Prosilec - Ministrstvo za promet, Direkcija za ceste
+ -Številka: 090-189/2010/6
Kategorije: Avtorsko delo, Osebni podatek
Sodba Upravnega sodiščaPOVZETEK
Pooblaščenec je odločbo organa delno odpravil in mu naložil, da prosilcu posreduje kopije soglasja, ki ga je investitor pridobil za rekonstrukcijo ceste ter kopije nekaterih vlog investitorja v zvezi z izdajo soglasja. Pritožba prosilca je bila zavrnjena le v delu, ki se nanaša na identifikacijske osebne podatke investitorja (fizične osebe). Glede zahtevanega projekta pa je bilo odločeno, da se prosilcu omogoči le vpogled na sedežu organa, saj je bilo ugotovljeno, da gre za varovano avtorsko delo.
ODLOČBA
Številka: 090-189/2010/
Datum: 2. 3. 2011
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: …fizična oseba…, z dne 5. 11. 2010 zoper odločbo organa: Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana št. 090-16/2010-9, z dne 18. 10. 2010, v zadevi odločanja o dostopu do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 090-16/2010-9, z dne 18. 10. 2010 se delno odpravi.
Organ je dolžan v 10 dneh od prejema te odločbe prosilcu posredovati kopije naslednjih dokumentov:
1. soglasje št. 37167-2453/2009-4, z dne 28. 10. 2009 (4 strani), pri čemer mora na 1., 3. in 4. strani prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja;
2. poziv za dopolnitev vloge za izdajo soglasja za rekonstrukcijo cestnega priključka v Sečovljah, št. 347-09-5851/2005-4, z dne 23. 6. 2005, pri čemer mora na dokumentu prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja;
3. prošnja za podaljšanje roka za dopolnitev vloge, z dne 4. 7. 2005, št. vhodnega dokumenta 347-09-5851/2005-6, pri čemer mora na dokumentu prikriti osebno ime (ime in priimek), naslov in telefonsko številko vložnika oziroma investitorja;
4. vloga »prošnja za izdajo soglasja za rekonstrukcijo priključka na glavno cesto«, z dne 13. 6. 2005 (spremni dopis in priloge), pri čemer mora na 1. strani vloge, na 1. in 5. strani zakupne pogodbe, na 1. strani dokumenta št. 35720-837/2004, z dne 21. 9. 2004 in na fotografijah prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja;
5. vloga št. 37167-2453/2009-1, z dne 14. 10. 2009 brez priloge, pri čemer mora na vlogi prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja.
Organ je dolžan v 10 dneh od prejema te odločbe prosilcu omogočiti vpogled v naslednje dokumente:
1. priloga k vlogi št. 37167-2453/2009-1, z dne 14. 10. 2009 – vodilna mapa in načrt št. 557/2009 (skupaj 26 listov), pri čemer mora v dokumentu prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja (na 1. strani vloge, na 1. strani vodilne mape, na 1. strani načrta ter na kartografskih prilogah);
2. projektna dokumentacija, št. vhodnega dokumenta 37167-2453/2009-3, datum izdelave oktober 2009: vodilna mapa rekonstrukcije dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, št. projekta 557/2009, oktober 2009 in načrt za rekonstrukcijo dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, pri čemer mora v dokumentu prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja (na 1. strani vodilne mape in na 1. strani ter na kartografskih prilogah);
3. projektna dokumentacija – idejna zasnova v zadevi št. 347-09-5851/2005: vodilna mapa za rekonstrukcijo cestnega priključka v območju mejnega prehoda Sečovlje, julij 2005, št. projekta 408/2005, pri čemer mora v dokumentu prikriti osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja (na 1. strani in na kartografskih prilogah).
2. Pritožba prosilca, z dne 5. 11. 2010 se v preostalem delu - glede prikritih osebnih podatkov - zavrne.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 14. 6. 2010 pri organu vložil zahtevo po ZDIJZ za pridobitev kopij naslednjih dokumentov:
1. »Celovita dokumentacija, ki jo je … vložil na organ, v zvezi s posegom, ki ga je nameraval opraviti in pri katerem je bil zaustavljen s strani hrvaških policistov. (…) Na podlagi te dokumentacije je bil … izdan sklep oziroma odločba ali dovoljenje s strani organa«;
2. »Dokument ali dokumenti, ki jih je … pokazal pred TV kamerami POP TV, 10. junija 2010. Očitno gre za uradne dokumente – sklep, odločbo ali dovoljenje organa, s katerimi je … utemeljeval nameravani poseg odstranjevanja robnikov in izvedbo priključka ceste, pri čemer je bil zaustavljen s strani hrvaških policistov«.
Organ je dne 18. 10. 2010 izdal odločbo št. 090-16/2010-9 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Predhodno je organ že izdal zavrnilno odločbo št. 090-16/2010-4, z dne 9. 7. 2010, zoper to pa je prosilec vložil pritožbo. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku izdal odločbo št. 090-142/2010/4, s katero je prvotno odločbo organa odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje na prvi stopnji.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ:
- opredelil predmet zahteve prosilca v 1. in 2. točki, zlasti glede na željo po pridobitvi »celovite dokumentacije«;
- izrazil prepričanje, da je glede vsebovanih osebnih podatkov, ki se nanašajo na …, podana izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ;
- pojasnil, da v zvezi s 1. točko zahteve tudi delni dostop po 7. členu ZDIJZ ne pride v poštev. Ker se vloga prosilca izrecno nanaša na posredovanje »fotokopije vloge … s prilogami«, bi organ avtomatično povzročil razkritje osebnih podatkov, če bi prosilcu posredoval fotokopijo vloge … s prilogami. Organ bi namreč v takem primeru tako prosilcu, kot tudi ostalim osebam, dal jasno vedeti, da gre pri fotokopiji posredovane vloge s prilogami za vlogo …, četudi bi v dokumentaciji prekril vse osebne podatke. Organ v primeru, da zahtevi prosilca ugodi, ne more varovati osebnih podatkov svojih strank, saj že iz zahteve jasno izhaja, na katero osebo se ta vloga s prilogami nanaša. Če organ zahtevi ugodi, s tem avtomatično potrdi, da gre pri fotokopiji posredovane dokumentaciji za vlogo … s prilogami, s čimer se razkrijejo osebni podatki, in sicer tudi, če organ te osebne podatke prekrije in omogoči delni dostop. Vlogo prosilca in posredovano dokumentacijo namreč prosilec vedno obravnava in pregleduje skupaj in celovito ter s tem v vsakem trenutku razpolaga s ključem za razkritje osebnih podatkov. Delni dostop je skladno z ZDIJZ mogoče opraviti samo takrat, ko je osebne podatke mogoče izločiti tako, da to ne bi ogrozilo njihove zaupnosti. V konkretni situaciji pa je v primeru, da četudi se osebne podatke izloči iz dokumentacije, nedvomno ogrožena zaupnost podatkov. Anonimiziranje je takšna sprememba oblike osebnih podatkov, da jih ni več mogoče povezati s posameznikom ali pa je to mogoče le z nesorazmerno velikimi napori, stroški ali porabo časa. V konkretni situaciji predstavlja dejstvo, da se prekrije osebne podatke iz dokumentacije, takšno anonimizacijo oziroma spremembo osebnih podatkov, da jih je zlahka mogoče povezati s posameznikom oziroma povezava s posameznikom zahteva minimalen napor, nobenih stroškov in minimalno porabo časa. Ko bi organ prosilcu posredoval fotokopijo vse dokumentacije, bi namreč prosilec le pogledal v svojo vlogo in na ta način hitro, brez stroškov in z minimalnim naporom ugotovil, da se ta dokumentacija nanaša na …;
- pojasnil, da tudi v zvezi z 2. točko zahteve delni dostop po 7. členu ZDIJZ ne pride v poštev. Zahteva prosilca se tudi v tem delu nanaša na več osebnih podatkov, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, saj noben zakon izrecno ne dovoljuje, da bi organ osebne podatke lahko sporočal zainteresirani javnosti. Zaradi navedenega bi bilo potrebno zahtevo prosilca zavrniti. Ker pa 7. člen ZDIJZ v takem primeru organu nalaga, da mora osebne podatke izločiti iz dokumenta ter seznaniti prosilca z vsebino, če jih je mogoče izločiti, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost (t.i. delni dostop), je organ nadalje presojal, ali so podani pogoji za delni dostop. Glede na to, da se zahteva prosilca izrecno nanaša na »sklep, odločbo ali dovoljenje organa, s katerim je … utemeljeval nameravani poseg odstranjevanja robnikov in izvedbo priključka ceste, pri katerem so ga ustavili hrvaški policisti«, bi organ s tem, ko bi posredoval takšne dokumente, kršil ZVOP-1, četudi bi prekril osebne podatke, saj že iz same zahteve prosilca izhaja, da se ta dokumentacija nedvomno nanaša na … in na nikogar drugega. Že sama zahteva prosilca je namreč oblikovana tako, da organ tudi v primeru, da prekrije osebne podatke, v primeru ugoditve zahtevi potrdi, da gre pri teh dokumentih za dokumente, ki jih je pridobil … od organa, s čimer so torej osebni podatki avtomatično razkriti. V konkretni situaciji predstavlja dejstvo, da se prekrije osebne podatke iz dokumentacije, takšno anonimizacijo oziroma spremembo osebnih podatkov, da jih je zlahka mogoče povezati s posameznikom oziroma povezava s posameznikom zahteva minimalen napor, nobenih stroškov in minimalno porabo časa.
Delni dostop je mogoče opraviti samo takrat, ko je osebne podatke mogoče izločiti tako, da to ne bi ogrozilo njihove zaupnosti. V konkretni situaciji pa je tudi v primeru, da se osebne podatke izloči iz dokumentacije, ogrožena zaupnost podatkov. Organ je zato tudi glede dokumentov, ki jih je izdal …, ugotovil, da lahko varstvo osebnih podatkov zagotovi le na ta način, da zahtevo prosilca zavrne, saj bi šlo v primeru ugoditve zahtevi za posredovanje osebnega podatka, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1, delni dostop pa ni mogoč, saj bi ta ogrozil zaupnost osebnih podatkov;
- dodatno pojasnil, da določbe ZDIJZ zahtevajo, da se dokumenti, ki naj bi predstavljali informacijo javnega značaja obravnavajo z vidika "erga omnes". Informacija javnega značaja je namreč prosto dostopna vsem in ne le prosilcu. Mnenje Pooblaščenca v zvezi s tem je, da interes in pravne koristi prosilca za presojo niso pomembni in da dejstvo, da je prosilec informacijo zahteval prav za določeno osebo in da tako očitno že razpolaga s podatki, na podlagi katerih bo lahko identificiral osebo, pri odločanju po ZDIJZ ni pomembno. Organ glede tega ugotavlja, da je … toliko izpostavljena medijska osebnost, da je celotni slovenski javnosti znano, na koga se razkriti osebni podatki nanašajo. Torej celotna javnost in ne samo ožji krog oseb, bi bil s takšnim razkritjem seznanjen z njegovimi osebnimi podatki. Tudi če organ opravi anonimizacijo, se na ta način osebni podatki ne morejo zadostno zaščititi oziroma je ogrožena zaupnost podatkov, saj se osebo v takem primeru lahko zelo enostavno identificira, predvsem upoštevajoč njegovo ekonomsko, kulturno in družbeno identiteto. Takšna identifikacija bi zahtevala zelo majhen napor, izredno majhne stroške in majhno porabo časa, saj je celoti slovenski javnost znano, na katero osebo se nanašajo dogodki na mejnem prehodu ob Dragonji in kdo večkrat pride v konflikt s hrvaškimi mejnimi policisti. Prav tako je potrebno upoštevati dejstvo, da bi prosilec in morebitne druge osebe posredovano dokumentacijo in vlogo prosilca obravnavali kot enotno zadevo, saj je bilo le na podlagi te vloge prosilca mogoče pridobiti posredovano dokumentacijo. Ker bi se vloga prosilca in posredovana dokumentacija vedno obravnavala skupaj kot enotna zadeva, s tem tako prosilec kot tudi ostala zainteresirana javnost v vsakem trenutku razpolaga s ključem za identifikacijo. Tudi zaradi tega dejstva, izločitev osebnih podatkov iz dokumentacije ne daje zadostnega jamstva, da zaupnost osebnih podatkov ne bo ogrožena, kot to zahteva 7. člen ZDIJZ v primeru dovolitve delnega dostopa;
- izrazil prepričanje, da je glede na zgornje navedbe izkazano, da je pri zahtevi za dostop do informacij javnega značaja v obliki posredovanja fotokopije vloge … s prilogami v celoti podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi šlo v primeru ugoditve zahtevi za posredovanje osebnega podatka, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1, delni dostop pa ni mogoč, saj bi ta ogrozil zaupnost osebnih podatkov. Zaradi navedenega je organ odločil, da se zahteva za posredovanje fotokopije vlog … s prilogami v celoti zavrne ter se ne omogoči niti delni dostop.
Prosilec je 5. 11. 2010 vložil pritožbo, v kateri je izrazil nestrinjanje z izpodbijano odločbo in poudaril, da je javni interes pri dokumentaciji, ki jo je zahteval, še posebej poudarjen (prosilec ni v ničemer zatrjeval, da bi prek t.i. testa interesa javnosti moral organ ali Pooblaščenec, glede ugotovljene izjeme varstva osebnih podatkov, odločiti drugače – opomba Pooblaščenca).
Odstopljeni pritožbi je organ priložil dokumentarno gradivo, ki ga je štel za predmet zahteve prosilca, torej gradivo, glede katerega mu je bil dostop v celoti zavrnjen. Gre za naslednje sklope dokumentov:
- upravna zadeva organa št. 37166-57/2009 (sig. 809), naziv zadeve »Ureditev dostopa do državne ceste v Sečovljah – …« (12 dokumentov);
- upravna zadeva organa št. 37167-2453/2009 (sig. 1505), naziv zadeve »Rekonstrukcija cestnega priključka v Sečovljah« (4 dokumenti, po evidenci 6);
- nestrukturiran sklop dokumentov v zadevi št. 347-09-5851/2005 (pribl. 30 dokumentov);
- projektna dokumentacija: načrt za elektroenergetske naprave investitorja Občine Piran s spremnim dopisom, datum izdelave september 2005 (pribl. 30 listov);
- projektna dokumentacija: načrt za rekonstrukcijo dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, datum izdelave oktober 2009, št. vhodnega dokumenta 37167-2453/2009-3;
- upravna zadeva organa št. 347-09-5851/2005, naziv zadeve »…« - »Rekonstrukcija priključka (na parc. št. …, k.o. Sečovlje) na glavno cesto« (4 mape in spremljajoči dokumenti).
Pooblaščenec je zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja, ugotovitvi možnosti za izvedbo delnega dostopa in ugotavljanja razpolaganja z materialnimi avtorskimi pravicami, dne 3. 12. 2010 pozval …, da se opredeli, ali so podani osebni razlogi, zaradi katerih zahtevani dokumenti ne bi smeli biti dostopni javnosti. … je pojasnil, da je v njegovem interesu, da je soglasje št. 37167-2453/2009-4, ki ga je pridobil, dostopno vsakomur, saj lahko le na tak način opozarja na nepravilnosti v pravni državi, na ogrožanje življenja in kratenje človekovih pravic na ozemlju RS.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja v pritožbenem postopku
1.1. Splošno
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Ob navedenem procesnem izhodišču in glede na zavrnitveni razlog v izpodbijani odločbi ter glede na pritožbene navedbe prosilca je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotavljal le, ali je organ z materialno pravnega vidika odločil pravilno, ko se je skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov po 6. členu ZDIJZ ter na nedopustnost izvedbe delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Pred vsebinskim odločanjem je Pooblaščenec še omejil pritožbeni postopek zgolj na dokumente, ki dejansko predstavljajo predmet zahteve prosilca, in sicer na podlagi presoje objektivne vsebinske zveze med zahtevano in razpoložljivo dokumentacijo (gl. naslednje poglavje).
1.2. Predmet zahteve
1.2.1. Dokumenti, ki niso predmet zahteve
Kljub temu, da je Pooblaščenec v izhodišču štel, da so dokumenti, ki mu jih je odstopil organ, dokumenti, ki jih je prosilec zahteval, je na podlagi presoje objektivne vsebinske zveze med zahtevo in razpoložljivo dokumentacijo ugotovil:
- da upravna zadeva organa št. 37166-57/2009 (sig. 809), 12 dokumentov, naziv zadeve »Ureditev dostopa do državne ceste v Sečovljah – …«,
- da nestrukturiran sklop dokumentov v zadevi št. 347-09-5851/2005,
- da projektna dokumentacija: načrt za elektroenergetske naprave investitorja Občine Piran s spremnim dopisom, datum izdelave september 2005 (pribl. 30 listov) in
- da spremljajoči dokumenti v preostalih sklopih dokumentacije,
glede na jezikovno formulacijo obeh zahtevkov prosilca (tj. točka 1 in 2), niso predmet zahteve prosilca. Zato ta dokumentacija tudi ni predmet odločanja v pritožbenem postopku. Dokumentacija namreč vsebuje korespondenco med organom in odvetnikom, korespondenco med raznimi organi, notranjo korespondenco, projektno dokumentacijo investitorja Občine Piran, izpiske iz zemljiške knjige, pogodbe o ustanovitvi služnostne pravice, vloge Občine Piran, izpise e-sporočil, tabele, kartografski material, neevidentirane dokumente, dokumente, katerih pojavljanje je slučajno in podobno, ki se zgolj posredno navezuje na rekonstrukcijo cestnega priključka in ne prestavlja dokumentacije, neposredno vezane na vlogo … glede pridobitve soglasja. Zveza z vlogo in soglasjem … je torej glede teh dokumentov preveč oddaljena.
1.2.2. Dokumenti, ki so predmet zahteve
V zvezi z upravno zadevo št. 37167-2453/2009 (sig. 1505), naziv zadeve »Rekonstrukcija cestnega priključka v Sečovljah«, 4 obstoječi dokumenti (evidentiranih 6 dokumentov), Pooblaščenec ugotavlja, da predmet prosilčeve zahteve predstavlja zgolj:
- soglasje št. 37167-2453/2009-4, z dne 28. 10. 2009 (4 strani) in
- vloga investitorja št. 37167-2453/2009-1, z dne 14. 10. 2009 s prilogo – vodilno mapo in načrtom št. 557/2009 (skupaj 26 listov).
V preostalem delu velja enako kot zgoraj v točki 1.2.1.
V zvezi z upravno zadevo organa št. 347-09-5851/2005, naziv zadeve »…« - »Rekonstrukcija priključka (na parc. št. …, k.o. Sečovlje) na glavno cesto« (4 mape in spremljajoči dokumenti), Pooblaščenec ugotavlja, da predmet prosilčeve zahteve predstavljajo zgolj:
- mapa projektne dokumentacije – idejne zasnove: vodilna mapa za rekonstrukcijo cestnega priključka v območju mejnega prehoda Sečovlje;
- prošnja za podaljšanje roka za dopolnitev vloge, z dne 4. 7. 2005;
- poziv za dopolnitev vloge za izdajo soglasja za rekonstrukcijo cestnega priključka v Sečovljah, št. 347-09-5851/2005-4, z dne 23. 6. 2005;
- vloga »prošnja za izdajo soglasja za rekonstrukcijo priključka na glavno cesto«, z dne 13. 6. 2005 (spremni dopis in priloge), skupaj 16 listov.
V preostalem delu velja enako kot zgoraj v točki 1.2.1.
Ne glede na to, da se dokument z enako vsebino nahaja tudi v že omenjeni dokumentaciji zgoraj, je predmet zahteve tudi projektna dokumentacija: načrt za rekonstrukcijo dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, investitor …; datum izdelave oktober 2009, št. vhodnega dokumenta 37167-2453/2009-3.
2. Presoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja
2.1. Splošno
ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena določa enajst izjem od dostopa do informacij javnega značaja – izjema varstva tajnih podatkov, izjema varstva poslovne skrivnosti, izjema varstva osebnih podatkov, izjema varstva poročevalskih enot, izjema varstva davčnega postopka in davčne tajnosti, izjema varstva kazenskega in prekrškovnega postopka, izjema varstva upravnega postopka, izjema varstva sodnih postopkov, izjema varstva dokumenta v nastajanju, izjema varstva naravnih in kulturnih vrednot ter izjema varstva notranjega delovanja. V primeru obstoja katere od izjem, mora organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih informacij (v celoti ali delno).
V konkretnem primeru je sporno le vprašanje obstoja izjeme varstva osebnih podatkov in vprašanje možnosti zagotovitve delnega dostopa.
2.2. Izjema varstva osebnih podatkov
Skladno s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB; ZVOP-1) v 6. členu določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Ker razkritje osebnega podatka javnosti predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8., 9. in 10. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
V pritožbenem postopku je Pooblaščenec presojal možnost obstoja izjeme varstva osebnih podatkov samo glede dokumentov iz točke 1.2.2. V zvezi z vprašanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je Pooblaščenec ugotavljal:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 8., 9. in 10. člena ZVOP-1.
2.3. Presoja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru
Po pregledu odobrenih dokumentov Pooblaščenec ugotavlja:
1. da se v soglasju št. 37167-2453/2009-4, z dne 28. 10. 2009 (4 strani) na več mestih (1., 3. in 4. stran) pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja,
2. da se v vlogi št. 37167-2453/2009-1, z dne 14. 10. 2009 s prilogo – vodilna mapa in načrt na več mestih (na 1. strani vloge, na 1. strani vodilne mape, na 1. strani načrta ter na kartografskih prilogah) pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja,
3. da se v projektni dokumentaciji s številko vhodnega dokumenta 37167-2453/2009-3, datum izdelave oktober 2009: vodilna mapa rekonstrukcije dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, št. projekta 557/2009 in načrt za rekonstrukcijo dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, na več mestih (na 1. strani vodilne mape in 1. strani ter kartografskih prilogah) pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja,
4. da se v projektni dokumentaciji – idejni zasnovi: vodilna mapa za rekonstrukcijo cestnega priključka v območju mejnega prehoda Sečovlje, julij 2005, št. projekta 408/2005, na več mestih (na 1. strani in na kartografskih prilogah) pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja,
5. da se na prošnji za podaljšanje roka za dopolnitev vloge, z dne 4. 7. 2005, številka vhodnega dokumenta 347-09-5851/2005-6 pojavlja osebno ime (ime in priimek), naslov in telefonska številka vložnika oziroma investitorja,
6. da se v pozivu za dopolnitev vloge za izdajo soglasja za rekonstrukcijo cestnega priključka v Sečovljah, št. 347-09-5851/2005-4, z dne 23. 6. 2005 pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja in
7. da se v vlogi »prošnja za izdajo soglasja za rekonstrukcijo priključka na glavno cesto«, z dne 13. 6. 2005 (spremni dopis in priloge), na več mestih (na 1. strani vloge, na 1. in 5. strani zakupne pogodbe, na 1. strani dokumenta št. 35720-837/2004, z dne 21. 9. 2004 in na fotografijah) pojavlja osebno ime (ime in priimek) in naslov vložnika oziroma investitorja.
Osebno ime, naslov in telefonska številka vložnika oziroma investitorja že sami po sebi omogočajo določljivost posameznika, na katerega se odobreni dokumenti nanašajo, zaradi česar gre v skladu z definicijo iz 6. člena ZVOP-1 za osebne podatke. Na podlagi teh identifikacijskih osebnih podatkov tudi preostali deli odobrenih dokumentov predstavljajo osebne podatke vložnika oziroma investitorja. Za javno razkritje identifikacijskih in drugih osebnih podatkov vložnika oziroma investitorja, ni podane pravne podlage v smislu 8., 9. ali 10. člena ZVOP-1, saj ne obstaja zakon, ki bi takšno obdelavo osebnih podatkov dopuščal, obdelava osebnih podatkov na podlagi privolitve pa v konkretnem primeru ni mogoča. Navedeno pomeni, da razkritje tovrstnih osebnih podatkov javnosti ni dopustno, zaradi česar bi, če bi osebne podatke teh oseb razkrili javnosti, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov v smislu 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Kljub navedenemu Pooblaščenec ugotavlja, da je iz odobrenih dokumentov mogoče izločiti identifikacijske osebne podatke tako, da preostali podatki nimajo več narave osebnih podatkov (tj. podatkov, ki se nanašajo na točno določenega vložnika oziroma investitorja). Zato je mogoče in treba prosilcu zagotoviti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ, in vseeno ohraniti »zaupnost« dokumentov. To zaupnost je treba razumeti v smislu, da se z delnim dostopom ohrani varstvo osebnih podatkov posameznika.
Dejstvo, da prosilec to osebo pozna, ne vpliva na stališče o nedopustnosti razkritja, saj se razkritje presoja z vidika javnosti (kriterij univerzalnega prosilca) in ne zgolj z vidika konkretnega prosilca. Z delnim dostopom organ javnosti ne razkrije varovanih osebnih podatkov vložnika oziroma investitorja. Sklepanje, da se odobreni dokumenti nanašajo na točno določeno osebo, je prepuščeno prosilcu. Ta v okviru nadaljnje obdelave dokumentacije tudi ne sme dokumentov distribuirati drugim tako, da razkrije, na katerega posameznika se dokumenti nanašajo. Učinek odločitve o dostopnosti dokumentov, ki vsebuje osebne podatke, mora biti enak erga omnes, tj. enak nasproti kateremu koli prosilcu. Tudi kateremu koli drugemu prosilcu, ki vložnika oziroma investitorja ne pozna, bi bili dokumenti razkriti na enak način kot konkretnemu prosilcu. Rezultat odločanja po ZDIJZ (presojanja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov) ne more biti različen za različne prosilce. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je lahko odločitev samo univerzalna – tj. da se delni dostop lahko izvede, ne glede na to, ali konkretni prosilec glede na sklepanje in navedbe v zahtevi ve, na koga se dokumenti nanašajo.
2.4. Neobstoj drugih izjem od prostega dostopa do informacije javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preskusil, ali se v odobrenih dokumentih iz točke 3.2 nahajajo podatki, ki bi utegnili predstavljati katero od preostalih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V okviru vsebinskega preskusa je bilo ugotovljeno, da vsebina odobrenih dokumentov ne predstavlja nobene od preostalih izjem od prostega dostopa.
3. Avtorsko delo in omejitev oblike (načina) dostopa
3.1. Uvodno o omejitvi načina dostopa
Prosilec ima na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Tako organ ne more prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.
Posebna presoja obstoja varovanih avtorskih del je bila v konkretnem primeru potrebna glede:
1. priloge k vlogi št. 37167-2453/2009-1, z dne 14. 10. 2009 – vodilna mapa in načrt št. 557/2009 (skupaj 26 listov),
2. projektne dokumentacije, številka vhodnega dokumenta 37167-2453/2009-3, datum izdelave oktober 2009: vodilna mapa rekonstrukcije dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239, št. projekta 557/2009, oktober 2009 in načrt za rekonstrukcijo dostopne poti s priključkom na državno cesto G I-111, odsek 239 in
3. projektne dokumentacije – idejne zasnove v zadevi št. 347-09-5851/2005: vodilna mapa za rekonstrukcijo cestnega priključka v območju mejnega prehoda Sečovlje, julij 2005, številka projekta 408/2005.
3.2. Avtorsko delo - splošno
V skladu z Zakonom o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 12/95; v nadaljevanju ZASP) je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izraženo, če ni v ZASP drugače določeno. Zakonodaja, sodna praksa in pravna teorija so izoblikovale merila in predpostavke za opredelitev avtorskega dela. Ker velja avtorska pravica le za avtorska dela, Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavlja, ali so izpolnjene zakonske predpostavke za to, da je zahtevani dokument mogoče opredeliti kot avtorsko delo. Te predpostavke so: stvaritev, področje ustvarjalnosti, duhovnost, izraženost in individualnost (prim. Trampuž M.: Avtorsko pravo. Ljubljana: Cankarjeva založba, 2000).
Ugotavljanje, ali gre za avtorsko delo je pravno vprašanje (avtorsko delo je namreč pravni standard, definiran z generalno klavzulo), o katerem je treba odločiti izhajajoč iz dejanskega stanja – vsebine stvaritve. V konkretni zadevi gre za matično, in ne predhodno vprašanje.
3.3. Avtorsko delo v konkretnem primeru
Pri presojanih dokumentih (gl. točka 3.1 zgoraj) so izpolnjeni vsi opredelilni elementi avtorskega dela:
Stvaritev:
Pri stvaritvi gre za ustvarjalno dejavnost neke konkretne osebe, ki vodi do nastanka dela. Presojani dokumenti so nedvomno rezultat človeškega ravnanja in sicer enega ali več strokovnjakov, kot avtorjev.
Področje ustvarjalnosti:
Avtorsko delo mora pripadati kategorijam znanosti, književnosti ali umetnosti. Presojani dokumenti nedvomno pomenijo delo s področja arhitekturne, prostorske, prometne in gradbene znanosti. Gre za dokumente, ki so že po predpisih o graditvi objektov strokovna podlaga za odločanje v postopku izdaje upravnih aktov (v konkretnem primeru soglasja).
Duhovnost:
Avtorsko delo mora biti delo človeškega duha; mora iti za duhovno stvaritev, saj je avtorko delo imaterialna dobrina, zaradi česar ga je potrebno ločiti od nosilca avtorskega dela. Tudi v konkretnem primeru so presojani dokumenti nosilci avtorjeve duhovne stvaritve, za katero je bil potreben določen intelektualen napor – gre namreč za miselno kombiniranje ter izravnavanje zakonodajnih pogojev za graditev objektov, upravnih pogojev, dejanskih okoliščin na terenu ter pravil s področja prostorskih, arhitekturnih, gradbenih in prometnih znanosti. V presojanih dokumentih (kot materializaciji duhovne stvaritve) se odsevajo znanje, izkušnje, misli, sporočila, razmišljanja, prepričanja, itd. avtorjev.
Izraženost:
Predpostavka izraženosti zahteva, da je avtorsko delo v zunanjem svetu izraženo na način, da je zaznavno človeškim čutom. V konkretnem primeru so presojani dokumenti izraženi (materialno fiksirani) v obliki tiskanih ter v mapo vezanih dokumentov.
Individualnost:
Dokumenti, ki so predmet presoje v konkretnem postopku, zagotovo predstavljajo samosvoje, svojevrstno oziroma inovativno delo, ki ga ločuje:
od avtorsko nevarovanih vsakdanjih pojavov (npr. predpisov s področja obravnavanih znanosti),
od siceršnje strokovne dediščine (občega znanja na področju obravnavanih znanosti) ter
od drugih varovanih del (npr. druge projektne dokumentacije – obstoječe projektne dokumentacije ni mogoče uporabiti za druge objekte).
Za dokumente, ki so predmet presoje, je značilna relativna izvirnost, to pomeni, da so avtorji tvarino sicer črpali iz splošno znanih (dostopnih) dognanj s področja obravnavanih znanosti in zakonodaje, vendar so njihova dela na določeni ustvarjalni ravni oziroma kažejo na določeno količino individualnosti. To jih ločuje od drugih primerljivih projektov.
V podporo zgornjim ugotovitvam je tudi prvi odstavek 5. člena ZASP, ki med avtorska dela eksemplifikativno šteje tudi predstavitve znanstvene, izobraževalne ali tehnične narave (tehnične risbe, načrti, skice, tabele, izvedenska mnenja in druga dela enake narave).
Pooblaščenec ocenjuje, da dokumenti, ki so predmet presoje (celotna vsebina vseh dokumentov, ki jih je bilo treba obravnavati kot celoto) izpolnjujejo vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela. Poleg tega je vprašanje prenosa materialnih avtorskih pravic na organ ni sporno, ker ni avtor (oziroma projektantsko podjetje) dokumenta izročil organu v lastnem interesu, pač pa ga je na pogodbeni podlagi izročil investitorju. Šele investitor je dokumente v svojem interesu predložil organu. Razmerje med avtorjem (oziroma projektantskim podjetjem) in investitorjem zato v ničemer ne vpliva na razmerje med investitorjem in organom. Glede relevantnega razmerja med investitorjem in organom se investitor ni opredelil, zaradi česar je mogoče utemeljeno sklepati, da prenosa materialnih avtorskih pravic ni bilo (tudi sicer bi bilo kaj takega skrajno nelogično ali vsaj neobičajno).
Zato je prosilcu v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ mogoče odobriti le vpogled. Prvi odstavek 25. člena ZDIJZ določa: »če organ zahtevi ugodi, prosilcu nemudoma omogoči seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled ali tako, da mu zagotovi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis«. Drugi odstavek 25. člena ZDIJZ se glasi: »če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, organ, v primeru iz prejšnjega odstavka, prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled«. Na podlagi teh določb je mogoče utemeljeno sklepati, da sta prvostopenjski in drugostopenjski organ glede oblike seznanitve upravičena odločiti drugače, kot se glasi zahtevek, tj. namesto posredovanja kopij odobriti vpogled (»…prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled«), če je seveda izpolnjen pogoj obstoja varovanega avtorskega dela. V tem primeru ne gre za odločanje ultra ali extra petitum, ker gre le za vprašanje oblike (načina) seznanitve, in ne za poseg v vsebino zahtevka – predmet zahtevka namreč ostaja enak. V podporo temu stališču je tudi siceršnji duh transparentnosti in preglednosti nad informacijami javnega značaja ter upoštevaje načelo najširšega varstva pravic strank. Očiten nesmisel bi bil, če bi organ prosilcu zavrnil zahtevo zato, ker bi ta zaradi nepoznavanja vsebine dokumenta »napačno« formuliral način seznanitve. V primeru zavrnitve take zahteve bi bila vprašljiva tudi možnost vložitve nove zahteve, saj bi bilo treba novo zahtevo (tj. s »popravljenim« načinom seznanitve) načeloma zavreči v skladu s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (odvisno od rešitve težkega pravnega vprašanja o istovetnosti zahtevka, od katerega je zavrženje odvisno).
4. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec odločitev v izreku sprejel na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, po katerem pritožbeni organ zaradi ugotovljene napačne uporabe materialnega prava, odločbo organa prve stopnje odpravi in s svojo odločbo sam reši zadevo.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka