Mensel d.o.o. - Aerodrom Ljubljana d.d.
+ -Številka: 090-97/2011/7
Kategorije: Ali je organ zavezanec
Sodba Vrhovnega sodišča
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo prosilca, ki je od družbe zahteval informacije v zvezi z javnim naročilom št. JN 2009-G1-A/1/DČ. Pooblaščenec je ugotovil, da družba ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, saj ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, javni sklad oziroma druga oseba javnega prava. Po ugotovitvah Pooblaščenca družba tudi ni nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe, zato je bila pritožba prosilca zavrnjena.
ODLOČBA
Številka: 090-97/2011
Datum: 16. 6. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Mensel d.o.o., sistemi in avtomatizacija, Ljubljana, Cesta Dolomitskega odreda 10, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa Darko Grum (v nadaljevanju prosilec), zoper ravnanje družbe Aerodrom Ljubljana, d.d., Zg. Brnik 130a, 4210 Brnik (v nadaljevanju družba), v zadevi molka organa glede dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca zaradi molka se kot neutemeljena zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na družbo Aerodrom Ljubljana, d.d., dne 22. 3. 2010 podal zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri je družbo v zvezi z izvedbo javnega naročila Obnova vzletno pristajalne steze na letališču Jožeta Pučnika, »št. javnega naročila JN-2009-G1-A/1/DČ« pozval, naj mu posreduje naslednjo dokumentacijo:
- razpisno dokumentacijo predmetnega javnega naročila št. JN-2009-G1-A/1/DČ,
- fotokopijo pogodbe o izvedbi predmetnega javnega naročila, sklenjeno med Aerodromom Ljubljana, d.d., Brnik kot naročnikom in SCT d.d., Ljubljana kot izvajalcem, ki je bil uspešen pri predmetnem javnem naročilu,
- seznam nominiranih podizvajalcev,
- fotokopijo bančne garancije za dobro (in pravočasno) izvedbo pogodbenih obveznosti,
- datume plačila morebitnih posameznih obrokov pogodbenih obveznosti, višino posameznega poplačila. V kolikor je bil kateri od obrokov poplačan pred zapadlostjo, oziroma, da je prišlo celo do morebitnih avansnih plačil, naj vaš odgovor vsebuje tudi tako navedbo z obrazložitvijo, koliko je bila v takem primeru diskontirana vrednost plačane terjatve.
Družba Aerodrom Ljubljana, d.d. je na zahtevo prosilca odgovorila z dopisom z dne 5. 4. 2011, v katerem je navedla, da je bila razpisna dokumentacija javno objavljena in je kot taka še vedno dostopna vsem. Nadalje pa je družba v dopisu zapisala, da ni zavezanec po ZDIJZ, saj slednji v 1. členu določa, da lahko posamezniki dostopajo do informacij, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljevanju »organi«). Aerodrom Ljubljana, d.d., pa ne spada v okvire definicije »organa« po ZDIJZ in prosilcu na podlagi navedenega ni dolžan posredovati informacij o poslovnem sodelovanju med dvema gospodarskima subjektoma.
Pooblaščenec je dne 14. 4. 2011 od prosilca prejel pritožbo zoper zgoraj navedeni dopis. V pritožbi je prosilec navedel, da se ne strinja z družbo, da le-ta ni zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ. Družba Aerodrom Ljubljana, d.d., je namreč pri investicijah v letališko infrastrukturo, čemur je bilo namenjeno javno naročilo št. JN-2009-G1-A/1/DČ, zavezano k spoštovanju določb Zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Ur. l. RS, št. 128/2006, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJNVETPS) in na njegovi podlagi sprejete Uredbe o seznamih naročnikov, področni zakonodaji skupnosti, seznamih gradenj in storitev, obveznih informacijah v objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje (Ur. l. RS, št. 18/2007), ki v prilogi št. 10 družbo Aerodrom Ljubljana, d.d., uvršča med tiste pravne osebe, za katere je uporaba določb ZJNVETPS obvezna. Natančnejši pregled ZJNVETPS, še posebej tistih določb (3. člen), ki definirajo krog oseb, ki so kot (potencialni) naročniki zavezane k spoštovanju določb ZJNVETPS, ne daje odgovora, zakaj se je Aerodrom Ljubljana, d.d., znašel na seznamu, ki določa krog zavezancev za ZJNVETPS. Po mnenju prosilca ta odgovor ponudi Direktiva Sveta in Evropskega parlamenta št. 2004/17/ES z dne 31. 3. 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (v nadaljevanju Direktiva), ki v krog zavezancev za izvajanje postopkov javnega naročanja uvršča tudi t.i. »javna podjetja« (glej paragraf b 2. člena), ki jih definira kot podjetje, v katerem ima država, regionalna ali lokalna skupnost oziroma združenje, ki ga ustanovijo pravne osebe javnega prava (država, oz. lokalne skupnosti, javni skladi), posredno ali neposredno dominanten vpliv preko lastništva oziroma finančne udeležbe. Za dominanten vpliv v podjetju se šteje (navajanje je eksemplarično in ne taksativno): da ima država v podjetju večinski kapitalski delež, ali da je država imetnica večine glasovalnih pravic v podjetju oziroma, ali da lahko država v upravne, nadzorne organe podjetja imenuje več kot polovico članov takega telesa. Iz lastniške strukture podjetja Aerodrom Ljubljana d.d. izhaja, da je samo Republika Slovenija (brez javnih skladov SOD in KAD) lastnica več kot 50% deleža v podjetju, kar pomeni, da je podjetje Aerodrom Ljubljana, d.d., potrebno šteti kot »javno podjetje« v smislu Direktive v tistem delu njegovega poslovanja, za katerega je dolžan spoštovati določbe Direktive. Prosilec nadalje ugotavlja, da ZJNVETPS ni popolnoma prenesel Direktive v slovenski notranji pravni red. Kljub temu, da Direktiva ni bila popolnoma prenesena v slovenski pravni red, pa je v skladu z doktrino sodbe Sodišča Evropske unije št. C-188/89 A. Foster e.a. v. British Gas, le-ta za predmetno zahtevo za dostop do informacije javnega značaja direktno uporabljiva glede definicije in namena »javnega podjetja«. Še več, v zadevni sodbi je Sodišče podjetje British Gas v lasti države, ki je poleg državnega lastništva imelo tudi monopol nad storitvijo dobavljanja zemeljskega plina, štelo kot državni organ z obrazložitvijo, da British Gas izvaja javno službo pod nadzorom države, zaradi česar razpolaga s pristojnostmi (oziroma močjo), ki presegajo tisto, ki je običajna za »navadne« posameznike. V pravni teoriji je ta primer postal celo precedenčni primer za t.i. razširjeni koncept države in s tem povezanim direktnim učinkom direktiv. To pomeni, da je potrebno takrat, ko Aerodrom Ljubljana, d.d., izvaja investicije v letališko infrastrukturo, le-to potrebno šteti kot »javno podjetje« oziroma celo za »državo«. Da ne gre za navaden gospodarski subjekt zasebnega prava, temveč za podjetje, ki je močno povezano z državo in njeno močjo iure imperii podpirata tudi uvodni ugotovitvi, zapisani v Preambuli k Direktivi pod točko št. 1 in 2, v katerih je zapisana ugotovitev, da je »eden glavnih razlogov za uvedbo pravil o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil v teh sektorjih različnost načinov, s katerimi državni organi lahko vplivajo na obnašanje teh subjektov, vključno z udeležbo v njihovem kapitalu in zastopanostjo v upravnih, vodstvenih ali nadzornih organih subjektov«, zaradi česar naročniki po tej Direktivi (za razliko od navadnih gospodarskih subjektov), nimajo neomejene svobodne izbire oz. svobode poslovanja, ki je normalna za navadna civilnopravna razmerja. Pri svojem poslovanju so tako, po mnenju prosilca, dolžna razkrivati javnosti bistveno več podatkov kot navadni gospodarski subjekti zasebnega prava. Glede na navedeno prosilec šteje, da je potrebno Aerodrom Ljubljana, d.d., kadar le-ta posluje na področju investiranja v letališko infrastrukturo, šteti za pravno osebo javnega prava, ki je zavezana za razkritje informacij javnega značaja v smislu 1. člena ZDIJZ, informacije, ki zadevajo predmetno javno naročilo, vključno z vprašanjem poplačila glavnega izvajalca in podizvajalcev, pa za informacije javnega značaja.
Pritožba ni utemeljena.
1. Splošno o informacijah javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Pooblaščenec se je, zaradi molka družbe, ob odločanju o utemeljenosti pritožbe, najprej moral opredeliti do temeljnega vprašanja v tem postopku, in sicer, ali je družba sploh pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja.
2. Zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja in naročniki po ZJNVETPS
Najprej je treba opozoriti na dejstvo, da določbe ZDIJZ in določbe ZJNVETPS urejajo dva popolnoma različna postopka, ki zasledujeta drugačen namen (namen ZDIJZ je predvsem v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov javnih oblasti, namen zakonodaje s področja javnega naročanja pa je predvsem povečanje gospodarnosti in učinkovitosti postopkov oddaje javnih naročil). Nadalje je potrebno poudariti tudi dejstvo, da se krog organov, zavezanih po ZDIJZ, razlikuje od kroga naročnikov, ki so npr. zavezani delovati v skladu z Zakonom o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJN-2), nadalje pa se od ZDIJZ in ZJN-2 deloma razlikuje tudi krog organov, ki so naročniki po ZJNVETPS.
Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Krog naročnikov po ZJNVETPS je določen v 3. členu. Naročniki po ZJNVETPS so v skladu s 1. točko 1. odstavka 3. člena tako:
- organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti,
- javni skladi, javne agencije, javni zavodi,
- javni gospodarski zavodi in
- druge osebe javnega prava (kdo se po ZJNVETPS šteje za drugo osebo javnega prava nadalje določa 2. točka istega odstavka, ki kumulativno določa tri kriterije, in sicer je oseba javnega prava tista:
a) ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja,
b) ki je pravna oseba in
c) je v višini več kot 50% financirana iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava ali ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjem take osebe ali ki imajo upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava.
Potrebno pa je upoštevati, da se ZJNVETPS nanaša na postopke javnega naročanja na infrastrukturnem sektorju (za razliko od ZJN-2, kjer je urejen »klasičen« postopek javnega naročanja). Zato ZJNVETPS krog subjektov, ki so zavezani uporabljati njegova pravila, v primerjavi z ZJN-2 razširi, in tako v 5. odstavku 3. člena določa, da se ZJNVETPS uporablja za naročnike, ki so javni naročniki ali javna podjetja in opravljajo eno od dejavnosti iz 5. do 9. člena tega zakona (torej dejavnost na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev), ter tudi za naročnike, ki niso javni naročniki ali javna podjetja po tem zakonu in opravljajo eno dejavnosti iz 5. do 9. člena tega zakona ali kombinacijo teh dejavnosti in so nosilci posebnih ali izključnih pravic, ki jim jih podeli pristojni organ Republike Slovenije ali organ samoupravne lokalne skupnosti. V skladu s 24. točko 1. odstavka 2. člena ZJNVETPS so posebne ali izključne pravice tiste, ki jih podeli pristojni organ na podlagi zakona in katerih namen je omejitev pravic izvajanja dejavnosti iz 5. do 9. člena tega zakona na enega ali več subjektov, in ki znatno omejijo možnosti drugih subjektov za opravljanje take dejavnosti. Pravice ne štejejo za posebne ali izključne, če so podeljene na podlagi objektivnih, sorazmernih in nediskriminatornih pogojev, ki omogočajo zainteresiranemu subjektu izpolnitev navedenih pogojev za pridobitev teh pravic.
Temeljna razloga za različno urejanje med t.i. klasičnim (pravila ZJN-2) in infrastrukturnim sektorjem (pravila ZJNVETPS) sta naslednja:
- subjekti, ki opravljajo dejavnost na tem sektorju, so ponekod osebe zasebnega prava, drugod osebe javnega prava, pogosto pa znotraj iste države opravljajo iste dejavnosti tako eni kot drugi. Tako bi lahko zaveza osebam zasebnega prava po spoštovanju klasičnih pravil javnega naročanja (pravila ZJN-2) in s tem izenačitev njihovega statusa z osebami javnega prava, pomenila nesorazmeren poseg v njihovo poslovanje, po drugi strani pa
- osebe, ki izvajajo dejavnost na infrastrukturnem sektorju, to dejavnost izvajajo v pogojih pravnega ali naravnega monopola (posebnih ali izključnih pravic). Obvezni postopki izbire so tako v tem primeru določeni z namenom, da ne bi prišlo na škodo uporabnikov do zlorab monopola. Zato so tudi obvezna pravila, po katerih morajo ravnati izvajalci infrastrukturnih dejavnosti, ne uporabljajo za vsa pravna razmerja, temveč le za tista, ki so povezana z infrastrukturno dejavnostjo .
2. 1. Družba kot naročnik po ZJNVETPS
Kot izhaja iz pritožbenih navedb prosilca 3. člen ZJNVETPS ne daje odgovora, zakaj se je obravnavana družba sploh znašla na seznamu, ki določa krog zavezancev za ZJNVETPS. Rešitev po mnenju prosilca ponudi Direktiva Sveta in Evropskega parlamenta št. 2004/17/ES z dne 31. 3. 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (v nadaljevanju Direktiva), ki v krog zavezancev za izvajanje postopkov javnega naročanja uvršča tudi t.i. »javna podjetja«. Prosilec meni, da se družba v skladu z določbami Direktive ter sodno prakso uvršča med javna podjetja. Glede na navedeno pa prosilec šteje, da je potrebno družbo, kadar le-ta posluje na področju investiranja v letališko infrastrukturo, šteti za pravno osebo javnega prava, ki je zavezana za razkritje informacij javnega značaja v smislu 1. člena ZDIJZ.
Zaradi navedenih pritožbenih navedb prosilca je Pooblaščenec od družbe pridobil odločbo Ministrstva za finance št. 4305-48/2008/7 z dne 17. 9. 2008, s katero je bilo ugotovljeno, da je družba naročnik po ZJNVETPS, (ni pa naročnik po ZJN-2). Možnost izdaje takšne odločbe Ministrstvu za finance daje 4. odstavek 3. člena ZJNVETPS, ki določa, da v primeru dvoma, ali določena oseba izpolnjuje pogoje, ki opredeljujejo naročnika po tem zakonu, lahko oseba, ki izkaže pravni interes, pri ministrstvu, pristojnemu za finance, v pisni obliki poda predlog za ugotovitev statusa naročnika.
Iz obrazložitve predmetne odločbe Ministrstva za finance izhajajo naslednja ključna dejstva:
- da gre za gospodarsko družbo, organizirano v obliki delniške družbe, zato je nesporno, da je ni mogoče uvrstiti pod nobeno izmed prvih treh alinej 1. točke 1. odstavka 3. člena ZJNVETPS,
- da družba ni druga oseba javnega prava (ker ni izpolnjen kriterij, da je ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja),
- da družba opravlja dejavnosti, opredeljene v 9. členu ZJNVETPS (zagotavljanje letališke infrastrukture),
- da je družba nosilka posebnih ali izključnih pravic, ki jim jih podeli pristojni organ Republike Slovenije. V konkretnem primeru je družba ex lege, na podlagi določbe 219. člena Zakona o letalstvu (Ur. l. RS, št. 18/2011, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Zlet), pridobila status obratovalca letališča, saj je na dan uveljavitve Zlet opravljala dejavnosti obratovalca letališča oz. dejavnosti v zvezi z izkoriščanjem geografskega prostora za namen zagotavljanja letališke infrastrukture ali infrastrukture v drugih terminalih za prevoznike po zraku.
Iz citiranih ključnih dejstev obrazložitve odločbe Ministrstva za finance št. 4305-48/2008/7 z dne 17. 9. 2008 tako izhaja, da ne drži stališče prosilca, da 3. člen ZJNVETPS ne daje odgovora, zakaj se je obravnavana družba sploh znašla na seznamu zavezancev po ZJNVETPS, saj je v odločbi jasno in smiselno ugotovljeno, da družba ni javni naročnik niti javno podjetje, a opravlja dejavnosti iz 9. člena ZJNVETPS in je hkrati nosilec posebnih ali izključnih pravic, ki ji jih je z zakonom (ZLet) podelil Državni zbor Republike Slovenije in je zato zavezana k uporabi ZJNVETPS.
3. Ali je družba zavezanec po ZDIJZ?
Ker se krog naročnikov po ZJNVETPS razlikuje od kroga zavezanih organov po ZDIJZ je moral Pooblaščenec preveriti, ali družba spada med krog tistih oseb, ki jih kot organe zavezance določa ZDIJZ. Glede na pritožbene navedbe prosilca je potrebno pojasniti tudi, da se tako ZJNVETPS kot tudi Direktiva (na katero se prosilec sklicuje) nanašata na postopke javnega naročanja v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev in v nobenem primeru ne predstavljata relevantne pravne podlage za postopke v zvezi s posredovanjem informacij javnega značaja. Tudi če bi lahko družbo, kot to meni prosilec, na podlagi določb Direktive oz. sodne prakse, zaradi njene lastniške strukture, lahko uvrstili med t. i. javna podjetja, še ni nujno, da bi kot taka padla tudi v krog zavezancev, kot ga v 1. členu opredeljuje ZDIJZ.
Pooblaščenec ob tem še pripominja, da tudi sklicevanje prosilca na sodbo Sodišča Evropske skupnosti št. C-188/89 A. Foster e.a. v. British Gas ni povsem na mestu. Sodišče se je v tem primeru namreč ukvarjalo z vprašanjem neposrednega učinka direktiv, ki posameznikom daje možnost neposrednega sklicevanja na določbe prava Skupnosti v postopkih pred domačimi sodišči. Slednje pa je možno le v primeru obstoja vertikalnega razmerja med državo in posameznikom, pri čemer pa je sodišče sicer res ekstenzivno razlagalo pojem države (»država« je tudi takšna organizacija, ki je ne glede na svojo statusno obliko na podlagi akta državnega organa in pod njegovim nadzorom zadolžena za opravljanje nalog javnega interesa in v ta namen razpolaga s posebnimi pooblastili, ki presegajo pooblastila, izhajajoča iz pravil, veljavnih za razmerja med posamezniki).
V konkretnem primeru pa ne gre za vprašanje možnosti neposrednega sklicevanja na določbe ene izmed evropskih direktiv (ki bi npr. prosilcu omogočala več ali takšne pravice, ki mu jih slovensko pravo ne), niti ne gre za vprašanje, ali je družbo potrebno šteti za javno podjetje v smislu ZJNVETPS oz. Direktive Sveta in Evropskega parlamenta št. 2004/17/ES z dne 31. 3. 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo naročil v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, pač pa mora Pooblaščenec v konkretnem primeru presoditi, ali je družba zavezanec po določbah ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da je družba organizirana kot delniška družba po Zakonu o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09-UPB3, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1). Kot izhaja iz Statuta družbe (3. člen) je poglavitna dejavnost družbe sprejem in odprava letal ter potnikov, prtljage in blaga v letalskem prometu.
Glede na definicijo organa, kot izhaja iz 1. člena ZDIJZ, je jasno, da družba ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, niti javni sklad. Je pa v Pooblaščenec v nadaljevanju preverjal, ali je družba morda nosilec javnih pooblastil, izvajalec javne službe oziroma druga oseba javnega prava, kar bi jo uvrstilo med krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja.
3. 1. Ali je družba nosilec javnega pooblastila oziroma izvajalec javne službe?
Narava javnega pooblastila je v tem, da z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena je, da se lahko javno pooblastilo na podlagi drugega odstavka 121. čl. Ustave RS podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo pa se lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje in pogoje za prenehanje.
Po skrbnem pregledu vseh dostopnih virov, preučitvi pravnih podlag in glede na navedbe družbe v dopisu prosilcu z dne 5. 4. 2011 in pojasnilih Pooblaščencu z dne 6. 6. 2011, je Pooblaščenec ugotovil, da družba nima podeljenega javnega pooblastila.
Prav tako je Pooblaščenec ugotovil, da družba ni izvajalec javne službe. Družba je obratovalec javnega letališča Jožeta Pučnika Ljubljana. Obratovanje javnih letališč ureja 158. člen Zlet, ki v 1. odstavku določa, da obratovanje javnega letališča zajema upravljanje in vodenje, vzdrževanje, razvoj, posodabljanje in graditev letališke infrastrukture iz 88. člena ZLet, ki je primarno namenjena javnemu prevozu v zračnem prometu ter zagotavljanje oziroma izvajanje služb iz 2. odstavka 89. člena ZLet (obvezne in druge letališke službe). Obratovanje javnega letališča se praviloma zagotavlja v tržnih pogojih. 4. odstavek istega člena pa nadalje določa, da če se obratovanje javnega letališča ne more zagotoviti v obsegu in na način, ki je potreben za zagotovitev javnega interesa iz 2. odstavka 1. člena tega zakona, ga lahko zagotovi za letališče državnega pomena vlada, za letališče lokalnega pomena pa lokalna skupnost, v pogojih gospodarske javne službe.
Na podlagi 4. odstavka 158. člena Zlet je bila tako s strani Vlade Republike Slovenije sprejeta Uredba o načinu opravljanja republiške gospodarske javne službe obratovanja javnega letališča državnega pomena (Ur. l. RS, št. 12/201), ki v 3. členu določa da se gospodarska javna služba obratovanja letališča opravlja kot koncesionirana gospodarska javna služba. Koncesija se podeli izvajalcu, izbranemu na podlagi javnega razpisa. Na tej podlagi sta bili tako izdana Uredba o koncesiji za izvajanje gospodarske javne službe obratovanja javnega letališča Edvarda Rusjana Maribor (Ur. l. RS, št. 26/2011) ter Uredba o koncesiji za izvajanje gospodarske javne službe obratovanja javnega letališča Portorož (Ur. l. RS, št. 28/2011). Za javno letališče Jožeta Pučnika Ljubljana pa koncesija za izvajanje gospodarske javne službe ni bila podeljena, kar pomeni, da obravnavana družba obratovanja javnega letališča ne izvaja v okviru gospodarske javne službe.
Da družba ne izvaja (gospodarske) javne službe, ne nazadnje izhaja tudi iz Revizijskega poročila o pravilnosti obračunavanja plač članov uprave Aerodroma Ljubljana, d.d., Brnik, za leto 2005, ki ga je v letu 2006 izdalo Računsko sodišče RS .
3. 2. Ali je družba druga oseba javnega prava?
Z odločbo Ministrstva za finance št. 4305-48/2008/7 z dne 17. 9. 2008 je bilo že ugotovljeno, da obravnavana družba ni druga oseba javnega prava po kriterijih, ki jih določa ZJNVETPS, ker ni ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja.
Kljub temu je potrebno opozoriti, da ZJNVETPS določa kriterije za opredelitev osebe javnega prava zgolj za namene samega ZJNVETPS, splošne definicije pravne osebe javnega prava pa v naši zakonodaji ni. Tudi ZDIJZ ne določa, katere osebe šteje za pravne osebe javnega prava in kot take kot zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, zato je Pooblaščenec status družbe (za katero prosilec trdi, da jo je potrebno obravnavati kot osebo javnega prava) presojal tudi na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija, se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Vse kriterije je potrebno obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.
Obravnavana družba je pravni naslednik Aerodroma Ljubljana, p.o., ki je bila ustanovljena leta 1977 in vpisana v sodni register pri Okrožnem sodišču v Kranju. V letu 1996 je družba zaključila postopek lastninskega preoblikovanja in je bila s sklepom SRG 96/01184 z dne 28. 1. 1997 vpisana v sodni register kot delniška družba, ki je nadaljevala delo kot gospodarska družba po Zakonu o gospodarskih družbah, brez statusa javnega podjetja. Na prvi skupščini delničarjev, ki je bila sklicana 3. julija istega leta, so bili imenovani člani nadzornega sveta, sprejeti pa so bili tudi akti za delovanje družbe. Nadzorni svet je kasneje imenoval upravo družbe (vir: http://www.ajpes.si/ in spletna stran družbe).
Pooblaščenec se je že večkrat postavil na stališče, da je pravnoorganizacijska oblika posameznega subjekta (npr. d.d., kot v konkretnem primeru) povsem irelevantna, če so podani drugi kriteriji, ki takšen subjekt uvrstijo med osebe javnega prava. Dejstvo je, da je dejavnost, ki jo opravlja družba v določeni meri specifična in ima značilnosti, ki jih druge gospodarske dejavnosti nimajo, prav zato pa je takšna dejavnost nujno povezana z določeno dodatno regulacijo, ki jo morda v drugih gospodarskih panogah ne najdemo . Tudi zaradi tega je družba v določenem delu zavezana upoštevati določbe ZJNVETPS, kar sicer nedvomno nakazuje na element javnopravnosti, saj gre za postopek, ki se izvaja v javnem interesu in ga urejajo javnopravni predpisi (zaradi česar se krog zavezancev s področja javnega naročanja ter ZDIJZ v večini primerov dejansko prekriva), vendar Pooblaščenec meni, da v obravnavanem primeru zgoraj navedeni drugi kriteriji, ki so potrebni, da lahko posamezen subjekt uvrstimo med pravne osebe javnega prava, niso v zadostni meri izkazani, saj družba v ničemer ne izvaja oblastne funkcije, javne službe ali javnega pooblastila, zgolj lastniška struktura posameznega subjekta (na katero se v konkretnem primeru sklicuje tudi prosilec), iz katere izhaja, da je Republika Slovenija sicer večinski lastnik družbe , in dejstvo, da je dejavnost družbe ena tistih, ki je v večji meri podvržena regulaciji države, kot to velja za druge gospodarske panoge, pa po presoji Pooblaščenca nista zadostna pogoja, da bi takšen subjekt lahko uvrstili med pravne osebe javnega prava.
4. Zaključek
V skladu z vsem navedenim Pooblaščenec zaključuje, da družba ni zavezanec (oziroma ni organ) po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato pritožba prosilca zaradi molka družbe ni utemeljena. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij javnega značaja, saj je bilo, kot že rečeno, pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Iz navedenih razlogov je gotovo tudi prišlo do neizdaje odločbe z vsemi sestavinami, kot jih določa ZUP, oziroma molka, zoper katerega se prosilec pritožuje. Pooblaščenec iz istih razlogov od družbe tudi ni zahteval, naj sporoči, zakaj odločba ni bila pravočasno izdana in je na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP rešil zadevo s svojo odločbo.
Ne glede na to, da družba ni zavezanec po ZDIJZ pa je potrebno še poudariti, da je družba vsekakor dolžna upoštevati 27. člen ZJNVETPS, ki med drugim vsebuje tudi določbe o javnosti podatkov v postopkih javnega naročanja. Prosilec (v kolikor so za to izpolnjeni pogoji po ZJNVETPS) lahko tako zahteva tudi dostop do dokumentacije, nastale v postopku javnega naročila JN-2009-G1-A/1/DČ.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka