Novinar Rok Kajzer, Delo d.d. - Javni zavod RTV Slovenija

Datum: 23.02.2004
Številka: 020-10/2004/4
Kategorije: Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: pooblaščenec), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št.24/03; v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi novinarja Roka Kajzerja, Delo d.d., Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), zoper ravnanje Javnega zavoda RTV Slovenija, Kolodvorska 2-4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi se ugodi, odločba z dne 05.02.2004, ki jo je izdal Javni zavod RTV Slovenija, pa se odpravi.
2. Organ je prosilcu dolžan posredovati dokumente iz katerih so razvidni podatki o osnovni plači, o izplačilih za delovno uspešnost, nagradah in podatki o dodatkih k plači, za naslednje posameznike: Aleks Štakul (generalni direktor organa), Boris Bergant, Irma Gubanec, Iztok Malačič, Janez Sajovic, Irena Urbanec, Jože Vesel (vsi pomočniki generalnega direktorja organa), Mojca Menart, programska direktorica TVS (organa) in Miha Lampreht, programski direktor RAS (organa), za mesec november, razen dodatka za delovno dobo in dodatkov, ki jih posameznik prejema iz naslova zagotavljanja socialnih in zdravstvenih pravic.
3. Organ je dolžan posredovati prosilcu zahtevane dokumente na enega izmed naslednjih načinov: vpogled, prepis, fotokopijo ali elektronski zapis.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 08.01.2004 naslovil na organ zahtevek na podlagi 5., 13., 16. in 17. člena ZDIJZ in prvega odstavka 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS št. št. 56/2002, s spremembami do št. 126/2003, nadaljevanju ZSPJS), na podlagi katerega je zahteval informacijo o zadnji bruto in neto plači naslednjih uslužbencev RTV Slovenija. Aleks Štakul (generalni direktor), Boris Bergant, Irma Gubanec, Iztok Malačič, Janez Sajovic, Irena Urbanec, Jože Vesel (vsi pomočniki generalnega direktorja), Mojca Menart, programska direktorica TVS in Miha Lampreht, programski direktor RAS. Prosilec je zapisal, da se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije na kateregakoli od naslednjih načinov: vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis.

Organ je dne 23.01.2004 odgovoril prosilcu, da so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Organ je zapisal, da je odgovor na vprašanja ali bo posameznik javno objavil podatke o svojih prejemkih iz naslova opravljanja funkcije, v večjem delu odvisna od njegove odločitve. Zakon po mnenju organa določa javnost plače, vendar ne za točno določeno in končno izplačilo plače. Končno določeno izplačilo plače je po mnenju organa varovano z zakonodajo o varstvu osebnih podatkov. Na podlagi navedenega organ navede, da ne more in ne sme posredovati odgovora na vprašanje o zadnji bruto in neto plači ter nagradi za osebe za katere je to zahteval prosilec, saj bi se s posredovanjem zahtevanih podatkov poseglo v okvir z zakonom zagotovljenega varstva osebnih podatkov. Organ je prosilcu predlagal, da spremeni vprašanje in da zahteva informacijo o npr. razvrstitvi delovnih mest v plačilne razrede. V kolikor prosilec ne bi prilagodil svojega vprašanja tako, da ne bo posegalo v okvir zajamčenega varstva zakonodaje o varstvu osebnih podatkov, je organ zapisal, da bo na podlagi ZDIJZ zahtevo prosilca zavrnil.

Organ je dne 05.02.2004, izdal odločbo s katero je odločil, da zadnje osnovne neto plače Aleksa Štakula (generalni direktor), Borisa Berganta, Irme Gubanec, Iztoka Malačiča, Janeza Sajovica, Irene Urbanc, Jožeta Vesela (vsi pomočniki generalnega direktorja), Mojce Menart, programske direktorice televizijskih programov RTV Slovenija in Mihe Lamprehta, direktorja radijskih programov RTV Slovenija so razvrščene v razponu med najnižjo, ki znaša 465.260,00 SIT in najvišjo, ki jo ima samo generalni direktor, to je 651.242,00 SIT. V delu, kjer je prosilec posredno zahteval več podatkov ali drugačne podatke pa je organ zahtevo zavrnil.

V obrazložitvi je organ navedel, da vsebina zahtevane informacije ni podrobneje opisana, da pa bi bilo mogoče vsebinsko razumeti, da prosilec zahteva pridobitev podatkov o točno določenem končnem izplačilu plače in nagrade. Prosilec je bil po navedbah organa pozvan, da vprašanje konkretizira, ker pa to ni storil, je organ podal informacijo o zadnji neto plači, in sicer natanko tako, kot je prosilec zastavil vprašanje. Organ zapiše, da v kolikor je prosilec želel pridobiti podatke o zneskovno točno določenem končnem izplačilu plač posameznikov, je treba ugotoviti, da gre za podatke, katerih varstvo zagotavlja Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS št. 59/1999, s spremembami in dopolnitvami do Uradni list RS št. 52/2002, v nadaljevanju: ZVOP). Organ se pri tem sklicuje na 3. točko 6. člena ZDIJZ.

Organ navede, da so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Ali bo posameznik javno objavil podatek o svojih prejemkih iz naslova opravljanja funkcije je po mnenju organa v večjem delu odvisno od njegove odločitve. Zakon namreč določa javnost plače, vendar ne za točno določeno in končno izplačilo plače. Končno določeno izplačilo plače je varovano z zakonodajo o varovanju osebnih podatkov.

Organ opozarja, da poleg ZVOP-a, tudi kolektivna pogodba javnega zavoda RTV Slovenija (v nadaljevanju: kolektivna pogodba) v 103. členu določa, da je razvrstitev delovnih mest v plačilne razrede javna, dejanske plače pa niso javne – z izjemo plače generalnega direktorja.

Organ je zapisal, da je na podlagi ugotovitve, da je prosilec zastavil vprašanje katerega vsebinske meje niso točno določene ali določljive, je organ »zgolj zaradi previdnosti« podal tudi II. točko izreka.

Organ je tudi zapisal, da se je generalni direktor zavestno odpovedal z zakonom zagotovljeni pravici do varstva osebnih podatkov in da znaša njegova plača 651.242,00 SIT.

Prosilec je dne 09.02.2004, vložil pri organu pritožbo. V njej navaja, da je bila zahtevana informacija o zadnji neto in bruto plači in nagradah in da torej ne drži navedba organa, da je odločil o zahtevi. Poleg tega je zapisal, da je odločba organa v nasprotju z 38. členom – javnost plač, veljavnega Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/2002, s spremembami in dopolnitvami do Uradni list Rs št. 126/2003, v nadaljevanju: ZSPJS). Prosilec je navedel, da generalni direktor RTVS in njegovi pomočniki ter oba direktorja na RTVS opravljajo javno funkcijo in delujejo v javnem interesu, torej je javnost upravičena do teh podatkov (zahtevani so bili podatki o novembrskih plačah). Prosilec je zapisal, da gre za izvrševanje pravice vedeti.

Prosilec tudi navede, da organ v odločbi ne navaja nobenega člena ZVOP, na podlagi katerega naj bi zavrnili prošnjo po informaciji javnega značaja. Sklicevanje organa na 103. člen kolektivne pogodbe organa prosilec odpravi z navedbo, da gre za nižji akt, kot je zakon.

Organ je dne 13.02.2004 posredoval pritožbo pooblaščencu. Ta jo je prejel 16.02.2004.

Pritožba je utemeljena.

Pravico do informacij javnega značaja določa Ustava RS v 39. členu, ki določa:
»Zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja.

Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.«

Konkretizacijo ustavne kategorije pravice do informacij javnega značaja pa predstavlja sprejem ZDIJZ-a, ki med drugim določa v 4. členu, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Uvodoma gre ugotoviti, da se podatki o plačah nahajajo v obliki dokumenta s katerim razpolaga organ.

ZSPJS, ki ureja sistem plač funkcionarjev in javnih uslužbencev v javnem sektorju, pravila za njihovo določanje, obračunavanje in izplačevanje ter pravila za določanje obsega sredstev za plače, določa v 38. členu načelo javnosti plač v javnem sektorju. 38. člen določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Ne velja pa to pravilo za podatke o plačah javnih uslužbencev v obveščevalnih in varnostnih službah.

2. člen navedenega zakona tudi določa, da javni sektor po tem zakonu sestavljajo:
državni organi in samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljnjem besedilu: lokalne skupnosti), javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu (prvi odstavek 2. člena ZSPJS).

Kot uporabnike proračuna po tem zakonu, zakon opredeljuje državne organe in lokalne skupnosti, javne agencije, javne sklade, javne zavode in javne gospodarske zavode ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti (drugi odstavek 2. člena ZSPJS).

Funkcionarji so osebe, ki pridobijo mandat za izvrševanje funkcije s splošnimi volitvami, osebe, ki pridobijo mandat za izvrševanje funkcije izvršilne in sodne oblasti z izvolitvijo ali imenovanjem v Državnem zboru Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: državni zbor) ali predstavniškem telesu lokalne skupnosti ter druge osebe, ki jih skladno z zakonom kot funkcionarje izvolijo ali imenujejo nosilci zakonodajne, izvršilne ali sodne oblasti. (tretji odstavek 2. člena ZSPJS)

Javni uslužbenec je zaposleni, razen funkcionarja, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju (četrta točka prvega odstavka, 2. člena ZSPJS).

Osnovna plača je tisti del plače, ki ga prejema javni uslužbenec ali funkcionar na posameznem delovnem mestu, nazivu ali funkciji za opravljeno delo v polnem delovnem času in za pričakovane rezultate dela v posameznem mesecu. V osnovni plači je všteto tudi napredovanje javnega uslužbenca ali funkcionarja. (trinajsta točka prvega odstavka, 2. člen ZSPJS).

Del plače za delovno uspešnost je tisti del plače, ki ga lahko prejme javni uslužbenec in funkcionar za nadpovprečno uspešno opravljeno delo v določenem obdobju. (štirinajsta točka, prvega odstavka 2. člena ZSPJS).

Dodatki so del plače javnega uslužbenca in funkcionarja za posebne pogoje, nevarnost in obremenitve, ki niso upoštevane pri vrednotenju zahtevnosti delovnega mesta, naziva ali funkcije. (petnajsta točka prvega odstavka 2. člena ZSPJS).

Glede na navedeno je pooblaščenec najprej presojal ali je RTV Slovenija del javnega sektorja, kot ga določa ZSPJS in ali so uslužbenci na RTV Slovenija javni uslužbenci in javni funkcionarji, kot definira javne uslužbence in javne funkcionarje ZSPJS.

Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/1994, s spremembami do 79/2001, v nadaljevanju: ZRTVS) določa v 1. členu, da je Radiotelevizija Slovenija javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena, ki opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti, določeno s tem zakonom, ter druge dejavnosti, v skladu z zakonom in statutom. Ustanovitelj javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija je Republika Slovenija.

RTV Slovenija je javni zavod in kot taka spada znotraj definicije javnega sektorja, kot ga opredeljuje prvi odstavek 2. člena ZSPJS.

V skladu z ZSPJS (četrta točka prvega odstavka, 2.člena), so zaposleni na RTV Slovenija javni uslužbenci, razen tistih oseb, ki so javni funkcionarji.

ZSPJS za javne uslužbence in javne funkcionarje določa, da so plače v delu, kot jih definira zakon, javne.

Pri tem pa gre opozoriti, da ZSPJS v 53. členu določa, da zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS ( torej že velja), uporabljati pa se začne prvega julija 2004.

52. člen ZSPJS-ja določa, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava, ki se urejajo s tem zakonom, razen določb področnih predpisov, ki urejajo napredovanje oziroma pridobitev nazivov, in določb področnih zakonov, ki določajo dodatek za stalnost uradnikom s posebnimi pooblastili. (prvi odstavek) Do začetka uporabe tega zakona se plače javnih uslužbencev in funkcionarjev izplačujejo po predpisih in kolektivnih pogodbah, veljavnih do uveljavitve tega zakona. (drugi odstavek)

Ta določba se torej veže na samo izplačilo glede začetka uporabe zakona plač, ne pa na samo javnost plač.

ZSPJS je bil objavljen 18.12.2003, in je že začel veljati, ni se pa še začel uporabljati. To pomeni, da se je z veljavnostjo zakona začnejo vse posledice, ki jih zakon veže na veljavnost, in ne na začetek uporabe zakona, hkrati pa se ta isti zakon ne uporablja in je zatorej v določenem delu lahko prisotna pravna praznina, če interpretiramo obravnavano zakonodajo brez upoštevanja celotnega pravnega ustroja veljavnih pravil, ki jih določajo ustava in zakoni.

Glede javnosti plač Zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/1990, s spremembami in dopolnitvami do 56/2002, v nadaljevanju: ZDDO) v 62. členu določa, da podatki o plači posameznika niso javni. Ta določba je z dnem uveljavitve ZSPJS prenehala veljati.

Vprašanje javnosti in zasebnosti ureja tudi Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/2002, v nadaljevanju: ZDR), ki je temeljni zakon na področju delovnih razmerij.

ZDR določa obveznost varovanja delavčeve osebnosti, tako 44. člen ZDR določa, da mora delodajalec varovati in spoštovati delavčevo osebnost ter upoštevati in ščititi delavčevo zasebnost.

46. člen ZDR pa določa, da se osebni podatki delavcev lahko zbirajo, obdelujejo, uporabljajo in dostavljajo tretjim osebam samo, če je to določeno s tem ali drugim zakonom ali če je to potrebno zaradi uresničevanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem. (prvi odstavek) Osebne podatke delavcev lahko zbira, obdeluje, uporablja in dostavlja tretjim osebam samo delodajalec ali delavec, ki ga delodajalec za to posebej pooblasti. (drugi odstavek) Osebni podatki delavcev, za zbiranje katerih ne obstoji več zakonska podlaga, se morajo takoj zbrisati in prenehati uporabljati. (tretji odstavek)Določbe se uporabljajo tudi za osebne podatke kandidatov. (četrti odstavek).

ZSPJS je, kakor že prej omenjeno, določil, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava, ki se urejajo s tem zakonom, zato se navedene določbe ZDR-ja ne uporabljajo za javni sektor.

Pooblaščenec je presojal tudi določbe Kolektivne pogodbe RTV Slovenija (v nadaljevanju: Kolektivna pogodba), saj se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na 103. člen kolektivne pogodbe. Ker je ZSPJS, določil, da z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati tudi vse določbe drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava, ki se urejajo s tem zakonom, se navedeno nanaša tudi na določbe kolektivne pogodbe v delu , ki opredeljuje vprašanje javnosti plač.

ZSPJS je v razveljavil tudi določbe o javnosti plač, ki jih vsebuje Zakon o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/1990, s spremembami do št. 18/1994, v nadaljevanju ZFDO), ki je v 7. členu določal, da so podatki o osebnih dohodkih in drugih prejemkih za posamezne vrste funkcij oziroma za skupine funkcij javni. Zakon o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/1994, s spremembami do Uradni list RS, št. 98/1999, v nadaljevanju ZRPJZ) je določil v 29. členu, da z dnem začetka veljave tega zakona prenehajo veljati v zakonu o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I in 4/93) in zakonu o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90, 18/91, 22/91, 2/91-I in 4/93) določbe, ki se nanašajo na osnovo za določanje plač, tarifne skupine, količnike za določanje plač, uspešnost in dodatke in so v nasprotju s tem zakonom, kar pomeni, da je določba o javnosti ostala do sedaj v veljavi.

Za javne funkcionarje je določal javnost plač tudi Zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92, v nadaljevanju ZNOJF), ki je drugem odstavku 12. člena določal, da so plače in drugi prejemki funkcionarjev, ki se izplačujejo iz proračuna javni. Zakon o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/2004, v nadaljevanju ZPKor), pa je določil v prvem odstavku 49. člena, da z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati zakon o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (Uradni list RS, št. 49/92 in 50/92 – popr.). Zakon je začel veljati 30.01.2004 in določba drugega odstavka 12. člena ZNOJF torej ne velja več.

Na podlagi vsega zapisanega izhaja, da ZSPJS ureja vprašanje javnosti plač za javni sektor, ki so v skladu s tem zakonom javne, da je ZSPJS z dnem uveljavitve tega zakona razveljavil veljavnost vseh določb ostalih zakonov, ki so urejali to vprašanje, da pa se po določilih predhodnih določb ZSPJS kljub temu, da že velja, še ne uporablja.

Zaradi tega je potrebno vprašanje ali so plače v javnem sektorju v tem trenutku javne razrešiti na podlagi uporabe trenutno veljavnih zakonov in zakonov, ki se uporabljajo in ustave Republike Slovenije.

Zagotavljanje pravice do javnosti določa, kot že zapisano, 39. člen ustave RS, ki zagotavlja pravico do svobodnega izražanja, katere del je tudi pravica javnosti vedeti oziroma tako imenovana informacijska svoboda. Zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja. Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.

Na drugi strani pa je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov. 38. člen ustave RS določa, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov. Prepovedana je uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon. Vsakdo ima pravico seznaniti se z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj, in pravico do sodnega varstva ob njihovi zlorabi.

Pomembno je omeniti tudi 35. člen ustave RS, ki ureja varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic in ki določa: Zagotovljena je nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic.

Navedeni členi ustave so bolj natančno konkretizirani v zakonodaji, ki ureja navedena vprašanja.

Pravico javnosti, do informacij javnega značaja, ki je zgolj delna konkretizacija 39. člena ustave RS, ureja Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Varstvo osebnih podatkov, pa ureja Zakon o varstvu osebnih podatkov (ZVOP).
ZVOP določa, da se z varstvom osebnih podatkov preprečujejo nezakoniti in neupravičeni posegi v zasebnost posameznika oziroma posameznice (v nadaljnjem besedilu: posameznik) pri obdelavi osebnih podatkov, varovanju zbirk osebnih podatkov in uporabi le-teh.
ZVOP v prvi točki drugega člena določa kaj je osebni podatek. Osebni podatek je podatek, ki kaže na lastnosti, stanja ali razmerja posameznika ne glede na obliko, v kateri je izražen.
Posebej je potrebno opozoriti, da ZVOP ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak varuje zgolj in samo preprečevanje nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost posameznika oziroma posameznice pri obdelavi osebnih podatkov, varovanju zbirk osebnih podatkov in uporabi le teh.
ZVOP izpostavlja:
- obdelavo osebnih podatkov,
- varovanje zbirk,
- uporabo zbirk.
To je pomembno dejstvo, saj zakon ne varuje osebnega podatka kot takega, temveč zgolj določena ravnanja z osebnimi podatki.
Obdelavo osebnih podatkov ZVOP opredeljuje kot zbiranje, shranjevanje ali združevanje podatkov v zbirkah osebnih podatkov, spreminjanje, uporabo ali sporočanje, vključno s prenosom, iskanjem, blokiranjem in brisanjem; obdelava je lahko ročna ali s sredstvi informacijske tehnologije. (tretja točka 2. člena).

Zbirka osebnih podatkov - je vsak niz podatkov, ki vsebuje vsaj en osebni podatek ne glede na to, ali je centraliziran ali organiziran in strukturiran na podlagi meril, ki omogočajo uporabo ali združevanjem podatkov, in ne glede na to, ali se obdeluje s sredstvi informacijske tehnologije ali ne. (četrta točka, 2. člena ZVOP)

Na drugi strani ZDIJZ določa, da je vsakomur omogočen prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljevanju: organi). (1. člen ZDIJZ) ZDIJZ v drugem členu določa namen zakona, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov, ter omogočanju uresničevanja pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Informacijo javnega značaja zakon opredeli kot informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. (4. člen ZDIJZ).

V primeru, ko podatke o plačah lahko najdemo na dokumentu, kot ga definira zakon in ko s tem razpolaga organ, je to informacija javnega značaja.
ZDIJZ zagotavlja načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja. (5. člen ZDIJZ).

Lahko pa organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na: 3. točka, 6. člena ZDIJZ-a: osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Navedeno kaže na konflikt med z Ustavo Republike Slovenije zagotovljenih pravic do varstva osebnih podatkov in pravico do javnosti oz. informacij javnega značaja.

Ob predpostavki, da je plača osebni podatek, saj pogojno lahko kaže na osebno stanje, lastnosti in razmerja posameznika, je torej organ upravičen zavrniti posredovanje tega podatka, če bi s tem kršil 3. točko 6. člena ZDIJZ, hkrati pa je izrecna določba ZSPJS, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer ta zakon velja vendar se še ne uporablja.

Razkritje podatkov o plačah zaposlenih v RTV Slovenija bi načelno, ob razumevanju, da se javnost plač v javnem sektorju veže na začetek uporabe in ne veljavnosti ZSPJS, lahko pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, saj izpolnjuje tako dejanje elemente kršitev, kot jih določa ZVOP. Pri tem je potrebno opozoriti, da varstvo osebnih podatkov ni absolutno, saj ZVOP v 23. členu določa, da so pravice posameznika lahko tudi omejene.

Ta člen določa, da je pravice posameznika v zvezi z varstvom osebnih podatkov mogoče omejiti samo izjemoma v primerih, ki jih določa zakon za potrebe nacionalne varnosti, obrambe, javne varnosti, preprečevanja, razkrivanja, odkrivanja in preganjanja kaznivih dejanj ali kršitve etičnih norm za določene poklice, monetarne, proračunske in davčne zadeve, nadzora javne varnosti, in varstva subjekta podatkov ali pravic in svoboščin drugih, v obsegu, ki je nujen za dosego namena, zaradi katerega se določa omejitev, razen v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki so povezani z narodnim, rasnim in drugim poreklom, političnimi, verskimi in drugimi prepričanji, izobrazbo, zdravstvenim stanjem, razen nalezljivih bolezni ali spolnim vedenjem.

Izpostaviti je potrebno, da ZVOP omogoča omejitve pravice v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki jih določa zakon za potrebe pravic in svoboščin drugih, v obsegu, ki je nujen za dosego namena, zaradi katerega se določa omejitev.
Ena izmed pravic in svoboščin drugih, s katerimi se lahko omeji pravica do varstva osebnih podatkov, je tudi pravica do informacij javnega značaja, ki je del pravice do svobodnega izražanja. V konkretnem primeru je javnost plač javnih uslužbencev in funkcionarjev, pravica drugih do obveščenosti, ki stoji nasproti pravici teh oseb, do varstva osebnih podatkov, ki je tudi ustavno zagotovljena pravica.

Ti dve pravici sta komplementarni in sta enako močni. Nobena izmed navedenih pravic, nima v skladu z ustavo zagotovljenega višjega pravnega varstva nasproti drugi.

15. člen Ustave RS določa v tretjem odstavku, da so človekove pravice in svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Peti odstavek 15. člena ustave RS pa določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.

Ustavno zagotovljena pravica do svobodnega izražanja, ki jo ureja 39. člen Ustave RS, katere del je tudi informacijska svoboda, je omejena med drugim tudi s pravicami posameznikov do zasebnosti (35. člen Ustave RS), ter pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave RS). Na drugi strani pa sta pravici do varstva osebnih podatkov in varstva zasebnosti omejeni s pravico do svobodnega izražanja.

Interes, ki ga zasleduje ZDIJZ, pomeni kot že zapisano konkretizacijo 39. člena Ustave Republike Slovenije in je eden izmed zakonov, ki postavlja omejitve varstvu pravice do varstva osebnih podatkov, z namenom zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja države v najširšem smislu, ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja.

V konkretnem primeru je treba torej tehtati katera ustavno zagotovljena pravica prevlada, pri tem pa je potrebno upoštevati tudi ustavno sodno in mednarodno prakso v skladu z 8. členom Ustave RS.

Mednarodne organizacije so uvedle dokaj enotne mednarodne standarde, kdaj lahko omejimo pravico do svobodnega izražanja in zakaj jo lahko omejimo. Tako Splošna deklaracija o človekovih pravicah OZN v 29. členu določa, da ima »vsakdo dolžnosti do skupnosti, v kateri je edino mogoč svoboden in celovit razvoj njegove osebnosti«.

V 2. odstavku opredeli možna omejevanja na naslednji način: »Pri uveljavljanju svojih pravic in svoboščin je vsakdo podvržen samo takšnim omejitvam, ki so določene z zakonom in katerih izključni namen je zavarovati nujno priznavanje in spoštovanje pravic in svoboščin drugih ter izpolnjevanje upravičenih zahtev zastran morale, javnega reda in splošne blaginje v demokratični družbi.«

Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah v 3. odstavku 19. člena omogoča določene omejitve svoboščin, ki jih zagotavlja ob svobodi izražanja. Pogoj za to pa je, da so te omejitve izrecno določene v zakonu in da so potrebne, in sicer bodisi zaradi spoštovanja pravic in ugleda drugih bodisi zaradi državne varnosti ter zavarovanja javnega reda, javnega zdravja in morale.

Evropska konvencija o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP) pravico do svobodnega izražanja ter njene omejitve ureja v 10. členu:
»10. člen - Svoboda izražanja
1. Vsakdo ima pravico do svobode izražanja. Ta pravica obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje. Ta člen ne preprečuje državam, da zahtevajo dovoljenje za delo radijskih, televizijskih in kinematografskih podjetij.
2. Izvrševanje teh svoboščin vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podrejeno obličnostnim in pogojem, omejitvam ali kaznim, ki jih določa zakon, in ki so nujne v demokratični družbi zaradi varnosti države, njene ozemeljske celovitosti, zaradi javne varnosti, preprečevanja neredov ali kaznivih dejanj, za varovanje zdravja ali morale, za varovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, za preprečitev razkritja zaupnih informacij ali za varovanje avtoritete in nepristranskosti sodstva.«

Sodišča so na podlagi mednarodnih dokumentov izdelala t. i. tridelni test, ki naj služi za podlago presoje zakonitosti in ustavne ustreznosti posameznih omejitev svobode izražanja.

Pri tehtanju med pravico do varstva osebnih podatkov in pravico javnosti, do informiranosti, je uporaba tridelnega testa podlaga za ugotavljanje ali je pravica do svobodnega izražanja v osnovi močnejša kot pravica do varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru, ki je predmet spora. Različna sodišča so skozi prakso sprejela stališče, da je v načelu zagotovljena prvenstveno svoboda izražanja in skozi njo tudi informacijska svoboda in da morajo biti vse izjeme dopuščene zgolj in samo, če izpolnjujejo vse zahteve tri delnega testa.

V skladu s samo naravo konvencij morajo sodišča ne samo upoštevati, temveč tudi uporabljati ta test, če želijo njihove vlade ravnati v skladu s sprejetimi mednarodnimi obveznostmi. (The Article 19 Freedom of Expression Handbook, Barendt, 1993, str.109, v nadaljevanju Barendt) Ob tem sodišča navajajo »kriterij demokratične družbe«, ki je dejansko pravilo politične etike in so ga države članice, podpisnice konvencij, dolžne upoštevati. Ob obravnavi EKČP je ugotoviti, da je element demokratičnosti naveden v sami preambuli in da predstavlja vezno gradivo za celotno razumevanje in izvrševanje konvencije.

Tridelni test, ki ga uporabljajo sodišča, temelji na naslednjih predpostavkah.

Vsaka omejitev mora biti določena s pravom – zakonom.

Pomembna je tako dostopnost samega pravila kot predvidljivost pravnega pravila. To v teoriji pogosto imenujejo tudi kvaliteta zakona-prava. Kar se tiče dostopnosti, mora imeti vsak državljan ustrezne informacije, ki naj mu pomagajo razumeti posamezen primer in ki se nato ob posameznem primeru lahko tudi uporabijo. To ne pomeni, da je pravilo kodificirano. Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljnjem besedilu: ESČP) je v svoji praksi presodilo, da zadošča, da je razumno predvidljivo iz že rešenih primerov (»case law«). (Barendt, str. 110).

Kar zadeva predvidljivost, mora biti norma oblikovana dovolj natančno, da državljanu omogoča, da svoja ravnanja in vedenje ureja tako, da lahko v nekem razumnem okviru v posameznem primeru ob danih okoliščinah predvidi posledice, ki jih bo imelo določeno dejanje. Ni pa treba, da bi bile te posledice predvidljive z absolutno gotovostjo in natančnostjo.(ESČP, Sunday Times, 26. 4. 1979, § 49).

Vsaka omejitev mora služiti zakonitemu interesu.

Da je ukrep upravičen, mora vsaka omejitev služiti nekemu legitimnemu interesu. Ti legitimni interesi so ponavadi zapisani v samih pravnih dokumentih. Tako EKČP v 2. odstavku kot legitimne interese določa: »varnost države, njeno ozemeljsko celovitost, javno varnost, preprečevanje neredov ali zločinov, zavarovanje zdravja ali morale, zavarovanje ugleda ali pravic drugih ljudi, preprečitev razkritja zaupnih informacij in zavarovanje avtoritete in nepristranskosti sodstva.« Država mora sedaj dokazati, da mora biti posamezna pravica podvržena omejitvam zato, da bi bil dosežen zaželeni zakoniti cilj, ki se ga zasleduje.

Vsaka omejitev mora biti v demokratični družbi nujna.

Kako določiti, kaj je v demokratični družbi nujno, je lahko zelo problematično. Iz tega razloga mora biti nujnost posega v pravico, zaradi doseganja zakonitih interesov, prikazana dovolj prepričljivo. Izkazati mora družbeno nujnost; država mora dejansko pokazati, da taka nujnost obstoji. (Barendt, str. 110) Ukrepi, ki bi bili uporabni, zaželeni, upoštevanja vredni (dopustni), navadni ali celo nepogrešljivo potrebni, s tem niso tudi nujni. (ESČP, Handyside, 7. 12.1976, § 48; ESČP, Observer and Guardian 26. 11.1991, § 59) Razlog, ki ga država uveljavlja, je lahko celo relevanten, zaradi tega pa še ni nujen. (Ibidem) Poleg tega morajo biti razlogi, ki jih država poda kot opravičilo za posamezen ukrep, tudi relevantni in zadostni. (Barendt, str. 110).

Pri presoji, ali je poseg opravičen z zadostnimi razlogi, ESČP presoja vse vidike javnega interesa, ki se pojavljajo ob posameznem primeru. (ESČP, The Sunday Times v. United Kingdom, § 63) V primerih, kadar informacija, ki naj bi bila predmet omejitev, vsebuje informacijo nedvomne javne skrbi, je lahko informacija omejena samo, če lahko z absolutno točnostjo trdimo, da bo širjenje take informacije imelo nasprotne učinke od tistih, ki se jih država upravičeno boji. (Ibidem, § 65–66).

Pomemben je seveda tudi obseg omejitve. Absolutne omejitve namreč niso dopustne. Tako na primer ni dopustna omejitev, ki prepoveduje razkritje vseh podatkov iz vseh postopkov v teku. Sodišče namreč lahko odobri omejitev svobode izražanja samo v primeru, ko glede na vse okoliščine konkretnega primera ugotovi, da je ob prej naštetih pogojih taka omejitev nujna. (ESČP, The Observer and Guardian v. United Kingdom § 65, ESČP, Open Door Counselling and Dublin Well Woman Centre v. Ireland, § 73) Pri presoji nujnosti ESČP tudi opozarja, da je kot enega izmed faktorjev nujnosti treba presojati tudi prakso drugih držav članic v podobnih primerih. (ESČP, Marckx v. Belgium in Dudgeon v. United Kingdom).

Kombinacija nujnosti posega in sledenja zakonitim interesom odpira poleg tega še kriterij sorazmernosti: ali je poseg sorazmeren zakonitim ciljem, ki jih zasledujemo.
Ob kriteriju sorazmernosti sodišča in teorija pri določanju odgovorov na posamezna vprašanja prej omenjenega testa opozorjajo še na zelo pomemben kriterij, prostor prostega preudarka (margin of appreciation). (Podrobneje o tem kriteriju: Die Entwicklung der »Margin of Appreciation«, Doktrin im Hinblick auf die Pressefreiheit, magistrsko delo Urške Prepeluh, v nadaljevanju Prepeluh) Vsaka država članica ima namreč ob presoji elementov testa in končnega rezultata določeno diskrecijsko pravico, kako presojati posamezne elemente, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na odločitev. Pri tem seveda v osnovi upoštevajo omejitve, ki jih podaja konvencija (drugi odstavek EKČP), pri čemer pa je uporaba teh ukrepov lahko različna glede na posamezen primer, ki ga obravnavamo, glede na tradicijo, ki obstoji v posameznem okolju, itd. Prosti preudarek, ki je lahko različnega obsega, prinaša s seboj po eni strani sicer določeno možnost natančnejše prilagoditve konvencije in njenega razumevanja posameznemu okolju in tradiciji le-tega, po drugi strani pa s tem prinaša s seboj tudi določeno polje nestabilnosti in nepredvidljivosti.

V vsakem primeru je presoja po prostem preudarku lahko pod drobnogledom ESČP, ki presodi, ali je bila ta prosta presoja posameznega elementa ustrezna ali ne. (ESČP, Barford, § 28; ESČP, Groppera Radio and Others, § 72; ESČP, Weber, § 47) V tem primeru gre za prosto presojo posamezne države in evropski nadzor, ki je v končni fazi popoln. Nadzor ESČP pravice je strog in ni omejen zgolj na ugotavljanje, ali je država uresničevala svojo pravico razumno, skrbno in v dobri veri, temveč tudi, ali je bila nujnost za omejitev podana z zadostno prepričljivostjo. (ESČP, The Observer and Guardian v. United Kingdom, § 59 c).

Obseg proste presoje je lahko v različnih primerih različen. Tako je na primer ob varstvu morale zagotovljen širši obseg proste presoje, saj so države članice v boljšem položaju, da presodijo ali obstoji potreba po omejitvah (ESČP, Müller v. Switzerland, § 33–35), medtem ko po drugi strani obstajajo tudi bolj objektivne situacije, na primer zagotavljanje avtoritete sodstva (ESČP, Handyside v. United Kingdom, § 48; ESČP, The Sunday Times v. United Kingdom, § 79–81), kjer je možen obseg proste presoje posamezne države ožji. (Prepeluh).

Pooblaščenec poudarja, da je tudi Ustavno sodišče RS pri svojih odločitvah v določeni meri in obliki uporabilo tridelni test.

Ustavno sodišče Republike Slovenije je v skladu s 3. odstavkom 15. člena ustave večkrat presojalo vprašanje omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(Št.U-I-141/97, 22. 11. 2001; št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62 ter št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124).

Zapisalo je naslednje: »Po določbi 3. odstavka 15. člena Ustave so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava. Kadar Ustava ne predvideva omejitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, je treba presoditi, ali je poseg dopusten zaradi varstva ustavnih pravic drugih oziroma zaradi javne koristi.

Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča, so omejitve ustavnih pravic zaradi varstva ustavnih pravic drugih dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti);,
2. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja, in
3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.«

»Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico.« (Ibidem; za zadnji stavek glej odločbo št. U-I-137/93; glej tudi odločbo vrhovnega sodišča RSm II Ips 339/2000).

Pooblaščenec je pri presoji razmerja med pravico do svobodnega izražanja in znotraj le te, informacijsko svobodo, ter pravico do varstva osebnih podatkov, uporabil izpopolnjeni tridelni test, kot ga je na podlagi prej omenjenih testov za primere obravnave določanja razmerja v primerih informacijske svobode določila mednarodnopravna teorija. (The Public`s Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation, Toby Mendel, Article 19, Junij 1999, London in Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, Toby Mendel, 2003, United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation, Regional Bureau for Communication and Information UNESCO House, B-5/29 Safdarjung Enclave, New Delhi 110029, India, www.unesco.org/webworld Composited and printed by Macro Graphics Pvt. Ltd. UNESCO 2003, v nadaljevanju: Mendel).

V tem tridelnem testu je pooblaščenec presojal ali so izpolnjeni, ob predpostavkah zgoraj omenjenih zahtev, ki so jih postavila mednarodna sodišča ob mednarodnih konvencijah in Ustavno sodišče Republike Slovenije ob svoji presoji, pogoji zaradi katerih podatki o plačah oseb, katere zahteva prosilec niso varovani kot osebni podatki in predstavljajo izjemo v skladu s 23. členom ZVOP in je zatorej prosilec upravičen do le teh na podlagi zahteve po informacijah javnega značaja v skladu z ZDIJZ.

Tridelni test, ki ga je uporabil pooblaščenec pri odločanju o konkretni zadevi, temelji na naslednjih kriterijih.
1. Ali je omejitev pravice do informacij javnega značaja, oziroma podredno informacijske svobode (, ki je del pravice do svobodnega izražanja) določena z zakonom. Definiranje in opredelitev zakonito določenega cilja (interesa).
Pooblaščenec ugotavlja, da plača lahko predstavlja osebni podatek, ki je zavarovan z zakonom, kar predstavlja zakonit interes, saj ga kot zavarovano kategorijo določa tako Ustava RS, kakor tudi ZVOP, kakor tudi tretja točka, 6. člena ZDIJZ.
2. Ali bi razkritje pomenilo grožnjo, da bo povzročena resna škoda temu zakonitemu cilju (interesu)? Test resne nevarnosti.

Pooblaščenec opozarja, da mora zavrnitev temeljiti na testu resne nevarnosti.

Ne zadostuje namreč, da informacija preprosto sodi v obseg zakonito predpisanih ciljev, ki so določeni z zakonom. Organ mora dokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo temu zakonitemu interesu (cilju).

V določenih primerih razkritje lahko koristi ali škoduje cilju. Da je nerazkritje v takih primerih zakonito, mora biti čisti učinek (neto efekt) razkritja povzročitev resne škode temu cilju. Organ mora v konkretnem primeru torej tudi izkazati, da bi z razkritjem podatkov o plači, le ta podatek povzročil resno škodo zakonitemu interesu, ki ga varuje ZVOP, ob dejstvu, da isti zakon določa omejitve pravice do varstva osebnih podatkov ob upoštevanju pravic in svoboščin drugih.

Iz listinske dokumentacije spisa ni ugotoviti morebitnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatkov o plači.

Pooblaščenec na podlagi predloženih podatkov ugotavlja za konkretni primer, da z razkritjem podatka o plačah, ne bi povzročili nevarnost ter resno škodo zakonito določenemu interesu varstva osebnih podatkov, ki je v tem, da se ne razkriva podatkov, ki bi kazali na osebno stanje, lastnosti in razmerja posameznika.

3. Ali je škoda, ki bi nastala zakonito zavarovanemu cilju (interesu) večja, kot je pravno upravičen interes javnosti, da bi imel to informacijo? Definiranje in opredelitev interesa javnosti.

V okviru odgovora na to vprašanje je potrebno odgovoriti tudi na dileme, ki jih je izpostavilo ustavno sodišče RS.
a. Ali je poseg nujen – poseg mora biti nujen, to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti);
b. Ali je poseg primeren - poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja in
c. Upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.

Zahteva se prevladujoč javni interes: Tudi v primeru, ko je možno pokazati, da bi razkritje informacije povzročilo resno škodo zakonitemu cilju, mora biti informacija kljub temu razkrita, če koristi razkritja presegajo resno škodo.

Pri vprašanju javnosti plače v javnem sektorju je treba torej tehtati v končni presoji predvsem razmerje med škodo, ki bi bila povzročena z razkritjem osebnih podatkov posamezniku in interesom javnosti, da izve za te podatke.

Pooblaščenec je pri presoji in tehtanju odnosa med pravico javnosti, da izve za podatke o plačah oseb, za katere je to zahteval prosilec, in pravico teh posameznikov, da se ti podatki ne posredujejo, ker morebiti predstavljajo osebne podatke, ki se ne smejo posredovati, oziroma pri presoji ali je škoda zakonito zavarovanemu cilju (varstvo osebnih podatkov o plači) večja kot je upravičen interes javnosti, da izve za te informacije, upošteval tudi argumentacijo, kot jo je podalo sodišče EU, v primeru C-465/00.

V tem primeru je sodišče presojalo ali so plače javnih uslužbencev javne in ali se sme podatke o plači posameznikov sporočati z imenom. Ob uporabi Direktive 95/46/EC Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem gibanju takih podatkov (Uradni list Evropskih skupnosti št. L 281, 23.11.1995, v nadaljevanju direktiva) je sodišče opozorilo, da ob dejstvu, da je potrebno upoštevati dejstvo namena, ki ga zasleduje direktiva, ki je v zagotovitvi prostega pretoka osebnih podatkov, je potrebno upoštevati tudi temeljne človekove pravice in svoboščine, pri tem pa je sodišče izrecno izpostavilo pravico do zasebnosti, kot jo določa 8. člen EKČP. Sodišče je opozorilo, da je sporočanje podatkov o plačah poseg v zasebnost, ki je lahko upravičen samo, če je v skladu z zakonom, če zasleduje zakonit cilj, ki ga določa 8. člen EKČP in če je tak ukrep nujen v demokratični družbi, da se doseže ta cilj. Sodišče je presodilo, da je bil poseg katerega je presojalo v skladu z zakonom, na nacionalnih sodiščih pa je breme presoje, če je upravičeno razkriti podatke o imenih in priimkih oseb, ki prejemajo določeno plačo. Sodišče je presodilo, da je bil poseg v zasebnost namenjen zagotovitvi primerne porabe javnih sredstev, kar je zakonit interes znotraj 8. člena EKČP, ki med drugim zapiše »ali ekonomske blaginje države« (http://www.echr.coe.int/Convention/webConvenSLO.pdf) (Bulletin of the European Union, 6-2003).

Ob tem pooblaščenec opozarja še na argumentacijo, ki jo je ob navedenem vprašanju podalo sodišče v primeru C-465/00.
- Danska vlada meni, da direktiva v primerih, ko gre za varstvo podatkov, ki niso občutljivi, mora dati možnost principu transparentnosti, ki je temeljnega pomena v pravu skupnosti (C-465/00, § 49). Tako Danska kakor tudi Švedska vlada opozarjata, da se lahko ob direktivi vzame v poštev tudi princip javnega dostopa do uradnih dokumentov (v Sloveniji dostop do informacij javnega značaja, op. pooblaščenec) (C-465/00, § 49).
- Avstrijska, Italijanska, Nizozemska, Finska,Švedska vlada in Komisija EU menijo, da so določbe, ki določajo javnost plač v skladu z direktivo, in sicer zaradi diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice v implementaciji direktive, še posebno v primerih, kjer je na drugi strani določen javni interes, ki je zagotovljen preko zakona in ki ga je potrebno izpolniti. Vsi opozarjajo, da je potrebno v tem primeru vzeti v obzir transparentnost in primerno upravljanje javnih sredstev in prevencijo zlorab. (C-465/00, §50)
- Ti razlogi v javnem interesu lahko opravičujejo poseg v zasebno življenje, ki je zavarovano z drugim odstavkom 8. člena EKČP, če je to v skladu z zakonom, nujno v demokratični družbi za dosego zakonitega cilja in če ni neproporcionalno s cilji, ki se zasledujejo. (C-465/00, §51)
- Avstrijska vlada opozarja na dejstvo, da se mora pri presoji sorazmernosti posega, presojati obseg v katerem podatki prizadenejo zasebno življenje. Podatki, ki se nanašajo na intimnost, zdravje, družinsko življenje in spolnost morajo zato biti bolj zaščiteni, kot podatki, ki se nanašajo na dohodke in davke, ki so sicer tudi osebni podatki, vendar pa zadevajo osebno identiteto v manjšem obsegu in so zato tudi manj občutljivi (Avstrijska vlada je opozorila tudi na sodbo ESČP Fressoz and Roire v. France (GC), št. 29183/95, §65, 1999-I). (C-465/00, §52)
- Finska vlada meni, da varovanje zasebnosti ni absolutno. Podatki, ki se nanašajo na osebe, ki delujejo v izvajanju javnih služb ali javnih funkcij, in ki se nanašajo na izvajanje službe ali funkcije ne spadajo v zaščito zasebnosti. (C-465/00, §53)
- Italijanska vlada zapiše, da so podatki o plačah že po svoji naravi v veliki večini držav članic javni in da v okviru realizacije transpratentnosti in primerne uprave ni nič narobe, če podatkom o številkah, dodamo še identiteto. (C-465/00, §54)
- Nizozemska vlada ob tem opozarja, da morajo nacionalna telesa presoje (Nizozemska vlada govori o sodiščih), presoditi, če se lahko doseže zagotovitev javnega interesa z posredovanjem podatkov na način, ki čim manj posega v zasebno življenje oseb, katerih podatki se posredujejo. (C-465/00, §55)
- Komisija EU opozarja, da države članice lahko odstopajo od določb v direktivi, z namenom varovanja številnih ciljev, ki so v javnem interesu, pri čemer poudarja ekonomske in finančne interese držav članic. Mora pa tak poseg biti v soglasju z načelom sorazmernosti. (C-465/00, §58)
- Sodišče opozarja, da na podlagi 13 e in 13 f člena direktive, države članice lahko ne upoštevajo člena 6(1) (, ki določa, da morajo podatki biti zbrani za določen, določljiv in zakonit cilj), kjer je to potrebno za varovanje pomembnega ekonomskega ali finančnega interesa države članice EU, vključujoč monetarne, proračunske in davčne zadeve ali nadzor, inšpekcijo ali regulatorno funkcijo, ki je povezana, četudi zgolj občasno, z izvajanjem javne oblasti (C-45/00, §67)
- Sodišče je presodilo, da je varčna (thrifty: varčen, uspešen, ugoden, dobičkonosen) in primerna poraba javnih sredstev s strani administracije, zakonit cilj, ki ga določata tako drugi odstavek 8. člena EKČP, ki kot zaščiteni objekt določa ekonomsko blaginjo države, kakor tudi b točka prvega odstavka 6. člena direktive. (C-465/00, §81 )
- Sodišče se je tudi spraševalo ali je poseg nujen v demokratični družbi, da dosežemo zakonit cilj, ki ga zasledujemo. Sodišče je dejalo, da v skladu z 8. členom EKČP, nujno v demokratični družbi, pomeni, da je podana izredna družbena potreba in da so ukrepi, ki so sprejeti sorazmerni z zakonitim ciljem, ki ga zasledujemo (ESČP, Gillow v. the United Kingdom, §55) Pri tem države članice pri presoji tega vprašanja uživajo v veliki meri možnost prostega preudarka »margin of appreciation (ESČP, Leander v. Sweeden, §59). V konkretnem primeru je sodišče ocenilo interes Avstrije, ki je v zagotovitvi možne najboljše rabe javnih sredstev, še posebej ohranjanju plač znotraj razumnih meja, kar pa mora biti uravnoteženo z resnostjo posega v pravico do zasebnosti osebe, v pravice katere se posega. Na drugi strani mora država za preverjanje primerne porabe javnih sredstev vedeti koliko sredstev se porabi za človeške vire v različnih javnih telesih. Poleg tega mora v demokratični družbi, mnenje davkoplačevalcev in javno mnenje imeti pravico da je obveščeno o javni porabi, še posebej glede izdatkov za osebje. Tak podatek prispeva k javni razpravi o vprašanjih v splošnem interesu in tako služi javnemu interesu. (C-465/00, §83,84,85)
- Sodišče pa je opozorilo še na to, da se c točka prvega odstavka 6. člena in c točka 7. člena direktive uporablja neposredno v nacionalnih zakonodajah, in da se posameznik lahko sklicuje neposredno na ta dva člena pred nacionalnimi sodišči, da preseže določila nacionalne zakonodaje, ki bi bila morebiti v nasprotju z navedenima dvema členoma. (C-465/00, §101) Na to pooblaščenec opozarja še posebej, ob dejstvu, da bo Republika Slovenija s 1. majem postala polnopravna članica EU.

Na podlagi vsega navedenega pooblaščenec presoja, da je v konkretnem primeru ob oceni razmerja med pravico vedeti, kot delom pravice do svobodnega izražanja in pravico do varstva osebnih podatkov, prevlada javni interes, ki ima prevladujoč vpliv v konkretnem primeru zaradi naslednjih razlogov:
- zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja organov, ter omogočanje uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 2. člena ZDIJZ),
- varstvo osebnih podatkov ni absolutno in je omejeno s pravicami drugih (23. čl. ZVOP) v konkretnem primeru s pravico do obveščenosti oz. informacijami javnega značaja,
- objava podatkov o plačah oseb, za katere se je zahteval ta podatek sicer pomeni poseg v zasebnost, ki pa je omejena z interesom zagotavljanja »ekonomske blaginje države«, kot jo določa 8. člen EKČP in je namenjena med drugim tudi primerni objavi porabe javnih sredstev
- Glede na dejstvo, da gre za javna sredstva, je v konkretnem primeru pravica javnosti do informacije o javnih sredstvih, kar plače vsekakor so, večja od morebitne škode, ki bi nastala posameznikom z objavo teh podatkov
- »Na splošno velja, da čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno zaščito uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in pravicami drugih posameznikov.« (Ustavno sodišče RS Up-50/99, 7.točka, Baston Vogt M., Der sachliche Schutzbereich des zivilrechtlichen allgemeinen Persönlichkeitsrechts, Mohr Siebeck, 1997, str. 208)
- z objavo navedenih podatkov se zagotavlja transparentnost, primerno upravljanje javnih sredstev in prevencijo pred zlorabami,
- državljani in davkoplačevalci imajo pravico vedeti, kako se trošijo sredstva, ki so jih zaupali v upravljanje državi. (Pericles: »Javna razprava ni samo nekaj kar pač obstoji, temveč je javna razprava o vseh pomembnih dejstvih pogoj brez katerega se ne more zagotoviti ugotavljanje in izvrševanje nalog v najboljšem možnem interesu mesta.«, podatki o plačah omogočajo ustrezno participacijo posameznika v procesu vladanja (Alexander Meiklejohn), podrobneje: Svoboda izražanja: Da! Toda: zakaj?, Pamfil 2, 2000, Jurij Žurej, v nadaljevanju: Žurej).

Pooblaščenec je nato presojal ali je interes javnosti zagotovljen za poznavanje celotne plače oziroma celotnih izplačil, ki jih prejme delojemalec s strani delodajalca, ali so kljub dejstvu, da ima javnost pravico vedeti za plače posameznikov in skupin zaposlenih v javnem sektorju, kot ga opredeli ZSPJS določena izplačila le tem predmet omejitev in javnost nima pravice izvedeti za le-te, če za to ne obstoji v konkretnem primeru za konkretni podatek prevladujoč interes javnosti, da izve za konkretni podatek.

Na podlagi navedenega je pooblaščenec odločil, da se pritožbi se ugodi in da je organ prosilcu dolžan posredovati dokumente iz katerih so razvidni podatki o osnovni plači, o izplačilih za delovno uspešnost, nagradah in podatki o dodatkih k plači, posameznike navedene v izreku te odločbe, razen dodatka za delovno dobo in dodatkov, ki jih posameznik prejema iz naslova zagotavljanja socialnih in zdravstvenih pravic.

Pri tem gre opozoriti organ, da je dolžan na podlagi 7. člena ZDIJZ ki določa delni dostop, in ki zapiše, da je pooblaščena oseba organa v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prejšnjega člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, dolžna izločiti te informacije iz dokumenta ter seznaniti prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta, organ dolžan zagotoviti delen dostop v skladu z 7. členom ZDIJZ. Organ je dolžan izločiti tisti del podatkov, ki niso javni. Javni niso tisti dodatki k plači, ki kažejo na zelo osebna stanja posameznika, ki je prejemnik določenih sredstev in ki kažejo na njegovo zdravje, družinsko življenje in socialne pravice, saj v teh primerih interes javnosti v konkretnem primeru ni pretehtal interesa posameznika po varstvu zasebnosti in posledično varstva osebnih podatkov. Tako pooblaščenec opozarja, da podatki o dodatku za delovno dobo (129. člen ZDR), ki kažejo na starost posameznika, niso relevantni za interese, ki jih zasleduje javnost v konkretnem primeru. Isto velja tudi za morebitne dodatke, ki izvirajo iz socialnih potreb posameznika ali njegove družine in otrok in ki so razvidne iz izplačil posamezniku preko plače in podatke o dodatkih, ki kažejo na njegovo zdravstveno ali psihofizično stanje (morebitna nadomestila plače za čas bolezni, invalidnosti,…137. člen ZDR, prejemki po Zakonu o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, Uradni list RS, št.97/2001, s spremembami do Uradni list RS, št. 3/2004: v nadaljevanju: ZSDP, kot so starševska nadomestila (3. in 39. člen ZSDP), družinski prejemki: starševski dodatek, pomoč ob rojstvu otroka, otroški dodatek, dodatek za veliko družino, dodatek za nego otroka, delno plačilo za izgubljeni dohodek (57. člen ZSDP), in podobna izplačila ali pomoči).

Pooblaščenec je izpodbijano odločbo organa prve stopnje odpravil na pritožbo in odločil sam na podlagi prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00), tako kot je navedeno v izreku te odločbe.

Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali s prepisom te odločbe.

Pooblaščenec za dostop do
informacij javnega značaja
Igor Šoltes, univ. dipl.prav.

Vročiti:
- Radiotelevizija Slovenija, Kolodvorska 2, 1550 Ljubljana (priporočeno s povratnico)
- Rok Kajzer, Delo d.d., Dunajska 5, 1000 Ljubljana
- Arhiv, tu