VPK d.o.o. - Filmski studio Viba film Ljubljana
+ -Številka: 090-12/2010/4
Kategorije: Ali je organ zavezanec
Številka: 090-12/2010/4
Datum: 19. 2. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi VPK d.o.o., Kranjčeva ulica 22, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška pisarna Miro Senica in odvetniki, d.o.o., Barjanska cesta 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Filmskega studia Viba film Ljubljana, Stegne 5, 1000 Ljubljana, št. ODL-29/09 z dne 17. 12. 2009 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 27. 11. 2009 po pooblaščencu na organ vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahtevala dostop do vseh informacij, ki se nanašajo na celoten projekt snemanja nanizanke »Danes dol, jutri gor« - Produkcijska skupina Mangart, družba za filmsko in TV produkcijo d.o.o., Knezov Štradon 94, Ljubljana (to je fotokopije vseh sklenjenih pogodb, ki se nanašajo na ta projekt, fotokopije izstavljenih računov za storitev najema in vse storitve povezane s tem – izposoja svetlobnega parka, najem scenskih delavcev, najem mojstrov za luč, najem garderob, najem prostorov za masko, eventualni najem dodatne opreme za projekt, idr.). Prosilka se je z zahtevanimi informacijami želela seznaniti v obliki fotokopije.
O zahtevi prosilke je organ dne 17. 12. 2009 odločil z odločbo št. ODL-29/09, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi organ pojasnjuje, da je ustanovljen na podlagi Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Filmski studio Viba film (Ur. l. RS, št. 67/2003). Na podlagi tega sklepa je poslanstvo organa trajno in nemoteno izvajanje tehnične realizacije slovenskega nacionalnega filmskega programa, ki ga izbira in sofinancira Filmski sklad Slovenije – javni sklad. Tehnična realizacija zajema izvedbo celovečernih in kratkih igranih, dokumentarnih in animiranih filmov v različnih izvedbenih tehnikah. Hkrati organ namenja preostala prosta tehnično – izvedbena sredstva, proste kapacitete in človeške vire potrebam trga. Organ skladno s prej navedenim zagotavlja svoje kapacitete primarno izvajalcem nacionalnega projekta, ki so v svojstvu producenta izbrani s strani Filmskega sklada. Navedeni položaj koristnika kapacitet organa pridobi producent s sklenitvijo tripartitne pogodbe (Filmski sklad RS, Viba in producent), katere temeljna značilnost je, da so usluge, ki so predmet izvajanja programa, za producenta brezplačne, razen stroškov, ki zaradi projekta nastanejo (voda, telefon, smeti, material, ogrevanje, nafta za agregat,..). Organ obenem navaja, da sme in se to od njega celo pričakuje, preostala prosta tehnično – izvedbena sredstva, prostorske kapacitete in človeške vire, namenjati potrebam trga. V tem primeru organ sklene ustrezne pogodbe za zasedbo tistih prostih kapacitet, ki so proste in jih zagotovo ne bo potreboval za izvajanje nacionalnega programa. Predmetni projekt snemanja nanizanke »Danes dol, jutri gor« - Produkcijska skupina Mangart, spada med tržne projekte organa in nima nobene povezave z izvajanjem nacionalnega programa. Ta projekt ni del projektov, ki jih financira filmski sklad oziroma del nacionalnega filmskega programa, zato izvedba snemanja te nanizanke, ne predstavlja izvrševanja javnih pooblastil niti javne službe, za izvajanje katere je bil organ ustanovljen. Organ poudarja, da izvajanje tržne dejavnosti ne sodi v sfero urejanja ZDIJZ, zato podatkov, ki jih zahteva prosilka, organ ni dolžan posredovati.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 5. 1. 2010 pri organu vložila pritožbo. Navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita in nepravilna. Nepravilen je zaključek organa, da zahtevane informacije ne ustrezajo definiciji informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Po mnenju prosilke je organ, kot javni zavod, skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ, dolžan posredovati informacije javnega značaja, ki izpolnjujejo kriterije iz 1. odst. 4. člena ZDIJZ, kar zahtevane informacije nedvomno izpolnjujejo. Organ je tudi napačno uporabil in interpretiral materialni predpis, saj je v izpodbijani odločbi navedel, da na podlagi 5. člena sklepa o ustanovitvi lahko namenja prosta tehnično – izvedbena sredstva, prostorske kapacitete in človeške vire potrebam trga in da zato zahtevane informacije ne sodijo v okvir izvrševanja javne službe, ki jo organ izvaja na podlagi sklepa o ustanovitvi. Prosilka pojasnjuje, da je bila pogodba, na podlagi katere je organ nudil prosta tehnično – izvedbena sredstva, prostorske kapacitete in človeške vire preostali pogodbeni stranki, sklenjena na podlagi javnega razpisa javnega zavoda RTV Slovenija: AV RTV 001/2009 – družinska nadaljevanka (objavljen v Ur. l. RS dne 24. 4. 2009, št. 32/09). Na podlagi predmetnega javnega razpisa je bila izbrana produkcijska skupina Mangart d.o.o. RTV Slovenija in produkcijska skupina Mangart d.o.o. sta sklenili pogodbo o odkupu avdiovizualnega dela, s katero sta določili višino nadomestila, del katerega je nato produkcijska skupina Mangart d.o.o. uporabila za plačilo s strani organa nudenih prostih kapacitet. Ne glede na to, da med predmetnimi strankami ni bila sklenjena tripartitna pogodba, ki jo organ omenja kot odločilen pogoj za določitev izvrševanja javne službe, spadajo zahtevane informacije v okvir izvrševanja javne službe, saj je produkcijska skupina Mangart d.o.o. najela proste kapacitete organa na podlagi javnega razpisa javnega zavoda RTV Slovenija in jih ne bi najela v nobenem drugem primeru. Ne glede na navedeno je produkcijska skupina Mangart d.o.o. najela proste kapacitete organa, ki izvirajo iz izvrševanja javne službe, saj je vsa dejavnost, ki je določena v sklepu o ustanovitvi organa, lahko samo javna služba, ker organ nima ločene gospodarske dejavnosti od opravljanja javne službe. To bi bilo mogoče npr. v primeru, da bi bil organ razdeljen na dve organizacijski enoti, pri čemer bi ena od njiju opravljala gospodarsko dejavnost, druga pa izvajala javno službo, čemur pa ni tako. Na to po mnenju prosilke nakazuje tudi 23. člen sklepa o ustanovitvi, ki določa, da organ presežek prihodkov nad odhodki nameni za izvajanje in razvoj svoje dejavnosti, to pa je opravljanje javne službe.
Organ je pritožbo prosilke, z dopisom št. DI-2/2010 z dne 14. 1. 2010, dne 18. 1. 2010 odstopil v reševanje Pooblaščencu. Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 18. 2. 2010 pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Na ogledu in camera je organ Pooblaščencu pojasnil, da dejstvo, da je bila oddaja »Danes dol, jutri gor« izbrana in sofinancirana s strani RTV Slovenije, nima zveze z opravljanjem javne službe organa. Navedena oddaja namreč ni del javnega nacionalnega filmskega programa in ni bila izbrana s strani Filmskega sklada Republike Slovenije. Za del dejavnosti, ki spada pod izvajanje javne službe, dobi organ sredstva s strani Ministrstva za kulturo, storitve za producenta pa so v tem primeru pri organu brezplačne. Za oddajo »Danes dol, jutri gor«, je organ sklenil direktno pogodbo s produkcijsko skupino Mangart d.o.o. To oddajo bi ta producent lahko posnel tudi kjerkoli drugje. Organ je obenem pojasnil, da glede javne službe in tržne dejavnosti vodi ločeno računovodstvo, Ministrstvo za kulturo zahteva, da se tudi prihodki in odhodki od javne službe in tržne dejavnosti vodijo in prikazujejo ločeno. Organ je še dodal, da trži le tiste proste kapacitete, ki jih ne potrebuje za izvajanje javne službe. Navedeno pomeni, da organ najprej v terminskem planu preveri, ali so določene kapacitete proste in če so, jih, v skladu s sklepom o ustanovitvi, lahko nameni trgu.
Pritožba ni utemeljena.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na to, da informacije, ki jih zahteva prosilec, niso informacije javnega značaja, ampak informacije, ki sodijo v tržno sfero njegovega delovanja, je Pooblaščenec najprej presojal, ali je organ zavezanec po ZDIJZ v celoti oziroma v katerem delu.
ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, kdo so zavezanci po ZDIJZ, in sicer, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Kot že rečeno, je za odločitev v konkretni zadevi pomembno razrešiti vprašanje, ali je organ zavezanec po ZDIJZ tudi v tistem delu dejavnosti, ki se nanaša na dokumente, ki jih zahteva prosilec.
Pooblaščenec na podlagi preučitve v nadaljevanju navedenih določb ugotavlja, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni zavod, ki izvaja javno službo na področju trajnega in nemotenega izvajanja tehnične realizacije slovenskega nacionalnega filmskega programa, ki ga izbira in sofinancira Filmski sklad Republike Slovenije – javni sklad. Tehnična realizacija zajema izvedbo (snemanje slike in zvoka ter obdelavo posnetega materiala) celovečernih in kratkih igranih, dokumentarnih in animiranih filmov v različnih izvedbenih tehnikah. Iz 3. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda filmski studio Viba film Ljubljana ( Ur. l. RS, št. 67/2003, v nadaljevanju sklep o ustanovitvi) obenem izhaja, da organ preostala prosta tehnično – izvedbena sredstva, prostorske kapacitete in človeške vire, namenja potrebam trga. Nadalje 5. člen sklepa o ustanovitvi, ki ureja dejavnosti organa, določa, da organ v okviru javne službe izvaja naslednje dejavnosti:
– organizira in izvaja tehnične storitve pri izdelovanju filmov vseh vrst,
– zagotavlja filmsko snemalno ter svetlobno tehniko v fazi produkcije,
– zagotavlja scensko tehniko in gradbenoscenski servis za izvedbo projektov,
– zagotavlja prostorske kapacitete za snemanje v studiu,
– nudi osnovne infrastrukturne in prostorske usluge producentom neposredno med izvajanjem projekta,
– zagotavlja tehnične storitve v fazi postprodukcije projekta za obdelavo in pregled slike in zvoka,
– sodeluje z drugimi javnimi subjekti iz programa Filmskega sklada in izobraževalnimi ustanovami (AGRFT),
– vzdržuje in posodablja filmske tehnične kapacitete,
– zagotavlja izobraževanje svojih tehničnih izvedbenih kadrov,
– izvaja operativna dela za Filmsko komisijo Republike Slovenije,
– zagotavlja vsaj enkrat na leto »dan odprtih vrat«, ko je zainteresiranim na voljo ogled prostorskih in tehničnih kapacitet filmskega studia.
Poleg javne službe, pa lahko organ, na podlagi drugega odstavka 5. člena sklepa o ustanovitvi, opravlja tudi naslednje druge dejavnosti:
– posoja kostume in filmsko scenske rekvizite,
– nastopa v pravnem prometu s tehničnimi sredstvi, potrebnimi za avdiovizualno produkcijo,
– trži svoje proste kapacitete.
Zadnji odstavek 5. člena sklepa o ustanovitvi obenem določa, da organ namenja vso razpoložljivo infrastrukturo, kadre in termine izvajanju nacionalnega filmskega programa po usklajenem terminskem planu s Filmskim skladom Republike Slovenije – javnim skladom, ki je del tristranske pogodbe med zavodom, Filmskim skladom Republike Slovenije – javnim skladom in neodvisnim producentom. Zavod sprejme stroškovnik za opravljanje javne službe in stroškovnik za trženje prostih kapacitet.
Iz vsega navedenega izhaja, da lahko organ, poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi druge, t.i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe. Tako ne držijo pritožbene navedbe prosilca, da lahko organ v celoti izvaja samo javno službo. Pooblaščenec pri tem obenem ugotavlja, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja samo na področju izvajanja javne službe, ne pa tudi na področju izvajanja tržne dejavnosti.
Za vse izvajalce javnih služb je značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za izvajalce javnih služb je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javne službe, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Tržna dejavnost, četudi jo opravlja subjekt, ki obenem izvaja tudi javno službo, pa je izvzeta iz kroga organov zavezancev po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, kakor tudi iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor nad javnopravnim delovanjem. Podobno je tudi mnenje avtorjev Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 63-64): »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke tržne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Pooblaščenec meni, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«
Na ogledu in camera je organ Pooblaščencu ponovno pojasnil, da snemanje oddaje »Danes dol, jutri gor«, ne spada v izvajanje javne službe, saj navedena oddaja ni del nacionalnega filmskega programa, ki ga izbira in sofinancira Filmski sklad Republike Slovenije. Dejstvo, da je bila oddaja izbrana na javnem razpisu RTV Slovenija, nima nobene zveze z opravljanjem javne službe organa. Producent je za snemanje te oddaje sklenil z organom neposredno pogodbo, dejstvo pa je, da ni bil zavezan snemati pri organu in da bi lahko bila oddaja posneta tudi kje drugje. Glede na povsem jasno razmejitev dejavnosti, ki jih organ izvaja kot javno službo in tržno dejavnost in ki izhaja iz sklepa o ustanovitvi, Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni zavezanec po ZDIJZ in torej tudi ni pasivno legitimiran za posredovanje informacij javnega značaja glede dokumentov, ki jih zahteva prosilec. V skladu s tem je treba pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrniti.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo organa št. ODL-29/09 z dne 17. 12. 2009. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka