Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

Kostmann, d.o.o. - Ministrstvo za promet, Direkcija za ceste

+ -
Datum: 29.07.2011
Številka: 090-81/2011/3
Kategorije: Poslovna skrivnost, Javna naročila, Državna statistika
POVZETEK
Organ je zavrnil dostop do nekaterih dokumentov, predloženih v postopku javnega naročanja. Pooblaščenec je ugotovil, da objektivni kriterij poslovne skrivnosti ni podan, ker je dokazno breme za dokazovanje nastanka občutne škode na gospodarskem subjektu, na katerega se nanašajo podatki, ta pa se ni vključil v postopek, niti ni zatrjeval škode. Poleg tega je gospodarska družba v stečaju, njeno poslovanje je omejeno, zato ji z razkritjem podatkov škoda ne bi mogla nastati. Dodatno je šlo tudi za podatke, ki so po zakonu javni (npr. cena na enoto) in za izbranega ponudnika, pri katerem gre tudi za vprašanje porabe javnih sredstev. Prosilcu je bil tako omogočen tudi dostop do podatkov, ki bi v drugačnih okoliščinah lahko veljali za poslovno skrivnost (nekateri podatki iz poročil S.BON in BON-2)
Organ je tudi napačno tolmačil izjemo zaupnosti podatkov državne statistike, saj ni razlikoval med državno statistiko in izdelavo bonitetnih informacij, ki jih izdeluje AJPES v okviru svoje tržne dejavnosti.


ODLOČBA
Številka: 090-81/2011/
Datum: 29. 7. 2011

Informacijski pooblaščenec po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/48 z dne 17. 8. 2009 (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca Kostmann d.o.o., Glavni trg 29, 2380 Slovenj Gradec (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-9/2011-9 z dne 5. 4. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
 

O D L O Č B O:


1.    Pritožbi prosilca zoper odločbo Ministrstva za promet, Direkcije RS za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana, št. 090-9/2011-9 z dne 5. 4. 2011 se ugodi in se odločba odpravi. Organ mora prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopije posredovati naslednje dokumente:
-    podrobni predračun - popis del s specifikacijo,
-    podatke o plačilni sposobnosti (BON-2) Nove KBM d.d.,
-    podatke o solventnosti NLB d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d.,
-    poročilo o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010,
-    izpis AJPES S.BON (S.BON-1),
-    izpis »Podatki o plačilni sposobnosti (BON-2)«.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
 

O B R A Z L O Ž I T E V:

Prosilec je 31. 1. 2011 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer kopijo ponudbe in celotno korespondenco med organom kot naročnikom ter ponudnikom CPM d.d., Maribor, v postopku javnega naročila št. JN 3111/2010 z datumom objave 19. 4. 2010.

Organ je izdal odločbo št. 090-9/2011-2 z dne 11. 2. 2011, s katero je delno ugodil zahtevi prosilca, delno pa jo je zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov, pri čemer je odobril delni dostop s počrnitvijo podatkov, ki predstavljajo osebne podatke posameznikov.

Prosilec je 18. 2. 2011 zoper odločbo organa št. 090-9/2011-2 z dne 11. 2. 2011 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ očitno spregledal, da je v postopku oddaje predmetnega javnega naročila od izbranega ponudnika pisno zahteval dodatna dokazila o izpolnjevanju pogojev za priznanje sposobnosti, med drugim tudi dodatna dokazila v zvezi s plačili podizvajalcem. Izbrani ponudnik je v roku predložil poročilo pooblaščenega revizorja o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010. Ker iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri so (sicer taksativno navedeni) odobreni in zavrnjeni dokumenti ter ali je organ prosilcu ugodil tudi v delu, ki se nanaša na poročilo pooblaščenega revizorja, saj to poročilo ni navedeno, je prosilec predlagal, da se mu ugodi tudi v tem delu in se mu posreduje kopija tega poročila. Iz sklepa naročnika (t.j. organa) št. 43001-41/2010/20 z dne 11. 8. 2010 namreč po navedbah prosilca izhaja, da je poročilo pooblaščenega revizorja dokazovalo, da ponudnik ne izkazuje zapadlih obveznosti do podizvajalcev, poročilo pa ni varovano kot poslovna skrivnost, zato bi moral biti prosilcu dostop do tega poročila omogočen.

Organ je ponudnika CPM d.d. večkrat obvestil, da vodi postopek o dostopu do informacij javnega značaja, in da lahko zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi vstopi v postopek kot stranski udeleženec. Ponudnik ni prijavil svoje udeležbe v postopku.

Organ je z odločbo št. 090-9/2011-9 z dne 5. 4. 2011, na podlagi 1. in 3. odstavka 243. člena ZUP, nadomestil prejšnjo odločbo (št. 090-9/2011-2 z dne 11. 2. 2011), saj je ob reševanju pritožbe spoznal, da je bil izvedeni postopek nepopoln in da je to utegnilo vplivati na odločitev o zadevi. Z novo odločbo je organ delno ugodil zahtevi prosilca.

Zavrnilni del odločbe (Sklop 3) je organ utemeljil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti, izjemo zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah, "izjemo tajnosti bančnih podatkov" in "izjemo zaupnosti revizorjevih poročil", zavrnil pa je dostop do naslednjih dokumentov:
1.    podrobni predračun - popis del s specifikacijo,
2.    podatki o plačilni sposobnosti (BON-2) Nove KBM d.d.,
3.    podatki o solventnosti NLB d.d.,
4.    potrdilo o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d.,
5.    potrdilo o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d.,
6.    poročilo o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010,
7.    izpis AJPES S.BON (S.BON-1),
8.    izpis Podatki o plačilni sposobnosti (BON-2).

Glede dokumentov iz Sklopa 3 je organ navedel, da je presojal podanost naslednjih izjem:
-    izjeme poslovne skrivnosti,
-    "izjeme tajnosti bančnih podatkov",
-    "izjeme zaupnosti revizorjevih poročil",
-    izjeme zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah.
 
Na podlagi izjeme poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ po objektivnem kriteriju za opredelitev poslovne skrivnosti zavrnil dostop do podrobnega predračuna - popisa del s specifikacijo. Organ je opravil t.i. škodni test in ugotovil, da dokument "podrobni predračun - popis del s specifikacijo" predstavlja strukturo oziroma zelo podrobno analizo ponudbenega zneska ponudnika CPM d.d., zaradi česar so iz teh dokumentov razvidni podatki, ki predstavljajo konkurenčno prednost ponudnika in ki kažejo na njegove izkušnje, opremo, kadrovske zmogljivosti, inovativnost in postopke, po katerih bi ponudnik lahko izvedel projekt. Vse to je po navedbah organa rezultat večletnih izkušenj ponudnika, na podlagi teh izkušenj pa je izdelal cene na posamezno enoto in podrobno opisal, katero delo in oprema sta vključena v posamezno enoto. Informacije o načinu organizacije dela, razporeditvi delovnih strojev, delovni sili, številu delavcev, opremo itd. predstavljajo poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, pri čemer se je organ skliceval tudi na odločbo Pooblaščenca št. 090-28/2010/5 z dne 15. 7. 2010. Organ je nadalje ugotovil tudi, da vse navedene informacije niso predstavljale merila oziroma kriterija za ocenjevanje ponudbe, saj je bilo edino merilo najnižja cena. Razkritje podatkov o tem, kako se bo ponudnik organiziral, če bo hotel po najnižji ceni opraviti dela po projektu, bi po mnenju organa vplivalo na konkurenčni položaj ponudnika na trgu ter bi mu lahko povzročilo občutno gospodarsko in poslovno škodo. V tem delu se organ sklicuje na stališče Pooblaščenca, da je z vidika transparentnosti postopka pomemben dostop do skupne ponudbene cene, ne pa do načina, kako je ponudnik do te cene dejansko prišel; namen ZDIJZ namreč ni omogočati konkurenčnim podjetjem seznanitve s tehnološkimi in organizacijskimi rešitvami njihovih "tekmecev" na trgu.

Na podlagi izjeme "zaupnosti bančnih podatkov" je organ zavrnil dostop do naslednjih dokumentov:
-    podatki o plačilni sposobnosti (BON-2) Nove KBM d.d.,
-    podatki o solventnosti NLB d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d.
Organ je zapisal, da našteti dokumenti vsebujejo zaupne bančne podatke, saj 214. člen Zakona o bančništvu (ZBan-1) določa, da mora banka kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, 215. člen istega zakona pa zavezuje vse, ki so jim na kakršenkoli način dostopni podatki iz 214. člena ZBan-1, da teh podatkov ne smejo sporočati tretjim osebam. Dolžnost varovanja zaupnih podatkov pa ne velja, če stranka izrecno pisno pristane na sporočanje, pri čemer pa 216. člen določa, da smejo osebe, ki so pridobile podatke na podlagi soglasja, podatke uporabiti izključno za namen, za katerega so bili podatki pridobljeni. Organ je navedel, da predmeti dokumenti predstavljajo zaupne bančne podatke, saj gre v njih za izpise stanja na bančnih računih ponudnika ter podatke o trenutnem stanju na bančnih računih. Dokumente je pridobil ponudnik sam od bank, pri katerih ima odprt račun, kar pomeni, da mu je posamezna banka posredovala podatke zato, ker je bilo skladno s 1. točko 2. odstavka 215. člena ZBan-1 dano izrecno pisno soglasje stranke za posredovanje teh podatkov. Organ navaja, da je skladno z 215. členom ZBan-1 dolžan kot zaupne varovati vse bančne podatke, s katerimi je bil seznanjen ob prejemu ponudbe v okviru javnega naročila, skladno z 216. členom ZBan-1 pa sme te podatke uporabiti izključno za namen, za katerega so bili podatki pridobljeni, to pa je za preverjanje solventnosti ponudnika oziroma za ugotovitev, ali ima ponudnik na računih dovolj sredstev, da izvede projekt. Organ podatkov ni pridobil z namenom, da bi jih posredoval naprej drugim konkurenčnim ponudnikom. Prav tako pa ponudnik ni podal nobenega izrecnega soglasja, da se njegove bančne podatke lahko posreduje tretjim osebam. Organ je še poudaril, da je v teh dokumentih navedeno, da gre za zaupen bančni podatek.

Na podlagi "izjeme zaupnosti podatkov revizorja" je organ zavrnil dostop do poročila o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010. Organ je obrazložil, da mora skladno s 1. odstavkom 38. člena Zakona o revidiranju (ZRev-2) revizijska družba kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine, za katere je izvedela pri opravljanju revidiranja. Skladno z 2. odstavkom istega člena pa osebe, ki so jim na kakršenkoli način dostopni zaupni podatki iz 1. odstavka, teh podatkov ne smejo sporočati tretjim osebam, niti jih same izkoriščati ali omogočiti, da bi jih izkoriščale tretje osebe. Po navedbah organa gre v obravnavanem dokumentu za zaupne podatke revizorja; ZGD-1 sicer določa, da je letno revizorjevo poročilo javno, vendar v konkretnem primeru ne gre za letno poročilo, ampak za poročilo o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi obveznostmi, ki odraža samo ponudnikovo plačilno sposobnost za poplačevanje obveznosti. Tudi iz ZGD-1 izhaja (konkretno iz 3. odstavka 59. člena), da se podatkov o posamezni družbi ne sme dati drugim osebam ali jih javno objavljati, razen podatkov o letnem poročilu, konsolidiranem letnem poročilu in letnem poročilu revizorja.

Na podlagi izjeme zaupnosti podatkov državne statistike je organ zavrnil dostop do izpisa AJPES S.BON (S.BON-1) in izpisa Podatki o plačilni sposobnosti (BON-2), saj je zapisal, da ta dva dokumenta vsebujeta zaupne podatke poročevalskih enot. Skladno s 50. členom Zakona o državni statistiki smejo biti statistični podatki objavljeni samo v agregatni obliki, le izjemoma (če poročevalska enota, torej gospodarska družba pisno privoli v to) pa so podatki lahko objavljeni posamično. Po navedbah organa mora skladno z 58. členom ZGD-1 gospodarska družba na AJPES predložiti tudi podatke iz letnih poročil o svojem premoženjskem in finančnem poslovanju ter poslovnem izidu za državno statistiko, pri čemer pa AJPES teh podatkov ne sme dajati drugim osebam ali jih javno objavljati. Organ meni, da so javni samo letna poročila, konsolidirana letna poročila in letna revizorjeva poročila, vsi ostali individualni podatki o premoženju in finančnem položaju gospodarskih družb pa se obravnavajo kot zaupen podatek državne statistike.

Dne 14. 4. 2011 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-9/2011-9 z dne 5. 4. 2011 iz vseh pritožbenih razlogov. Prosilec se z odločbo ne strinja, saj je organ zaradi varstva poslovne skrivnosti z odločbo zavrnil dostop do določenih dokumentov, ki so bili prosilcu že pokazani in takrat niso bili varovani v smislu 39. ali 40. člena ZGD. Prosilec je navedel, da je izbrani ponudnik v obravnavanem postopku javnega naročila predložil poročilo pooblaščenega revizorja o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010, vendar pa naj to poročilo ne bi izkazovalo stanja neporavnanih zapadlih obveznosti do podizvajalcev kot pogoj za sodelovanje v postopku javnega naročanja. Organ sedaj varuje revizorjevo poročilo kot zaupen dokument, vendar pa je bil prosilcu že pokazan na vpogledu. Iz odločitve Državne revizijske komisije (v nadaljevanju DKOM) št. 018-301/04-25-2280 izhaja, da poročilo pooblaščenega revizorja dokazuje resničnost tistega, kar se v njem potrjuje (to je poravnanost vseh zapadlih obveznosti); predstavlja izpodbojno pravno domnevo. Prosilec je navedel, da je revizorjevo poročilo javna listina, iz spletnih strani DKOM pa naj bi izhajalo, da je bil to vedno podatek, ki je javen, saj z njim ponudniki izkazujejo izpolnjevanje pogoja iz razpisa, izpolnjevanje finančnih zahtev. Prosilec nadalje trdi, da je nesklepčna odločitev organa v delu, ko navaja, da poročilo predstavlja informacijo javnega značaja, saj gre za dokument, ki izvira iz delovnega področja organa in ki ga je organ pridobil od drugih oseb, v nadaljevanju pa ta dokument organ obravnava kot zaupen. Enako po navedbah prosilca velja za zaupnost bančnih podatkov. Organ je zapisal, da so podatki o plačilni sposobnosti (BON-2) Move KBM d.d., podatki o solventnosti NLB d.d., potrdilo o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d. ter potrdilo o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d. informacije javnega značaja, v nadaljevanju pa je zavrnil kopije dokazil teh bank, čeprav jih je na vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika razkril. Prosilec meni, da ker so bili ti podatki že javni, jih sedaj ni več mogoče označiti kot zaupne, saj se na ta način izigrava zakon. V nadaljevanju pritožbe prosilec navaja 2. odstavek 22. člena ZJN-2, ki odreja javnost določenih podatkov iz javnega naročila, prosilcu pa se zdi nerazumljivo stališče organa, da bi razkritje teh podatkov lahko pomenilo razkritje konkurenčne prednosti. CPM d.d. je namreč v stečaju (oklic o tem je nabit na sodno desko), poleg tega pa je naročnik prosilcu že omogočil vpogled v dokumentacijo, sedaj, ko pa jo potrebuje za sodni postopek, pa mu je ne želi razkriti. Na koncu pa prosilec še opozarja, da je iz podatkov AJPES razvidno, pri katerih bankah ima izbrani ponudnik odprt račun in morebitno blokado; neblokiran račun je bil pogoj za izpolnjevanje zahtev iz razpisa, prosilca pa zanima, ali je imel ponudnik na računu kakšno blokado, kar bi bil izločitveni pogoj.

Pooblaščenec je dne 3. 6. 2011 gospodarsko družbo CPM, d.d. pozval, da se, v kolikor ima interes, vključi v pritožbeni postopek kot stranski udeleženec ter da posreduje natančno obrazloženo stališče, ali zahtevane informacije zanjo predstavljajo katero izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je družbo obvestil, kdo je prosilec v konkretni zadevi in kaj je predmet pritožbenega odločanja, vendar pa družba v osmih dneh od vročitve poziva za prijavo stranske udeležbe v postopku (niti kasneje) tega ni storila.

Pritožba je utemeljena.

1.    Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pooblaščenec je v konkretni zadevi zato preverjal navedbe prosilca le glede pravilnosti izpodbijane odločbe v njenem zavrnilnem delu, torej glede dokumentov iz Sklopa 3. Prosilec namreč v pritožbi navaja, da se ne strinja z izpodbijano odločbo, v nadaljevanju pa se opredeljuje zgolj do zavrnjenega dela dokumentov iz Sklopa 3.

2.    Pojem informacije javnega značaja

Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur.l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v 2. odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.

V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Ministrstvo za promet, Direkcijo RS za ceste. Organ je, na podlagi 21. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002, s sprem. in dop.) in 14. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, št. 58/2003, s sprem. in dop.), ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za promet in je kot tak nedvomno zavezan za posredovanje informacij javnega značaja.

Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
-    da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
-    da organ z njo razpolaga,
-    da se informacija nahaja v materializirani obliki.

V konkretnem primeru ni sporno in navedeno izhaja tudi iz dokumentacije, ki jo je prejel Pooblaščenec, da so izpolnjene vse tri predpostavke iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ. Pri tem Pooblaščenec zgolj pripominja, da niso pravilne pritožbene navedbe prosilca, da si je prišel organ v obrazložitvi odločbe sam sebi v nasprotje, ko je navedel, da so presojani dokumenti informacije javnega značaja, v nadaljevanju pa je dokumente obravnaval kot zaupne. Na tem mestu je potrebno pojasnilo, da so vsi dokumenti, ki izpolnjujejo naštete tri pogoje iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, informacije javnega značaja, niso pa vse informacije javnega značaja tudi prosto dostopne, saj sistem enajstih izjem od prostega dostopa iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ščiti pred razkritjem podatkov, za katere je zakonodajalec presodil, da ne smejo biti dostopni javnosti.

3. Izjeme od prostega dostopa

Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Organ se je v postopku na prvi stopnji skliceval na različne izjeme, zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilcu zavrnil dostop in so predmet presoje Pooblaščenca, predstavljajo katero od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

3.1 Poslovna skrivnost kot izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (Ur.l. RS, št. 42/2006, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGD-1), ki v 1. odstavku 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (2. odstavek 39. člena ZGD-1).

Ne glede na določbi 1. in 2. odstavka 39. člena ZGD-1, ki opredeljujeta obstoj poslovne skrivnosti glede na subjektivni ali objektivni kriterij, vsebuje 3. odstavek 39. člena ZGD-1 določbo, po kateri se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Navedena določba pomeni, da se s pisnim sklepom o varovanju poslovne skrivnosti določenih podatkov, ki so že po zakonu javni, ne more določiti kot poslovna skrivnost, prav tako pa takšni podatki ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, saj je z zakonsko določitvijo javnosti nekaterih podatkov zakonodajalec ocenil, da občutna škoda za gospodarske subjekte ne more nastati oziroma je vse takšne subjekte izenačil in njihove (tudi konkurenčne) podatke označil kot javne. Takšno določbo vsebuje 22. člen Zakona o javnem naročanju (Ur.l. RS, št. 128/2006, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZJN-2), ki v 2. odstavku določa, da so ne glede na obveznost varovanja osebnih ali tajnih podatkov ali poslovne skrivnosti iz 1. odstavka tega člena javni naslednji podatki: količina iz specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe, v primeru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe pa tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril.

S sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju je organ zavrnil dostop do podrobnega predračuna - popisa del s specifikacijo. Organ je navedel, da popis del s specifikacijo predstavlja strukturo oziroma zelo podrobno analizo ponudbenega zneska ponudnika CPM d.d., zaradi česar so iz teh dokumentov razvidni podatki, ki predstavljajo konkurenčno prednost ponudnika in ki kažejo na njegove izkušnje, opremo, kadrovske zmogljivosti, inovativnost in postopke, po katerih bi ponudnik lahko izvedel projekt. Na osnovi večletnih izkušenj je ponudnik izdelal cene na posamezno enoto in podrobno opisal, katero delo in oprema sta vključena v posamezno enoto. Informacije o načinu organizacije dela, razporeditvi delovnih strojev, delovni sili, številu delavcev, opremo itd. predstavljajo po mnenju organa poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju. Razkritje podatkov o tem, kako se bo ponudnik organiziral, če bo hotel po najnižji ceni opraviti dela po projektu, bi po mnenju organa vplivalo na konkurenčni položaj ponudnika na trgu ter bi mu lahko povzročilo občutno gospodarsko in poslovno škodo.

Pooblaščenec je ugotovil, da dokument, do katerega je organ zavrnil dostop ("podrobni predračun - popis del s specifikacijo") sestavljajo podatki, ki predstavljajo količino iz specifikacije in ceno na enoto. Ta dva sklopa podatkov sta po izrecni zakonski določbi 2. odstavka 22. člena ZJN-2 javna, zato ju skladno z določbo 3. odstavka 39. člena ZGD-1 ni mogoče določiti kot poslovno skrivnost. Posledično dostopa do zahtevanega dokumenta ni mogoče zavrniti s sklicevanjem na izjemo varstva poslovne skrivnosti, saj dokument teh ne vsebuje.

Zahtevani dokument sicer vsebuje določene postavke, ki kažejo na način predvidene izvedbe del po javnem naročilu, vendar pa ne vsebuje podatkov, ki jih je organ označil poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju in navedel kot izkušnje, opremo, kadrovske zmogljivosti, razporeditvi delovnih strojev, delovni sili, številu delavcev, opremo itd. Takih podatkov v tem dokumentu sploh ni, temveč so vsebovani podatki le specifikacija, količina iz specifikacije in cena na enoto. Če je javna cena na enoto določene količine (predmetov, dela, storitev ipd.), pa je že po sami logiki zakona javen tudi opis posamezne enote. Opozoriti pa je treba tudi že na same navedbe organa, da naj bi ponudnik na osnovi večletnih izkušenj izdelal "cene na posamezno enoto in podrobno opisal, katero delo in oprema sta vključena v posamezno enoto", kar pomeni, da je tudi organ vedel, da gre za podatke o cenah na enoto in specifikacijo.
Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da gre v konkretnem primeru za izbranega ponudnika. Zato je treba upoštevati tudi določbo 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na izjeme iz 1. odstavka, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V zvezi s tem se je treba zavedati, da je sklepanje pogodbe z naročnikom v javnem sektorju specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev, zato je nadzor javnosti na tem področju izrednega pomena. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev. Nadzor širše javnosti je namreč potreben vedno in vselej, ko gre za porabo javnih sredstev. Temu je namenjen tudi tretji odstavek 6. člena ZDIJZ kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da je zato, da se javnost dejansko seznani s podatkom o porabi javnih sredstev, bistvenega pomena, da se seznani s podatki o tem, katera dela naj bi izbrani ponudnik v okviru javnega naročila opravil. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje upravičene in smotrne porabe javnih sredstev. Slednje je mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do podatkov o tem, kaj točno naj bi izbrani ponudnik opravil v okviru porabe javnih sredstev. Šele celovita seznanjenost javnosti zagotavlja učinkovit nadzor v zvezi s smotrno porabo javnih sredstev. Ker gre v obravnavanem primeru za poslovno razmerje s subjektom javnega sektorja, se mora, glede na navedeno, vsak, ki vstopa v tako razmerje, še dodatno zavedati, da je njegova svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev, ko se troši denar davkoplačevalcev. Poleg tega se morajo vsi ponudniki, ki preko postopka javnega naročila želijo vstopiti v pogodbeno razmerje z javnim sektorjem, zavedati možnosti, da pride do zahteve za vpogled v ponudbeno dokumentacijo, tako na podlagi ZJN-2, kakor tudi po določbah ZDIJZ. Ne gre za nekaj nepredvidljivega, na kar ponudniki ne bi mogli računati. Ravno nasprotno – osnovno vodilo postopka javnega naročanja je javnost postopka. Javnost mora namreč imeti, preko dostopa do informacij javnega značaja, možnost preveriti, ali je predložena ponudba zadostila vsem pogojem in merilom, ki jih je postavil naročnik. Na ta način pride do izraza nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje in napake pri izvajanju oblasti, med njimi tudi napake v postopkih oddaje javnih naročil.

Pooblaščenec je torej ugotovil, da že na podlagi 3. odstavka 39. člena ZGD-1 podatki iz dokumenta "podrobni predračun - popis del s specifikacijo" ne morejo vsebovati poslovnih skrivnosti.

Kljub temu Pooblaščenec v nadaljevanju pojasnjuje, zakaj ne glede na to ugotovitev, ne more biti izpolnjen pogoj iz 2. odstavka 39. člena ZGD-1, torej poslovna skrivnost po objektivnem kriteriju (subjektivni kriterij pa po pravilnih ugotovitvah organa tako ali tako ni podan). V zvezi z objektivnim kriterijem poslovne skrivnosti tako Pooblaščenec opozarja na sodno prakso Upravnega sodišča RS pri ugotavljanju podanosti objektivnega kriterija oziroma vprašanja nastanka občutne škode. Pri objektivnem kriteriju je namreč nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti pa je primarno na gospodarski družbi, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbah pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. 

Gospodarski subjekt CPM, d.d., v stečaju, se ne na poziv organa ne na poziv Pooblaščenca, naj v primeru interesa priglasi stransko udeležbo in vstopi v postopek (vabili za vstop v prvostopenjski in pritožbeni postopek sta mu bili vročeni) ni odzval. S tem je gospodarska družba jasno pokazala, da predmetni postopek oziroma njegov izid zanj ni relevanten in ni z nobeno aktivnostjo zaščitil svojih (morebitnih, gospodarskih ali drugih) koristi. Glede na to, da je dokazno breme obstoja poslovne skrivnosti primarno na gospodarski družbi, katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, ta družba pa se v postopek ni vključila in ni pojasnila, kako in zakaj bi lahko razkritje zahtevanih informacij vplivalo na njegov konkurenčni položaj, je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti očitno ne vsebujejo podatkov, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost po objektivnem kriteriju.

Pooblaščenec pa pri vsem navedenem ne more tudi mimo dejstva, da je gospodarski subjekt po podatkih iz AJPES-a v postopku stečaja, zato je neaktivnost v dokazovanju "občutne škode" za njegov konkurenčni položaj na trgu zelo verjetno pripisati tudi dejstvu, da bi bilo ravno zaradi dejstva začetka stečaja težko izkazati nastanek občutne škode v primeru razkritja zahtevanih dokumentov. Stečajni postopek se uvede, če so izpolnjeni pogoji iz Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Ur.l. RS, št. 126/2007, s sprem. in dop., v nadaljevanju ZFPPIPP), ko pri gospodarski družbi (ali drugih naštetih subjektih) nastane insolventnost. Insolventnost je položaj, ki nastane, če dolžnik v daljšem obdobju ni sposoben poravnati vseh svojih obveznosti, ki so zapadle v tem obdobju (je trajnejše nelikviden) ali če postane dolgoročno plačilno nesposoben. Posledice začetka stečajnega postopka so med drugim prenehanje veljavnosti dolžnikovih nalogov in druga plačila v breme dolžnikovega transakcijskega računa (razen če ni določeno drugače), prenehanje veljavnosti dolžnikovih ponudb (razen če je naslovnik sprejel ponudbo do začetka stečajnega postopka), zadržanje zastaranja terjatev stečajnega dolžnika idr. Na kratko, poslovanje stečajnega dolžnika je močno okrnjeno, njegovo nastopanje na trgu pa omejeno, saj se novi posli praviloma ne sklepajo, razen če tega skladno s 1. odstavkom 317. člen ZFPPIPP ne dovoli sodišče s sklepom, ki se objavi v sodnem registru. Sodišče dovoli nadaljevanje poslovanja stečajnega dolžnika skladno s 5. odstavkom citiranega člena, če s tem soglaša upniški odbor, če se s tem dosežejo ugodnejši pogoji za prodajo premoženja stečajnega dolžnika, ki se uporablja pri tem poslovanju, kot poslovne celote in če se z nadaljevanjem poslovanja ne krši načelo omejevanja tveganj iz 228. člena tega zakona. Poslovanje stečajnega dolžnika je torej omejeno na prodajo njegovega premoženja, da se dosežejo ugodnejši pogoji in čim večja stečajna masa, ne pa za polno opravljanje poslov s konkuriranjem na odprtem trgu. Pooblaščenec je tudi zaradi tu navedenih razlogov prepričan, da v konkretnem primeru družbi CPM, d.d., v stečaju, zaradi razkritja zahtevanih podatkov ne bi mogla nastati občutna škoda in slabši tržni položaj. Navedeni subjekt namreč ne posluje več v tržnih razmerah na trgu in mu posledično v zvezi s tem ne more nastati nobena škoda.

3.2    Zatrjevana izjema zaupnosti bančnih podatkov

Na podlagi izjeme "zaupnosti bančnih podatkov" je organ zavrnil dostop do podatkov o plačilni sposobnosti (BON-2) Nove KBM d.d., podatkov o solventnosti NLB d.d., potrdila o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d. ter potrdila o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d. Organ je v bistvenem navedel, da vsebujejo ti dokumenti zaupne bančne podatke, saj 214. člen Zakona o bančništvu (ZBan-1) določa, da mora banka kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni stranki, 215. člen istega zakona pa zavezuje vse, ki so jim na kakršenkoli način dostopni podatki iz 214. člena ZBan-1, da teh podatkov ne smejo sporočati tretjim osebam.

Pooblaščenec ugotavlja, da se organ sklicuje na neobstoječo izjemo v okviru taksativno naštetih izjem od prostega dostopa v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, saj le-ta ne pozna izjeme "zaupnosti bančnih podatkov".

Že Vrhovno sodišče RS je v odločbi št. I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007 zapisalo, da je glede razmerja med različnimi zakoni in ZDIJZ treba upoštevati, da gre za različne pravne temelje, na katerih se določeni podatki lahko posredujejo (oziroma se, smiselno, ne smejo posredovati; op. Pooblaščenca), in da med njimi ne velja razmerje splošnosti in specialnosti oziroma starejšega in novejšega predpisa. Vrhovno sodišče je poudarilo, da se vprašanje derogacije kasnejšega oziroma specialnejšega predpisa pojavi zgolj tedaj, kadar dva predpisa urejata isto materijo, kadar torej dva predpisa določata pravila za oblikovanje istega javnopravnega razmerja.

Pooblaščenec ugotavlja, da ZDIJZ in ZBan-1 ne določata pravil za oblikovanje istega javnopravnega razmerja, prav tako pa ne moremo določb ZBan-1 glede omejevanja posredovanja oziroma sporočanja zaupnih bančnih podatkov opredeliti kot samostojno izjemo, po kateri bi lahko (oziroma moral) organ zavrniti dostop do informacij javnega značaja.

Pooblaščenec ugotavlja, da organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe v taksativni sistem izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ uvaja izjeme, ki ne obstajajo v ZDIJZ, po katerem organ v konkretnem primeru odloča. Pooblaščenec je že večkrat poudaril, da ZDIJZ pozna le 11 taksativno navedenih izjem, v katerih ni sklicevanja na izjeme iz kakšnega drugega zakona. Področni zakoni se uporabijo le v primeru, ko katera izmed obstoječih izjem napotuje na uporabo takšnega zakona (t.i. napotilna norma), kot je denimo Zakon o tajnih podatkih, Zakon o gospodarskih družbah, Zakon o varstvu osebnih podatkov, Zakon o davčnem postopku. Vsekakor pa ZDIJZ ne pozna takšne "odprte izjeme", ki bi napotovala na uporabo izjem iz drugih zakonov, ki opredeljujejo zaupnost podatkov ali na drugačen način omejujejo dostopnost do podatkov oz. dokumentov.

Ne glede na zgoraj navedeno, je Pooblaščenec skladno z določbo 2. odstavka 247. člena ZUP po uradni dolžnosti preveril, ali obstaja kakšna izjema (znotraj sistema izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ) od prostega dostopa do navedenih štirih dokumentov.
-    podatki o plačilni sposobnosti (BON-2) Nove KBM d.d.,
-    podatki o solventnosti NLB d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Hypo Alpe-Adria Bank d.d.,
-    potrdilo o plačilni sposobnosti Banke Celje d.d.

Edina izjema, ki bi po vsebini podatkov iz dokumentov lahko prišla v poštev, je izjema poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 39. člena ZGD-1. Uvodoma je Pooblaščenec ugotovil, da subjektivni kriterij po 1. odstavku 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen, nadalje pa je presojal, ali je podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti.

Iz enakih razlogov, kot so pojasnjeni v točki 3.1 obrazložitve te odločbe, objektivni kriterij poslovne skrivnosti ni izpolnjen in zato ni podana izjema poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg tega, da razkritje zgoraj navedenih podatkov gospodarske družbe v stečaju tej ne bi povzročilo občutne škode na trgu, pa je dokazno breme za dokazovanje le-te na gospodarski družbi, ki pa je ni ne zatrjevala, ne dokazovala.

Kljub zgornji ugotovitvi, Pooblaščenec pojasnjuje še dodatne razloge za ugotovitev neobstoja izjeme poslovne skrivnosti. Organ je z odločitvijo o oddaji javnega naročila po odprtem postopku kot najugodnejšo in popolno ocenil ponudbo izbranega ponudnika in jo tudi izbral. ZJN-2 glede pogojev za ugotavljanje sposobnosti in merila za izbor vsebuje določbe o preverjanju sposobnosti in izboru udeležencev. 2. odstavek 41. člena ZJN-2 določa, da naročnik odda javno naročilo v odprtem postopku potem, ko razvrsti pravočasne ponudbe glede na merila in preveri, ali je ponudba, ki je bila ocenjena kot najugodnejša, popolna. 8. odstavek 41. člena ZJN-2 določa, da lahko naročnik od kandidatov in ponudnikov zahteva, da izpolnjujejo minimalno stopnjo sposobnosti glede ekonomskega in finančnega statusa in tehnične in poklicne sposobnosti. Zahtevane minimalne stopnje sposobnosti ponudnika mora naročnik navesti v obvestilu o javnem naročilu. Organ je v Navodilih za pripravo ponudbe zapisal, da se ponudba med drugim zavrne v primeru, če ponudnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje sposobnosti. Pogoji in merila za izbor ponudb iz istega dokumenta sledijo določbi 5. odstavka 44. člena ZJN-2 in opredeljujejo, katera dokazila so gospodarski subjekti dolžni predložiti kot dokaz o finančni in ekonomski sposobnosti ponudnika. Organ je sicer prosilcu omogočil dostop do dokumenta "Izjava o izpolnjevanju ekonomsko-finančnih pogojev", vendar pa je v postopku javnega naročila naročnik izkoristil možnost, da preveri navedbe ponudnika iz Izjave na način, da od njega zahteva dodatna dokazila (BON1, BON2 in druge listine). Pooblaščenec poudarja, da je bilo v konkretnem postopku javnega naročila merilo za izbor ponudnika sicer res le najugodnejša končna cena, vendar pa se na najugodnejšo končno ceno ni mogoče opreti, če ponudnik ne izpolnjuje ostalih pogojev, ki so bili objavljeni v razpisni dokumentaciji in jih je bilo potrebno dokazati z ustreznimi listinami. Javni del ponudbe tako nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtev iz razpisne dokumentacije ter ocenjuje in razvršča ponudbe ter skladno z merili iz razpisne dokumentacije izbere najugodnejšo ponudbo. Po oceni Pooblaščenca za poslovno skrivnost v postopkih javnega naročanja tako ni mogoče določiti tistih podatkov iz predloženih ponudb, ki odražajo izpolnjevanje pogojev. V primeru neizpolnjevanja pogojev bi namreč morala biti ponudba izločena, zato morajo biti v postopku dostopa do informacij javnega značaja prosto dostopni vsi tisti podatki, ki predstavljajo ne le merila, temveč tudi pogoje, da ima lahko javnost v skladu z načelom transparentnosti možnost preveriti, ali je bila ponudba, ki je bila izbrana kot najugodnejša, v prvi vrsti tudi primerna, pravilna in popolna. Glede na to, da je šlo v konkretnem primeru za izbranega ponudnika, Pooblaščenec ugotavlja, da ima javnost preko instituta dostopa do informacij javnega značaja širšo pravico preverjanja izpolnjevanja pogojev javnega naročila, saj je na podlagi ocene organa, da ponudnik izpolnjuje vse pogoje, prišlo do porabe javnih sredstev. Ni mogoče trditi, da bi bilo temu pogoju zadoščeno zgolj ob omogočenem dostopu do ponudnikove izjave, da izpolnjuje vse pogoje, če obstaja dodatna dokumentacija, ki jo je naročnik celo posebej zahteval.

Nenazadnje pa Pooblaščenec poudarja nedvoumen in izrecen zapis samega organa v Navodilih za pripravo ponudbe, v odseku o pravilih poslovanja. Organ je namreč zapisal: "Podatki o količinah, cenah na enoto, vrednostih postavk, skupni vrednosti ponudbe, podatki, s katerimi se dokazuje izpolnjevanje pogojev in zahtev iz razpisne dokumentacije ter podatki, ki vplivajo na izbor najugodnejše ponudbe, so javni." Nadalje je naročnik zapisal tudi, da se lahko od ponudnika zahteva pojasnila ali dodatna dokazila o izpolnjevanju posameznih zahtev in pogojev. Tako je mogoče ugotoviti, da so bili ponudniki vnaprej seznanjeni z javnostjo dokazil o izpolnjevanju pogojev.

Nekateri podatki iz predloženih potrdil o solventnosti in plačilni sposobnosti bi v drugačnih okoliščinah primera verjetno po vsebini predstavljali poslovno skrivnost, saj potrdila vsebujejo tudi dodatne podatke, ki niso nujno dokaz o izpolnjevanju pogojev javnega naročila. Vendar v konkretnem primeru objektivnemu kriteriju poslovne skrivnosti ni bilo zadoščeno že iz razloga, ker ga gospodarski subjekt ni izkazal (kot je to Pooblaščenec že podrobneje pojasnil v točki 3.1 obrazložitve te odločbe).

3.3 Zatrjevana izjema zaupnosti podatkov revizorja

Na podlagi "izjeme zaupnosti podatkov revizorja" je organ zavrnil dostop do poročila o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi z dne 18. 6. 2010.

Pooblaščenec ponovno ugotavlja, da organ - enako kot pri zatrjevani izjemi zaupnosti bančnih podatkov – navaja izjemo, ki ne obstaja v sistemu taksativno naštetih izjem iz ZDIJZ. Pooblaščenec pa je tudi v tem primeru po uradni dolžnosti preveril, ali obstajajo kakšni razlogi za zavrnitev dostopa do poročila revizorja o ugotovitvah v zvezi s poravnanimi zapadlimi obveznostmi.

Pooblaščenec je ugotovil, da na konkretni primer ni možno aplicirati nobene izmed enajstih izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Izjema varstva poslovne skrivnosti ne pride v poštev iz razlogov, navedenih v točki 3.1 in 3.2 obrazložitve te odločbe. Pooblaščenec pri tem še poudarja, da je organ v Navodilih za pripravo ponudbe glede izpolnjevanja pogoja izpolnjenih zapadlih obveznosti do podizvajalcev v predhodnih postopkih javnega naročanja navedel, da si kot naročnik pridržuje pravico, da navedbe ponudnika preveri in zahteva poročilo pooblaščenega revizorja. Kot že zapisano, pa je organ v omenjenih Navodilih ponudnike opozoril, da so podatki, s katerimi se dokazuje izpolnjevanje pogojev in zahtev iz razpisne dokumentacije, javni. Nobenega razloga torej ni, da bi Pooblaščenec ugotovil obstoj izjeme poslovne skrivnosti ali katere druge izjeme.

3.4 Izjema zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah skladno z zakonom, ki ureja dejavnost državne statistike

Na podlagi izjeme zaupnosti podatkov državne statistike je organ zavrnil dostop do izpisa AJPES S.BON (S.BON-1) in izpisa Podatki o plačilni sposobnosti (BON-2), saj je zapisal, da ta dva dokumenta vsebujeta zaupne podatke poročevalskih enot. Skladno s 50. členom Zakona o državni statistiki smejo biti statistični podatki objavljeni samo v agregatni obliki, le izjemoma (če poročevalska enota, torej gospodarska družba pisno privoli v to) pa so podatki lahko objavljeni posamično. Po navedbah organa mora skladno z 58. členom ZGD-1 gospodarska družba na AJPES predložiti tudi podatke iz letnih poročil o svojem premoženjskem in finančnem poslovanju ter poslovnem izidu za državno statistiko, pri čemer pa AJPES teh podatkov ne sme dajati drugim osebam ali jih javno objavljati. Organ meni, da so javni samo letna poročila, konsolidirana letna poročila in letna revizorjeva poročila, vsi ostali individualni podatki o premoženju in finančnem položaju gospodarskih družb pa se obravnavajo kot zaupen podatek državne statistike.

Pooblaščenec je ugotovil, da organ zmotno interpretira izjemo iz 4. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, iz prvostopenjske odločbe pa izhaja tudi nerazlikovanje med statističnimi raziskovanji in statističnimi podatki ter izdelavo bonitetnih informacij, ki jih izdeluje AJPES v okviru svoje tržne dejavnosti.
 
Določba 2. odstavka 1. člena Zakona o državni statistiki (Ur.l. RS, št. 45/1995, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDSta) navaja, da zagotavlja državna statistika organom in organizacijam javne uprave, gospodarstvu in javnosti podatke o stanju in gibanjih na ekonomskem, demografskem in socialnem področju ter na področju okolja in naravnih virov. Po določbi 1. odstavka 3. člena ZDSta opravlja osnovne naloge pri izvajanju dejavnosti državne statistike Statistični urad Republike Slovenije, pri tem pa mu med drugim pomagajo izvajalci nacionalnega programa statističnih raziskovanj in poročevalske enote.

Bistvo izjeme iz 4. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotavljanje zaupnosti individualnih podatkov o poročevalskih enotah, kadar gre za opravljanje statističnega raziskovanja skladno z določbami ZDSta. Podatki posameznih poročevalskih enot so izjemnega pomena za pravilnost statističnih raziskovanj, zato zakonodaja določa stroga jamstva za njihovo zaupnost. Statistični urad RS jih lahko uporablja izključno za statistični namen, ki je zakonsko določen kot zagotavljanje in izkazovanje agregatnih podatkov o množičnih pojavih. Statistični urad RS takšnih podatkov ne sme posredovati drugim uporabnikom  (z izjemo pogojev iz 50. člena tega zakona) v obliki in na način, ki omogoča identifikacijo poročevalske enote, na katero se podatki nanašajo (gl. Senko Pličanič, (ur.): Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, str. 122).

Izvajanje državne statistike oziroma statističnih raziskovanj pa se v mnogih bistvenih točkah razlikuje od dejavnosti, ki so z različnimi zakoni podeljene v izvajanje Agenciji RS za javnopravne evidence in storitve. Že z bežnim pregledom relevantne zakonodaje (ZGD-1, Zakon o sodnem registru, ZFPPIPP itd.) in spletne strani AJPES-a je jasno, da Agencija sme in mora objavljati mnoge podatke o gospodarskih subjektih, podjetnikih, prostovoljskih organizacijah idr.

Ob pregledu vsebine obrazcev S.BON in BON-2 je razvidno, da nikakor ne gre za zaupne podatke državne statistike, in sicer iz dveh bistvenih razlogov. Prvič, podatke iz bonitetnih poročil v velikem delu sestavljajo tudi javno dostopni podatki, pridobljeni iz javnih registrov (npr. iz Poslovnega registra Slovenije, Registra transakcijskih računov, itd.) in letnih poročil. In drugič, bonitetne informacije lahko za določeno plačilo po objavljenem ceniku AJPES-a naroči prav vsakdo (razen v primeru informacij v okviru BONa-2 o tekoči  plačilni sposobnosti poslovnega partnerja ter finančni disciplini, ki so dostopne samo ob soglasju poslovnega subjekta). 

Iz navedenih razlogov je očitno, da narava podatkov iz izpisa S.BON (S.BON-1) in BON-2 nikakor ni takšna, da bi terjala zaupnost iz razloga varstva državne statistike oziroma individualnih podatkov poročevalskih enot po določbi 4. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z ZDSta.

V nekaterih primerih določeni podatki iz bonitetnih poročil sicer predstavljajo poslovno skrivnost, varovano tudi po določbah ZDIJZ in o tem je Pooblaščenec že razpravljal v odločbi št. 090-2/2011/16 z dne 24. 5. 2011. Vendar pa je za dokumente, ki so predmet presoje v konkretnem primeru, Pooblaščenec že v prejšnjih točkah obrazložitve te odločbe pojasnil, zakaj objektivni kriterij poslovne skrivnosti tukaj ni izpolnjen.

Pooblaščenec za konec ugotavlja še, da se v obeh izpisih (S.BON in BON-2) pojavita osebni imeni dveh zastopnikov gospodarske družbe. Ker omenjeni osebni imeni ne sodita v kategorijo varovanih osebnih podatkov (obstaja namreč pravna podlaga za javno objavo imen zakonitih ali statutarnih zastopnikov gospodarskih družb) ni potrebno uporabiti instituta delnega dostopa in prekriti obeh imen zaradi izjeme varstva osebnih podatkov.

4. Sklepno

Pooblaščenec je v konkretnem postopku ugotovil, da je organ napačno uporabil materialni predpis. Organ namreč ni pravilno uporabil določb 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, s tem pa je neutemeljeno zavrnil zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih informacij.

Skladno z določbo 1. odstavka 252. člena je Pooblaščenec odpravil odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam rešil zadevo - organu je naložil, da v roku 31 dni od prejema drugostopenjske odločbe prosilcu posreduje fotokopijo dokumentov, navedenih v izreku te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse. 

V tem postopku posebni stroški niso nastali.


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca   


Informacijski pooblaščenec:
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,
namestnica pooblaščenke