Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-150/2010/6
Kategorije: Ali dokument obstaja, Notranje delovanje organa
Številka: 090-150/2010/
Datum: 5. 10. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………. (v nadaljevanju prosilec), z dne 17. 6. 2010, zoper odločbo Ministrstva za Finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-22/2010/2 z dne 19. 7. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 17. 6. 2010 na organ naslovih zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da mu organ posreduje:
1. faksimile dokumentacije o sistemu MFERAC:
- shema podatkovne baze,
- programski vmesniki za dostop do nje,
- faksimile organa, s katerim je bil MFERAC vpeljan,
2. fotokopijo podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem.
Organ je prosilcu dne 20. 7. 2010 posredoval:
- kopijo sklepa Vlade Republike Slovenije, ki ga je ta sprejela na svoji 170. Seji dne 23. 11. 1995, s katerim je organu naložila, da do konca leta 1996 izvede vse postopke, ki so potrebni za vzpostavitev enotnega računovodstva in s tem ustreznega nadzora nad porabo sredstev državnega proračuna pri tistih proračunskih uporabnikih, ki samostojno vodijo računovodstvo;
- kopijo sklepa ministra za finance o izvedbi javnega razpisa »izbor MFERAC-96-01« za izbiro najugodnejšega ponudnika za izgradnjo računalniško podprtega enotnega računovodskega sistema, ki ga je izdal na podlagi zgornjega sklepa vlade. Javni razpis je bil nato objavljen v Uradnem listu RS št. 8 dne 12. 2. 1996, pod številko 0088/96.
V svojem odgovoru je organ še navedel, da je s posredovanjem navedene dokumentacije prosilcu ugodil v delu, ki se nanaša na tretjo alinejo 1. točke njegove zahteve.
Glede preostalih zahtev prosilca je organ dne 19. 7. 2010 izdal zavrnilno odločbo št. 090-22/2010/2. V odločbi je organ navedel, da je dokumentacija o informacijskem sistemu MFERAC, do katere dostop zahteva prosilec, namenjena notranjemu delovanju organa in bi njeno razkritje ogrozilo varnost sistema MFERAC ter s tem povzročilo motnje pri delovanju organa. Organ je zato na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane dokumentacije zavrnil. Kar se tiče zahteve do kopije podatkovne baze sistema MFERAC pa je organ ugotovil, da ta vsebuje vrsto podatkov, ki so občutljivi z vidika monetarne stabilnosti države, podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost posameznih poslovnih subjektov, ter številne osebne podatke. Navedenih podatkov ni mogoče izločiti iz podatkovne baze, da bi se prosilcu omogočil delni dostop do informacij. Poleg tega je podatkovna baza sistema MFERAC namenjena notranjemu delovanju in dejavnosti organa in bi njeno razkritje ogrozilo delovanje sistema MFERAC ter s tem organu onemogočilo izvrševanje njegovih pristojnosti. Organ je zato dostop do zahtevane kopije podatkovne baze zavrnil na podlagi 2., 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je Pooblaščencu dne 3. 8. 2010 posredoval pritožbo na odločbo organa, v kateri je navedel, da je podatkovna baza MFERAC dokument, ki izvira iz delovnega področja organa in vsebuje podatke o porabi javnih sredstev. Zahtevani dokument ni opredeljen kot tajen niti ne odgovarja kriterijem iz 5.-8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre torej za dokument, ki odgovarja vsem kriterijem informacije javnega značaja in ni nobene zakonske ovire, da organ zahtevanega dokumenta ne bi posredoval.
V skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP v povezavi s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ in prvim odstavkom 259. člena ZUP, je Pooblaščenec pritožbo odstopil prvostopenjskemu organu, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-22/2010/5 dne 5. 8. 2010.
Pooblaščenec je dne 14. 9. 2010 opravil telefonski pogovor s prosilcem, v katerem je slednji pojasnil, da ne želi podatkovne baze kot sistema oz. da ne želi sistema za poganjanje podatkovne baze, temveč želi podatkovno bazo kot datoteko, da torej želi zgolj podatke.
Dne 17. 9. 2010 je Pooblaščenec pri organu opravil ogled in camera, na podlagi katerega je bil pripravljen zapisnik št. 090-150/2010/4.
Organ je na poziv Pooblaščenca z dne 23. 9. 2010 podal dodatna pojasnila dne 30. 9. 2010.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Zato je Pooblaščenec v konkretni zadevi preverjal navedbe prosilca le glede pravilnosti izreka izpodbijane odločbe, in sicer glede pravilnosti odločitve organa, da zavrne posredovanje kopij sheme podatkovne baze sistema MFERAC, programskih vmesnikov za dostop do nje ter fotokopije podatkovne baze sistema MFERAC s stanjem na dan 17. 6. 2010 oz. z novejšim stanjem.
Pooblaščenec je tako v nadaljevanju presojal, ali zahtevana dokumentacija predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh sodišč kot državnih organov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ v konkretni zadevi kot državni organ že po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ nedvomno sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149). Prosilec je zahteval dostop do dokumentov, ki so bili pridobljeni v postopku javnega razpisa, kar pomeni, da zahtevana dokumentacija nedvomno sodi v delovno področje organa.
Zahtevane informacije nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa. Kot je razvidno že iz kopije osnutka zapisnika seje Vlade RS z dne 23. 11. 1995, ki jo je organ posredoval prosilcu, je bilo organu na tej seji naloženo, da do konca leta 1996 izvede vse postopke, ki so potrebni za vzpostavitev enotnega računovodstva. Na tej osnovi je bil v okviru projekta MFERAC vzpostavljen istoimenski informacijski sistem, ki omogoča organu in neposrednim proračunskim uporabnikom nadzor izvrševanja proračuna in vodenja enotnega računovodstva. Vzdrževanje in nadgrajevanje sistema MFERAC se izvaja kot projekt MFERAC02. V okviru projekta delovne skupine pripravljajo predloge za spremembe, potrjujejo predloge rešitev in testirajo prispele izdelke. Strokovne službe organa skrbijo za podporo projektu in sistemu, pomoč uporabnikom, organizacijo dela na projektu, sistemsko podporo in organizacijo izobraževanja uporabnikov. Gre torej za enega izmed projektov organa, organ pa je prav tako zadolžen za vzdrževanje in podporo sistema. Dokumentacija, ki jo zahteva prosilec, se navezuje na ta sistem, in torej nedvomno izvira iz delovnega področja organa.
Pogoja, da mora organ z zahtevano informacijo razpolagati in da se mora ta nahajati v neki materializirani obliki, pa pomenita, da predstavlja informacijo javnega značaja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja oz. pristojnosti že izdelal oziroma pridobil, lahko tudi od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali je bil pogoj iz druge in tretje točke izpolnjen za vsak posamezni dokument.
2.1. Podatkovna baza MFERAC
Pooblaščenec je zaradi razjasnitve zahteve prosilca po kopiji podatkovne baze dne 14. 9. 2010 od tega pridobil dodatna pojasnila. Prosilec je pojasnil, da ga zanimajo goli podatki, torej podatkovni nizi in ne baza kot celota (skupaj z aplikacijami itd.). Zato je Pooblaščenec njegovo zahtevo obravnaval le v tem okviru.
Kot izhaja iz zapisnika št. 090-150/2010/4, pripravljenega na ogledu in camera pri organu dne 17. 9. 2010, organ ne zanika, da bi s samo podatkovno bazo oz. tudi samim podatkovnim nizom razpolagal. Posledično Pooblaščenec torej ne dvomi, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga.
Vendar pa je treba upoštevati dejstvo, da organ pri dostopanju do posameznih podatkov uporablja računalniško aplikacijo – vmesnik, s katerim dostopa do posameznih podatkov iz podatkovnih nizov. Organ je sicer navedel, da je možno z orodjem Oracle podatkovni niz izvoziti in pripraviti datoteko, ki bo vsebovala zahtevane podatke. Vendar pa bi takšna datoteka vsebovala poleg samih (več tisoč) tabel podatkov tudi posamezne poglede (view), poročila (report) ter poizvedbe (query). Ob kombinaciji le-teh skupaj z glavami tabel pa bi bilo mogoče ugotoviti strukturo sistema MFERAC, do katere pa Pooblaščenec iz razlogov, ki bodo podrobneje pojasnjeni v točki 3.2., dostopa ni dovolil.
Prosilcu pa bi bilo mogoče ugoditi z izvozom posameznih tabel. V obravnavani zadevi je tako ključno vprašanje, ali pomeni izvoz posameznih tabel ustvarjanje nove informacije. Kot izhaja iz gornje opredelitve informacije javnega značaja, je namreč s pojmom informacija javnega značaja praviloma mišljena le informacija, ki že obstaja, tako da zavezanemu organu ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela, truda ali predelave pri seznanitvi prosilca z njo. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej. Organ mora torej ob vsaki zahtevi znova oceniti, kakšen delovni vložek terja pridobitev podatka, ki »plava« v sistemu. Če dodaten trud ostaja v razumnih mejah in gre za razumno količino administrativnega dela, ne gre za ustvarjanje novega podatka oziroma zbirke, temveč za informacijo javnega značaja, ki že obstaja. Iz tega sledi, da mora organ podatek (npr. podatek o bruto plači posameznega javnega uslužbenca) iz širšega sistema (podatkovne baze) priklicati in prosilčevi zahtevi ugoditi. Opisan preizkus je odločilen za razumevanje prave vsebine informacije javnega značaja in je tudi v skladu s temeljnimi funkcijami pravice do dostopa do informacij javnega značaja in osnovnimi načeli ZDIJZ, kot sta javnost in odprtost delovanja organov (1. odst. 2. čl. ZDIJZ). Načelo odprtosti delovanja javnih organov namreč omogoča pridobivanje vseh javnih informacij, torej informacij o delu oblasti in posledično omogoča tako nadzor kot tudi sodelovanje pri sprejemanju odločitev, ki pomenijo izvajanje oblastvenih, javnopravnih nalog.
Kot izhaja iz dodatnih pojasnil organa z dne 30. 9. 2010, je izvoz posameznih tabel s podatki sicer mogoč, vendar bi se tudi pri tem lahko izvozili tudi določeni objekti (poročila in poizvedbe). Po navedbah organa so namreč poročila in poizvedbe sestavni del aplikacij, del sintaktične zgradbe poročil in poizvedb pa je lahko vgrajen tudi v različne objekte, ki so kot poslovna logika shranjeni v podatkovno bazo. Kot pojasnjuje organ, ne obstaja orodje, ki bi pripravilo izvoz objektov iz baze in sočasno iz aplikacij. Izvoz posameznih tabel s podatki je torej možen, vendar bi bila poleg podatkov vseeno razvidna tudi zgradba tabel. Kot že navedeno, pa Pooblaščenec dostopa do strukture sistema MFERAC, iz v točki 3.2. navedenih razlogov, ni dovolil.
Glede na navedeno bi torej organ, da bi prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov, zaradi onemogočanja dostopa do strukture sistema MFERAC (glej točko 3.2. spodaj) moral prekriti naslovne vrstice oz. glave tabel. Posledično prosilec iz tabel ne bi mogel razbrati, kaj pomenijo posamezni podatki v tabelah. Posamezni podatki v tabelah so namreč šifrirani – torej označeni s posebnimi šiframi, ki jih brez ustreznih orodij ni mogoče razbrati. Tako prosilec tabel v takšni obliki dejansko ne bi mogel uporabiti. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen k prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, ki ne obstaja v materializirani obliki. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca.
Prosilec, gledano s kakovostnega vidika, zahteva izpis podatkov iz podatkovne baze, ki dejansko predstavlja ustvarjanje novih dokumentov – posameznih tabel, s katerimi organ v takšni (ločeni) obliki še ne razpolaga in ki bi jih organ tudi moral ustrezno predelati (prekriti naslovne vrstice). Kot že navedeno, bi z enostavnim izvozom podatkovne baze organ lahko ustvaril le enotno datoteko, ki bi poleg tabel vsebovala še druge podatke, do katerih prosilec nima pravice dostopa. Če bi organ hotel ustrezno pripraviti vsako tabelo, bi moral vsako posebej pregledati. Takšno delo bi lahko opravljali le strokovnjaki za podatkovne baze Oracle, pri čemer gre za 3.320 tabel s številnimi podatki. Za posamezna vsebinska področja, ki jih pokriva sistem MFERAC, bi bilo treba formirati posebne skupine strokovnjakov, v katerih bi bil prisoten tudi Informacijski pooblaščenec.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da dokument ne obstaja v obliki, v kateri bi ga bilo mogoče posredovati prosilcu, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil.
2.2. Dokumentacija o strukturi sistema MFERAC in programski vmesniki
Organ nikoli ni zanikal, da bi razpolagal s strukturo sistema oz. baze MFERAC v materializirani obliki. Pooblaščenec ugotavlja, da organ nedvomno s tem dokumentom razpolaga, saj je to osnova za izdelavo samega sistema oz. podatkovne baze.
Prav tako organ nikoli ni zanikal, da bi razpolagal s programskimi vmesniki, potrebnimi za delovanje same podatkovne baze MFERAC. Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da programski vmesniki kot taki, ne predstavljajo dokumenta v materializirani obliki. Programski vmesnik je namreč računalniški program, ki zagotavlja, da ima nek drug računalniški program na razpolago funkcije operacijskega sistema ali drugega računalniškega programa.
3. Izjeme po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena. V omenjenem odstavku ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
V svoji odločbi se je organ skliceval na izjeme po 2., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katerih obstoj je Pooblaščenec ugotavljal v nadaljevanju za dokumentacijo o strukturi sistema MFERAC, saj je glede preostalih dveh delov zahteve prosilca ugotovil, da dokument ne obstaja (podatkovna baza) oz. da ne gre za informacijo javnega značaja (programski vmesniki).
3.1. Struktura podatkovne baze
Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v primeru strukture podatkovne baze. V skladu z navedeno določbo organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Pri uporabi te izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Prepeluh, str. 301).
Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora.
Kot že navedeno, je bil sistem MFERAC ustanovljen na podlagi seje Vlade RS z dne 23. 11. 1995, kjer je bilo organu naloženo, da do konca leta 1996 izvede vse postopke, ki so potrebni za vzpostavitev enotnega računovodstva države. Na tej osnovi je bil v okviru projekta MFERAC vzpostavljen istoimenski informacijski sistem, ki omogoča organu in neposrednim proračunskim uporabnikom nadzor izvrševanja proračuna in vodenje enotnega računovodstva s strani proračunskih uporabnikov, hkrati pa gre tudi za kadrovsko plačni sistem. Sistem sestavljajo aplikacije DPS – Izvrševanje državnega proračuna, GKS – Glavna knjiga in saldakonti, OS – Vodenje osnovnih sredstev, TDB – Tolarska in devizna blagajna, STK – Stanovanjski krediti in najemnine ter SD-KE – Stroški dela in kadrovska evidenca. Sama podatkovna baza MFERAC vsebuje podatke o stanju, spremembah proračuna, posameznih računih, stroških dela, delitvah proračunskih sredstev pri proračunskemu uporabniku, izvrševanju proračuna, pogodbah o zaposlitvi, dodatnih dopustih za otroka, kadrovskih evidencah, evidencah prisotnosti, evidencah prejemkov, odbitkov, podatkih o boniteti za uporabo službenih vozil v zasebne namene ipd. Podatke v bazo vpisujejo vsi uporabniki proračuna (posamezne občine, državni organi, ipd.). Nedvomno gre torej za interno zbirko podatkov, ki je namenjena uporabnikom proračuna in je kot taka sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem uporabnikov proračuna, torej tudi organa.
V drugem delu izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v katerem se zahteva škoda oz. povzročanje motenj pri delovanju organa, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bile motnje, ki bi nastale pri, delovanju organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrne.
Kot je obrazložil organ na ogledu in camera dne 17. 9. 2010 poznavanje strukture baze MFERAC lahko pomeni ogrožanje varnosti delovanja samega organa kot tudi države. Sama podatkovna baza je namreč odprta navzven do vseh proračunskih uporabnikov - posameznih državnih organov – preko računalniškega omrežja državne uprave HKOM. Prosilec bi tako lahko s podatki o strukturi baze dostopal do baze in izkoristil varnostne luknje s kakšnimi naprednimi orodji za prisluškovanje ter tako prišel do podatkov, ki so po ZDIJZ izvzeti iz prostega dostopa – osebni podatki, informacije, ki ogrožajo varnost finančnega sistema države itd. Prav tako bi lahko iniciral SQL stavke in povzročil materialno škodo. Gre za številne lokacije, ki niso vse pod upravljanjem organa, temveč vsaka uporabniška enota (državni organ) skrbi zase – za svojo varnost. S tem, ko se razkrije struktura baze, se poveča tveganje za neavtoriziran dostop do podatkov, kar pa lahko pomeni hude motnje v notranjem delovanju organa. Nedvomno bi torej razkritje strukture podatkovne baze resno ogrozilo samo varnost delovanja tako organa kot tudi varnost finančnega sistema države. Pooblaščenec glede na obrazloženo nima razloga, da ne bi verjel organu, da bi razkritje informacij o strukturi baze lahko pomenilo motnje v notranjem delovanju organa.
Posledično je Pooblaščenec ugotovil, da v konkretnem primeru obstaja izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je dostop do zahtevane informacije zavrnil.
4. Sklepno
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec glede podatkovne baze MFERAC in programskih vmesnikov za podatkovno bazo MFERAC ugotavlja, da zahtevane informacije sicer izvirajo iz delovnega področja organa, vendar pa zahtevani dokumenti ne obstajajo, zato zahtevane informacije ne izpolnjujejo vseh pogojev za informacije javnega značaja.
Glede dokumentacije o strukturi sistema MFERAC, je Pooblaščenec ugotovil, da je podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar je treba dostop do zahtevane informacije treba zavrniti.
Pooblaščenec torej ob upoštevanju vsega navedenega ugotavlja, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je na podlagi 1. odstavka 248. čl. ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar,
pooblaščenka