Prosilka - JZ Lekarne Ljubljana
+ -Številka: 090-109/2010/4
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-109/2010
Datum: 23.6.2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, dalje ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 51/2006-UPB2 in 117/2006 – ZdavP2, dalje ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, (Ur.l. RS, št. 24/2006-UPB2, 105/2006-ZUS-1, 126/2007, 65/2008 in 8/2010, dalje ZUP), o pritožbi …………. (dalje prosilka) zoper odločbo Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Komenskega ulica 11, 1000 Ljubljana (dalje organ) z dne 13.05.2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba organa odpravi. Organ je dolžan prosilki v roku 5 (petih) delovnih dni od prejema te odločbe posredovati podatke o bruto zneskih izplačane delovne uspešnosti za december 2009 in januar 2010, in sicer v obliki fotokopij plačilnih list za vse zaposlene v Javnem zavodu Lekarne Ljubljana. Organ je na plačilnih listah dolžan prekriti:
• vse osebne podatke razen imena in priimka javnega uslužbenca, in
• vse podatke o izplačilih, razen podatkov, ki jih prosilka zahteva, to so podatki pod oznako D030 (delovna uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu).
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV
K točki 1 izreka
Prosilka je organ, pri katerem je sicer zaposlena, zaprosila za podatek o bruto zneskih izplačane delovne uspešnosti za december 2009 in januar 2010, in sicer poimensko za vse zaposlene pri organu. Organ je z odločbo (brez številke) z dne 13.5.2010 zahtevi prosilke delno ugodil in odločil, da se prosilki posreduje podatek o bruto zneskih za delovno uspešnost za december 2009 in januar 2010 skupno za celoten zavod, v preostalem delu pa je njeno zahtevo zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ povzema prvi in šesti odstavek 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur.l. RS, št. 108/2009-UPB13 in 13/2010, dalje ZSPJS), 6. člen (tretjo točko) ZDIJZ ter definicijo osebnega podatka in posameznika po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 – UBP, dalje ZVOP-1). Na podlagi teh zakonskih določb oziroma opredelitev je organ presodil, da bi posredovanje podatkov o izplačilu delovne uspešnosti na način, iz katerega bi bila razvidna višina izplačil za posameznega poimensko navedenega delavca oziroma z navajanjem drugih podatkov o posameznem delavcu, s pomočjo katerih bi bilo mogoče identificirati delavca, na katerega se posamezno izplačilo delovne uspešnosti nanaša, pomenilo kršitev varovanja osebnih podatkov in s tem kršitev ZVOP-1. Organ se je pri tem skliceval na že izraženo stališče Informacijskega pooblaščenca v mnenju št. 0712-87/2006/2 z dne 10.08.2006.
Prosilka je dne 20.5.2010 zoper odločbo organa vložila pritožbo.
Organ je dne 17.6.2010 Informacijskemu pooblaščencu osebno dostavil fotokopije plačilnih list vseh zaposlenih pri organu za meseca december 2009 in januar 2010, in v spremnem dopisu pojasnil, da v drugi obliki podatkov o delovni uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ne vodi. Ob tem je organ navedel še, da zahtevani podatki o delovni uspešnosti predstavljajo del plače, ki jo zaposleni dobijo iz opravljanja tržne dejavnosti, ki ni povezana z opravljanjem javne službe in je odvisna od rezultatov, doseženih na trgu, zato po mnenju organa za ta del dejavnosti ne morejo veljati enake zaveze kot za javno službo. Ker je v skladu z internim pravilnikom dodatek za delovno uspešnost, izplačan iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, odvisen od realizacije postavljenih individualnih ciljev zaposlenega in individualne ocene kompetenc zaposlenega v merjenem obdobju, je po mnenju organa mesečna delovna uspešnost zelo individualen podatek, ki lahko veliko razkrije o posamezniku, zato bi razkritje zahtevanih podatkov pomenilo poseg v zasebnost posameznikov. Organ je Informacijskemu pooblaščencu dne 23.6.2010 po elektronski pošti posredoval še merila za določanje delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu in opozoril na mnenja Informacijskega pooblaščenca v zvezi s plačami javnih uslužbencev.
Informacijski pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP odločbo dolžan preizkusiti v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, in sicer odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Glede na pritožbena navajanja prosilke, da je organ s svojo odločbo kršil prvi in šesti odstavek 38. člena ZSPJS ter določbe 5. člena ZDIJZ, Informacijski pooblaščenec sklepa, da prosilka uveljavlja pritožbeni razlog napačne uporabe materialnega predpisa, ki je skladno s prvo točko prvega odstavka 237. člena ZUP v povezavi s četrtim odstavkom 25. člena ZDIJZ dovoljen pritožbeni razlog.
Pritožba je utemeljena.
V postopku odločanja o pritožbi se je Informacijski pooblaščenec ob smiselni povezavi navedb prosilke v pritožbi ter navedb organa osredotočil na vprašanje, ali je podatek o delovni uspešnosti, ki je javnemu uslužbencu izplačan iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, javen oziroma predstavlja informacijo javnega značaja, ki je po določbi prvega odstavka 5. člena ZDIJZ prosto dostopna pravnim in fizičnim osebam.
Informacijski pooblaščenec se zaveda problematike, povezane s prepletanjem javnopravne in zasebnopravne dejavnosti v javnem sektorju. S tem, ko je zakonodajalec subjektom, ki opravljajo javno službo, dopustil, da pridobivajo sredstva tudi s prodajo blaga in storitev na trgu (prim. prvi odstavek 22.i člena ZSPJS in prvi odstavek 6. člena Uredbe o delovni uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, Ur.l. RS št. 97/2009), se je na različnih nivojih izpostavilo vprašanje ločevanja med javnim in zasebnim. V konkretnem primeru je to vprašanje povezano s sredstvi, pridobljenimi s prodajo blaga in storitev na trgu, katerih del se na podlagi prvega odstavka 21.i člena ZSPJS uporabi za plačilo delovne uspešnosti javnih uslužbencev.
Informacijski pooblaščenec ob upoštevanju veljavne zakonodaje s področja plačnega sistema v javnem sektorju in s področja dostopa do informacij javnega značaja ocenjuje, da je del plače javnih uslužbencev, ki je izplačan kot delovna uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, javen. Temeljna argumenta za to sta dva.
Prvi izhaja iz prvega odstavka 38. člena ZSPJS. Po tej določbi so plače v javnem sektorju (kamor sodi tudi organ v konkretnem primeru) javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Da je delovna uspešnost del plače, ni sporno, saj je plača javnega uslužbenca na podlagi prvega odstavka 5. člena ZSPJS sestavljena iz osnovne plače, dela plače za delovno uspešnost in dodatkov. ZSPJS v 21. členu opredeljuje tri naslove, iz katerih se javnim uslužbencem lahko izplačuje delovna uspešnost: 1) redna delovna uspešnost, 2) delovna uspešnost iz naslova povečanega obsega dela in 3) delovna uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu. V prvem odstavku 38. člena je določena javnost dela plače za delovno uspešnost na splošno, ne da bi zakon posebej omenjal katerega od naslov za izplačilo delovne uspešnosti. To po prepričanju Informacijskega pooblaščenca pomeni, da so javni podatki o vseh izplačilih za delovno uspešnost, ne glede na naslov, iz katerega je v konkretnem primeru ta uspešnost izplačana. Če bi zakonodajalec želel kot javen določiti le podatek o redni delovni uspešnosti in / ali delovni uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela, bi to v prvi odstavek 38. člena ZSPJS izrecno zapisal. Ker pa je v tej določbi kot javen izrecno določen »del plače za delovno uspešnost«, je zakonsko določbo treba razumeti tako, da zajema vse vrste delovne uspešnosti, ki jih ureja ZSPJS.
Drugi argument, ki potrjuje navedeno razlago prvega odstavka 38. člena ZSPJS, je dejstvo, da izplačevanje delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, ni (povsem) prosto. Uporabniki proračuna, ki pridobivajo sredstva tudi s prodajo blaga in storitev na trgu, so pri izplačevanju delovne uspešnosti iz tega naslova dolžni upoštevati pogoje in omejitve, določene v 22.i do 22.k členih ZSPJS ter v Uredbi o delovni uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, kar pomeni, da ne gre za čisto zasebno sfero, ki bi bila prosta vsakršnih javnopravnih omejitev. Poleg tega navedena Uredba v drugem odstavku 6. člena kot prihodke od prodaje blaga in storitev na trgu opredeljuje tudi prihodke, ki jih je uporabnik proračuna pridobil na podlagi projektov na javnih razpisih iz mednarodnih projektov. Z javnimi razpisi (tudi mednarodnimi) se v veliki večini primerov delijo javna sredstva, ki jih v nobenem primeru ne bi bilo mogoče opredeliti kot prihodke zasebne narave, kar še dodatno potrjuje stališče, da prihodki iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ne morejo imeti statusa popolnoma zasebnih prihodkov. Še dodatni argument, ki po oceni Informacijskega pooblaščenca v konkretnem primeru dovoljuje sklep, da so tudi podatki o delovni uspešnosti, izplačani iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu javni podatki, pa je dejstvo, da organ prihodke iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu pridobiva z istimi sredstvi (torej v istih prostorih, z isto opremo in v istih časovnih okvirih), s katerimi oziroma v katerih se izvaja tudi javna služba. Veljavna zakonodaja tak način pridobivanja prihodkov dovoljuje, vendar po mnenju Informacijskega pooblaščenca tem prihodkom ne daje statusa prihodkov nejavne oziroma zasebne narave, ki bi bili izvzeti iz določbe o javnosti plač v javnem sektorju, se pravi iz prvega odstavka 38. člena ZSPJS.
Glede na to, da so zahtevani podatki informacije javnega značaja (poleg tega, da jim je javnost priznana v ZSPJS kot matičnem predpisu, nedvomno sodijo v delovno področje organa, obstajajo v materializirani obliki, organ pa z njimi razpolaga), je Informacijski pooblaščenec za dokončno odločitev o pritožbi prosilke preveril tudi morebiten obstoj katere od izjem iz 6. člena ZDIJZ, ki bi onemogočale razkritje zahtevanih podatkov.
Organ se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na izjemo iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Informacijski pooblaščenec v zvezi s tem ugotavlja, da ime in priimek javnega uslužbenca v povezavi s podatki iz prvega odstavka 38. člena ZDIJZ nista varovana osebna podatka po določbah ZVOP-1. Pri vprašanju dopustnosti in zakonitosti posredovanja osebnih podatkov uporabnikom osebnih podatkov je treba upoštevati splošne določbe o pravnih podlagah za obdelavo osebnih podatkov iz 8., 9. in 10. člena ZVOP-1. To pomeni, da je posredovanje oziroma razkritje osebnih podatkov uporabnikom osebnih podatkov dopustno v naslednjih primerih:
1) če obstaja za posredovanje osebnih podatkov izrecna podlaga v zakonu, ali
2) če je za posredovanje osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, ali
3) če je posredovanje osebnih podatkov potrebno zaradi izpolnjevanja pogodbenih obveznosti, ki jih določata 9. in 10. člen ZVOP-1.
Uporabnik osebnih podatkov je v 8. točki 6. člena ZVOP-1 opredeljen kot fizična ali pravna oseba ali druga oseba javnega ali zasebnega sektorja, ki se ji posredujejo ali razkrijejo osebni podatki. Ob tako široki zakonski opredelitvi ni dvoma, da je prosilko v konkretnem primeru mogoče šteti za uporabnico osebnih podatkov; ob upoštevanju zgoraj izpeljane ocene Informacijskega pooblaščenca pa ni dvoma, da za posredovanje osebnih podatkov, ki jih obsega zahteva prosilke, obstaja izrecna podlaga v zakonu, in sicer prvi odstavek 38. člena ZSPJS, po katerem so plače v javnem sektorju, vključno z delom plače za delovno uspešnost, javne Ob tem je skladno z ZVOP-1 dovoljeno razkriti le toliko osebnih podatkov, kot je nujno potrebno za to, da se doseže zahtevana javnost podatkov iz prvega odstavka 38. člena ZSPJS. Po mnenju Informacijskega pooblaščenca zadostuje, da organ ob znesku dela plače za delovno uspešnost, izplačano iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, prosilki posreduje ime in priimek delavca oz. javnega uslužbenca (prosilka kakih drugih podatkov niti ne zahteva). Glede na to, da ima organ zahtevane podatke le v obliki plačilnih list, je prosilki dolžan izročiti kopije plačilnih list za zahtevano obdobje. Ker plačilne liste vsebujejo tudi varovane osebne podatke ter podatke, ki jih prosilka ni zahtevala, mora organ na plačilnih listah prekriti vse osebne in druge podatke, razen imena in priimka delavca oz. javnega uslužbenca ter zneska, ki se vodi pod oznako D030 kot delovna uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu (glede na to, da je ta del plače na plačilnih listah določen kot bruto znesek, ni nevarnosti, da bi se z njim razkrili zakonsko varovani osebni podatki). Predvsem pa mora organ prekriti podatek o dodatku za delovno dobo, ki po izrecni določbi prvega odstavka 38. člena ZSPJS ni javen.
Kar se tiče mnenja Informacijskega pooblaščenca št. 0712-87/2006/2 z dne 10.8.2006, na katerega se v odločbi sklicuje organ, tega mnenja ob upoštevanju novejše prakse Informacijskega pooblaščenca ni mogoče razumeti tako, da onemogoča razkritje identitete javnega uslužbenca v povezavi z javnimi podatki iz prvega odstavka 38. člena ZSPJS. Kot je Informacijski pooblaščenec zapisal v mnenju št. 0712-222/2010/734 z dne 12.5.2010, je plača javnega uslužbenca javna. Javni so vsi podatki, ki se nanašajo na delovno mesto ter višino plače javnega uslužbenca, razen podatka o dodatku na delovno dobo. Ob tem je Informacijski pooblaščenec posebej pojasnil, da plačilna lista zaposlenega lahko vsebuje tudi varovane in občutljive osebne podatke, ki uživajo posebno varstvo in zaščito na podlagi ZVOP-1. Kakšne vrste so ti podatki, je razvidno tudi iz mnenja, na katerega se sklicuje organ – v tem mnenju (ki se sicer drugače kot predmetna zadeva nanaša na posredovanje celotnih plačilnih list zaradi dokazovanja nastanka stroškov, vezanih na javni razpis), je Informacijski pooblaščenec kot podatke, ki jih je na plačilnem listu treba prekriti, navedel naslednje: naslov prebivališča, davčno številko, dodatek za delovno dobo, odbitke od plače iz naslova osebnih obveznosti in morebitne druge podatke, ki presegajo dovoljeni okvir iz prvega odstavka 38. člen ZSPJS (pojasnilo, da gre za podatke, ki bi omogočali enostavno identifikacijo teh oseb, je treba razumeti v kontekstu podatkov, ki terjajo izbris, ne pa v tem smislu, da ob plači ni dovoljeno razkritje imena in priimka javnega uslužbenca). Ob tem Informacijski pooblaščenec poudarja še, da so mnenja Informacijskega pooblaščenca za razliko od odločb neobvezna.
Informacijski pooblaščenec se strinja z organom, da je del plače, ki predstavlja plačilo za delovno uspešnost, individualen podatek, ki je vezan na posameznega delavca oziroma javnega uslužbenca in lahko veliko razkrije o posamezniku. Vendar javni uslužbenec dobi dodatek za delovno uspešnost v povezavi z opravljanjem svojega dela, kar pomeni, da gre za podatek, povezan z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do teh podatkov dovoli kljub morebitnim izjemam, navedenim v prvem odstavku tega člena (med temi je tudi izjema, na katero se sklicuje organ).
Glede na vse navedeno Informacijski pooblaščenec sklepno ugotavlja, da je organ pri izdaji odločbe napačno uporabil materialno pravo, saj je prosilki zavrnil dostop do podatkov, ki so po ZSPJS javni, pri čemer ne obstaja nobena izjema po ZDIJZ, ki bi preprečevala razkritje teh podatkov. Zato je Informacijski pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in odločil o zadevi tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
K točki 2 izreka
V postopku odločanja o pritožbi posebni stroški niso nastali, zato Informacijski pooblaščenec o njih ni odločal.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
dr. Liljana Selinšek, univ. dipl. prav.
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka