Prosilec - Študentska organizacija Univerze na Primorskem
+ -Številka: 090-202/2010/1
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
POVZETEK
Pooblaščenec je primarno odločil, da je Študentska organizacija Univerze na Primorskem pravna oseba javnega prava in kot taka zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Glede zahteve prosilca, da želi prejeti fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje, pa je Pooblaščenec ugotovil, da organ ne razpolaga z informacijo oziroma dokumentom, ki bi nosil oznako »finančno poročilo«, vendar pa slednje, torej prihodki in odhodki organa za obdobje od leta 1994 dalje, izhajajo iz » bilanc prihodkov in odhodkov, bilanc stanja, za leto 2005 tudi iz Računovodskega poročila, od leta 2006 dalje pa tudi iz »Poslovnih in računovodskih poročil«. Pooblaščenec je ugotovil, da v danem primeru ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je zgolj na splošno skliceval organ, zato je odločil, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja, na način, da je organ dolžan izbrisati ime in priimek osebe, ki je dokumente pripravila, zaradi obstoja izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA
Številka: 090-202/2010/1
Datum: 12.11.2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 255. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………… (v nadaljevanju prosilec), zoper molk Študentske organizacije Univerze na Primorskem, Pristaniška ulica 3, 6000 Koper (v nadaljevanju organ) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi zaradi molka se ugodi.
2. Zahtevi se delno ugodi. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- za leto 2004: podatke iz bilance stanja in podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov,
- za leto 2005: podatke iz bilance stanja in podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov ter Računovodsko poročilo, ki vsebuje pojasnilo k bilanci stanja in izkazu prihodkov in odhodkov,
- za leto 2006, 2007, 2008 in 2009: podatke iz bilance stanja in podatke iz izkaza prihodkov in odhodkov ter Poslovno poročilo in Računovodsko poročilo, ki vsebuje pojasnilo k bilanci stanja in izkazu prihodkov in odhodkov,
pri čemer je organ dolžan na zadnji strani podatkov iz bilance stanja, podatkov iz izkaza prihodkov in odhodkov ter Računovodskih poročil vsakokrat izbrisati ime in priimek osebe, ki je dokument pripravila.
V preostalem delu se zahteva zavrne.
3. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 24. 5. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje. Ob tem je navedel, da se želi z zahtevanimi informacijami seznaniti v elektronski obliki. V skladu s 7. členom ZDIJZ se želi v primerih, če dokumenti vsebujejo izjeme po 6. členu ZDIJZ, seznaniti z delno vsebino dokumentov.
Organ je na zahtevo prosilca odgovoril z dopisom z dne 14. 6. 2010 in v uvodu navedel, da sta ŠOUP in ŠOS ločeni (samostojni) pravni osebi, tako da vsaka zase razpolagata s svojimi podatki in jih ena v imenu druge ni pristojna posredovati. V temu delu je organ zahtevo po posredovanju finančnih podatkov ŠOS zavrnil. Prošnjo, ki se nanaša na posredovanje poročil poslovanja organa, pa so obravnavali z vidika ZDIJZ. Organ je prosilca obvestil, da ni organ, ki bi bil v skladu z določbami ZDIJZ zavezan posredovati informacije javnega značaja prosilcem. Organi, ki so zavezani ravnati po določbah ZDIJZ in so taksativno našteti v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). ŠOUP ni nič od zgoraj naštetega in ni javni organ. Glede na navedeno je organ ocenil, da za zahtevo prosilca ni pravne podlage, zato jo je zavrnil.
Prosilec je dne 13. 7. 2010 na Pooblaščenca naslovil pritožbo zaradi molka organa. V pritožbi je navedel, da je na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, vendar je organ z dopisom odgovoril, da jih ne bo posredoval, ker ni zavezan organ po ZDIJZ, poleg tega pa naj navedena finančna poročila sploh ne bi bila informacija javnega značaja, saj predstavljajo poslovno skrivnost. Prosilec nadaljuje, da po drugem odstavku 9. člena Zakona o skupnosti študentov (Ur. l. RS, št. 38/1994, v nadaljevanju ZSkuS), ki opredeljuje financiranje Študentske organizacije Slovenije (v nadaljevanju ŠOS), je ŠOS prejemnik koncesijskih dajatev in s tem nosilec javnega pooblastila. Študentska ustava se v 87. členu, ki opredeljuje vire sredstev, sklicuje na 9. člen ZSkuS, v 88. členu pa opredeljuje delitev sredstev na organizacijske oblike ŠOS, med katere spada tudi ŠOU na Primorskem. ŠOU na Primorskem prejme 5% koncesijskih dajatev. Iz tega sledi, da je ŠOU na Primorskem prejemnik natančno določenega zneska koncesijskih sredstev in je tako nosilec javnega pooblastila. Poleg tega se ŠOU na Primorskem preko ŠOS financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. ŠOU na Primorskem je z zakonom tudi omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Zato je po mnenju prosilca ŠOU na Primorskem zavezanec po ZDIJZ, saj je podanih več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo v organu je za študente Univerze na Primorskem obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. Po mnenju prosilca vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ob tem pa organ tudi ni bil ustanovljen v nobeni izmed oblik, ki jih za pravne osebe zasebnega prava izrecno predvideva pravni red RS. Navedeno utemeljuje tudi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 0900-221/2006/5 iz dne 12. septembra 2006. Glede navedbe ŠOU na Primorskem, da navedeni podatki predstavljajo poslovno skrivnost po 40. členu ZGD, pa bi bilo po mnenju prosilca potrebno upoštevati dejstvo, da so predmet poslovne skrivnosti lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi, bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja, ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj ter zlasti to ne morejo biti podatki o porabi javnih sredstev. Zlasti izjema poslovne skrivnosti ne more priti v poštev zaradi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki izrecno določa, da se ne glede na obstoj izjeme poslovne skrivnosti po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. S to določbo je namreč zakonodajalec še dodatno okrepil nadzorno funkcijo ZDLJZ, saj je izrecno dovolil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, ki predstavljajo poslovno skrivnost, če so le-te povezane s porabo javnih sredstev. Slednje utemeljuje tudi z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-42/2009/11 iz dne 3. novembra 2009 ter odločbo št. 021-83/2007/17 iz dne 1. februarja 2008 (odločbo je s sodbo opr. št. U 284/2008-35 iz dne 27. 5. 2009 potrdilo tudi Upravno sodišče RS).
Pooblaščenec je zato z dopisom št. 0900-172/2010/2, z dne 16. 7. 2010 organ pozval, da sporoči, zakaj o zahtevi prosilca ni odločil.
Organ je z dopisom z dne 23. 7. 2010 Pooblaščencu odgovoril, da ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, javni sklad, izvajalec javne službe, niti katerakoli druga oseba javnega prava. Ker ŠOU na Primorskem ni nobeden izmed naštetih organov iz 1. člena ZDIJZ, tudi ni zavezan k ravnanju po slednjem zakonu. ŠOUP je bil v letu 2004 ustanovljen neposredno s strani študentov in na podlagi določil ZSkuS. ŠOUP je tako pravna oseba zasebnega prava in je statusno gledano organizacijska oblika Študentske organizacije Slovenije. Glede na nesporno dejstvo, da je bil SOUP ustanovljen šele leta 2004, nikakor prosilcu ne more posredovati fotokopij finančnih poročil od leta 1994 dalje. ZSkuS sicer izrecno ne določa, da je ŠOUP pravna oseba zasebnega prava, ravno tako pa definicije pravne osebe zasebnega (ali javnega) prava ne podaja noben predpis v našem pravnem redu. Nesporno je, da je posamezna pravna oseba lahko samo oseba javnega prava ali samo oseba zasebnega prava, nikakor pa ne more biti v nekaterih primerih pravna oseba zasebnega prava, v nekaterih primerih pa pravna oseba javnega prava. Posamezen zakon npr. ZDIJZ bi lahko določil, da so zavezane za postopanje po njegovih določbah vse pravne osebe, ki imajo javno pooblastilo. Podobne določbe ima namreč Zakon o računskem sodišču, ki določa, v katerih primerih Računsko sodišče izvaja nadzor nad poslovanjem pravne osebe ne glede na njen javnopravni ali zasebnopravni status. ZDIJZ v 1. členu taksativno našteva, katere osebe oziroma organi so zavezanci njegovih določb, med njimi pa ni pravnih oseb zasebnega, niti izrecno Študentske organizacije, kot oblike sui generis. ŠOUP nikakor ne moremo šteti za osebo javnega prava, saj ji matičen zakon takega statusa ni določil. V kolikor v zakonu ni izrecne določbe o tem, da je SOUP pravna oseba javnega prava, se šteje, da je oseba zasebnega prava. Nihče ŠOUP-u takega statusa ne more spremeniti, razen matični zakon. Prevladujoč in odločilen kriterij, po katerem zakonodajalec določeni pravni osebi določi status osebe javnega prava, je način njene ustanovitve. Tega kriterija Študentska organizacija Univerze na Primorskem namreč brez vsakega dvoma ne izpolnjuje. Njen položaj ureja ZSukS, ki v svojem 1 členu zajame celotno študentsko populacijo v samoupravno skupnost študentov Slovenije, katera je organizirana v dveh temeljnih organizacijskih oblikah. Prva organizacijska oblika so študentske organizacije visokošolskih zavodov, študentske organizacije lokalnih skupnosti in interesne oblike povezovanja študentov, ki se vse skupaj povezujejo v drugo organizacijsko obliko, ta pa je Študentska organizacija Slovenije. Tako študentske organizacije posameznih univerz kot tudi Študentsko organizacijo Slovenije zakon opredeljuje kot pravne osebe, pri čemer nikjer ne navaja, da naj bi bile to osebe javnega prava. Ob uveljavitvi zakona sta že obstajali tako Študentska organizacija Univerze v Mariboru in Študentska organizacija Univerze v Ljubljani. Predhodno ustanovljeni študentski organizaciji obeh univerz sta odigrali ključno vlogo pri ustanovitvi Študentske organizacije Slovenije, saj je zakon v svojem prvem odstavku 12, člena določil, »da je Študentska organizacija Slovenije ustanovljena, ko predstavniki študentov, izvoljeni na neposrednih in tajnih volitvah, v skladu z akti študentskih organizacij, ki pred uveljavitvijo tega zakona delujeta na Univerzi v Ljubljani in Univerzi v Mariboru in sta kot druge družbene organizacije vpisane v enotni register organizacij in skupnosti, ki ga vodi Zavod Republike Slovenije za statistiko, z dvotretjinsko večino sprejmejo temeljni akt«. Iz navedene zakonske določbe jasno izhaja, da celotna študentska organizacijska struktura ni nastala na podlagi oblastvenega akta, kot je to značilno za osebe javnega prava, ampak na podlagi postopka samoorganiziranja študentov, kateremu je dal zakon samo normativni okvir (tako kot npr. daje gospodarskim družbam takšen okvir ZGD). Celoten postopek ustanavljanja (novih) študentskih organizacij je praktično identičen s postopkom ustanavljanja društev. Vse zgoraj navedeno potrjuje tudi način ustanovitve Študentske organizacije Univerze na Primorskem, ki je nastala po uveljavitvi ZSkuS. Tudi ta organizacija se je ustanovila s samoorganiziranjem v okviru zakona in ni nastala na podlagi kakršnega koli oblastvenega akta. V konkretnem primeru lahko povežemo analogijo s sindikatom, ki ima zelo podoben status kot ŠOUP in ki je vsekakor oseba zasebnega prava. Naslednji kriterij pri obravnavi statusa ŠOUP je delovanje v javnem interesu. Na področju interesov so poznane tri vrste interesov, in sicer so to posamični interes, skupinski interes in splošni interes. Posamični interes je vezan na posameznika, skupinski interes se oblikuje na ravni posamezne interesne skupine, splošni interes pa se oblikuje na ravni družbene skupnosti. Vse navedene kategorije interesov niso pravne, ampak so družbene kategorije. Pravne kategorije postanejo šele takrat, ko jim pravo podeli poseben položaj in tako nastane na področju posamičnega interesa pravni pojem pravice posameznika (pravno varovani interes posameznika), na področju interesne skupine nastane pravica do delovanja v namenu uveljavljanja in varovanja skupinskih interesov in na področju splošnega interesa nastane javni interes (splošni interes, ki ga pravo opredeli kot javni interes). Določba 2. člen ZSukS izrecno določa, da »se v Študentsko organizacijo združujejo študentje zaradi urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov, solidarnega zadovoljevanja skupnih potreb ter opravljanja zadev iz državne pristojnosti, ki so dane Študentski organizaciji Slovenije z javnim pooblastilom«. Iz te določbe povsem jasno izhaja, v kakšen namen so organizirane študentske organizacije. Nedvomno niso organizirane v javnem interesu, ampak predvsem v namenu varovanja in uveljavljanja skupinskih interesov študentov. Nadalje to zelo jasno izhaja tudi iz 5. člena ZSkuS, ki določa dejavnost študentskih organizacij. V okviru osmih dejavnosti, ki jih navaja zakon, ni zaslediti niti ene, ki bi se odvijala v javnem interesu, ampak so vse uperjene izključno v varovanje in uresničevanje interesov študentov. Enako velja tudi za dvanajst dejavnosti iz 15. člena Študentske ustave. ŠOUP ne izpolnjuje ne teoretičnih ne zakonskih kriterijev za delovanje v javnem interesu in je zato ni mogoče razvrstiti med pravne osebe javnega prava. Način pridobitve statusa člana ZSkuS v svojem 3. členu določa, da se pravice v Študentski organizaciji Slovenije pridobijo ali prenehajo s pridobitvijo ali izgubo statusa študenta, kar pomeni, da je zakon članstvo v študentskih organizacijah neposredno in avtomatično vezal na status študenta. Čeprav so vse osebe, ki imajo status študenta, istočasno tudi članice študentskih organizacij, v tem primeru nikakor ni mogoče govoriti o prisilnosti članstva, ker študentje s članstvom v študentskih organizacijah pridobijo izključno samo pravice (kar zakon izrecno določa) in nikakršnih obveznosti. Zakon je s takšno ureditvijo študentom samo olajšal uresničevanje njihovih pravic, tako da vstopijo v njih avtomatično s pridobitvijo statusa študenta in jim ni treba v ta namen opraviti nikakršnega pravotvornega dejanja (npr. poslati vlogo za sprejem ali kaj podobnega). Glede na to, da pri študentskih organizacijah ne gre za prisilnost članstva, kot je poznana pri teritorialnih pravnih osebah javnega prava ali pri posameznih zbornicah, tudi po tem kriteriju tožeče stranke ni mogoče umestiti med pravne osebe javnega prava. V primeru študentskih organizacij ni smiselno govoriti o obveznem članstvu, temveč o avtomatičnem članstvu v
Študentski organizaciji Slovenije (ŠOS) in študentskih organizacijah posameznih univerz, ko so študentske
organizacije tam ustanovljene (na Univerzi v Novi Gorici študentska organizacija še ni ustanovljena). Po kriteriju načina financiranja kaže na pravno osebo javnega prava dejstvo, da se pretežno ali večinoma
financira iz javnih sredstev. Študentske organizacije se financirajo tako iz državnega in občinskih proračunov kot
tudi iz dohodkov iz lastne dejavnosti in premoženja, prispevkov študentov, dotacij, donacij in daril, vendar pa
velika večina njihovih prihodkov izvira iz koncesijskih dajatev v višini 12 % od prejemkov, izplačanih za občasna
in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja občasnih in začasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja (9. člen ZSkuS). Na tem mestu gre navesti dejstvo, da je Ministrstvo za finance RS je v svoji odločbi št. 430-53/2009 zavzelo stališče, da financiranje preko "koncesijske dajatve" ne pomeni proračunskega financiranja, temveč gre za pridobivanje določenega dela plačila najemnikov delovne sile. Država se je v razmerju do študentov in delodajalcev odpovedala davčnim prihodkom za uporabo delovne sile in s tem zaradi nižje cene dela omogočila študentom izboljšanje njihovega socialnega statusa, tožeči stranki pa je priznala udeležbo na plačilu za posredovanje študentskega dela kot koncesijsko dajatev. Javno pooblastilo je ustavno pravni institut, v okviru katerega lahko z zakonom ali na njegovi podlagi pravne ali
fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave (121. člen Ustave RS).
Namen javnega pooblastila je izključno racionalnost upravnega delovanja in se podeli v primeru, ko določena
oseba izven državne uprave lahko lažje oziroma bolj učinkovito opravlja njene naloge. ŠOUP nima podeljenega
nikakršnega javnega pooblastila, v večkrat »očitanem« izvajanju sistema subvencionirane študentske prehrane
gre zgolj in samo za pogodbeno izvajanje določenih nalog, glede podelitve javnega pooblastila ŠOS-u pa se je
Upravno sodišče v sklepu opr. št. 225/2002-4 ravno tako nedvoumno postavilo na stališče, da javno pooblastilo ni podeljeno niti ŠOS-u. V dopisu izpostavljate sodbo Upravnega sodišča RS ppr. št. U260/2008-11 z dne 12. 05. 2010, v kateri je bilo potrjeno stališče Informacijskega pooblaščenca, da je Študentska organizacija Univerze v Mariboru pravna oseba javnega prava in zato menite, da tudi ŠOUP sodi v to statusno obliko. Vaše sklicevanje je pravno nevzdržno, saj je šlo v konkretnem primeru za ugotavljanje statusa ŠOUM na podlagi predhodnega vprašanja. Kakršnekoli ugotovitve, izpeljane na podlagi predhodnega vprašanja, ni šteti za precedenčne, ampak so pravno relevantne samo za konkretni primer. Poleg navedenega pa je bilo zoper navedeno sodbo vloženo tudi pravno sredstvo. Na podlagi vsega navedenega organ meni, da ne izpolnjuje kriterijev, ki bi ga zavezovali k delovanju po ZDIJZ in zato prosilcu ni dolžan posredovati informacij, ki jih od njih zahteva.
Pooblaščenec je z dopisom št. 0900-172/2010/5, z dne 15. 9. 2010 organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. Organ je na poziv Pooblaščenca odgovoril z dopisom z dne 22. 9. 2010, da zahtevanih dokumentov ne bo predložil. Na dodatni poziv Pooblaščenca dne 3. 11. 2010, pa je organ dne 9. 11. 2010 Pooblaščencu predložil zahtevano dokumentacijo. Organ je pri tem še dodatno pojasnil, da na podlagi vseh argumentov v predhodnih dopisih, naslovljenih na Pooblaščenca, še vedno trdijo, da ŠOUP ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija, javni sklad, izvajalec javne službe, niti katerakoli druga oseba javnega prava. Ker ŠOU na Primorskem ni nobeden izmed naštetih organov iz 1. člena ZDIJZ, tudi ni zavezan k ravnanju po slednjem zakonu. ŠOU na Primorskem je bil v letu 2001 ustanovljen neposredno s strani študentov in na podlagi določil ZSkuS. ŠOU na Primorskem je zato pravna oseba zasebnega prava in je statusno gledano organizacijska oblika Študentske organizacije Slovenije. Glede na nesporno dejstvo, da je bila ŠOU na Primorskem ustanovljena šele leta 2004, ne more posredovati fotokopij finančnih poročil od leta 1994 dalje.
Pritožba je utemeljena.
1. Ali je organ zavezanec po ZDIJZ
Ker organ zanika status zavezanca za dostop do informacij javnega značaja, je bilo najprej treba ugotoviti, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja je razviden iz 1. čl. ZDIJZ, ki določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Organ je študentska organizacija univerze in kot tak ena izmed organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije. 6. odst. 3. čl. ZSkuS določa, da je študentska organizacija univerze oziroma samostojnega visokošolskega zavoda pravna oseba. Enako je določeno tudi v 69. čl. Študentske ustave (Ur. l. RS, št. 105/2002 s spremembami, v nadaljevanju ŠU) ter v 3. čl. Statuta organa. Ker iz navedenih določb izhaja zgolj, da je organ pravna oseba, ne pa tudi, za kakšno vrsto pravne osebe gre, je Pooblaščenec moral ugotoviti, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, saj je od tega odvisno, ali je organ zavezanec po ZDIJZ.
Definicije pravne osebe javnega prava v zakonodaji ni, zato je bilo status organa treba presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Gre za kriterije, ki jih je razvila pravna doktrina upravnega prava in ki se uporabljajo za presojo, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava, kadar tega ne opredeli že sam zakon. Kot temeljni opredelilni element pravne osebe se najpogosteje navaja ustanovitveni akt, ki je pri pravni osebi javnega prava zakon ali drug oblastni akt (npr. uredba, odlok). Poleg tega kriterija, se kot opredelilni kriteriji navajajo še: izvajanje javnih pooblastil, izvajanje javnih nalog, uporaba prisilnih sredstev, obvezno članstvo (če gre za člansko obliko), obvezni obstoj, vpliv države na upravljanje ipd … Ker teorija med kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. Vse kriterije je potrebno obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora.
Ob tem pa velja poudariti, da načelo numerus clausus statusnih oblik pravnih oseb, ki za pravne osebe zasebnega prava velja dosledno, v javnem pravu dopušča izjeme. Razlog je v tem, da lahko država z oblastnim aktom (npr. z zakonom) vedno ustanovi posebno pravno osebo javnega prava in ji določi status sui generis. Obstajajo pa tudi oblike, ki imajo status z elementi pravnih oseb javnega in zasebnega prava in pri teh je določitev statusa in s tem povezanih pravnih predpisov še posebej problematična (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 - 106).
Pooblaščenec ugotavlja, da kljub temu, da organ ni bil ustanovljen neposredno z zakonom, ta nedvomno je pravna oseba javnega prava in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Skladno z 71. čl. ŠU je namreč študentska organizacija univerze ustanovljena, ko se na pisno pobudo najmanj trideset odstotkov študentov te univerze, v skladu s ŠU in akti, sprejetimi na osnovi ŠU, Nadzorna komisija Študentske organizacije izvede volitve v najvišje predstavniško telo teh študentov in ko to telo sprejme najvišji akt študentske organizacije z dvotretjinsko večino. Iz 70. čl. ŠU pa izhaja, da ko je študentska organizacija univerze ustanovljena, se vanjo združujejo vsi študenti posamezne univerze. Študentje posamezne univerze se lahko združujejo samo v eno študentsko organizacijo univerze (II. odst. 70. čl. ŠU). Iz navedenih določb je razvidno, da je članstvo v organu obvezno, oziroma neodvisno od volje članov, kar je eden izmed kriterijev za opredelitev pravne osebe javnega prava. Študent posamezne univerze namreč potem, ko je študentska organizacija te univerze ustanovljena, nima možnosti izbire (možnosti ne-vstopa v študentsko organizacijo), pač pa avtomatično postane član študentske organizacije. Za slednji kriterij je bistveno zgolj dejstvo, da posameznik nima možnosti svobodnega odločanja o združevanju, ne glede na to, kaj takšno članstvo nudi.
Kot je že bilo pojasnjeno, velja za pravne osebe zasebnega prava, za razliko od pravnih oseb javnega prava, dosledno načelo numerus clausus. To pomeni, da lahko ustanovitelji ustanovijo le katero od pravnih oseb, ki jo pravni red izrecno ureja. Po strukturi lahko pravne osebe zasebnega prava v Sloveniji razvrstimo v korporacije (društvo, delniška družba, družba z omejeno odgovornostjo, komanditna delniška družba, zadruga, družba za vzajemno zavarovanje in gospodarsko interesno združenje), pravne osebe societetnega tipa (družba z neomejeno odgovornostjo in komanditna družba) in ustanove (gre za pravne osebe tipa universitas bonorum z namenskim premoženjem, ki nimajo ne članov, ne drugih upravičencev s članskimi upravičenji). V Sloveniji pa bi lahko v to skupino uvrstili še zasebne zavode, ki jih zakonodaja delno in nesistemsko ureja (več o tem knjiga prof. dr. Verice Trstenjak: Pravne osebe GV založba, Ljubljana, 2003, str. 442 - 474). Organ ne predstavlja nobene izmed navedenih oblik, kar a contrario pomeni, da gre lahko le za pravno osebo javnega prava. Tudi v javnem pravu obstajata dve osnovni obliki pravnih oseb, in sicer korporacija, ki temelji na združenju oseb ter sklad oziroma ustanova, ki temelji na skupnosti premoženja. Posebni pravni osebi javnega prava sta še zavod in agencija, poleg teh pa, kot rečeno, obstajajo tudi pravne osebe javnega prava sui generis. Glede na to, da organ predstavlja organizirano skupnost študentov, gre v konkretnem primeru za korporacijo, in sicer za t.i. osebno korporacijo. Osebne korporacije temeljijo na združenju oseb, ki jih povezujejo enaki poklici ali druge sorodne lastnosti ali cilji (gospodarski, kulturni ipd.). Kot primer osebnih korporacij teorija najpogosteje navaja različne zbornice (npr. zdravniško, lekarniško, notarsko, odvetniško), med drugim pa tudi javnopravno organizirana študentska združenja (prim. knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 108).
Organ je tudi nosilec javnega pooblastila. V 2. členu Zakona o subvencioniranju študentske prehrane (Ur. l. RS, št. 74/2007- uradno prečiščeno besedilo, 33/2009, v nadaljevanju ZSŠP) je določeno, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve za izvajanje posameznih nalog iz prvega odstavka pooblasti Študentsko organizacijo Slovenije. Ker je organ organizacijska enota Študentske organizacije Slovenije je tudi sam nosilec javnega pooblastila. Izvajanje javnih pooblastil je naslednji kriterij, ki govori v prid temu, da je organ pravna oseba javnega prava, nekateri pa ta kriterij vidijo celo kot odločujoč pri umestitvi določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava. Kljub temu, da gre za močan opredelilni element, Pooblaščenec vendarle ponovno opozarja na zgoraj zapisano, to je, da izvajanje javnega pooblastila predstavlja zgolj enega izmed kriterijev, ki šele skupaj z ostalimi kriteriji lahko opredeli pravno osebo kot pravno osebo javnega prava.
Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, izhaja tudi iz določb, ki opredeljujejo cilje in dejavnosti študentskih organizacij. Primarno je treba opozoriti na 12. člen ŠU, ki v okviru načela javnosti določa, da je delovanje ŠOS javno. V 15. čl. ŠU pa je navedeno, da so cilji ŠOS in njenih organizacijskih oblik učinkovito zastopati interese študentov in se zavzemati za njihovo uresničevanje z namenom izboljševati študijske in socialne razmere ter razvijati druge interesne dejavnosti študentov in mlade populacije, 16. čl. ŠU pa določa, da ŠOS in njene organizacijske oblike v skladu z zakonom in določili ŠU opravljajo naslednje dejavnosti:
1. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe interesnih oziroma obštudijskih dejavnosti študentov na področju kulture, izobraževanja, športa, tehnične kulture, turizma, mednarodnega sodelovanja, javnih občil in drugih področjih interesnega oziroma obštudijskega delovanja študentov, na področjih interesnega in obštudijskega delovanja študentov, določenih z nacionalnim programom visokega šolstva in drugimi nacionalnimi programi, ki se financirajo iz državnega proračuna ter drugih virov, razen če ni z zakonom ali s tem aktom drugače določeno,
2. sprejemajo, organizirajo in izvajajo programe, ki vplivajo na socialno-ekonomski položaj študentov,
3. se zavzemajo za kakovostno in javno dostopno visoko šolstvo v Republiki Sloveniji,
4. zagotavljajo pogoje za delovanje in razvoj interesnih oziroma obštudijskih oblik združevanja študentov,
5. zagotavljajo sodelovanje študentov pri upravljanju lokalnih zadev, ki jih občina, mestna občina ali širša samoupravna lokalna skupnost ureja samostojno na področjih, ki vplivajo na življenje in delo študentov,
6. zagotavljajo vpliv študentov pri upravljanju javnih zadev in pri delu državnih in drugih organov,
7. zagotavljajo vpliv študentov pri sprejemanju zakonskih in drugih predpisov, ki urejajo življenje in delo študentov,
8. imenujejo predstavnike študentov v organe in delovna telesa mednarodnih organizacij in skupnosti, katerih članica je Republika Slovenija in v katerih sodelujejo predstavniki študentov,
9. zagotavljajo sodelovanje študentskih predstavnikov v organih odločanja in upravljanja visokošolskih zavodov in državnih organih, ki so dolžni zagotoviti sodelovanje študentskih predstavnikov v skladu z zakonom,
10. opravljajo gospodarske in druge dejavnosti v skladu s predpisi, ki urejajo opravljanje teh dejavnosti,
11. zavzemajo študentska stališča do družbenih vprašanj,
12. opravljajo druge naloge in dosegajo druge cilje, določene s študentsko ustavo in drugimi akti, sprejetimi na podlagi študentske ustave.
Skoraj identično so cilji in dejavnosti organa opredeljeni tudi v 12. čl. Statuta organa. Iz navedenih določb je jasno razvidno, da pri organu ne gre za uresničevanje zasebnih interesov, pač pa za delovanje v širšem javnem interesu. Gre za širše javno delovanje, ki ni strogo vezano zgolj na delovanje v okviru univerze, pač pa ima organ vpliv na vse organizacije, institucije in skupnosti, ki imajo kakršenkoli vpliv na položaj študentov.
Na javnopravni status organa kaže tudi njegov način financiranja. 9. čl. ZSkuS tako določa, da ŠOS pridobiva sredstva za delovanje iz:
- republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti,
- proračunov organizacijskih oblik Študentske organizacije Slovenije,
- prispevkov študentov,
- prihodkov od dejavnosti, ki jih opravlja za uresničevanje nalog in ciljev,
- prihodkov od lastnega premoženja,
- dotacij, daril ter drugih virov.
Študentska organizacija univerze pridobiva sredstva za delovanje iz virov iz prejšnjega odstavka in iz koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov, ki jo zaračunavajo organizacije za posredovanja začasnih in občasnih del študentov v skladu s predpisi na področju zaposlovanja. Način obračunavanja koncesijske dajatve se določi s pogodbo o koncesiji (2. odst. 9. čl. ZSkuS). V. odstavek 9. čl. ZSkuS pa določa, da ŠOS ter njene organizacijske oblike s premoženjem razpolagajo v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno. V 3. odst. 87. čl. ŠU je določeno, da ŠOS pridobiva sredstva za svoje delovanje in za delovanje svojih organizacijskih oblik iz naslova koncesijskih dajatev v višini 10% od prejemkov, izplačanih za začasna in občasna dela, ki jih zaračunavajo agencije za posredovanje občasnih in začasnih del v skladu s predpisi na področju zaposlovanja ter drugih virov, določenih v 9. členu ZSkuS, v skladu s pogodbo iz tretjega odstavka 9. člena ZSkuS. Delitev tako zbranih sredstev pa je natančno urejena v 88. čl. ŠU, po katerem se sredstva, zbrana na podlagi tretjega odstavka prejšnjega člena, delijo med ŠOS in njene organizacijske oblike na naslednji način:
- 17 % se nameni za delovanje Študentske organizacije Slovenije,
- 51 % se nameni delovanju študentskih organizacij univerz, in sicer: 25 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, 20 % za delovanje Študentske organizacije Univerze v Mariboru in 6 % za delovanje Študentske organizacije Univerze na Primorskem,
- 32 % se nameni za delovanje študentskih klubov.
Iz navedenega je razvidno, da se organ preko ŠOS financira v prvi vrsti s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, pri čemer je vnaprej določeno, kakšen delež sredstev, ki jih zbere ŠOS, pripada organu. Organ pa je z zakonom tudi omejen pri razpolaganju s svojim premoženjem, in sicer je pri razpolaganju omejen z namenom, za katerega je bilo premoženje pridobljeno. Pri tem mora v skladu z 11. členom ŠU sredstva porabljati racionalno, v skladu z načelom sorazmernosti ter na transparenten način. Vsaka nabava blaga, storitev ali gradnje, ki na letni ravni presega znesek, ki bo določen v posebnem pravilniku, mora biti oddana na podlagi javnega razpisa, po postopku, ki ga določa pravilnik. Organ lahko v okviru notranjih organizacijskih enot opravlja dejavnosti, določene s temeljnim aktom, če se opravljajo za potrebe študentov in katerih cilj opravljanja ni pridobivanje dobička.
Pooblaščenec ob tem še dodaja, da se strinja, da je v osnovi interes, ki ga zasleduje organ, interes študentov, vendar pri tem ni mogoče spregledati dejstva, da je delovanje organa tako organizacijsko kot finančno povezano z državo oz. Republiko Slovenijo. Država je postavila zakonski okvir za organiziranje organa in pri tem poskrbela tudi za sredstva, brez katerih bi bilo delovanje organa vprašljivo oziroma onemogočeno. To pomeni, da je ob tem zagotovo podan tudi javni interes, ki ga država zasleduje in ki se odraža v zagotovitvi dobrih pogojev za univerzitetno izobraževanje in da na ta način neposredno pripomore k dvigu izobrazbene strukture prebivalstva. Le izobraženo prebivalstvo lahko prispeva k razvoju, ki je cilj vsake družbe, zato je delovanje organa zagotovo tudi v javnem interesu. Znanje predstavlja kapital, ki ne pomeni samo ozkega interesa študentov, temveč interes celotne družbe.
Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi z dne 12. 5. 2010, številka: U 260/2008-11 odločilo, da je Študentska organizacija Univerze v Mariboru pravna oseba javnega prava. Pri tem je pritrdilo navedbam Pooblaščenca, da je treba za ugotovitev ali je tožeča stranka pravna oseba javnega prava uporabiti pravno teorijo. Ker ima organ povsem enak status kot Študentska organizacija Univerze v Mariboru, tudi sam sodi med pravne osebe javnega prava in je dolžan ravnati skladno z določbami ZDIJZ.
Glede na vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Podanih je namreč več elementov, ki organ opredeljujejo kot pravno osebo javnega prava: organ ni organiziran v nobeni od statusnopravnih oblik, v katerih lahko obstajajo osebe zasebnega prava, članstvo v organu je za študente Univerze na Primorskem obvezno oziroma neodvisno od njihove volje, organ je nosilec javnega pooblastila, cilji in dejavnosti organa so izrazito javnopravne narave, organ pa posredno pridobiva sredstva tudi iz republiškega proračuna in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti. Vsi navedeni elementi kot celota opredeljujejo organ kot pravno osebo javnega prava, ob tem pa organ tudi ni bil ustanovljen v nobeni izmed oblik, ki jih za pravne osebe zasebnega prava izrecno predvideva pravni red RS.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1 odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.
Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Ker je organ v dopisu z dne 22. 7. 2010 izključno pojasnjeval, da ni zavezanec po ZDIJZ, ni pa se konkretno opredelil do dokumentov, ki jih zahteva prosilec, je Pooblaščenec nadalje najprej ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali obstaja t.i. kriterij materializirane oblike.
3. Kriterij materializirane oblike in delovno področje organa
Kot izhaja iz vložene zahteve, je prosilec zahteval fotokopije finančnih poročil poslovanja ŠOS in posameznih univerzitetnih podružnic od leta 1994 dalje. Glede finančnih poročil Študentske organizacije Slovenije je organ opozoril, da sta ŠOS in ŠOU na Primorskem samostojni pravni osebi in vsaka zase razpolagata s finančnimi poročili. Pooblaščenec se s pripombo organa strinja. Glede na dejstvo, da je Študentska organizacija Slovenije samostojna pravna oseba, ki sama vodi svoje finančno poslovanje, Pooblaščenec verjame, da organ z njihovimi dokumenti ne razpolaga. Organ je nadalje posebej poudaril, da je ustanovljen šele leta 2004, zato s finančnimi poročili od leta 1994 do 2003, ne razpolaga. Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen prvi pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker organ z navedenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da zahtevi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da organ ne razpolaga z informacijo oziroma dokumentom, ki bi nosil oznako »finančno poročilo«, vendar pa slednje, torej prihodki in odhodki organa za obdobje od leta 2004 dalje, izhajajo iz bilanc prihodkov in odhodkov, bilanc stanja, za leto 2005 tudi iz Računovodskega poročila, od leta 2006 dalje pa tudi iz »Poslovnih in računovodskih poročil«, ki jih je organ na poziv Pooblaščenca, da pošlje » finančna poročila«, posredoval. Ker se prosilec v svoji zahtevi ni določno opredelil do samega dokumenta, temveč je na splošno želel »finančna poročila«, Pooblaščenec ocenjuje, da zgoraj navedeni dokumenti, iz katerih izhajajo prihodki in odhodki organa, predstavljajo informacije, ki jih je treba obravnavati kot predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja in izpolnjuje kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Zahtevane informacije nedvomno sodijo tudi v delovno področje organa, saj izkazujejo finančno poslovanje organa. To pomeni, da predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
4. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Ker se je organ v svojih odgovorih skliceval zgolj na to, da ni zavezan organ po določbah ZDIJZ, ni pa se posebej opredelil do zahtevane dokumentacije, ali je podana katera izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, je Pooblaščenec po uradni dolžnosti na podlagi 2. odst. 247. čl. ZUP in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) izvedel preizkus, ali gre v konkretnem primeru morebiti za katero od izjem, določenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi česar bi bilo treba delno ali v celoti zavrniti dostop do zahtevanih dokumentov.
4.1 Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, ki je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja poslovno skrivnost.
Po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. To pomeni, da je poslovna skrivnost, ki lahko predstavlja izjemo po ZDIJZ, vezana zgolj na ZGD-1, v katerem je že na podlagi 1. odst. 3. čl. jasno določeno, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. čl. ZGD-1). Gospodarske družbe se lahko organizirajo samo v eni izmed oblik, ki jih eksplicitno določa 3. odst. 3. čl. ZGD-1. S pomočjo instituta poslovne skrivnosti, ki je urejen v 39. čl. ZGD-1, družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost v kakršnemkoli pogledu. Organ statusno pravno ni urejen po ZGD-1, saj gre za pravno osebo, ustanovljeno s ciljem urejanja vprašanj skupnega pomena in uresničevanja skupnih interesov študentov. Kot tak organ zagotovo ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju Pooblaščenca tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih nalog. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Slednje je izrecno zapisano tudi v 12. členu ŠU (da je delovanje organa javno). Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek varuje analogno poslovnim skrivnostim gospodarskih družb. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so osebe javnega prava zavezane k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, med tem ko mora oseba javnega prava delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen, za katerega je ustanovljena, v konkretnem primeru je to za potrebe študentov. Organ z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem. Organ se v prvi vrsti financira s sredstvi iz državnega proračuna ter proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, zato pregled prihodkov in odhodkov nedvomno izkazuje posredno porabo javnih sredstev. Pooblaščenec ob tem poudarja, da tudi iz 11. člena ŠU jasno izhaja, da je organ zavezan svoja sredstva porabljati racionalno in na transparenten način. Z vidika transparentnosti je javnost podatkov o prihodkih in odhodkih nujen pogoj, da sploh lahko govorimo, da je delovanje in poraba sredstev organa javna oziroma pregledna in transparentna.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije, ki izkazujejo finančno poslovanje organa, nikakor ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, zato v danem primeru ni podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Ob tem Pooblaščenec opozarja na Zakon o računovodstvu (Ur. l. RS, številka: 23/1999 in 30/2002-ZJF-C, v nadaljevanju ZR), ki v 1. členu določa, da se s tem zakonom ureja vodenje poslovnih knjig ter izdelava letnih poročil za proračun in proračunske uporabnike ter za pravne osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava (v nadaljnjem besedilu: pravne osebe), ki ne vodijo poslovnih knjig na podlagi zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94, 20/98, 84/98 in 6/99), zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93) in zakona o društvih (Uradni list RS, št. 60/95 in 49/98 - odločba US). V skladu z 21. členom ZR pravne osebe sestavljajo letno poročilo. Letno poročilo je sestavljeno iz bilance stanja, izkaza prihodkov in odhodkov, pojasnil k izkazom in poslovnega poročila. Nadalje pa je v 51. členu ZR določeno, da morajo pravne osebe do zadnjega dne v mesecu februarju tekočega leta predložiti letno poročilo iz 21. člena tega zakona organizaciji, pooblaščeni za obdelovanje in objavljanje podatkov, torej AJPES-u. Organizacija, pooblaščena za obdelovanje in objavljanje podatkov, torej AJPES, pa mora podatke iz letnih poročil dati na razpolago vsakomur, ki to zahteva ter mu proti nadomestilu dejanskih stroškov izdati tudi prepis zahtevanih podatkov.
Pooblaščenec ugotavlja, da so predmet presoje izključno informacije, ki jih je organ dolžan, na podlagi ZR posredovati AJPES-u, in sicer:
- za leto 2004: podatki iz bilance stanja in podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov,
- za leto 2005: podatki iz bilance stanja in podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov ter Računovodsko poročilo, ki vsebuje pojasnilo k bilanci stanja in izkazu prihodkov in odhodkov,
- za leto 2006, 2007, 2008 in 2009: podatki iz bilance stanja in podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov ter Poslovno poročilo in Računovodsko poročilo, ki vsebuje pojasnilo k bilanci stanja in izkazu prihodkov in odhodkov.
AJPES je navedene podatke dolžan na zahtevo proti plačilu posredovati vsakomur. Ker gre v obravnavanem primeru za informacije, ki so po zakonu javne (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi z 51. členom ZR), tudi iz tega razloga ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.
4.2 Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da je podana izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
ZDIJZ tako napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Na tem mestu je treba opozoriti na dejstvo, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke.
V obravnavanem primeru so predmet presoje podatki iz bilance stanja, podatki iz izkaza prihodkov in odhodkov ter »Računovodska poročila», ki jih je pripravila določena fizična oseba. Ime in priimek te osebe nedvomno predstavlja varovane osebne podatke, saj je oseba na podlagi teh podatkov določljiva, pri tem pa ni nobene pravne podlage, na podlagi katere bi bili osebni podatki te osebe javno dostopni. ZVOP-1 v 8. čl. namreč jasno določa, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Ker v obravnavanem primeru ni pravne podlage za tovrstno obdelavo osebnih podatkov, gre za varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
V nasprotju z zgoraj navedenim, pa zaradi pravne varnosti oziroma varnosti pravnega prometa ni varovan osebni podatek ime in priimek osebe, ki zastopa pravno osebo. To pomeni, da ime in priimek direktorja organa ni varovan osebni podatek, saj direktor zastopa organ in je na zahtevanih dokumentih naveden v okviru svoje funkcije, ki jo opravlja. Ime in priimek direktorja organa je javno dostopen podatek tudi na spletni strani organa in na ePRS-Poslovnem registru Slovenije, na spletni strani AJPES-a.
5. Zaključek
Pooblaščenec je po pritožbi prosilca, na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP, zadevo rešil po dokumentih ter odločil sam, tako kot je navedeno v izreku odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumentov, na način kot je navedeno v drugi točki izreka te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec zahtevo prosilca zavrnil, ker organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga.
Ker se molk organa v skladu s 4. odst. 22. čl. ZDIJZ šteje kot odločba, s katero je zahteva zavrnjena, iz obrazložitve te odločbe Pooblaščenca pa so razvidni razlogi za ugoditev zahtevi, to pomeni, da je pritožba zaradi molka utemeljena. Pooblaščenec je na podlagi 3. odst. 255. čl. ZUP o zahtevi prosilca odločil in podal tudi razloge za ugoditev zahtevi. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka