Sovdat Petra, novinarka Financ zoper Slovensko odškodninsko družbo
+ -Številka: 021-79/2005
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Poslovna skrivnost
Datum: 22. 12. 2005
Številka: 021-79/2005
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanjuPooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena ter 2. odstavka 21. člena in 4. odstavka 24. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03 in 61/2005, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 2. odstavka 247. člena in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/00, 73/04, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Petre Sovdat, novinarke Časnika Finance d.o.o., Slovenska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 4.10.2005, zoper molk Slovenske odškodninske družbe d.d., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožbi se ugodi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
Organ je dolžan zahtevo in predlog odločitve v 15 delovnih dneh predložiti v odločanje Vladi Republike Slovenije.
Vlada Republike Slovenije je dolžna o zahtevi odločiti v 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve iz 2. odstavka izreka.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je s svojo zahtevo z dne 16.9.2005 od organa zahtevala pogodbo o prodaji deleža Slovenske odškodninske družbe d.d. v družbi Mercator d.d. v pisni obliki. V zahtevi je navedla, da se je organ že v svojih predhodnih odgovorih skliceval na poslovno skrivnost, zato se v tej zahtevi sklicuje na javni interes. Sklicuje se na določilo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ ter zahteva izvedbo testa javnega interesa.
Organ je z dopisom št. 2005/179-2/01177-70 z dne 26.9.2005 prosilki najprej pojasnil, da so po določilih ZDIJZ zavezanci za dostop do informacij javnega značaja državni organi, organi lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Poleg državnih organov in organov lokalnih skupnosti so zavezanci predvsem pravne osebe z izrazitim javnopravnim značajem. Organ je kot finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po Zakonu o denacionalizaciji, Zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo, organiziran kot delniška družba, torej kot gospodarska družba, za katero sta značilna predvsem pridobitni namen in opravljanje pridobitne dejavnosti (dejavnosti, ki se opravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička – Zakon o gospodarskih družbah, Uradni list RS št. 15/2005; ZGD-UPB1, v nadaljevanju ZGD). Organ je bil sicer leta 1993 z Zakonom o Slovenskem odškodninskem skladu (Uradni list RS št. 7/93, 48/94, v nadaljevanju ZSOS) ustanovljen kot Slovenski odškodninski sklad, vendar se je leta 2000, s sprejemom Zakona o skladih (Uradni list RS št. 22/2000, v nadaljevanju ZJS) njegovo ime spremenilo v Slovensko odškodninsko družbo, d.d. Skladno z ZJS je namreč javni sklad le pravna oseba javnega prava, ki upravlja in razpolaga s premoženjem, ki ga je Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa, pri čemer pa je zakonodajalec s spremembo imena organa ocenil, da le-ta ne zagotavlja javnega interesa, temveč deluje tržno, kar je značilnost gospodarskih družb kot pravnih oseb zasebnega prava. Nedvomno so ustanovitev organa narekovali javni interesi, zaradi česar je bilo nanj tudi preneseno določeno premoženje, vendar pa organ pri upravljanju tega premoženja ne zasleduje javnih interesov. Poslovanje organa je namreč podrejeno pridobitnemu namenu, cilj upravljanja in razpolaganj z deleži in delnicami v lasti organa je oplemenitenje premoženja ter ustvarjanje dobička. Tudi nadzor računskega sodišča nad delom organa ni usmerjen v oceno, ali je organ pri posameznem poslovnem dogodku ravnal v skladu z javnimi interesi, temveč le v oceno, ali je z zaupanim premoženjem ravnal gospodarno. Zahteva po gospodarnem ravnanju in zahteva po ravnanju v skladu z javnimi interesi pa pogojujeta različno ravnanje, pri čemer velja prav tako opozoriti, da organ ni uvrščen med uporabnike proračuna (glej Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov, Uradni list RS št. 46/2003). Ob upoštevanju vsega navedenega zato organ ocenjuje, da kot finančna institucija ni pravna oseba javnega prava, zaradi česar tudi dokumenti, ki se nanašajo na upravljanje in razpolaganje s finančnimi naložbami organa, ne morejo predstavljati informacije javnega značaja, ki je skladno z določili ZDIJZ dostopna vsem pravnim in fizičnim osebam. Podatki, ki se nanašajo na postopke oziroma na sklenitev pravnih poslov v zvezi s finančnimi naložbami organa, štejejo skladno s sklepom vodstva organa, sprejetim na podlagi statuta organa ter določili ZGD, za poslovno skrivnost in jih torej posledično javnosti ne morejo posredovati. Organ še pojasnjuje, da kot nosilec javnega pooblastila na podlagi Zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (Uradni list RS št. 44/2002, 16/2003, v nadaljevanju ZLPZ-1) ter Zakona o plačilu odškodnine žrtvam vojnega in povojnega nasilja (Uradni list RS št. 18/2001, 111/2001, 67/2002, v nadaljevanju ZSPOZ) glede postopkov, ki jih vodi kot nosilec javnega pooblastila, je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in sicer le glede informacij, ki se nanašajo na ti dve delovni področji organa.
Dne 4.10.2005 je Pooblaščenec prejel prosilkino pritožbo zaradi molka organa, z dne 3.10.2005. V pritožbi je pojasnila, da je 16.9.2005 kot novinarka Časnika Finance na organ naslovila zahtevo za vpogled v pogodbo o prodaji njegovega 13,74 odstotnega deleža v družbi Mercator d.d. kupcu Pivovarna Laško d.d. Navedla je, da je bil organ ustanovljen z ZSOS kot finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po zakonu o denacionalizaciji, njegove naloge pa so se razširile tudi na poravnavanje obveznosti po zakonu o izdaji obveznic za plačilo odškodnine za zaplenjeno premoženje zaradi razveljavitve kazni zaplembe premoženja ter po zakonu o plačilu odškodnin žrtvam vojnega in povojnega nasilja. Organiziran je kot delniška družba, katere ustanovitelj in edini delničar je Republika Slovenija. Glede na navedeno pritožnica ocenjuje, da bi morala določila ZDIJZ veljati tudi za organ. Pojasnjuje, da iz zgoraj navedenega dopisa organa ni razvidno, ali bo organ prosilkini zahtevi ugodil, zato vlaga pritožbo zoper molka organa.
Pooblaščenec je z dopisom št. 021-79/200572, z dne 5.10.2005, organ obvestil o prejemu pritožbe zoper molk organa. Prosilka je na organ dne 16.9.2005 naslovila zahtevo po vpogledu v pogodbo o prodaji njegovega 13,74 odstotnega deleža v družbi Mercator d.d. družbi Pivovarna Laško d.d. Ker organ v zakonskem roku 20-tih delovnih dni o zahtevi ni odločil, ampak je na prosilkino zahtevo zgolj odgovoril z dopisom št. 2005/179-2/01177-70, z dne 26.9.2005, se takšno ravnanje organa po določilu 6. odstavka 22. člena ZDIJZ šteje za zavrnitev zahteve. Ker je organ v svojem zg. cit. dopisu pojasnil razloge, zaradi katerih o zahtevi ni odločil, je Pooblaščenec po določilu 2. odstavka 255. člena ZUP od organa zahteval, da mu v roku 3 dni pošlje vse dokumente, ki se tičejo zadeve, predvsem pa dokument, ki ga zahteva prosilka.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec dne 11.10.2005 opravil ogled in camera v prostorih organa, kjer je prevzel tudi fotokopije sklepa organa z dne 29.3.2005, zahteve prosilke z dne 16.9.2005 ter navodila o poslovanju z ročno blagajno in sefom z dne 10.7.2003.
Na ogledu in camera je bil Pooblaščencu vročen tudi dopis organa št. 2005/149-2/1257-50, z dne 7.10.2005. Organ v navedenem dopisu podaja svoje stališče in razloge, zaradi katerih zahtevanih informacij ne bo posredoval. ZDIJZ je rezultat usmerjenosti k bolj odprti, transparentni upravi ter demokratičnem nadzoru in preverjanju oblasti. Temu sledi tudi opredelitev zavezancev za dostop do informacij javnega značaja, ki izhaja iz pojma javne uprave. Subjekti javne uprave so državni organi, organi lokalne skupnosti, pravne osebe javnega prava ter nosilci javnih pooblastil, ti so torej skladno z ZDIJZ zavezani prosilcu omogočiti dostop do informacije, ki se nanaša na njihovo delovno področje oziroma njihovo delovanje, pri čemer pa ZDIJZ na področje t.i. zasebnega sektorja ne posega. Organ je bil ustanovljen leta 1993 z ZSOS, sprva kot Slovenski odškodninski sklad (tipologija pravnih oseb namreč tedaj v slovenskem pravnem redu še ni bila izgrajena), s sprejemom ZJS pa se je njegovo ime spremenilo v Slovensko odškodninsko družbo d.d. Skladno z določili ZJS je namreč javni sklad le pravna oseba javnega prava, ki upravlja in razpolaga s premoženjem, ki ga je Republika Slovenija ali samoupravna lokalna skupnost namenila za zagotavljanje javnega interesa, pri čemer pa je zakonodajalec s spremembo imena ocenil, da le-ta ne zagotavlja javnega interesa ter jo posledično tudi označil kot delniško družbo. Delniška družba namreč predstavlja pravnoorganizacijsko obliko za izvajanje gospodarske dejavnosti, pravno osebo zasebnega prava–obliko gospodarske družbe, za katero sta značilna predvsem pridobiten namen in opravljanje pridobitne dejavnosti (dejavnosti, ki se opravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička – ZGD). Organ je bil z ZSOS ustanovljen kot finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po Zakonu o denacionalizaciji, Zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo premoženja, naknadno pa so se njegove naloge razširile tudi na poravnavanje obveznosti po Zakonu o izdaji obveznic za plačilo odškodnine za zaplenjeno premoženje zaradi razveljavitve kazni zaplembe premoženja in po Zakonu o plačilu odškodnine žrtvam vojnega in povojnega nasilja. Za izpolnjevanje svojih nalog izdaja organ obveznice ter upravlja in razpolaga z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi – svojimi kapitalskimi naložbami, pridobljenimi na podlagi zakona. Ustanovitev organa so sicer narekovali javni interesi, ne glede na navedeno pa je delovanje organa povsem tržno, kar je tudi značilnost gospodarskih družb kot pravnih oseb zasebnega prava. Pri upravljanju in razpolaganju s kapitalskimi naložbami namreč organ sledi le pridobitnemu namenu, s svojim premoženjem ravna gospodarno ter s ciljem njegovega oplemenitenja in ustvarjanja dobička. Glede na široko področje delovanja organa velja omeniti, da je organ nosilec javnega pooblastila na dveh področjih delovanja in sicer na podlagi ZLPZ-1 in ZSPOZ. Po mnenju organa je zato potrebno njegova področja delovanja jasno razlikovati in omenjeno razlikovanje upoštevati tudi pri presoji njegove opredelitve kot zavezanca po ZDIJZ. Glede postopkov, ki jih vodi organ kot nosilec javnega pooblastila ter glede informacij, ki se nanašajo na zgoraj navedeni delovni področji organa, je le-ta zavezanec za dostop do informacij javnega značaja skladno z ZDIJZ. Omenjeno pa ne more veljati za organ kot finančno institucijo, ki se ukvarja z upravljanjem in razpolaganjem z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, ter za ostala področja delovanja organa, kjer le-ta nastopa le kot stranka v postopkih, ki jih vodijo pristojni organi (denacionalizacija, zaplemba premoženja). Delovanje organa na področju upravljanja in razpolaganja z njegovimi kapitalskimi naložbami je usmerjeno tržno, zaradi česar bi razkrivanje podatkov, ki se nanašajo na omenjeno področje, poslabšalo njegov konkurenčni položaj v razmerju do ostalih subjektov na trgu. Izhajajoč iz navedenega se skladno s sklepom vodstva organa, sprejetim na podlagi statuta organa ter določil ZGD, podatki, ki se nanašajo na postopke oziroma sklenitev pravnih poslov v zvezi s finančnimi naložbami organa, štejejo za poslovno skrivnost. Organ zaključuje, da informacije, ki se nanašajo na delovno področje organa kot finančne institucije, ne predstavljajo informacije javnega značaja, organ pa v tem delu svojega delovanja ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
Pritožba je utemeljena.
I. Organ kot zavezanec za dostop do informacij javnega značaja
Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja določa 1. člen ZDIJZ. Ker organ zanika status zavezanca, je Pooblaščenec najprej ugotavljal, ali organ je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
1.1. Organ kot pravna oseba javnega prava, ustanovljena z zakonom
Pooblaščenec ugotavlja, da organ nedvomno je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, saj je pravna oseba javnega prava. Navajanje organa, da svoja sredstva pridobiva iz različnih (v več zakonih določenih) virov, in da zato pri njegovem delu in poslovanju ne gre za porabo proračunskih sredstev, iz česar naj bi bil mogoč zaključek, da organ že zaradi tega razloga ni zavezanec za dajanje informacij javnega značaja po določilih ZDIJZ, v konkretni zadevi namreč ne zdrži pravne presoje.
Pooblaščenec v nadaljevanju svojo ugotovitev, da organ nedvomno je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, zlasti zaradi dejstva, da zakon določa prenosa državnega premoženja na organ, opira na vrsto pravnih predpisov.
Izpolnjen je prvi in odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, saj je bil organ kot finančna organizacija ustanovljen z ZSOS. 2. člen tako določa, da se s tem zakonom ustanovi sklad (v nadaljevanju organ), ki je finančna organizacija za poravnavo obveznosti upravičencem po zakonu o denacionalizaciji, zakonu o zadrugah in drugih predpisih, ki urejajo denacionalizacijo premoženja, pri čemer je edini ustanovitelj Republika Slovenija. Prav za izpolnjevanje teh z zakonom določenih nalog, organ izdaja obveznice in druge vrednostne papirje ter upravlja in razpolaga z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v skladu z zakonom, medtem ko obveznice organ izroča upravičencem na podlagi pravnomočnih odločb (6. člen).
Določen je tudi ustanovitveni kapital, ki znaša 40.000.000,00 SIT in je razdeljen na delnice, pri čemer je bil ustanovitelj (edini ustanovitelj je Republika Slovenija, op. Pooblaščenca) zavezan to glavnico vplačati do samega konstituiranja organa (4. člen). Delnice so navadne in se glasijo na ime Republike Slovenije ter dajejo imetniku pravico do upravljanja družbe, pravico do dividende ter do izplačila preostanka vrednosti premoženja organa v primeru njegove likvidacije. Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, kažejo tudi določbe ZSOS o posebnem položaju organa glede kotacije vrednostnih papirjev na borzi. Po določilu 7. člena ZSOS organ namreč ne sme posredovati na borzi vrednostnih papirjev in ne odkupovati lastnih obveznic, razen če dobi za to posebno dovoljenje ministra, pristojnega za finance. Po določilu 7a. člena pa za samo izdajo in ponudbo obveznic organa tudi ne velja zakon o trgu vrednostnih papirjev, kot temeljni področni zakon, ki ureja trg vrednostnih papirjev v Republiki Sloveniji.
Po določilu 9. člena ZSOS organ pridobiva sredstva za kritje obveznosti organa iz izdanih obveznic iz upravljanja in razpolaganja z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi na podlagi zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij, dela kupnine pridobljene s prodajo družbenih stanovanjskih hiš in stanovanj, celotne kupnine za prodana podržavljena stanovanja, če upravičenci po zakonu o denacionalizaciji niso uveljavljali zahtevkov od Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, ter iz drugih virov, določenih z zakonom.
Organa upravljanja sta po določilu 14. člena skupščina in upravni odbor, pri čemer Vlada Republike Slovenije opravlja vlogo skupščine vse dokler je Republika Slovenija edini delničar (14. in 19. člen). Skupščina, torej Vlada Republike Slovenije, pa tudi imenuje predsednika in člane upravnega odbora, le-ti pa imenujejo in razrešujejo direktorja, ki zastopa organ in vodi njegovo poslovanje.
Iz navedenega torej izhaja popoln vpliv države na celotno poslovanje organa, kot tudi na imenovanje vseh organov upravljanja, česar v zasebno-pravni sferi seveda ne zasledimo.
1.2. Status organa kot pravne osebe javnega prava v pravni teoriji
Ker ZSOS v 3. členu zgolj določa, da je organ (še ''sklad'', torej pred preimenovanjem v ''družbo'', op. Pooblaščenca) pravna oseba in sicer delniška družba, ne opredeli pa, za kakšno vrsto pravne osebe gre , je status organa potrebno presojati na podlagi kriterijev, ki so v teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Te kriterije je razvila pravna doktrina javne uprave in se uporabljajo za presojo, ali gre za osebo javnega ali zasebnega prava.
Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je pogodba, v nekaterih primerih tudi statut, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obvezni obstoj, vpliv države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obveznost obstoja, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, GV založba, Ljubljana, 2003, str. 100 -110).
Pri organu ne gre in ne more iti za uresničevanje zasebnih interesov družbe oziroma družbenikov, kot tudi ne za prostovoljno povezovanje (družbenikov) v neko statusno obliko. Slovenski odškodninski sklad oziroma družba je namreč kot že navedeno, ustanovljen z javnopravnim aktom (z zakonom) in to z namenom izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Temu ustrezen pa je seveda tudi položaj v tej odločbi obravnavanega organa. Gre za model, po katerem so državni skladi javnopravne ustanove, ki so ustanovljene po volji države in katerih pristojnosti, organizacija ter območje delovanja so določeni z zakonom. Tak namen države potrjuje tudi dejstvo, da je bil organ ustanovljen z zakonom – ustanovil ga je namreč ZSOS. To pomeni, da je podan odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava in sicer ustanovitev z oblastnim aktom. Podani pa so tudi pomožni kriteriji, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Eden od njih je podan prav v tem, da organ v delu svoje dejavnosti izvaja javna pooblastila. 1. člen ZSOS tako določa, da ta zakon določa ustanovitev, pristojnosti, pravice in obveznosti organa.
Pooblaščenec zaključuje, da na podlagi navedenega organ nedvomno sodi med organe, ki so zavezanci po zgoraj citiranem 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Prvenstveno ga v krog oseb javnega prava uvršča dejstvo, da je ustanovljen z oblastnim aktom in da je v delu svoje dejavnosti nosilec javnih pooblastil. Poleg tega pa so podane številne okoliščine, ki po mnenju teorije (ker problematika ni eksplicitno urejena z zakonom) osebo uvrščajo med pravne osebe javnega prava. V nadaljevanju bo Pooblaščenec v utemeljitev svojega zaključka zgolj primeroma še dodatno povzel določbe veljavnih predpisov, iz katerih izhaja, da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero delovanja in torej za pravno osebo javnega prava, zato Pooblaščenec ne more pritrditi zatrjevanju organa, da gre za pravno osebo zasebnega prava. Pokazatelji, ki nazorno kažejo, da gre za pravno osebo javnega prava, so zajeti v številnih zakonih, ki izkazujejo, da gre za velik vpliv in interes države po ureditvi položaja organa. Pri pravnih osebah zasebnega prava namreč ta vpliv in interes države nista izkazana, saj gre za povsem drug objekt varstva in zato tudi drugačen pravni položaj.
1.3. Pravnoorganizacijska oblika delniške družbe po ZGD
Glede na zgoraj navedeno, so pravno irelevantne navedbe organa, da je zgolj zaradi svoje pravnoorganizacijske oblike delniške družbe pravna oseba zasebnega prava. Organ je bil sicer res ustanovljen z zakonom in sicer z ZSOS in imel v času ustanovitve (leta 1993) v firmi navedeno besedo »sklad«: Slovenski odškodninski sklad, d.d. Ta firma je bila kasneje sicer spremenjena na podlagi 3. odstavka 60. člena Zakona o javnih skladih (Uradni list RS št. 22/2000, v nadaljevanju ZJS), ki je določil, da se navedeno firmo spremeni v »Slovensko odškodninsko družbo«. ZJS je namreč v določilu 1. odstavka 60. člena uveljavil ureditev, po kateri pravne osebe, ki niso organizirane in ne delujejo v skladu z določili ZJS, ne smejo imeti v imenu svoje firme besedice ''sklad''.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ res ni organiziran kot javni sklad, vendar to še ne pomeni, da ni pravna oseba javnega prava. Javni sklad je namreč samo ena od možnih statusnih oblik, v katero se pravna oseba javnega prava lahko organizira. ZDIJZ zato v 1. členu med zavezanci za dajanje informacij javnega značaja našteva poleg javnih skladov še nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb, državne organe, organe lokalnih skupnosti, javne agencije in druge osebe javnega prava.
Iz navedb organa izhaja prepričanje, da je statusno-pravno oblika delniške družbe odločilna za njegovo uvrstitev med osebe zasebnega prava. V zvezi s tem velja pripomniti, da se po določilu 4. odstavka 1. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/98, 82/94, 20/98, 84/98, 6/99, 45/01, 59/01, 57/04 – v nadaljevanju ZGD) za gospodarske družbe štejejo tudi družbe, ki v skladu z zakonom (podčrtal Pooblaščenec) v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki sicer ni pridobitna. ZGD je prav v 4. odstavku člena odstopil od načela iz 1. odstavka 1. člena, ki kot kriterij za uvrstitev med gospodarske družbe določa pridobitno dejavnost. Gre torej za značilnost, ki je v evropskih pravnih redih znana za obe kapitalski družbi (torej delniško družbo in družbo z omejeno odgovornostjo), gre za za tako imenovan kriterij pravnoorganizacijske oblike. Vsaka družba, ki jo ustanovijo kot eno od pravno-organizacijskih oblik, ki jih določa ZGD, se torej šteje za gospodarsko družbo. Slednje torej pomeni, da je lahko tudi npr. dobrodelna organizacija organizirana v obliki delniške družbe (več prof. dr. Marijan Kocbek s soavtorji: Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002, stran 97). Iz navedenega med drugim izhaja zaključek, da tudi v gospodarskem pravu, pri gospodarskih družbah, ne gre za od družbenikov vedno absolutno ločeno premoženje. Gospodarsko pravo namreč pozna vrsto institutov, ki pravno osebo približajo njenim družbenikom. Bistvo pravne osebnosti je nedvomno v tem, da določena družbena tvorba (katere stvarni in osebni substrat realno obstaja) pridobi priznanje samostojnega subjekta civilnega prava, ki je torej ločen od ustanoviteljev, družbenikov. Vendar pa izjemoma pride tudi do odstopanja od te samostojnosti, ko družbeniki (v konkretnem primeru torej Republika Slovenija kot edini družbenik) odgovarjajo za obveznosti družbe. Tako situacijo npr. omogoča institut ''spregleda pravne osebe'' iz 6. člena ZGD, po katerem družbeniki odgovarjajo za obveznosti družbe, če pride do v tem členu določenih situacij (npr. zloraba za dosego posamezniku prepovedanega cilja, zloraba za oškodovanje upnikov, itd.).
1.4. Pomen države kot edinega delničarja organa
Pooblaščenec glede na vse navedeno ugotavlja, da je nedvomno izkazan obstoj krovnega, konstitutivnega pogoja za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava (zakon kot ustanovitveni akt), poleg tega pa tudi nekaj pomožnih kriterijev (obvezni pogoj in vpliv države na upravljanje). Bistveno torej je, da obstaja krovni element, poleg njega pa vsaj en pomožni kriterij, kar pa v konkretnem primeru, kot izhaja iz zgoraj zapisanega, je izkazano. Ustanovitev pravne osebe javnega prava ne temelji na načelu zasebne avtonomije, kar je značilno za zasebno pravo. Ustanovitev, kot že navedeno, temelji na posebnem oblastnem aktu, ob upoštevanju t.i. modelnega zakona ter obstoječih pravnih oblik. Država lahko z oblastnim aktom vedno ustanovi posebno obliko javnega prava in ji določi status sui generis (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, str. 104-105).
Pri organu tudi ne gre in ne more iti za uresničevanje zasebnih interesov družbe oziroma družbenikov, kot tudi ne za prostovoljno povezovanje (družbenikov) v neko statusno obliko. Organ je namreč, kot že navedeno, ustanovljen z javnopravnim aktom (z zakonom) in to z namenom izvrševanja z zakonom določene dejavnosti, pri čemer je obstoj organa obvezen (ustanovljen je z zakonom), nedvomno pa je izkazan tudi vpliv države na upravljanje. Temu ustrezen pa je seveda tudi položaj v tej odločbi obravnavanega organa. Gre za model, po katerem gre za pravno osebo javnega prava, ker je ustanovljena po volji države, in katere pristojnosti, organizacija ter območje delovanja so določeni z zakonom. Tak namen države potrjuje tudi dejstvo, da je bil organ ustanovljen z zakonom, kar pomeni, da je podan odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, saj ZSOS določa ustanovitev, pristojnosti, pravice in obveznosti organa, kot tudi njegovo organiziranost.
Sredstva za kritje obveznosti iz izdanih obveznic se zbirajo v organu, ki za obveznosti iz obveznic jamči s celotnim premoženjem (7. člen), kot viri sredstev pa so v 9. členu našteti: sredstva, pridobljena v postopku po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij, del kupnine od prodaje družbenih stanovanj, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov in drugi viri, določeni z zakonom.
Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, kažejo tudi določbe ZSOS o posebnem položaju dveh organov upravljanja – skupščine in upravnega odbora. Upravni odbor ima po določilu 15. člena ZSOS predsednika in šest členov, ki jih imenuje skupščina. Organ zastopa in njegovo poslovanje vodi direktor, ki ga imenuje in razrešuje upravni odbor. Po določilu 19. člena ZSOS opravlja vlogo skupščine organa Vlada Republike Slovenije, vse dokler je Republika Slovenija edini delničar sklada.
Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) je torej edini ustanovitelj organa, iz česar črpa svoje upravljavske pravice in tudi imenuje predsednika in člane upravnega odbora kot organa upravljanja. Položaj Vlade je urejen v Zakonu o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS št. 4/93 s spremembami, v nadaljevanju ZVRS). Po določilu 1. člena ZVRS je Vlada organ izvršilne oblasti in najvišji organ državne uprave Republike Slovenije. Po določilu 2. člena ZVRS Vlada v skladu z ustavo, zakoni in drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države ter izvaja ustrezne ukrepe potrebne za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države.
Da gre v konkretnem primeru za izrazito javnopravno in nikakor ne zasebnopravno sfero organa, izhaja iz zakonitih pristojnosti Vlade, kot zakonite zastopnice Republike Slovenije (7. člen ZVRS), ki je edina ustanoviteljica organa. Vlada je namreč po določilih ZVRS pristojna in odgovorna za politiko države in za razmere na vseh področjih iz pristojnosti države (4. člen), kar a contrario pomeni, da nikakor nima pristojnosti v zasebnopravni sferi oziroma konkretneje v pravnih osebah zasebnega prava. Po določilu 6. člena ZVRS namreč Vlada izvršuje pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij. Navedeno torej pomeni, da statusno - pravna oblika gospodarske družbe (konkretno d.d.) ne pomeni nujno zasebno – pravne sfere in torej pravne osebe zasebnega prava, pač pa pomeni le uporabo ene od možnih pravno - organizacijskih oblik, v konkretnem primeru torej zaradi države kot edinega ustanovitelja, delniško družbo kot pravno osebo javnega prava.
Nenazadnje je pomembna tudi ugotovitev, da premoženje države, kamor seveda sodijo tudi njene kapitalske naložbe, nikakor ne more predstavljati zasebne sfere. Slednje nedvomno izhaja tudi iz določil Zakona o javnih financah (Uradni list RS 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF), ki poleg urejanja samega državnega proračuna, v VI. poglavju ureja tudi upravljanje s premoženjem države. ZJF tako v členih 80. a in 80. j ureja prodajo državnega finančnega in stvarnega premoženja, ti členi pa se uporabljajo tudi za prodajo kapitalskih naložb, ki jih ima pravna oseba, v kateri ima država večinsko kapitalsko naložbo, v drugih gospodarskih družbah. Da gre v obravnavanem primeru za državno premoženje in da organ še vedno razpolaga s premoženjem, ki je (zgolj) državna last (in ne morebiti premoženje iz zasebne sfere), izhaja tudi iz trenutno aktualnih prenosov premoženja na organ – tako je npr. Vlada Republike Slovenije na svoji dopisni seji dne 17.11.2005 sprejela sklep o odstopu terjatev do Steklarne Rogaška v vrednosti 2,2 milijarde tolarjev. Ministrstvo za finance in ministrstvo za gospodarstvo sta namreč omenjene terjatve na organ prenesla neodplačno.
1.5. Namen ustanovitve organa po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij
Javnopravni položaj organa in obenem splošni javni interes po dobrem poslovanju organa, izhajata tudi iz razumevanja specifične družbene ureditve v Republiki Sloveniji pred osamosvojitvijo leta 1991 in zato iz samega namena ustanovitve organa, posredno določenega v Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS št. 55/92 s spremembami, v nadaljevanju ZLPP). Organ je v postopku lastninjenja družbenih podjetij (obdobje tranzicije) odigral pomembno vlogo, saj je del nenominiranega družbenega kapitala s prenosom na organ dobil znanega lastnika.
Iz 1. člena ZLPP izhaja, da se s tem zakonom ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Po določilu 3. člena ZLPP so bila podjetja z družbenim kapitalom podjetja v družbeni lastnini, v mešani lastnini, sestavljene oblike podjetij, če imajo med viri sredstev v bilanci stanja družbeni kapital, kot tudi organizacije združenega dela in delovne skupnosti, ki so sicer opravljale gospodarsko dejavnost, a se tedaj še niso organizirale kot podjetja. Družbeni kapital pa so predstavljale tudi trajne vloge ter navadne in prednostne delnice ali deleži, ki niso pripadali nobeni pravni ali fizični osebi. Definicija ''lastninskega preoblikovanja podjetja'' izhaja iz 17. člena ZLPP in pomeni spremembo podjetja z družbenim kapitalom v podjetje z znanimi lastniki na celotnem trajnem kapitalu preoblikovanega podjetja.
Za razumevanje položaja organa pa je ključna določba 22. člena ZLPP, po kateri je družbeno podjetje za družbeni kapital izdalo navadne delnice in z njimi preneslo 10% družbenega kapitala na organ. Organ je s to transakcijo po določilu 40. člena ZLPP pridobil 10% vrednosti vsakega posameznega podjetja v delnicah ali kupnini. Navedeno pomeni, da je bilo na organ neodplačno preneseno veliko premoženje, konkretno lastniški deleži več kot tisoč podjetij v Republiki Sloveniji, ki so bili v tedanji specifični družbeni ureditvi preko instituta družbene lastnine posredno last vseh državljanov. Organu je bilo torej v upravljanje zaupano veliko premoženje, ki nedvomno ne izhaja iz zasebno - pravne sfere.
1.6. Položaj organa kot pravne osebe javnega prava, izhajajoč iz drugih predpisov
Poleg zgoraj omenjenih določb ZSOS in ZLPP na izrazito javnopravni položaj organa kažejo tudi določbe Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS št. 27/91 s spremembami, v nadaljevanju ZDen) ki določa, da je organ zavezanec za izplačilo odškodnine v obveznicah v primerih, ko nacionaliziranega premoženja upravičencu ni mogoče vrniti v naravi. Po določilu 3. odstavka 51. člena ZDen je zavezanec za odškodnino v delnicah, s katerimi razpolaga Republika Slovenija, organ. Organ je zavezanec tudi za odškodnino v obveznicah (1. odstavek 59. člena ZDen). Sredstva za kritje obveznosti iz izdanih obveznic se po določilu 49. člena ZDen zbirajo v organu, vire sredstev pa določa le zakon (Sklad Republike Slovenije za razvoj, Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov, del kupnine, pridobljene s prodajo družbenih stanovanjskih hiš in stanovanj in drugi viri, določeni z zakonom).
Da je organ pravna oseba javnega in ne zasebnega prava, je razvidno tudi iz Zakona o javnih financah (Uradni list RS 79/99 s spremembami, v nadaljevanju ZJF), ki poleg urejanja samega državnega proračuna v VI. poglavju ureja tudi upravljanje s premoženjem države. V členih 80. a in 80. j ureja prodajo državnega finančnega in stvarnega premoženja, ti členi pa se uporabljajo tudi za prodajo kapitalskih naložb, ki jih ima pravna oseba, v kateri ima država večinsko kapitalsko naložbo v drugih gospodarskih družbah.
Organ je upravljavec državnega premoženja, zato je dolžan posredovati zahtevane podatke Komisiji za nadzor proračuna in drugih javnih financ (v nadaljevanju Komisija), ki je stalna komisija Državnega zbora, njeno delovno področje pa določa 39. člen Poslovnika Državnega zbora. Komisija nadzoruje izvrševanje državnega proračuna ter finančnih načrtov posebej navedenih javnih zavodov z vidika zakonitosti, namenskosti in racionalnosti porabe ter pravilnosti njihovih finančnih izkazov na podlagi poročil Računskega sodišča Republike Slovenije. Obravnava pa tudi vprašanja, ki se nanašajo na nadziranje izvrševanja državnega proračuna in drugih javnih financ ter na delovanje organov, ki ta nadzor opravljajo, ter dolžnost poročanja Državnemu zboru o nadzorstvu, ki ga opravlja, ter predlaga potrebne ukrepe.
Poseben položaj organa, ki je bistveno drugačen od pravnega položaja pravnih oseb zasebnega prava, pa izhaja nenazadnje tudi iz vpogleda v sodni register. Pooblaščenec je za potrebe te odločbe vpogledal tako v sodni register kot tudi v podatke Poslovnega registra Slovenije (iPRS) Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES) in ugotovil, da je kot datum vpisa subjekta v sodni register naveden datum 25.3.1993, kot vrsta lastnine je navedena državna lastnina, pod točko sektorska pripadnost (SKIS) pa je pod šifro S.13112 navedeno ''Državni skladi''. Nenazadnje pa je pod šifro ustanovitelji navedeno ''izvrševanje proračuna Republike Slovenije''. Iz navedenega nedvomno izhaja poseben, javno–pravni položaj organa. Tudi dejavnost organa je določena z zakonom (ZSOS), kar je obenem razlog, da v sodnem registru dejavnost organa sploh ni vpisana, čeprav bi po določilih Zakona o sodnem registru (Uradni list RS št. 13/94 s spremembami, v nadaljevanju ZSReg) morala biti. ZSReg po določilu 1. člena ureja sodni register, določa podatke, ki se vpišejo v sodni register, in pravila postopka, v katerem pristojno sodišče odloča o vpisu v sodni register. Po določilu 3. člena ZSReg so subjekti vpisa subjekti, ki se morajo vpisati v sodni register, kamor med drugim sodi tudi delniška družba (1. odstavek 3. člena, tč. 4). V 4. členu ZSReg je navedeno, kateri podatki se pri vseh subjektih vpišejo v sodni register. Med zahtevanimi podatki je tudi dejavnost družbe z navedbo ustrezne šifre in imena podrazreda klasifikacije dejavnosti (1. odstavek 4. člena, tč. 5), ki pa pri organu v sodnem registru ni vpisana. Vpis dejavnosti je pri vseh pravnih osebah zasebnega prava obvezen, zato sodišče predlaganega vpisa ne izvede, če predlog za vpis v sodni register nima podatka o dejavnosti subjekta. Iz navedenega torej izhaja, da gre pri organu za poseben status, ki izhaja iz njegovega javno–pravnega položaja, saj je dejavnost organa določena v zakonu in ni vpisana v sodni register.
Da je organ pravna oseba javnega prava in kot tak podvržen nadzoru Računskega sodišča, izhaja tudi iz določb Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS št. 11/2001, v nadaljevanju ZRacS-1). Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Računsko sodišče) je po določilu 1. člena ZRacS-1 najvišji revizijski organ in izvaja kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Po določilu 1. odstavka 20. člena ZRacS-1 Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev in sicer pravilnost in smotrnost poslovanja ali posamezen akt o preteklem ali načrtovanem poslovanju uporabnikov javnih sredstev. Uporabnik javnih sredstev je po določilu 5. odstavka 20. člena ZRacS-1 pravna oseba javnega prava ali njena enota, še več tudi pravna oseba zasebnega prava, če gre (med drugim) za gospodarsko družbo, v kateri imata država ali lokalna skupnost večinski delež. Za poslovanje uporabnikov javnih sredstev pa se v revizijskem postopku štejejo vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na njegove prejemke oziroma izdatke, prihodke oziroma odhodke ali na sredstva oziroma obveznosti do virov sredstev, kot tudi vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na stanje javnega premoženja, stanje javnega dolga, zagotavljanje javnih dobrin ali na stanje okolja (6. odstavek 20. člena ZRacS-1).
Navedeno pomeni, da se organ po določilu 20. člena ZRacS-1 šteje za uporabnika javnih sredstev, saj je ne le pravna oseba javnega prava, pač pa tudi gospodarska družba, v kateri ima država večinski delež in je kot tak torej lahko revidiranec v postopku pred računskim sodiščem.
Da organ je zavezanec za dajanje informacij javnega značaja, pa končno izhaja tudi iz informativnega kataloga organov, ki ga po določilu 3. odstavka 1. člena ZDIJZ, na svetovnem spletu objavi in redno osvežuje MJU na podlagi podatkov iz Poslovnega registra Republike Slovenije. V katalogu je organ naveden pod točko 65 - 8 (11) – Drugo. Ker je katalog zgolj informativnega značaja, torej nima narave pravnega akta, kar pomeni, da je lahko tudi organizacija ali druga oseba, ki sicer ni bila uvrščena v katalog, prav tako zavezanec po zakonu, če sodi v eno od opisanih kategorij (več Komentar zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo, Ljubljana 2005, str. 66).
Glede na vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da organ je pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, kar vse izhaja tako iz zgoraj omenjenih veljavnih predpisov, kot tudi iz pravne teorije.
II. Pojem informacije javnega značaja in delovno področje organa
Pravica do informacij javnega značaja kot ustavna pravica iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS (Uradni list RS št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, v nadaljevanju ustava) zagotavlja dostop do informacije javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja pa predstavlja ZDIJZ, ki v 1. členu ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb, Ministrstvo za javno upravo pa vsako leto objavi (opomba: informativni) katalog teh organov. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja v določeni obliki - na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev.
Vendar pa kljub uzakonjenemu temeljnemu načelu prostega dostopa do informacij javnega značaja, niso prosto dostopni tisti dokumenti, ki predstavljajo izjeme od javnosti v skladu s 6. členom ZDIJZ.
1. odstavek 6. člena ZDIJZ zato taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevanje informacije, med drugim tudi, ko gre na primer za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost po zakonu, ki ureja gospodarske družbe (tč. 2).
Pooblaščenec ugotavlja, da prosilec zahteva informacijo, ki se nahaja v obliki pisnega dokumenta, s katerim organ razpolaga (se nahaja v njegovi posesti) - pogodbe o prodaji deleža organa v družbi Mercator d.d. družbi Pivovarna Laško d.d.
Delovno področje organa je definirano v zgoraj navedenem ZSOS, medtem ko širše ali celotno delovno področje organa določa ZDIJZ in zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami.
Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katerega je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, 2004, str. 149).
Pojem delovno področje iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja po določilih ZSOS, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, ponavadi določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZSOS), temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi.
Ker se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o sklenjeni konkretni prodajni pogodbi, gre tudi v tem delu za delovno področje organa in zato zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
Prosilec zahteva konkreten, obstoječ dokument, s katerim organ razpolaga – zgoraj navedeno pogodbo. Zahtevani dokument obstaja v pisni obliki in je tudi v posesti organa. Ker se prosilčeva zahteva nanaša na informacije o konkretni sklenjeni prodajni pogodbi, gre tudi v tem delu za delovno področje organa in zato zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Pooblaščenec se ni spuščal v presojo samega zahtevanega dokumenta, saj je bilo v konkretnem primeru zaradi ugovora organa potrebno najprej razčistiti, ali organ je zavezanec za dajanje informacij javnega značaja po določilih ZDIJZ (točke I. obrazložitve) in ali so bila spoštovana postopkovna merila glede na to, da se je prosilka sklicevala na javni interes glede razkritja zahtevane informacije (točka III. obrazložitve, v nadaljevanju).
III. Poslovna skrivnost kot izjema od prostega dostopa in javni interes
Iz predložene dokumentacije je razvidno, da je prosilka zahtevala posredovanje informacij v pisni obliki in sicer konkretno pogodbo o prodaji deleža organa v družbi Mercator d.d. družbi Pivovarna Laško d.d. Zaradi sklicevanja organa na poslovno skrivnost, se je prosilka oprla na javni interes po določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ ter zahtevala izvedbo testa javnega interesa.
Po določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ se ne glede na taksativno določenih enajst izjem od prostega dostopa iz 1. odstavka istega člena (ko torej organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije), dostop do zahtevane informacije vendarle dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih ZDIJZ posebej določa. V 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je tako kot ena od izjem od prostega dostopa, na katero se v obravnavani zadevi sklicuje organ, naveden tudi podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
ZDIJZ se torej glede definicije poslovne skrivnosti opira na ZGD. 1. odstavek 39. člena ZGD opredeljuje kot poslovno skrivnost podatke, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost. Ne glede na določilo 1. odstavka, pa se po določilu 2. odstavka 39. člena za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. 3. odstavek 39. člena ZGD pa izrecno določa tudi, da se za poslovno skrivnost ne morejo šteti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Obenem pa po mnenju teorije velja za poslovno skrivnost tudi podatek: cit.'' katerega sestavine so sicer znane, vendar je mogoče podatek kot celoto sestaviti, kompletirati le z določenim trudom'' (več Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2002).
Pooblaščenec se v nadaljevanju te odločbe ne spušča v presojo utemeljenosti poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so poslovne skrivnosti kot izjema od prostega dostopa, lahko presežene z zahtevano izvedbo testa javnega interesa in potencialnim obstojem močnejšega javnega interesa glede razkritja zahtevane informacije. Test javnega interesa se namreč po določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ ne more izvajati le glede podatkov (ki jih ZDIJZ taksativno določa):
- ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti;
- ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov;
- ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v republiki Sloveniji posreduje organ tuje države;
- iz 4. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ;
- iz 5. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki se nanašajo na fizične osebe in za podatke vseh oseb iz iste točke do dokončnosti davčnega postopka.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija ne predstavlja nobenega od zgoraj navedenih petih skupin podatkov, saj se organ sklicuje le na obstoj poslovne skrivnosti kot izjeme iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, le-ta pa ne predstavlja podatka, ki ne dopušča izvedbe testa javnega interesa, zato je test javnega interesa v obravnavani zadevi utemeljen, dopusten in nujen.
Test javnega interesa, v teoriji poznan tudi kot test prevladujočega interesa javnosti, tako relativizira siceršnje izjeme od prostega dostopa in omogoča širšo dostopnost do informacij javnega značaja ter s tem bistveno večjo odprtost javnega sektorja. Test javnega interesa odraža samo bistvo prava dostopa do informacij javnega značaja. Prav test javnega interesa lahko razkrije tudi najbolj skrite napake in nepravilnosti, ki se dogajajo v javnem sektorju, saj odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Test javnega interesa se zato uporablja premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Odprtost je potrebno obravnavati kot podlago, ki je že sama po sebi v javnem interesu.
Med dejavniki, ki zlasti v obravnavanem primeru ne smejo vplivati na uporabo testa javnega interesa velja omeniti nasprotovanje interesov, sovpadanje javnega in zasebnega interesa ter dejstvo, da zapletenost informacije ni razlog za zavrnitev dostopa. Ker sta odgovornost in dobro upravljanje javnega sektorja nesporno v javnem interesu, je pri odločanju ali tovrstne informacije razkriti ali ne, to nujno upoštevati. S sovpadanjem javnega in zasebnega interesa se v javnem sektorju najpogosteje srečujemo prav pri odločanju o poslovnih skrivnostih in varovanih osebnih podatkih. Pri opredeljevanju javnega interesa pa je lahko v pomoč tudi pomen temeljne človekove pravice o svobodi izražanja. Navsezadnje tudi argument, da je zahtevana informacija prezapletena za razumevanje oziroma da bi razkritje zaradi nepopolnosti informacije javnost zavedlo, nikakor ni zadosten razlog za zavrnitev zahteve, pač pa lahko organ v takem primeru informaciji doda razlago oziroma jo predstavi v primernem kontekstu.
Javni interes za razkritje je tako močan vedno, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Nekaj, kar je v javnem interesu, je nedvomno tisto, kar služi interesom javnosti.
Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist pa je tudi zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev – marsikatere odločitve javnih organov namreč lahko vplivajo na osebne in poslovne vidike življenja državljanov.
- Pri izvajanju testa javnega interesa je potrebno upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi za situacije, ki sprožajo javno oziroma parlamentarno razpravo.
Iz vseh zgoraj navedenih razlogov test javnega interesa zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov, čemur je prilagojen tudi postopek odločanja o zahtevi, če se prosilec (kot v konkretnem primeru prosilka) sklicuje na prevladujoč interes javnosti. V vseh tovrstnih primerih namreč po določilu 2. odstavka 21. člena ZDIIJZ, na predlog predstojnika organa (v konkretnem primeru direktorja), o zahtevi odloči Vlada Republike Slovenije vedno, če je zavezan organ državne uprave, državnega tožilstva ali državnega pravobranilstva, osebe javnega prava, katere ustanovitelj je država, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe na državni ravni.
Ker organ ni uporabil ustreznih zakonskih določb ZDIJZ, to pomeni kršitev materialnega prava, kot tudi kršitev procesnih pravil v postopku pridobitve informacije javnega značaja. Po določilu 3. odstavka 251. člena ZUP je bilo zato izpodbijano odločbo potrebno odpraviti in vrniti organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ upoštevati pripombe in opozorila iz te obrazložitve. Predstojnik organa (direktor) bi namreč zaradi sklicevanja prosilke na prevladujoč javni interes za razkritje, moral po določilu 2. odstavka 21. člena in 4. odstavka 24. člena ZDIJZ, predložiti predlog odločitve Vladi Republike Slovenije v roku 15 delovnih dni od prejema zahteve, Vlada Republike Slovenije kot pristojni organ pa bi nato morala sprejeti odločitev o zahtevi v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.
Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da mora organ po določilu 4. odstavka 21. člena ZDIJZ predlog svoje odločitve v roku 15 delovnih dni od prejema te odločbe, predložiti v odločanje Vladi Republike Slovenije, ki mora izvesti test javnega interesa in odločiti o zahtevi prosilke v skladu z ZDIJZ in v skladu z napotki iz te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka