Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

Prosilec, zoper ravnanje Agencije za trg vrednostnih papirjev

+ -
Datum: 13.04.2004
Številka: 020-2/2004/2
Kategorije: Varstvo upravnega postopka
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: pooblaščenec), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03; v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi ………..(v nadaljevanju: prosilec), zoper ravnanje Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

Pritožbi  ………………..se ugodi, odločba št. št. 81/2/AG-03-(715), z dne 03.12.2003, ki jo je izdala Agencija za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana, pa se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v dopolnitev postopka in ponovno odločanje.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 20.11.2003, poslal organu elektronsko pošto (v nadaljevanju: zahteva), v kateri je zahteval na podlagi ZDIJZ - a naslednje informacije:

1. kopijo odločbe organa ter vlog in sodb v povezavi z odvzemom dovoljenja za upravljanje skladov družbi Divida d.d.. Zapisal je, da je postopek po njegovem vedenju tekel od leta 1994 do leta 1997 in da je pravnomočno zaključen. Ob dejstvu, da se sodbe izrekajo v imenu ljudstva, pričakuje, da so ti podatki javni.

2. kopije (eventualnih) dokončnih odločb organa ter vlog in sodb v povezavi s tem, izrečenih zaradi nepravilnosti oz. kršenja zakonodaje družbam Kompas sklad 1, Kompas sklad 2, Kompas sklad 3, Kompas sklad 4 in vsem njihovim pravnim naslednikom KS-sklad 1, 2, 4, Kom3, Megafin, KS1-naložbe, KS4-naložbe, Megainvest itd., ter sedanjemu upravljavcu Cap-investu.

3. podatek ali organ proti prej navedenim družbam in njihovim vodilnim vodi kak postopek v zvezi s kršenjem zakonodaje, za katerega je pristojen organ, še posebej postopke, za katere je že podana eventualna ovadba ali predlog sodniku za prekrške.

Prosilec je v svoji zahtevi zapisal, da zahteva naslednje informacije na podlagi ZDIJZ in 150. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS št. 26/99, 96/02, 110/02 in 58/03; v nadaljevanju: ZPP).

Organ je dne 03.12.2003 izdal odločbo, št. 81/2/AG-03-(715), s katero je zahtevo prosilca zavrnil.

Organ je zapisal, da je bil ZDIJZ objavljen v Uradnem listu RS št. 24, z dne 07.03.2003 in da iz 46. člena ZDIJZ izhaja, da začne zakon veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS, iz česar izhaja, da je ZDIJZ začel veljati dne 22.03.2003.

V 155. členu Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS št. 33/91, št. 42/97, št. 66/00 in št. 24/03; v nadaljevanju: URS), je po navedbah organa določeno, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj ter da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. ZDIJZ nima nikakršnih določb, ki bi določale, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj.

Organ ugotavlja, da se zahtevane informacije iz 1. in 2. točke zahteve prosilca nahajajo na listinah, ki so bile izdane oziroma so nastale v času pred uveljavitvijo ZDIJZ-a. Zaradi navedenega je organ zavrnil  zahtevo prosilca na podlagi 155. člena URS v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZDIJZ.

Organ je zapisal, da tudi v primeru, ko bi ZDIJZ vseboval določbe, ki bi določale, da imajo njegove določbe učinek za nazaj, prosilec v konkretnem primeru ne bi bil upravičen do izročitve listin, ki jih je zahteval v 1. in 2. točki zahteve.

V tretjem odstavku 182. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 56/99, 31/00 in 52/02; v nadaljevanju: ZTVP-1), ki se po mnenju organa uporablja v odnosu do ZDIJZ kot specialni predpis oziroma lex specialis so taksativno določene osebe, ki jim organ lahko posreduje posamezne podatke, ki jih je pristojen zbirati in obdelovati, to pa so podatki o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za izvrševanje njenih nalog in pristojnosti, določenih z ZTVP-1, Zakonom o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94, 35/97 in 56/99; v nadaljevanju: ZPre), kamor spadajo tudi podatki v zvezi z nadzorom in izvršenih ukrepih nadzora oziroma odvzemih dovoljenj. Kot izhaja iz tretjega odstavka 182. člena ZTVP-1, lahko navedene podatke organ posreduje le domačim nadzornim organom v okviru sodelovanja domačih nadzornih organov na podlagi 181. člena ZTVP-1, pristojnim organom držav članic, če jih potrebujejo za izpolnjevanje njihovih nalog nadzora nad opravljanjem storitev v zvezi z vrednostnimi papriji in bančnih ter drugih finančnih storitev po Zakonu o bančništvu (Uradni list RS št. 7/99, št. 31/00, št. 10200, št. 59/01 in št. 55/03; v nadaljevanju ZBan), in če za te organe velja obveznost varovanja zaupnih podatkov najmanj v obsegu, kot je določeno v prvem odstavku 303. člena ZTVP-1, pristojnim nadzornim organom tujih držav, če jih potrebujejo za izpolnjevanje njihovih nalog nadzora nad opravljanjem storitev v zvezi z vrednostnimi papirji in finančnih ter drugih storitev po ZBan, ob pogoju vzajemnosti in če za te organe velja obveznost varovanja zaupnih podatkov najmanj v obsegu, kot je določeno v prvem odstavku 303. člena ZTVP-1, sodišču če jih potrebuje v postopku nadzora nad revizijsko družbo, ki je revidirala računovodske izkaze borzno posredniške družbe.

Organ tudi opozarja, da listine, ki jih zahteva prosilec v 1. in 2. točki zahteve, po 71. členu ZTVP-1, tudi niso listine, ki so javno dostopne. V skladu z zapisanim organ zapiše, da na podlagi 182. člena ZTVP-1 ne sme posredovati prosilcu nobenih podatkov iz 1. in 2. točke zahteve.

Listine, ki jih prosilec zahteva v 1. in 2. točki zahteve po mnenju organa tudi niso podatki oziroma informacije, ki bi jih bi bil prosilec upravičen zahtevati po ZDIJZ. Organ opozarja, da so v 6. členu ZDIJZ našteti primeri, ko organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije in da je v 2. točki 6. člena navedeno, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (to je Zakon o gospodarskih družbah – Uradni list Rs, št. 30/93, št. 29/94, št. 45/94, št. 82/94, št. 20/98, št. 32/98, št. 37/98, št. 84/98, št. 6/99, št. 54/99, št. 31/00, št. 36/00, št. 45/01, št. 59/01, št. 50/02 in št. 93/02; v nadaljevanju: ZGD). ZGD namreč v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom ter podatki za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena  oseba, pri čemer so družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe odgovorne za kršitev, če so vedele ali bi morale vedeti za tak značaj podatkov. ZGD v drugem odstavku 40. člena izrecno določa, da so podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, dolžne varovati tudi osebe izven družbe, če so vedele ali bi morale vedeti za to, da je podatek poslovna skrivnost. V zvezi z navedenim organ ugotavlja, da zaprošene listine temeljijo na podatkih oziroma vsebujejo posamezne podatke, zlasti podatke o tem, s katerimi vrednostnimi papirji, po kakšni ceni in v kakšni količini so z njimi trgovale oziroma jih kupovale in prodajale določene družbe, ki se po svoji vsebini štejejo za poslovno skrivnost družbe in jih je organ (kot oseba izven družbe), v skladu z 39. in 40. členom ZGD dolžan varovati.

ZDIJZ v 3. točki 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (to je Zakon o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS št. 59/99, št. 57/01, št. 59/01 in št. 52/02; v nadaljevanju: ZVOP). Iz 9. člena ZVOP po mnenju organa izhaja, da se smejo osebni podatki obdelovati samo za namene, določene z zakonom ali pisno privolitvijo posameznika in ne smejo biti uporabljeni na način, ki ni združljiv s temi nameni. Po 3. točki 2. člena  ZVOP pomeni obdelava osebnih podatkov zbiranje, shranjevanje ali združevanje podatkov v zbirkah osebnih podatkov, spreminjanje, uporabo ali sporočanje, vključno s prenosom, iskanjem, blokiranjem in brisanjem; obdelava je lahko ročna ali s sredstvi informacijske tehnologije. Iz drugega odstavka 11. člena ZVOP pa sledi, da lahko upravljavec posreduje osebne podatke uporabniku, ki ni uporabnik osebnih podatkov po ZVOP samo, če ta namerava uporabljati osebne podatke v statistične ali raziskovalne namene v obliki, ki ne omogoča identifikacije posameznikov. V zvezi z navedenim organ ugotavlja, da posamezne zaprošene listine temeljijo na podatkih oziroma vsebujejo podatke, s katerimi vrednostmi papirji, po kakšni ceni in v kakšni količini so z njimi trgovale oziroma jih kupovale in prodajale posamezne fizične osebe, ki se po svoji vsebini štejejo za osebne podatke in jih organ zato ne sme sporočati tretjim osebam.

Organ tudi opozarja, da iz zaprošenih listin iz 1. in 2. točke zahteve, glede na njihovo vsebino ni mogoče izločiti zaupnih informacij na tak način, ki bi zagotovil njihovo dejansko varstvo in zaupnost, saj bi jih bi bilo mogoče ugotoviti posredno ali na njih sklepati iz drugih podatkov v citiranih listinah, s čimer pa ne bi bilo zagotovljeno njihovo varstvo oziroma bi bila ogrožena njihova zaupnost.

Iz 3. točke zahteve prosilca izhaja, da prosilec od organ zahteva, da mu sporoči podatke ali proti družbam navedenim v 1. in 2. točki 2 zahteve in njihovim vodilnim organ vodi kak postopek v zvezi s kršenjem zakonodaje, za katerega je pristojen organ, še posebej postopke za katere je že podana ovadba ali predlog sodniku za prekrške.

Organ je odgovoril, da so podatki, ki jih prosilec zahteva v 3. točki zahteve podatki pridobljeni v postopku nadzora,  ki so podatki, ki jih organ prosilcu, po njegovem mnenju ne sme posredovati, saj prosilec ni ena izmed taksativno naštetih oseb iz tretjega odstavka 182. člena ZTVP-1, ki jim organ lahko posreduje podatke, navedeni podatki pa tudi niso podatki, ki so po 71. členu ZTVP-1 javno dostopni. Pri tem organ posebej opozarja, da lahko nadzoruje le tiste pravne in fizične osebe, za nadzor katerih je izrecno pooblaščen v ZTVP-1 in drugih zakonih.

Pravno podlago za zavrnitev po mnenju organa predstavlja tudi 8. točka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek, ki je bil pridobljen oziroma sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (postopek nadzora organa nad subjekti po ZTVP-1 in drugih zakonih je upravni postopek). 7. točka 6. člena ZDIJZ pa določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. 3. točka 6. člena ZDIJZ pa določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (ZVOP) in 2. točko 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (ZGD).

Podatki, ki jih zahteva prosilec  v 3. točki zahteve, so podatki o nadzoru, postopek nadzora nad subjekti po ZTVP-1 in drugih zakonih pa je upravni postopek (pri čemer bi razkritje takšnih podatkov nedvomno škodovalo izvedbi postopka, če je takšen postopek tudi dejansko začet), poleg navedenega pa so po mnenju organa podatki o nadzoru nad družbami praviloma takšni podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost družbe po 39. in 40. členu ZGD, oziroma so podatki o nadzoru osebni podatki po ZVOP, v kolikor se nanašajo na posamezne fizične osebe, kar je v skladu s 6. členom ZDIJZ razlog za zavrnitev izročitve navedenih podatkov iz 3. točke zahteve.

Podatki, ki jih je zahteval prosilec v 3. točki zahteve so vsi podatki, sestavljeni zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka o prekrških, (pri čemer bi razkritje teh podatkov nedvomno škodovalo izvedbi postopka, če je takšen postopek dejansko tudi začet), ti podatki pa so po mnenju organa tudi poslovna skrivnost oziroma so takšni podatki osebni podatki po ZVOP, v kolikor se nanašajo na posamezne fizične osebe. Zaradi navedenih razlogov je organ zavrnil zahtevo po izročitvi podatkov iz 3. točke zahteve.

Ob navedbi prosilca, da zahtevo utemeljuje tudi na podlagi 150. člena ZPP je organ odgovoril, da 150. člen ZPP določa, da imajo stranke pravico pregledovati in prepisovati spise pravde, v kateri so udeležene ter da se drugim osebam, ki imajo opravičeno korist, lahko dovoli ta pregled in prepis posameznih spisov. Dokler postopek teče, dovoli to predsednik senata, potem ko je končan, pa predsednik oziroma predstojnik sodišča oziroma delavec na sodišču, ki ga ta določi.

Iz drugega odstavka 161. člena prej veljavnega Zakona o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS št. 6/94), ki je veljal do uveljavitve ZTVP-1 (to je do 28.07.1999) in se je uporabljal v času izdaje oziroma nastanka listin iz 1. in 2. točke zahteve izhaja, da se je za postopke odločanja organa (če v ZTVP-1 ni bilo drugače določeno) smiselno uporabljal ZPP, razen določb o zastojih postopka, vrnitvi v prejšnje stanje in izrednih pravnih sredstvih, iz tretjega odstavka 170. člena ZTVP pa izhaja, da se je ZPP smiselno uporabljal tudi glede posameznih vprašanj v pritožbenem postopku zoper odločbo organa pred Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije. V skladu s prvim odstavkom prej veljavnega 124. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 6/94, 25/97, 32/97, 10/98, 26/99 in 56/99; v nadaljevanju ZISDU) so se navedene določbe ZTVP uporabljale tudi za postopke odločanja organa po ZISDU.

Organ navede, da bi glede na navedene zakonske določbe prosilec v konkretni zadevi lahko pri vVhovnem sodišču Republike Slovenije po 150. členu ZPP pred uveljavitvijo ZTVP-1 zahteval pregled oziroma prepis spisov v zadevah odločanja, kjer je Vrhovno sodišče Republike Slovenije razsojalo o posameznih odločbah organa, če bi bil prosilec stranka v postopku ali če bi izkazal, da ima opravičeno korist. Organ ob tem zapiše, da v času zahteve prosilca velja ZTVP-1, ki v drugem odstavku 309. člena izrecno določa, da če ni v ZTVP-1 drugače določeno, se za postopek odločanja organa primerno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02; v nadaljevanju: ZUP), za prepis in pregledovanje spisov pa določbe 82. člena ZUP, zato 150. člen ZPP ni pravna podlaga za zahtevek za pregledovanje oziroma prepis spisov v konkretni zadevi.

Organ trdi, da iz 82. člena ZUP med drugim izhaja, da imajo stranke pravico pregledovati spise in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne spise, da ima navedeno pravico tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist, pri čemer se ne morejo pregledovati in ne prepisovati: zapisnik o posvetovanju in glasovanju, uradna poročila in osnutki odločb, prav tako pa se ne smejo pregledovati in prepisovati spisi, ki veljajo za zaupne, če bi se s tem lahko onemogočil namen postopka ali, če je to v nasprotju z javno koristjo ali z opravičeno koristjo kakšne stranke ali koga drugega. Listine iz 1. in 2. točke zahteve bi prosilec po mnenju organa lahko zahteval od organa po 82. členu ZUP le v primeru, če bi bil stranka v postopku. Iz razlogov, ki izhajajo iz tretjega odstavka 182. člena ZTVP-1 pa mu jih organ ne bi smel izročiti niti v primeru, če bi prosilec verjetno izkazal pravno korist (ki je prosilec ni izkazal), saj se ZUP v konkretni zadevi uporablja le subsidiarno, če ZTVP-1 ne določa drugače (drugače je določeno v tretjem odstavku 182. člena ZTVP-1).

Na podlagi zapisanega organ zapiše, da ni nikakršne pravne podlage, da bi organ ugodil zahtevi prosilca na podlagi 150. člena ZPP, niti na podlagi 82. člena ZUP, zato je organ zavrnil zahtevo tudi iz navedenega razloga.

Prosilec je dne 23.12.2003 vložil pritožbo zoper odločbo organa opr. št. 81/2/AG-03-(715). Zapisal je, da izpodbijana odločba temelji na nepravilni uporabi materialnega prava in da zato predlaga, da pooblaščenec odločbo odpravi in dovoli dostop do zahtevanih informacij in organu naloži, da mu posreduje zahtevane informacije v zakonskem roku v vpogled, po zahtevi pa posreduje tudi fotokopije, pri tem pa po potrebi izloči informacije, ki jih ne sme posredovati.

Prosilec je zapisal, da uporaba ZDIJZ za pridobitev informacij nastalih pred uveljavitvijo ZDIJZ ni v nasprotju s 155. členom URS, saj ta v 39. členu določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ je po mnenju prosilca to pravico le operacionaliziral, vzpostavljena pa je bila že s sprejetjem URS, tako da posredovanje informacij nastalih pred uveljavitvijo ZDIJZ ne pomeni učinka za nazaj (učinek za nazaj bi pomenil, da bi zahteve za pridobitev informacij, ki so mogoče bile dane že pred datumom uveljavitve zakona, postale tudi zakonsko podprte in ne le oprte na URS). Samo sprejetje ZDIJZ po mnenju prosilca, torej izvajanje dostopa do informacij, pa je tudi v javni koristi, saj se na ta način, kot je zapisano v 2. členu ZDIJZ zagotavlja javnost in odprtost delovanja organov ter omogoča uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, kar je v javnem interesu. Obenem se s tem tudi ne posega v pridobljene pravice, kajti po Ustavi RS je Slovenija demokratična republika, pravna in socialna država in v taki družbi ne bi smeli skrivati informacij. Prosilec tudi opozarja, da ZDIJZ olajšuje in omogoča sodelovanje pri upravljanju javnih  zadev, kar je določeno v 44. členu URS.

Ob navedbi organa, da tretji odstavek 182. člena ZTVP-1 taksativno določa osebe, ki jim organ lahko posreduje podatke in ker prosilca ni med navedenimi, mu ne more posredovati podatkov, prosilec zapiše, da je organ spregledal, da se omejitev posredovanja podatkov določena v tretjem odstavku 182. člena ZTVP-1 nanaša (zlasti) na podatke iz drugega odstavka 182. člena, ki našteva kategorije podatkov. Kar se tiče nadzora, je v 10. točki drugega odstavka 182. člena določeno: »izvršenih ukrepih nadzora iz 203. člena tega zakona«. ZTVP-1 v 203. členu govori o borzno posredniških hišah, zato o ukrepih nadzora, ki zadevajo druge subjekte, ni omejitve posredovanja podatkov. Če bi zakonodajalec hotel, bi v skladu s stališčem prosilca, brez dvoma lahko pri opredeljevanju, ali izvršeni ukrepi nadzora vseh družb spadajo med zaščitene podatke, izpustil besedilo iz »203. člena tega zakona«. Prosilec tudi opozarja, da prvi odstavek 182. člena določa, da je »ATVP pristojna zbirati in obdelovati podatke, o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izvrševanje njenih nalog in pristojnosti, določenih s tem zakonom, ZISDU in ZPre.« Odredbe organa o ugotovljenih nepravilnostih oz. kršenju zakonodaje po mnenju prosilca ne spadajo v kategorijo »zbiranja in obdelovanja podatkov«, za katere bi bila predpisana omejitev posredovanja informacij. Poleg tega prosilec meni, da je potrebno ZDIJZ (ki je bil sprejet kasneje kot ZTVP-1), glede posredovanja informacij šteti kot višji, bolj specifičen zakon in ker v ZDIJZ organ ni izvzet iz posredovanja informacij, potem tretji odstavek 182. člena ZTVP-1 ne morebiti osnova za zavrnitev informacij.

Ob zapisanem organa, da informacije iz 1. in 2. točke niso podatki, ki bi jih bi bil upravičen prosilec zahtevati po ZDIJZ, ker da naj bi bili poslovna skrivnost po ZGD, ki predstavlja izjemo v skladu z 2. točko 6. člena ZDIJZ, je prosilec zapisal, da meni, da podatki o kršitvah ne morejo biti poslovna skrivnost. Prosilec trdi, da je taka logika napačna, najmanj v slučajih ko pride do sodnega preizkusa odločbe. ZTVP-1 v 324. členu določa, da se postopek sodnega varstva proti odločbam organa zagotavlja po določilih ZUS, če ni z ZTVP-1 drugače določeno. ZUS v 16. členu določa, da se za vprašanje postopka, ki niso urejena z ZUS, uporablja ZPP. ZPP pa v 150. členu določa, da se lahko drugim osebam, ki imajo opravičeno korist, dovoli pregled in prepis spisov z dovoljenjem predsednika senata oz. predstojnika sodišča. Prosilec tudi navaja, da tudi URS v 24. členu določa, da so sodne obravnave javne, sodbe se izreka javno in da izjeme določa zakon. Zakon po mnenju prosilca torej predpisuje, da se informacije, ki pridejo v sodni preizkus odločbe, lahko pregleduje. Take informacije torej ne morejo biti poslovna skrivnost, razen če lahko to vedo vsi zainteresirani, poleg tega pa mora biti na tem še označba »poslovna skrivnost«. Prosilec opozarja, da ni nikjer določbe, da sodbe ne bi bile javne, kar zagotavlja tudi URS in da ne bi bilo mogoče ob upravičeni koristi pregledati spisov.

Ob tem prosilec opozarja, da opredeljuje poslovno skrivnost ZGD, ki v tretjem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Prosilec navede, da zahteva podatke o kršitvah zakona. Ti podatki so med drugim sestavljeni tudi iz podatkov, ki bi bili posamično lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost (cene vrednostnih papirjev v transakcijah ipd.), vendar so le del celote, ki se ji reče podatki o kršitvah zakona in kot taki ne morejo biti poslovna skrivnost.

Ob utemeljitvi organa, da gre v določenem delu tudi za osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev ZVOP in bi bilo v nasprotju s 3. točko 6. člena ZDIJZ, prosilec zapiše, da ZVOP v 1. členu določa, da se z varstvom osebnih podatkov preprečujejo nezakoniti in neupravičeni posegi v zasebnost posameznika, pri obdelavi osebnih podatkov, varovanju zbirk osebnih podatkov in uporabi le-teh. Ob obravnavanem primeru ne gre za nezakonito in tudi ne neupravičeno poseganje v zasebnost posameznika. Zahteva je zakonsko utemeljena z ZDIJZ in namenom uporabe podatkov, izjemo iz 3. točke 6. člena ZDIJZ pa moramo razumeti le v tem smislu, da zaradi ZDIJZ še ni dopuščeno nezakonito in neupravičeno poseganje v zasebnost in s tem negiranje ZVOP-a samega po sebi. Analogno kot pri utemeljitvi o poslovni skrivnosti, tudi podatki fizičnih oseb, ki so del podatka o kršitvah, ne morejo biti zavarovani. Posredovanje podatkov pa tudi ni neupravičeno poseganje v zasebnost, saj gre za pravno korist in tudi javno korist – zaupanje vlagateljeve v to, da zakonodaja ne ščiti podatkov o kršenju zakona.

Ob zapisu in navedbah organa, da zavrača tudi posredovanje informacij iz 3. točke zahteve, ker da prosilec ni ena izmed taksativno naštetih oseb iz tretjega odstavka 182. člena ZTVP-1 in ker naj tudi ne bi šlo za podatek, katerega razkritje bi škodovalo izvedbi postopka kar je izjema v skladu z določbami ZDIJZ (8. točka 6. člena ZDIJZ), prosilec dodatno poleg že navedenega zapiše, da je v točki 3 svoje zahteve poleg vseh podatkov o vodenju postopkov v zvezi s kršenjem zakonodaje posebej izpostavil postopke, za katere je že podana ovadba ali predlog sodniku za prekrške. Prosilec navaja, da bi se lahko strinjal z utemeljitvijo oz. s trditvijo organa, da zavrne izročitev informacij, če gre za podatke, kjer postopek še ni prišel do faze ovadbe ali prijave sodniku za prekrške, ker bi razkritje lahko škodovalo izvedbi postopka. Podatki o postopkih, kjer je že prišlo do ovadbe ali predlog sodniku za prekrške niso take vrste, da bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi postopka, zato vztraja pri izročitvi teh podatkov. Tako ovadba, kakor tudi predlog sodniku za prekrške, mora po njegovem mnenju vsebovati dokaze o storjenih kršitvah, ki jih kršitelji ne morejo več uničiti. Če so za kršitev dokazi že zbrani, ni možno, da bi razkritje škodovalo izvedbi, temveč bi se kvečjemu lahko pojavili novi dokazi, ki jih organi pregona sami ne bi mogli zbrati.

Prosilec tudi navede, da ima pravno korist, saj ima na sodišču v Ljubljani proti Gradbenemu podjetju Grosuplje vložene dve izpodbojni tožbi, ki temeljita na kršitvi ZPre in v katerih nastopajo osebe, za katere zahteva podatke, prav tako pa ima vloženo tudi izpodbojno tožbo proti Megainvestu zaradi nezakonitosti sprejetega skupščinskega sklepa.

Organ je dne 06.01.2004, z dokumentom št. 7/MVo, posredoval pritožbo v odločanje pooblaščencu.

Pritožba je utemeljena.

Ob obravnavi pritožbe prosilca in navedb organa ob vprašanju retroaktivnosti, pooblaščenec ugotavlja naslednja dejstva.

155. člen URS določa prepoved povratne veljave pravnih aktov. 155. člen URS se glasi:

„Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj.

Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice.“

Pooblaščenec ob tem opozarja na 39. člen URS, ki opredeljuje pravico do svobodnega izražanja in pomeni ustavno pravni temelj za sprejetje ZDIJ in ki se glasi:

„Zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja.

Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.“

Ob navedenih določbah ustave RS, pooblaščenec ugotavlja, da uporaba ZDIJZ za pridobitev informacij, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ ni v nasprotju s 155. členom URS in da posredovanje informacij, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ ne pomeni retroaktivne oziroma povratne uporabe določb ZDIJZ.

Določbe ZDIJZ zagotavljajo pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki jih ZDIJZ opredeljuje 4. členu kot informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

ZDIJZ časovno ne omejuje informacij do katerih so upravičeni prosilci dostopa do informacij javnega značaja.

Pravica dostopa do informacij javnega značaja je bila zagotovljena najkasneje s sprejetjem URS, ki v drugem odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.

Pravica dostopa do informacij javnega značaja je bila zagotovljena že z URS, z njenim 39. členom, izvršljiva pa je pravica postala z uveljavitvijo ZDIJZ. Pred uveljavitvijo ZDIJZ torej ni bilo mogoče izvrševati navedene pravice, bil pa je določen obseg pravice informacij javnega značaja in zatorej zahteva po informacijah, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ, ne pomeni retroaktivne uporabe zakona.

Republika Slovenija je podpisala in ratificirala tudi številne mednarodne konvencije in pogodbe, ki tudi kot eno izmed temeljnih pravic določajo, pravico do svobodnega izražanja, katerega del predstavlja tudi informacijska svoboda, ki je širše zastavljena pravica dostopa do informacij javnega značaja. (Glej 19. člen deklaracije Združenih narodov o človekovih pravicah, 19. člen Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah, 10. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah,…) Na podlagi 8. člena URS se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno.

Te mednarodne pogodbe so v RS veljale že pred sprejetjem URS.

ZDIJZ je torej določil zgolj način izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja, sama pravica pa je bila vzpostavljena že predhodno.

Zato zahteva prosilca ne pomeni retroaktivne uporabe določil ZDIJZ, saj je uveljavljal zahtevek v skladu z določbami ZDIJZ po uveljavitvi zakona. ZDIJZ nima retroaktivne veljave, saj v skladu z njegovimi določbami prosilec pred uveljavitvijo ZDIJZ ni mogel po določbah ZDIJZ izvrševati pravice dostopa do informacij javnega značaja.

Zahteva po informacijah, ki so nastale pred uveljavitvijo ZDIJZ ne pomeni povratne uporabe ZDIJZ, saj ZDIJZ ni ustanovil in izoblikoval pravice dostopa do informacij javnega značaja, kakor tudi ni določil pojem informacije javnega značaja, ki je bil določen že predhodno, temveč je zgolj določil način uveljavljanja z ustavo in mednarodnimi pravnimi dokumenti priznanih pravic.

ZDIJZ se torej lahko uporablja šele od trenutka njegove uveljavitve, pri tem pa se lahko zahtevajo tudi informacije, ki so nastale pred njegovo uveljavitvijo.

Pooblaščenec ob tem še opozarja in navaja, da organ izhaja iz predpostavke, da je imel in da ima pravico imeti določene informacije skrite pred javnostjo, da je imel to pravico pred sprejetjem ZDIJZ in da je ZDIJZ šele spremenil tako pojmovanje njegove pravice.

Pooblaščenec opozarja, da organ nikoli ni imel pravice, ki bi mu dajala upravičenje skrivati dokumente oziroma se samostojno odločati katere dokumente želi pokazati in katere ne želi pokazati in za katere ni bilo izrecne zakonske podlage, da pa je prosilec informacij vedno imel pravico dobiti informacijo javnega značaja.

Zaradi navedenega organ pred sprejetjem ZDIJZ ni pridobil pravic, ki naj bi jih varoval pravni red (npr. pravica zaprtosti pred javnostjo) in zato odločitev pooblaščenca ne posega v že pridobljeno pravico organa. Drugi odstavek 155. člena namreč izrecno zapiše, da samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. (Glej tudi OdlUS II, 116, U-I-107/93, z dne 09.12.1993).


Tako mnenje je ustavno sodišče podalo tudi v OdlUS VII, 2, U-I-101/95, Url 13/98, ko je zapisalo: »Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (2. člen). Pogoji za pridobitev določenih pravic se lahko tudi spremenijo (npr. z določitvijo dodatnih pogojev), seveda le z veljavnostjo za naprej in če to ne bi v ustavno nedopustni meri prizadelo pravice…« Glej tudi (U-I-120/91 (OdlUS I, 26) in U-I-123/92 (OdlUS II, 109).

Poleg tega je potrebno tudi opozoriti, da je razlika med pravo in nepravo retroaktivnostjo in da ju je potrebno ločiti in uporabljati pravila 155. člena ustave zgolj za tisto retroaktivnost, ki jo kot tako ureja ustava. Ustavno sodišče RS je tako med drugim zapisalo: »S tem je zakonodajalec posegel v pravne položaje, ki so nastali v preteklosti v času veljavnosti prvotne ureditve. Taki primeri povratne veljave predpisa se v teoriji označujejo kot neprava retroaktivnost, ki načeloma ni prepovedana, razen če gre za nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen)….«

Pooblaščenec ob vprašanju retroaktivnosti dodatno opozarja, da 155. člen Ustave RS ne preprečuje posegov za nazaj v korist posameznikov ali pravnih oseb, v breme države ali od njih določenih nosilcev javnih pooblastil. Bistvo retroaktivnosti je namreč, da država ljudem za nazaj ne more poslabšati položaja, vedno pa ga lahko izboljša. V primeru, ko imamo podano izboljšanje položaja za državljane, niti ne moremo govoriti o retroaktivnosti, kot jo opredeljuje 155. člen Ustave RS (Pooblaščenec je o vprašanju retroaktivnosti isto odločil tudi že v odločbi št. 020-2/2003/2, z dne 23.09.2003).

Ob navedbi organa, da se ZTVP-1 uporablja glede na ZDIJZ kot lex specialis oziroma kot specialni zakon, pooblaščenec opozarja, da je navedena interpretacija s strani organa napačna. ZTVP-1 je lex specialis v kolikor ureja posamezna vprašanja trga vrednostnih papirjev, v kolikor so ta pravila drugačna, kot veljajo sicer drugače na trgu. ZDIJZ pa ureja vprašanje postopka dostopa do informacij javnega značaja, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb, ki jih zakon enotno poimenuje z nazivom organi (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ).

Za urejanje vprašanja dostopa ali morebitnih izjem dostopa do informacij javnega značaja je torej lex specialis ZDIJZ, ki je s tem derogiral morebitne določbe ZTVP-1, ki bi bile v nasprotju z ZDIJZ. In sicer tako po argumentu trenutka sprejetja zakona, torej po časovnem kriteriju, saj novejši zakon derogira/razveljavlja prejšnji zakon, »lex posterior derogat legis prior«, kakor tudi po argumentu specialnosti, saj specialnejši zakon, kar ZDIJZ za področje dostopa do informacij javnega značaja nedvomno je, derogira/razveljavlja splošnejši zakon, »lex specialis derogat legis generali«.

ZDIJZ je sicer določil posamezne izjeme v katerih dostop do informacij javnega značaja ni dovoljen. Te izjeme ZDIJZ določa v 6. členu zakona.

V skladu z  26. členom ZDIJZ, ki določa možnost za zavrnitev zahteve prosilca, lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument pomeni izjemo po 6. členu ZDIJZ-a, kar dejansko pomeni, da odločba, s katero organ zavrne zahtevo prosilca, bodisi deloma ali v celoti, ne more biti izdana, razen če je izpolnjen vsaj eden izmed pogojev, ki jih kot izjeme določa 6. člen ZDIJZ.

Kakršnakoli druga zakonodaja, ki bi morebiti določala izjeme in ki ni pokrita tudi s 6. členom ZDIJZ kot možna za dovolitev izjem, torej ne more pomeniti podlage za zavrnitev zahteve.

Med izjeme, ki opravičujejo zavrnitev dostopa do zahtevane informacije je zakonodajalec uvrstil na primer med drugim osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka 6. člena ZDIJZ), nadalje podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (2. točka 6. člena ZDIJZ), ni pa uvrstil kot izjeme podatke, ki jih kot varovane določa ZTVP-1. Zakonodajalec je v ZDIJZ kot izjeme izrecno uvrstil določene podatke za katere je menil, da je njihovo varstvo tako pomembno, da morajo biti ob splošnem načelu zagotavljanja dostopa do informacij izvzete iz tako zagotovljenega dostopa in da imajo zato organi na tej podlagi dolžnost zavrniti zahtevane informacije.

ZDIJZ ni določil izjem kot jih opredeli ZTVP-1, kar pomeni, da so izjeme možne sicer tudi, če so podane v skladu z ZTVP-1, vendar samo v tistih primerih, ko hkrati izpolnjujejo pogoje za opredelitev izjem po eni izmed točk 6. člena ZDIJZ. V primeru, ko izjeme v ZTVP-1 niso hkrati pokrite z eno izmed izjem, kot jih določa ZDIJZ, mora organ posredovati zahtevane informacije.

Organ navaja kot razlog za zavrnitev dostopa do informacij tudi razlog, da so zahtevani podatki v 1. in 2. točki zahteve predmet izjem v skladu z 2. točko 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo v primeru katere organ zavrne dostop do zahtevane informacije navaja podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost, v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

39. člen ZGD opredeli kot poslovno skrivnost podatke, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD).

Pooblaščenec ugotavlja, da organ nikjer ne zapiše, da bi bili posamezni podatki, ki jih zahteva prosilec ustrezno označeni kot poslovna skrivnost.  Družbe morajo namreč v skladu z ZGD s pisnim sklepom označiti podatke za poslovno skrivnost, poleg tega pa je praksa, oziroma poslovni običaj, da se dokumenti, ki naj bodo označeni kot poslovna skrivnost, kot taki tudi označijo. V konkretnem primeru organ ne navaja, da bi bil podatek, ki se zahteva označen v skladu z ZGD kot poslovna skrivnost, ali da bi taka narava podatka izhajala iz drugih označb dokumenta oziroma zahtevanih podatkov.

Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD).

Podatke, ki so poslovna skrivnost družbe pa so dolžne varovati tudi osebe izven družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti za to, da je ta podatek poslovna skrivnost (drugi odstavek 40. člena ZGD).

Pooblaščenec se v tem delu strinja z interpretacijo organa, da so določeni podatki lahko poslovna skrivnost ne glede na dejstvo, da jih družba ni s sklepom določila kot poslovne skrivnosti in da je organ take podatke torej v skladu z 2. točko 6. člena ZDIJZ in drugim odstavkom 40. člena ZGD dolžan varovati kot poslovno skrivnost.

Ob tem pa pooblaščenec opozarja, da se mora ta člen razumeti in uporabljati zelo restriktivno, saj so dolžne varovati svoje poslovne skrivnosti predvsem same družbe in je ta dolžnost prenesena na ostale osebe zgolj v zelo redkih in izjemnih primerih, ko je očitno, da bi z razkritjem takih podatkov nastala občutna škoda, če bi za te podatke izvedela nepooblaščena oseba. To torej pomeni, da mora organ v primeru, ko meni, da določeni podatki, ki jih je zahteval prosilec, sodijo v obseg zaščite poslovne skrivnosti, ki izpolnjuje vse pogoje, ki jih določa ZGD, to izrecno obrazložiti za vsak podatek, ki ga ne želijo posredovati na podlagi navedenih zakonskih določb in poleg tega tudi obrazložiti in utemeljiti očitnost dejstva, da bi nastala občutna škoda in definirati in obrazložiti občutno škodo, ki bi nastala z razkritjem določenih podatkov. Zgolj pavšalno navajanje dejstva, da so podatki poslovna skrivnost namreč ne zadošča.

Zato obrazložitev organa, da zaprošene listine temeljijo na podatkih oziroma vsebujejo podatke, zlasti podatke o tem, s katerimi vrednostnimi  papirji, po kakšni ceni in v kakšni količini so z njim trgovale  oziroma jih kupovale in prodajale določene družbe, ki se po svoji vsebini štejejo za poslovno skrivnost družbe in jih je zato organ v  skladu z 39. in 40. členom dolžan varovati, ne zadošča.

15. člen ZDIJZ določa, da se za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

210. člen ZUP-a določa, da vsebuje pisna odločba uvod, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ime organa s številko in datumom odločbe, podpis uradne osebe in pečat organa.

214. člen ZUP-a pa določa, da obrazložitev določbe obsega:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;

3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;

5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V primeru, ko organ ne opredeli, kako in kdaj je konkretni zakonski stan, ki naj bi opravičeval izjemo izpolnjen, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj navedba predpisa, ki opravičuje izjemo, ne pa tudi vseh elementov, ki jih zahteva posamezen predpis za zakonsko zadovoljitev zahtev, ki jih postavlja predpis, ne zadošča in pomeni neustrezno ravnanje organa. Odločba mora biti v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus le te. Odločba, ki navaja zgolj zakonske dejanske stanove, ki pa jih ne opredeli v konkretnem primeru z dejanskimi stanovi, ki ustrezajo zakonskim dejanskim stanovom je odločba, ki ni  sprejeta v skladu z določili ZUP-a.

Poleg tega pooblaščenec tudi izrecno opozarja, da ZGD v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Pooblaščenec opozarja, da organ ne sme ščititi napačnih ravnanj družb, katerih podatki so vsebovani v informacijah, ki jih je zahteval prosilec, če bi ti podatki kazali na kršitve zakona ali dobrih poslovnih običajev. Na to morajo pazit predvsem družbe pri svojem poslovanju in le te so tiste, ki morajo skrbeti, da ne bo kršen njihov ugled ali poslovanje. V primeru, da pri tem kršijo zakone ali poslovne običaje, pa je zaradi transparentnosti trga in kontrole, ki jo imajo država in preko nje tudi državljani v nasprotju z zakonom in temeljnimi pravnimi načeli, da bi se varovali podatki, ki kažejo na taka ravnanja. To velja tudi v primeru, če bi s tem nastala družbam katerih podatki bi bili razkriti občutna škoda, saj se v tem primeru varuje nek širši interes in v tem primeru se je zakonodajalec postavil na stališče, da je interes družbe po zakonitem delovanju družbe interes, ki je postavljen v navedenih primerih tako visoko, da ne dovoljuje opredelitev takih podatkov, kot poslovne skrivnosti. Zato organ v takem primeru nikakor ne sme takih podatkov določiti kot poslovno skrivnost, četudi bi bila lahko z razkritjem takih podatkov povzročena družbi občutna škoda, pa naj bo to škoda na gospodarskem področju, področju poslovanja ali morebiti zgolj škoda v ugledu. Za to, da družbi ne nastane škoda mora ta poskrbeti sama in sicer na način, da posluje v skladu z zakoni in poslovnimi običaji, v trenutku ko je poslovala v nasprotju s temi določili, pa si je že povzročila škodo in bi pomenilo skrivanje takih podatkov lahko škodo za subjekte na trgu, ki poslujejo v skladu z zakonom in dobrimi poslovnimi običaji. V nasprotju s temeljnimi načeli pravne države in načeli pravičnosti bi bilo varovanje gospodarskih subjektov, ki kršijo zakonodajo in dobre poslovne običaje nasproti vsem ostalim, ki poslujejo zakonito. Take izjeme dopušča pozitivna zakonodaja zgolj in samo v izrednih primerih.

Škoda mora biti podana in concreto in ne zgolj in abstracto.

Organ je tudi zapisal, da posamezne zaprošene listine temeljijo na podatkih oziroma vsebujejo podatke, s katerimi vrednostnimi papirji, po kakšni ceni in v kakšni količini so z njimi trgovale oziroma jih kupovale in prodajale posamezne fizične osebe. Ti podatki naj bi bili po mnenju organa osebni podatki.

Pooblaščenec opozarja, da je osebni podatek, podatek ki kaže na lastnosti, stanja ali razmerja posameznika in sicer ne glede na obliko v kateri je izražen (1. točka 2. člena ZVOP).

Pooblaščenec opozarja, da določeni podatki nedvomno lahko sodijo med osebne podatke, ki nalagajo organu dolžnost zavrniti dostop do zahtevanih informacij, če bi razkritje osebnega podatka pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka 6. člena ZDIJZ).

Toda tudi v tem primeru mora organ v obrazložitvi zelo natančno navesti kaj šteje za osebne podatke in zakaj natančno bi razkritje takih podatkov pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov.

Pooblaščenec ob tem opozarja, da ZVOP z varstvom osebnih podatkov preprečuje nezakonite in neupravičene posege v zasebnost posameznika oziroma posameznice pri obdelavi osebnih podatkov, varovanju zbirk osebnih podatkov in uporabi le-teh.

ZVOP varuje posameznika, ne pa samega prometa z vrednostnimi papirji. ZVOP torej varuje ta promet samo v tistem delu, kjer bi podatki, ki so bili podani na tej podlagi, lahko kazali na posameznikovo osebno stanje, lastnosti ali razmerja. Pri tem morajo na to podatki kazati tako, da je brez velikega napora iz teh podatkov mogoče razbrati te elemente. Organ ne more zavrniti na tej podlagi podatkov, če bi ti samo v zelo specifični situaciji in po večjem naporu zbiranja in obdelave teh podatkov, šele potencialno lahko kazali na osebna stanja, lastnosti ali razmerja posameznika.

Poleg tega  pooblaščenec izrecno opozarja na 23. člen ZVOP, ki določa omejitve pravic posameznika, ki je z zakonom varovan. Pravice posameznika v zvezi z varstvom osebnih podatkov je namreč mogoče omejiti in sicer samo izjemoma v primerih, ki jih določa zakon za potrebe nacionalne varnosti, obrambe, javne varnosti, preprečevanja, razkrivanja, odkrivanja in preganjanja kaznivih dejanj ali kršitve etičnih norm za določene poklice, monetarne, proračunske in davčne zadeve, nadzora javne varnosti, in varstva subjekta podatkov ali pravic in svoboščin drugih, v obsegu, ki je nujen za dosego namena, zaradi katerega se določa omejitev, razen v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki so povezani z narodnim, rasnim in drugim poreklom, političnimi, verskimi in drugimi prepričanji, izobrazbo, zdravstvenim stanjem, razen nalezljivih bolezni ali spolnim vedenjem.

ZVOP izrecno navaja posamezne primere, ko je pravico posameznika do varstva osebnih podatkov mogoče omejiti.

Izpostaviti je potrebno, da ZVOP omogoča omejitve pravice v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki jih določa zakon za potrebe pravic in svoboščin drugih, v obsegu, ki je nujen za dosego namena, zaradi katerega se določa omejitev.

Ena izmed pravic in svoboščin drugih, s katerimi se lahko omeji pravica do varstva osebnih podatkov, je tudi pravica do informacij javnega značaja, ki je del pravice do svobodnega izražanja. Pravica do informacij javnega značaja in pravica do varstva osebnih podatkov sta komplementarni in sta kot pravici enako močni. Nobena izmed navedenih pravic, nima v skladu z ustavo zagotovljenega višjega pravnega varstva nasproti drugi.

15. člen URS določa v tretjem odstavku, da so človekove pravice in svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Peti odstavek 15. člena URS pa določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.

Ustavno zagotovljena pravica do svobodnega izražanja, ki jo ureja 39. člen URS, katere del je tudi informacijska svoboda, je omejena med drugim tudi s pravicami posameznikov do zasebnosti (35. člen URS), ter pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen URS). Na drugi strani pa sta pravici do varstva osebnih podatkov in varstva zasebnosti omejeni s pravico do svobodnega izražanja.

Interes, ki ga zasleduje ZDIJZ, pomeni kot že zapisano, konkretizacijo 39. člena URS in je eden izmed zakonov, ki postavlja omejitve varstvu pravice do varstva osebnih podatkov, z namenom zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja države v najširšem smislu, ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja.

V konkretnem primeru je treba torej tehtati katera ustavno zagotovljena pravica prevlada, pri tem pa je potrebno upoštevati tudi ustavno sodno in mednarodno prakso v skladu z 8. členom Ustave RS.

Mednarodne organizacije so uvedle dokaj enotne mednarodne standarde, kdaj lahko omejimo pravico do svobodnega izražanja in zakaj jo lahko omejimo. Tako Splošna deklaracija o človekovih pravicah OZN v 29. členu določa, da ima »vsakdo dolžnosti do skupnosti, v kateri je edino mogoč svoboden in celovit razvoj njegove osebnosti«.

V drugem odstavku opredeli možna omejevanja na naslednji način: »Pri uveljavljanju svojih pravic in svoboščin je vsakdo podvržen samo takšnim omejitvam, ki so določene z zakonom in katerih izključni namen je zavarovati nujno priznavanje in spoštovanje pravic in svoboščin drugih ter izpolnjevanje upravičenih zahtev zastran morale, javnega reda in splošne blaginje v demokratični družbi.«

Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah v tretjem odstavku 19. člena omogoča določene omejitve svoboščin, ki jih zagotavlja ob svobodi izražanja. Pogoj za to pa je, da so te omejitve izrecno določene v zakonu in da so potrebne, in sicer bodisi zaradi spoštovanja pravic in ugleda drugih bodisi zaradi državne varnosti ter zavarovanja javnega reda, javnega zdravja in morale.

Evropska konvencija o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP) zagotavlja pravico do svobodnega izražanja ter njene omejitve v 10. členu:

»10. člen - Svoboda izražanja

1. Vsakdo ima pravico do svobode izražanja. Ta pravica obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje. Ta člen ne preprečuje državam, da zahtevajo dovoljenje za delo radijskih, televizijskih in kinematografskih podjetij.

2. Izvrševanje teh svoboščin vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno obličnostnim in pogojem, omejitvam ali kaznim, ki jih določa zakon, in ki so nujne v demokratični družbi zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovitosti, zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za varovanje zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za preprečitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranskosti sodstva.«

Sodišča so na podlagi mednarodnih dokumentov izdelala t. i. tridelni test, ki naj služi za podlago presoje zakonitosti in ustavne ustreznosti posameznih omejitev svobode izražanja.

Pri tehtanju med pravico do varstva osebnih podatkov in pravico javnosti, do informiranosti, je uporaba tridelnega testa podlaga za ugotavljanje ali je pravica do svobodnega izražanja v osnovi močnejša kot pravica do varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru, ki je predmet spora. Različna sodišča so skozi prakso sprejela stališče, da je v načelu zagotovljena prvenstveno svoboda izražanja in skozi njo tudi informacijska svoboda in da morajo biti vse izjeme dopuščene zgolj in samo, če izpolnjujejo vse zahteve tri delnega testa.

V skladu s samo naravo konvencij morajo sodišča ne samo upoštevati, temveč tudi uporabljati ta test, če želijo njihove vlade ravnati v skladu s sprejetimi mednarodnimi obveznostmi. (The Article 19 Freedom of Expression Handbook, Barendt, 1993, str.109, v nadaljevanju Barendt) Ob tem sodišča navajajo »kriterij demokratične družbe«, ki je dejansko pravilo politične etike in so ga države članice, podpisnice konvencij, dolžne upoštevati. Ob obravnavi EKČP je ugotoviti, da je element demokratičnosti naveden v sami preambuli in da predstavlja vezno gradivo za celotno razumevanje in izvrševanje konvencije.

Pooblaščenec opozarja, da je pri svojih presojah ali je prosilec upravičen do zahtevanih podatkov uporabil tridelni test, ki ga je uporabilo večkrat tako Evropsko sodišče za človekove pravice, ter tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije (več o testu glej v odločbi pooblaščenca, Številka: 020-10/2004/4, Datum: 24.02.2004).

Tridelni test, na podlagi katerega organ presoja razmerje, temelji na naslednjih kriterijih.

1. Ali je omejitev pravice do informacij javnega značaja, oziroma podredno informacijske svobode (, ki je del pravice do svobodnega izražanja) določena z zakonom. Definiranje in opredelitev zakonito določenega cilja (interesa).

2. Ali bi razkritje pomenilo grožnjo, da bo povzročena resna škoda temu zakonitemu cilju (interesu)? Test resne nevarnosti.

Pooblaščenec opozarja, da mora zavrnitev temeljiti na testu resne nevarnosti.

Ne zadostuje namreč, da informacija preprosto sodi v obseg zakonito predpisanih ciljev, ki so določeni z zakonom. Organ mora dokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo temu zakonitemu interesu (cilju).

V določenih primerih razkritje lahko koristi ali škoduje cilju. Da je nerazkritje v takih primerih zakonito, mora biti čisti učinek (neto efekt) razkritja povzročitev resne škode temu cilju. Organ mora v konkretnem primeru torej tudi izkazati, da bi z razkritjem podatkov, le ta podatek povzročil resno škodo zakonitemu interesu, ki ga varuje ZVOP, ob dejstvu, da isti zakon določa omejitve pravice do varstva osebnih podatkov ob upoštevanju pravic in svoboščin drugih.

3. Ali je škoda, ki bi nastala zakonito zavarovanemu cilju (interesu) večja, kot je pravno upravičen interes javnosti, da bi imel to informacijo? Definiranje in opredelitev interesa javnosti.

V okviru odgovora na to vprašanje je potrebno odgovoriti tudi na dileme, ki jih je izpostavilo Ustavno sodišče RS.

a. Ali je poseg nujen – poseg mora biti nujen, to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti);

b. Ali je poseg primeren - poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja in

c. Upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.

Zahteva se prevladujoč javni interes: Tudi v primeru, ko je možno pokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo zakonitemu cilju, mora biti informacija kljub temu razkrita, če koristi razkritja presegajo resno škodo.

Organ mora torej presojati ali bo podal posamezne osebne podatke tudi iz stališča 23. člena ZVOP in morebitnega tehtanja posameznih pravic in svoboščin, pri čemer so mu v pomoč lahko zgoraj opisani mednarodno in doma uveljavljeni pravni standardi tehtanja.

Navedbe organa, da ne posreduje podatkov, ki jih je zahteval prosilec v 3. točki zahteve, ker ZTVP-1 to ne omogoča, ne drži, saj je ZDIJZ napram ZTVP-1 tako lex specialis kakor tudi lex posterior in je potrebno torej upoštevati predhodno navedeno argumentacijo pooblaščenca o razmerju med ZTVP-1 in ZDIJZ in uporabi posameznih predpisov v konkretnih primerih.

Organ navaja, da je pravna podlaga za zavrnitev izročitve podatkov iz 3. točke zahteve tudi 8. točka 6. člena ZDIJZ, ker je podatek ali organ vodi kakšen postopek v zvezi s kršenjem zakonodaje proti družbam, ki so navedene v 1. in 2. točki zahteve in njihovim vodilnim, podatek o nadzoru, postopek nadzora nad subjekti po ZTVP-1 in drugih zakonih pa je po navedbah organa upravni postopek. Organ zapiše, da bi razkritje takih podatkov nedvomno škodovalo izvedbi postopka, če je takšen postopek tudi začet.

Pooblaščenec organ opozarja, da ZTVP-1 v drugem odstavku 309. člena določa, da se, če ni v ZTVP-1 določeno drugače, za postopek odločanja organa primerno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku.

ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (8. točka 6. člena ZDIJZ).

ZDIJZ torej zahteva zavrnitev, če je bil podatek:

1. - pridobljen ali

    -      sestavljen zaradi upravnega postopka

2.  bi razkritje takega podatka škodovalo njegovi izvedbi

To torej pomeni, da podatki, ki so bili pri organu in niso bili posebej pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, ki ga je kasneje vodil organ, četudi na podlagi teh podatkov, ne sodijo v krog zaščite po ZDIJZ. Ob tem je potrebno posebej opozoriti, da ZDIJZ govori, da bi razkritje takih podatkov škodovalo izvedbi postopka, kar pomeni, da mora postopek še teči. Navedene določbe ZDIJZ-a torej ni mogoče uporabiti za upravne postopke, ki so že zaključeni.

Zaradi navedenega argumentacija organa ob teh navedbah prosilca ni zadovoljiva, saj ne odgovori na vse z zakonom predpisane dejanske stanove, poleg tega pa organ na splošno opredeli, da bi razkritje nedvomno škodovalo izvedbi postopka. Organ mora zelo natančno opredeliti zakaj bi razkritje škodovalo izvedbi postopka in v kateri fazi je postopek iz katerega se zahtevajo določeni podatki. Če je organ že izdal odločbo in se upravni postopek ni nadaljeval, je torej upravni postopek končan in v tem primeru navedena izjema ZDIJZ ni uporabljiva, kar pa ne pomeni, da podatki sedaj ne sodijo v katero izmed drugih izjem, ki jih določa ZDIJZ.

Pooblaščenec opozarja, da mora biti odločba sestavljena v skladu z ZUP-om.

Ob navedbah organa ob zahtevi prosilca v 3. točki zahteve, kjer se sklicuje na varstvo osebnih podatkov in varstvo poslovne skrivnosti v skladu z izjemami, kot jih opredeli v 6. členu ZDIJZ, pooblaščenec vztraja pri predhodno zapisanem v odločbi ob obravnavi varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti, ob tem pa dodatno opozarja. Navedba organa, da so podatki o nadzoru nad družbami praviloma takšni podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost družbe po 39. in 40. členu ZGD, oziroma so podatki o nadzoru osebni podatki, v kolikor se nanašajo na posamezne fizične osebe, ni ustrezno obrazložena argumentacija dejanske in pravne podlage obrazložitve odločbe, na način kot to zahtevajo določbe ZUP-a.

Organ mora zelo natančno opredeliti zakaj je določen podatek šteti za poslovno skrivnost, ali za oseben podatek in le to tudi obrazložiti. Zgolj splošna opredelitev nekega podatka kot poslovne skrivnosti ali osebnega podatka ne ustreza zahtevam o pravilni izdelavi odločbe, poleg tega pa tudi ne omogoča pravnega varstva, saj se pravno varstvo lahko zagotavlja zgolj proti načelnim in konkretnim odločitvam, ne pa proti pavšalnim navedbam, da so neki podatki po svoji vsebini poslovna skrivnost ali osebni podatek, brez kakršnihkoli dodatnih pojasnil.

Na navedbe prosilca, da zahtevo utemeljuje tudi na podlagi 150. člena ZPP in na odgovor organa pooblaščenec opozarja, da se v skladu z 309. členom ZTVP-1, in sicer drugim odstavkom le tega, uporabljajo, če ZTVP-1 ne določa drugače, za postopek odločanja organa določbe Zakona o splošnem upravnem postopku.

V trenutku, ko pa je podan postopek sodnega varstva proti odločbam organa, pa se le ta zagotavlja ob smiselni uporabi določb ZUS (Uradni list RS, št. 50/97), razen če ZTVP-1 ne določa drugače (324. člen ZTVP-1).

Zaradi navedenega Pooblaščenec ni obravnaval upravičenosti navedb prosilca o uporabi 155. člena ZPP, saj organ ne uporablja ZPP-ja, poleg tega pa v skladu z določili ZDIJZ v postopku dostopa do informacij javnega značaja konkretni organ tudi ni vezan na ZPP, temveč na ZDIJZ in ZUP.

Pooblaščenec organ tudi opozarja, da je dolžan voditi celoten postopek zagotavljanja dostopa do informacij javnega značaja v skladu z zakonskimi določili ZDIJZ-a in ZUP-a.

Tako Pooblaščenec vljudno opozarja organ, da se v skladu z drugim odstavkom 16. člena ZDIJZ za vložitev zahteve za vložitev zahteve v elektronski obliki uporabljajo določbe zakona, ki ureja elektronsko poslovanje in podpis. Pooblaščenec ugotavlja, da to vprašanje ni bilo predhodno obravnavano kot predmet spora in da je torej v tem trenutku glede na ugotovljeno dejstvo potrebno ravnati v skladu z ZUP-om, saj je bila vloga že sprejeta v obravnavo.

Poleg tega Pooblaščenec opozarja, da mora prosilec v zahtevi opredeliti informacijo s katero se želi seznaniti in način na katerega se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis) (drugi odstavek 17. člena ZDIJZ). V primeru, da je zahteva nepopolna in organ zaradi tega ne more obravnavati zahteve, mora organ pozvati prosilca, da jo v roku, ki ga določi organ, dopolni, pri čemer rok ne sme biti krajši od treh delovnih dni (prvi odstavek 18. člena ZDIJZ).

Organ je potrebno tudi opozoriti, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ).

Pooblaščenec želi ob tem organ predvsem opozoriti na dejstvo, da ZDIJZ omogoča prost dostop zgolj do informacij javnega značaja, ki že obstajajo in se nahajajo v eni izmed naštetih oblik. ZDIJZ pa ne varuje dostopa do odgovorov na vprašanja, saj je to informacija, ki bo šele morala nastati in v trenutku, ko prosilec zaprosi zanjo še ne obstoji, zaradi česar ni zagotovljeno varstvo dostopa do nje v skladu z ZDIJZ. Odgovori na vprašanja, so v določenih primerih lahko varovani z drugo zakonodajo.

Pooblaščenec opozarja organ tudi na dejstvo, da prvi odstavek 133. člena ZUP določa, da ko je postopek začet, lahko stranka do odločbe na prvi stopnji razširi postavljeni zahtevek, ali postavi namesto prejšnjega zahtevka drug zahtevek, ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na bistveno enako dejansko stanje in če je organ za njegovo reševanje pristojen. Organ mora upoštevati to pri sprejemu nove odločitve.

Pooblaščenec na podlagi vsega navedenega ugotavlja, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno in nepopolno presojeni dokazi, da izhaja iz odločbe dvom o temu, da so bili na podlagi ugotovljenih dejstev napravljeni pravilni sklepi glede dejanskih sklepov in da so bili napačno uporabljeni pravni predpisi, na podlagi katerih je bilo odločeno o stvari. Izpodbijano odločbo je bilo zato treba odpraviti in vrniti v dopolnitev postopka in ponovno odločanje upoštevaje v tej obrazložitvi navedene pripombe, v skladu z določbo tretjega odstavka 251. člena ZUP-a in prvega odstavka 252. člena ZUP-a.

Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.

Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja

Igor Šoltes, univ. dipl.iur.