zapisa seje organa razvidno notranje razmišljanje organa. Prvi odstavek 2. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVRS) določa, da vlada v skladu z ustavo, z zakoni in z drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. 16. člen ZVRS določa, da vlada dela in odloča na sejah. Del izvajanja navedenih nalog organa, katerega del je tudi zahtevani dokument (saj je v njem podrobno zabeleženo notranje razmišljanje organa, ki se je razvilo ob izvrševanju ene izmed nalog organa), po naravi sodi v sfero notranjega delovanja organa. Tudi po vsebinski plati je v obravnavni zadevi zahtevani dokument istovrstni primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - Več o tem gl. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139).
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje (delov) dobesednega zapisa seje organa, povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ ipd. Besedo motnje je potrebno tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
77. redna seja organa je dne 8. 6. 2006 potekala v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, zato so udeleženci upravičeno pričakovali, da so njihova svobodno in odkrito izražena stališča namenjena le rabi znotraj organa. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje organa, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Pooblaščenec tudi v tem delu pritrjuje trditvam organa v izpodbijani odločbi, da bi razkrivanje dobesednih zapisov razprav na seji organa povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu, ker bi povsem spremenilo način dela organa ter hkrati bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega pa je nasprotno nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Posledično bi razkritje dobesednih zapisov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi na ta način povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Iz vsega navedenega brez dvoma izhaja, da bile motnje pri delovanju organa, ki bi nastale z razkritjem dobesednega zapisa seje organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v tem dobesednem zapisu.
Pooblaščenec je po presoji vseh okoliščin prišel do ugotovitve, da bi razkritje v konkretnem primeru zahtevanega dobesednega zapisa seje organa povzročilo motnje pri delovanju organa. To stališče Pooblaščenca utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov vodenja sej organa. Pooblaščenec je presodil, da bi za organ nastala škoda, če bi bila vsebina obravnavanega dokumenta razkrita javnosti, saj bi se v prihodnjih tovrstnih sejah lahko zgodilo, da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Po drugi strani pa bi bilo možno, da bi se zaradi predhodnega kabinetnega sprejemanja odločitev razprava na sejah organa navidezno odvijala nemoteno, dejansko pa bi odsevala le uradna, »izpiljena« stališča udeležencev seje, kar bi pomenilo izgubljeno vrednost dobesednih zapisov sej kot dokumentov, ki naj bi, kolikor se da, objektivno odražali potek sprejemanja odločitev. Ti dve nevarnosti (omejevanje lastnih izjav ali le navidezno razpravljanje) pa po mnenju Pooblaščenca nista zgolj abstraktni in neoprijemljivi, temveč povsem predvidljivi posledici morebitnega razkritja obravnavanega dokumenta. Če bi udeleženci seje organa vedeli, da bodo tovrstni dobesedni zapisi sej organa razkriti javnosti, je povsem jasno, da bi v prihodnje »pazili«, kaj bodo izrekli, kar bi delovalo v nasprotju z bistvenim namenom njihove razprave na sejah – to je podajanje strokovnih, kritičnih in seveda tudi odkritih mnenj – s čimer bi bil ogrožen proces odločanja organa.
Pooblaščenec na koncu še pojasnjuje, da zavrnitev dostopa do dokumenta iz razloga po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nikakor ne pomeni, da bi motnje pri delovanju organa nastale, ker bi bili podatki iz zahtevanega dokumenta sporni, ali ker bi predstavljali kakšne nepravilnosti pri organu oziroma bi zanj pomenili zadrego. Namen zavrnitve dostopa po 11. točki ni skriti dokument, da bi se organ zavaroval pred kritičnim očesom javnosti, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa. Razkritje obravnavanega dokumenta bi po presoji Pooblaščenca, kot je razvidno iz zgornje argumentacije, organu povzročilo (konkretne) prihodnje težave v delovanju.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec zaključil, da sta v obravnavanem primeru kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, saj bi javnost zahtevanega dokumenta v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa. Vendar pa je treba v konkretnem primeru pravico dostopa do informacije javnega značaja presojati še upoštevaje interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta, kar je Pooblaščenec presojal v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.
3. Ostale izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere obstoj je ugotovljen v prejšnji točki obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da v njem ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
4. Posredovanje zahtevanega dokumenta na podlagi prevladujočega javnega interesa
Prosilec v pritožbi nasprotuje zavrnilnim razlogom organa, ki se nanašajo na prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta, zato je bilo treba v pritožbenem postopku presojati, ali je javni interes glede razkritja zahtevanega dokumenta močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanega dokumenta.
Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. Pooblaščenca). Izvajanje testa interesa javnosti je torej dovoljeno v primerih, ko gre za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, tj. glede izjeme, katere obstoj je Pooblaščenec ugotovil pri dokumentu, ki ga zahteva prosilec. Iz navedenega izhaja, da je bilo treba v konkretnem pritožbenem postopku presoditi, ali je interes javnosti za razkritje podatkov iz zahtevanega dokumenta večji od interesa, ki se kaže v varovanju teh podatkov zaradi interesa notranjega delovanja organa. V tem primeru se interes varovanja notranjega delovanja organa kaže zlasti v potrebi omogočanja odkritega in odprtega razmišljanja oziroma razpravljanja organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Navedeno je podrobneje pojasnjeno že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe.
Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je potrebno uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.
Interes javnosti običajno ni natančen in ozek kot interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Pomembna korist je torej zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.
Pooblaščenec je o dostopu do točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 že odločil v odločbi št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010, kot to navaja organ v izpodbijani odločbi. Vendar pa Pooblaščenec po ponovni preučitvi zadeve, ob upoštevanju dejstva, da se lahko interes javnosti s časom spreminja, ugotavlja, da so po izdaji navedene odločbe nastopile okoliščine, ki so tehtnico nagnile v prid razkritja zahtevanega dokumenta. Bistveno za to ugotovitev je dejstvo, da je zahtevani dokument postal povezan z v zadnjem času medijsko zelo odmevnimi temami in posledično postal tudi predmet javne razprave, ki se navezuje na razpolaganje z državnimi kapitalskimi naložbami, v zvezi s katerimi se zatrjujejo določene nepravilnosti. Prvi prispevki na to temo so se v medijih pojavljali sicer že prej, vendar je njihova gostota narasla po izdaji revizijsko poročilo Prodaja deleža v družbi Splošna plovba, d.o.o., Portorož št. 1206-6/2008/106, z dne 30. 8. 2010 (torej po izdaji odločbe Pooblaščenca odločbi št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010!), v katerem je Računsko sodišče RS med drugim ugotovilo, da organ pri neodplačnem prenosu obravnavane kapitalske naložbe ni ravnal učinkovito, poleg tega pa je svoje poročilo posredoval tudi Vrhovnemu državnemu tožilstvu (http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/KB7A74509FF165656C125778F0037BA16/$file/SODSPl_SP07_popravek.pdf). Gre za tematiko, ki ni povezana samo z neodplačnim prenosom kapitalske naložbe 43,20-odstotnega državnega deleža družbe Splošna plovba, d.o.o. na SOD v letu 2006, temveč se v javnosti pojavljajo tudi številne dileme in vprašanja v zvezi s kasnejšo prodajo tega deleža, ki naj bi bila načrtovana že v trenutku neodplačnega prenosa. Javni interes se zato kaže v širši razpravi o tem, ali so bila ravnanja organa v zvezi z neodplačnim prenosom kapitalske naložbe smotrna in zakonita. Ob tem ne gre spregledati, da v zvezi s tem mediji ne prinašajo enotnih sporočil (glej npr. članek v Delu z naslovom »Nepravilnosti pri prodaji Splošne plovbe«, objavljen dne 1. 9. 2010 in dosegljiv preko povezave http://www.delo.si/clanek/120027, članek v Dnevniku z naslovom »Računsko sodišče opozarja na neučinkovito prodajo Splošne plovbe«, objavljen dne 1. 9. 2010, članek v Financah z naslovom »Sod:Splošna plovba prodana transparentno«, objavljen dne 2. 9. 2010 in dosegljiv na povezavi http://www.finance.si/288317/Sod-Splo%B9na-plovba-prodana-transparentno, članek v Delu z naslovom »Mercati ni uspelo razveljaviti prodaje Splošne plovbe«, objavljen dne 2. 11. 2010 in dosegljiv preko povezave http://www.delo.si/clanek/127445, članek v Demokraciji z naslovom »Manipuliranje s Splošno plovbo«, objavljen dne 4. 11. 2010 in dosegljiv preko povezave http://www.demokracija.si/index.php/tednik-demokracija/gospodarstvo/3718-manipuliranje-s-splono-plovbo), zaradi česar se v laični javnosti pojavljajo različne informacije glede obravnavane teme. Kot posledica takšnih informacij se v splošni javnosti vedno bolj pojavljajo vprašanja, kdo (če sploh) bi moral nositi odgovornost za posledice neodplačnega prenosa obravnavane kapitalske naložbe. Pojavljajo se torej različna stališča in mnenja, katerih kredibilnost je po naravi stvari različna. Zato interes javnosti vsekakor terja, da je postopek razpolaganja z državnim premoženjem v obravnavanem primeru transparenten v prav vseh fazah, zaradi česar je treba razkriti tudi samo vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta in ne le ugotovitve, ki iz tega dokumenta izhajajo. Le z razkritjem celotne vsebine v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta, ki je ključnega pomena v razpravi, ki se je v trenutku odločanja na prvi stopnji odvijala v javnosti, bi se javnosti omogočila celovita javna razprava o smotrnosti in zakonitosti konkretnega razpolaganja z državnim premoženjem.
Širša javna razprava na temo prodaje poslovnega deleža v Splošni plovbi d.o.o. se je razvila tudi po javni objavi delov besedila zahtevanega dokumenta v nekaterih medijih (glej npr. prispevek z naslovom »Magnetogram«, objavljen dne 30. 9. 2010 in dosegljiv preko povezave http://24ur.com/bin/video.php?media_id=60530212, članek v časopisu Demokracija z naslovom »Manipuliranje s Splošno plovbo«, objavljen dne 4. 11. 2010 in dosegljiv preko povezave http://www.demokracija.si/index.php/tednik-demokracija/gospodarstvo/3718-manipuliranje-s-splono-plovbo). Prispevki in drugi dokumenti na to temo so dostopni na naslednjih primeroma navedenih spletnih straneh: www.preberi.si, www.finance.si, www.delo.si, http://www.dnevnik.si/, http://24ur.com in http://www.zurnal24.si. Pooblaščenec je ob pregledu teh prispevkov zaznal tudi očitno rast števila komentarjev na navedenih spletnih straneh pod prispevki, ki so temo razpolaganja države s poslovnim deležem v Splošni plovbi d.o.o. obravnavali po 30. 8. 2010 (glej npr. članek v Financah z naslovom »Sod: Splošna plovba prodana transparentno«, objavljen dne 2. 9. 2010 in dosegljiv na povezavi http://www.finance.si/288317/Sod-Splo%B9na-plovba-prodana-transparentno, članek v Dnevniku z naslovom »Računsko sodišče potrdilo sume o netransparentni prodaji Splošne plovbe, ki jo vodi Egon Bandelj«, objavljen dne 1. 9. 2010 in dosegljiv na spletni strani http://www.dnevnik.si/tiskane_izdaje/dnevnik/1042384580), v primerjavi s podobnimi prispevki starejšega datuma (glej npr. članek z naslovom »Splošna plovba v nemških rokah«, objavljen dne 26. 6. 2007 na spletni strani http://24ur.com/novice/gospodarstvo/splosna-plovba-v-nemskih-rokah.html, članek z naslovom »Splošna plovba v prvem trimesečju s 13 milijoni evrov dobička«, objavljen dne 17. 5. 2010 na spletni strani http://89.143.249.33/gospodarstvo/2010/05/splosna_plovba_dobicek.aspx?vote=1). Navedeno nedvomno kaže na to, da se je sodelovanje splošne javnosti pri razpravi o tej temi povečalo. Tovrstni pokazatelji zanimanja javnosti za temo prodaje poslovnega deleža v Splošni plovbi d.o.o. so vsekakor v podporo oceni Pooblaščenca, da javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta prevlada nad interesi nemotenega notranjega delovanja organa.
Vprašanja, povezana z umikom države iz gospodarstva, prodajo kapitala, s katerim razpolagajo osebe javnega prava, zagotavljanjem sredstev za izvrševanje zakonskih obveznosti in tako dalje, so splošna družbena vprašanja, zaradi česar zadevajo širok krog javnosti. Problematika s tega področja se tako ne dotika le prosilca, temveč vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so interesno, poklicno, poslovno ali kakorkoli drugače povezane z obravnavano problematiko. Pooblaščenec zato ugotavlja, da je nedvomno v interesu javnosti, da se ugotovi, kako država razpolaga s svojimi deleži v gospodarskih družbah in da se ukrene vse potrebno, da se prepreči nezakonito razpolaganje. Kot kažejo (po izdaji revizijskega poročila Računskega sodišča RS in po javni objavi določenih delov vsebine zahtevanega dokumenta) spremenjene okoliščine, za dosego seznanjenosti javnosti ne zadošča, da se javnost seznani z gradivom za 77. redno sejo Vlade RS in s sklepom Vlade RS št. 47607-13/200/2, ki je bil na tej seji sprejet. Seznanjenost javnosti s celotno vsebino zahtevanega dokumenta, ki razkriva potek razprave na 77. redni seji Vlade RS z dne 8. 6. 2006 in ki je po 30. 8. 2010 predmet mnogih prispevkov v medijih, bi omogočila javnosti izvedbo celovite kontrole nad načinom razpolaganja organa s 43,20-odstotnim deležem Splošne plovbe, d.o.o.. S tem, da se javnosti onemogoči seznanitev z zahtevanim dokumentom, se namreč onemogoči celovita javna razprava o smotrnosti in zakonitosti konkretnega razpolaganja z državnim premoženjem, ker javnost v tem primeru ni v celoti seznanjena z vsebino dokumenta, ki je ključnega pomena v razpravi, ki se je v času odločanja prvostopenjskega organa odvijala v javnosti. Upoštevaje nepravilnosti, ki se zatrjujejo v zvezi s tem dokumentom, je nedvomno legitimen del te razprave vprašanje o tem, kateri so bili resnični razlogi za neodplačen prenos dela državnega premoženja na SOD in kdo jih je navajal, kar pa zahtevani dokument v določeni meri razkriva. Razkritje zahtevanega dokumenta nikakor ni »interesantno za javnost«, kot to poimenuje organ v izpodbijani odločbi, ampak je v interesu javnosti. Seznanitev javnosti s celotno vsebino zahtevanega dokumenta namreč omogoča javnosti, da presoja dejstva o smotrnosti in zakonitosti konkretnega razpolaganja z državnim premoženjem in s tem izvaja nadzorno funkcijo, ki ji jo daje ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da so v obravnavanem primeru izrazito močno izražene okoliščine, ki so v prid interesu javnosti, tehtanje vseh okoliščin v danem primeru pa Pooblaščenca pripelje do zaključka, da je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa. Poudariti je treba, da je takšen rezultat testa vezan na časovno točko. Kot že rečeno je Pooblaščenec res že v odločbi št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010 odločal o dostopu do točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. Takratno dejansko stanje je Pooblaščencu narekovalo, da potrdi odločitev prvostopenjskega organa, ki je zavrnilo dostop do zahtevanega dokumenta, ker je bilo interesu javnosti zadoščeno že z dostopom do vrste drugih dokumentov (gradivo za 77. redno sejo Vlade RS in sklep Vlade RS št. 47607-13/200/2, ki je bil na tej seji sprejet), ki so bili rezultat notranjega delovanja organa na 77. redni seji z dne 8. 6. 2006. Po takratni oceni Pooblaščenca je organ na ta način omogočil dostop javnosti do njenega dela v obsegu, ki ga dopušča interes varovanja neoviranega notranjega dela organa. Zahtevani dokument je bilo takrat treba izvzeti iz prostega dostopa, saj bi njegovo razkritje povzročilo takšno škodo notranjemu delovanju organa, da je interes javnosti za razkritje ni odtehtal. Kasneje pa se je, na podlagi spremenjenih dejavnikov, ki tvorijo interes javnosti, tehtnica nagnila v prid razkritja zahtevanega dokumenta, zaradi česar Pooblaščenec v obravnavanem primeru zaključuje, da je v konkretnem primeru interes javnosti do razkritja zahtevanih podatkov podan v tolikšni meri, da prevlada nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do dokumentov iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je podrobneje pojasnjeno že zgoraj, Pooblaščenec kot bistveno okoliščino, ki je spremenila relevantno dejansko stanje in povzročila previs tehtnice v prid razkritja zahtevanega dokumenta, ocenjuje izdajo revizijskega poročila »Prodaja deleža v družbi Splošna plovba, d.o.o., Portorož št. 1206-6/2008/106, z dne 30. 8. 2010«, v katerem je Računsko sodišče RS med drugim ugotovilo, da organ pri neodplačnem prenosu obravnavane kapitalske naložbe ni ravnal učinkovito, poleg tega pa je svoje poročilo posredoval tudi Vrhovnemu državnemu tožilstvu. Izdaji navedenega revizijskega poročila so sledili članki, preko katerih se je navzven manifestiral povečan interes javnosti za vprašanja, ki se v družbi pojavljajo v zvezi z neodplačnim prenosom kapitalske naložbe v 43,20-odstotni delež družbe Splošna plovba, d.o.o. na SOD in s kasnejšo prodajo tega deleža, ki naj bi bila načrtovana že v trenutku neodplačnega prenosa, ki je predmet navedenega poročila. Interes javnosti se namreč pogosto zrcali navzven ravno preko medijev, kar za obravnavani primer vsekakor velja. Pooblaščenec je zato v zgornji argumentaciji upošteval dejstvo, da se je v medijih po objavi navedenega revizijskega poročila pojavilo več prispevkov na to temo, poleg tega pa je naraslo tudi število komentarjev pod prispevki, ki so temo razpolaganja države s poslovnim deležem v Splošni plovbi d.o.o. obravnavali po objavi navedenega revizijskega poročila, v primerjavi s podobnimi prispevki starejšega datuma.
Vsi navedeni dokazi in razlogi, ki so bili odločilni za presojo teh dokazov, so Pooblaščenca pripeljali do odločitve, da je v danem primeru interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa. Kot je opisano že v 2. točki obrazložitve te odločbe, bi motnje pri delovanju organa ob razkritju zahtevanega dokumenta sicer nastale, zato zagotovo obstaja upravičen interes organa, da prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta prepreči, vendar Pooblaščenec ugotavlja, da je močnejši interes javnosti do razkritja tega dokumenta. V pritožbenem postopku ugotovljeno dejansko stanje se torej razlikuje od dejanskega stanja, ki ga je ugotovil prvostopenjski organ.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, iz ugotovljenih dejstev pa je bil napravljen napačen sklep glede obstoja prevladujočega interesa javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da vse navedeno seveda ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do kakršnegakoli dobesednega zapisa seje organa. Kot je že bilo omenjeno, pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah, ter se s časom spreminja. Pri izvajanju testa interesa javnosti je treba presojati od primera do primera ter pri tem upoštevati različne (spremenljive) dejavnike, ki tvorijo interes javnosti. Zato je odveč strah organa, da bi razkritje dokumenta v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj dobesedni zapisi sej organa kljub tej odločitvi Pooblaščenca praviloma ohranjajo naravo podatkov, ki so javnosti nedostopni, saj vsebujejo podatke, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Razkritje tovrstnih podatkov na podlagi prevladujočega interesa javnosti zato ostaja izjema, ki jo je treba vselej uporabljati z veliko mero skrbnosti in previdnosti.
V izogib nesporazumom Pooblaščenec še pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ni razpolagal s konkretnim poslovnim deležem na drugačen način. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca po ZDIJZ, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Vendar pa je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Pooblaščenec zato skladno z načelom zakonitosti ne more in ne sme presojati zakonitosti in smotrnosti razpolaganja organa s premoženjem države. Zato so vse pritožbene navedbe prosilca, ki se nanašajo na zatrjevanje kriminalnega delovanja organa oziroma javnih funkcionarjev, v pritožbenem postopku po ZDIJZ pravno nerelavantne in se Pooblaščenec zato do njih ni posebej opredeljeval. Za presojo zatrjevanih nepravilnosti so namreč pristojni drugi državni organi (npr. Računsko sodišče RS, Komisija za preprečevanje korupcije, Vrhovno državno tožilstvo, …).
5. Sklepno
Pooblaščenec je v ponovljenem postopku sledil navodilom sodišča glede obsega odločbe in, kolikor je bilo glede na zelo splošna navodila to sploh mogoče, razširil svojo obrazložitev v delu, ki se nanaša na ugotovitev dejanskega stanja in dokaze, na katere je le-to oprto, ter na razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (2., 3. in 4. točka obrazložitve te odločbe). Sodišče je v sodbi med drugim navedlo, da razlogi, vsebovani v obrazložitvi nasprotujejo izreku odločbe št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010, pri čemer se je sklicevalo le na prvi del obrazložitve te odločbe (2. točka obrazložitve), ki se nanaša na obstoj izjeme od prostega dostopa, ni pa se z ničemer dotaknilo drugega dela obrazložitve (4. točka obrazložitve), kjer je Pooblaščenec utemeljil obstoj t.i. »izjeme od izjem«, zaradi katere se dostop do zahtevanega dokumenta dovoli ne glede na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Pooblaščenec ob pomanjkanju navodil sodišča zato tudi v ponovnem postopku ni našel razlogov, ki bi narekovali spremembo odločitve glede ugotovitve, da je javni interes glede razkritja zahtevanega dokumenta v konkretnem primeru močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanega dokumenta, kar je podrobno argumentirano v 4. točki obrazložitve te odločbe. Sodišče je Pooblaščencu v sodbi tudi očitalo, da v primerjavi z odločbo št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010 v zvezi z identičnim zahtevkom svojega nasprotnega stališča v odločbi št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 ni obrazložil. Pooblaščenec je že v odločbi št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 obširno pojasnil, da se je med izdajo odločbe z dne 11. 8. 2010 in odločbe z dne 22. 11. 2010 spremenilo relevantno dejansko stanje, zaradi česar je rezultat testa interesa javnosti v obeh primerih različen, posledično pa sta različni tudi odločitvi Pooblaščenca o dveh zahtevah za razkritje istega dokumenta, vloženih v različnih obdobjih. Tudi v ponovljenem postopku Pooblaščenec te svoje ugotovitve ni spremenil, kar je podrobno argumentirano v 4. točki obrazložitve te odločbe, zato drugačna odločitev o vsebinsko enaki zahtevi za dostop do informacij javnega značaja v konkretnem primeru po mnenju Pooblaščenca ne pomeni niti kršitve ustavnega načela enakega varstva pravic v smislu 14. in 22. člena Ustave RS niti kršitve zakonitosti delovanja uprave v smislu določil 120. člena Ustave RS in četrtega odstavke 153. člena Ustave RS.
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ nadalje določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Zato mora organ prosilcu posredovati dokumente, navedene v 1. točki izreka te odločbe, na način, kot to zahteva prosilec.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka