prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve-Policija

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi prosilca, ki je od Policije zahteval podatke o izplačanih bruto plačah. Organ je njegovo zahtevo v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so navedbe organa v izpodbijani odločbi pavšalne in nekonkretizirane, posledično pa se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s čimer je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ugotovitve organa  glede izjeme notranjega delovanja v izpodbijani odločbi so v določenem delu tudi same s sabo v nasprotju. Organ je v izpodbijani odločbi povsem spregledal tudi izjemo od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, s čimer je napačno uporabil materialno pravo. Pri zahtevanih podatkih gre vsaj v določenem delu tudi za podatke o porabi javnih sredstev in za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil te izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-102/2021/2

Datum: 9. 4. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi  ……………..(v nadaljevanju: prosilec), z dne 22. 3. 2021, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-26/2021/4 (206-12) z dne 12. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 22. 3. 2021 se ugodi. Odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policije, št. 090-26/2021/4 (206-12) z dne 12. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je od organa dne 12. 2. 2021, na podlagi ZDIJZ, zahteval:

• seznam izplačanih bruto plač, plačnih razredov (ki so bili podlage za obračun plače), dodatkov po 39. členu KPJS, 71. členu ZIUZEOP, ostalih dodatkov z navedbo dodatka (razen minulega dela) ter znesek, ki se za zaposlenega nakazuje zaradi dodatnega pokojninskega zavarovanja – ODPZ, z imeni in priimki zaposlenih v policiji, njihovimi nazivi, organizacijskimi enotami in delovnimi mesti za mesec april, maj, oktober in november 2020.

Prosilec je zahtevane podatke želel prejeli  v fizični obliki na njegov naslov ali po elektronski pošti.

O zahtevi prosilca je organ dne 12. 3. 2021 odločil z odločbo št. 090-26/2021/4 (206-12) - dalje izpodbijana odločba. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter ugotavlja, da z zahtevanimi informacijami razpolaga. Navaja, da je bilo po pregledu vsebine zahteve prosilca ugotovljeno, da zahtevani podatki vsebujejo varovane podatke policije (t.i. notranje delovanje organa). Skladno s tem je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja v konkretnem primeru pridobila oceno škodljivih posledic (št. 090-17/2021/4 (202-01), ki jo je pripravil Sektor za notranje preiskave in integriteto v Službi generalnega direktorja policije in jo je kot tako tudi podpisal generalni direktor policije, dr. Anton Olaj. Iz vsebine ocene izhaja mnenje, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, saj bi razkritje podatkov v tem obsegu v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo Policije povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kot izjema je opisano tveganje določeno v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ocenjuje se tudi, da za razkritje ne obstajajo izjeme iz drugega odstavka istega člena. Prav tako se poudarja, da so podatki, ki jih zahteva……….., varovani podatki policije, kot jih določa 16. točka prvega odstavka 3. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 - popr., 10/17, 46/19 - odl. US in 47/19, v nadaljevanju ZNPPol). Minister je, na podlagi 119. člena ZNPPol, podrobneje predpisal organizacijske in logistično-tehnične postopke ter ukrepe za zavarovanje varovanih podatkov policije, pristojne osebe, ki bodo v konkretnih primerih ocenile, ali bi razkritje določenega varovanega podatka policije povzročilo škodo organu. Na podlagi 3. člena Pravilnika o zaščiti podatkov policije (Uradni list RS, št. 67/14) je že vnaprej določil, da so varovani podatki policije zlasti podatki o policistih na delovnih mestih iz tretjega odstavka 45. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13 in 11/14) in na drugih delovnih mestih, ki so izpostavljena dodatnim tveganjem in so kot taka določena v aktu o organizaciji in sistemizaciji. Prav tako je določil, da so varovani podatki policije tudi podatki o uslužbencih policije, ki pri izvajanju policijskih nalog zaradi svoje varnosti uporabljajo sredstva ali listine, s katerimi se prikrije njihova prepoznavnost ali prava identiteta. Varovani podatki policije pa so tudi podatki o specifičnih ukrepih, metodah, tehnikah in sredstvih, ki jih policija uporablja za opravljanje njenih nalog. Na podlagi 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ so to torej podatki,

ki jih določa drug zakon in zato dostopni samo upravičenim osebam. Postopek je posebej določen

v 118. členu ZNPPol, ki določa, da lahko delno ali v celoti razkritje varovanih podatkov policije dovoli le generalni direktor policije. Na podlagi navedenega je uradna oseba organa ocenila, da obstajajo zadržki do prostega dostopa, in sicer po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zaradi notranjega delovanja organa. Organ dalje navaja, da je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja v povezavi z navedenimi zadržki v celoti upoštevala dodatno obrazložitev zadržkov, ki so opredeljeni v zgoraj navedeni oceni škodljivih posledic. Z razkrivanjem podatkov, kot jih zahteva…………., bi razkrili uslužbence, od katerih organ zahteva posebna znanja in spretnosti, zato za delovna mesta, ki jih zasedajo, ni potrebna javna objava. Razkrili bi naloge, ki so jih opravljali, saj so ti razvidni tudi iz dodatkov, ki so jim bili dodeljeni k plači zaradi nalog, ki so jih opravljali. Z razkritjem podatkov o imenu in priimku in njegovem delovnem mestu ter enoti, v kateri je zaposlen uslužbenec policije, bi dodatno ogrozili življenje ali osebno varnost uslužbenca policije ali osebe, ki je sodelovala s policijo, ali njunega bližnjega ali državno varnost ali učinkovitost taktike in metod dela policije. Akt o sistemizaciji Policije posebej ne razlikuje med delovnimi mesti in nobenega delovnega mesta posebej ne ščiti oziroma varuje. Označevanje osebnih podatkov posameznih uslužbencev policije s stopnjo tajnosti ni primeren način za varovanje podatkov o policistih na določenih mestih. Z označitvijo osebnih podatkov o posameznikih za tajne, bi v množici javnih podatkov, dejansko lahko razkrili podatke o uslužbencih, ki jih želi organ zakriti. Posebej so v aktu označena delovna mesta, ki so izpostavljena različnim tveganjem in so zato uslužbenci na teh delovnih mestih dodatno izpostavljeni koruptivnim tveganjem, možnim ogrožanjem za njihovo varnost in življenje. Opisana tveganja so posledica nalog, ki jih opravljajo, pooblastil, ki jih imajo, podatkov, ki jih obravnavajo ali obdelujejo ter sredstev, oborožitve ali opreme ali objektov ali prostorov, ki jih uporabljajo pri svojem delu. Vsebinsko jih delimo na:

• Običajna »javna delovna mesta«: so delovna mesta policistov in uslužbencev policije, ki svoje

naloge v policiji opravljajo javno. Pri svojem delu sicer obdelujejo tudi osebne, tajne in varovane podatke policije, vendar je njihovo delo javno. Zakonita objava njihovih podatkov, ki so javni po drugih zakonih, ne predstavlja neposredne ogroženosti njihovega dela in zaradi objave  javnih podatkov o njihovem delu ni ogrožena njihova osebna integriteta in varnost.

-  »Javna delovna mesta s posebnimi tveganji«: so delovna mesta, na katerih se z delom oblikujejo tudi podatki, ki so zaradi varovanja določenih oseb, organov, objektov, prostorov, okolišev, delovnih mest, tajni oziroma naj ne bi bili javni. Z dejavnostjo – dokumentiranjem dela, obračunavanjem stroškov nastaja fond podatkov, katerega objava ali izdaja bi lahko razkrila varovane, tajne ali osebne podatke o varovanih osebah, sredstvih, metodah varovanja itd. V kategorijo delovnih mest bi lahko sodili (kriminalisti obveščevalnih oddelkov in skupin Uprave kriminalistične policije Generalne policijske uprave, Mobilnih kriminalističnih oddelkov, varnostniki varovanih oseb, uslužbenci Sektorja za zaščito Informacijskih in telekomunikacijskih sistemov in podatkov in policisti Specialne enote policije ter policisti, napoteni v mednarodne organizacije, civilne misije.

- »Tajna delovna mesta«; so delovna mesta, katerih tajnost delovanja je pogoj za učinkovito izvedbo nalog. Izdaja (pravih) podatkov o uslužbencu bi lahko ogrozila tudi njegovo varnost in varnost njegovih bližnjih. V to kategorijo štejemo uslužbence Sektorja za posebne naloge Uprave kriminalistične policije Generalne policijske uprave.

Organ navaja, da je z analizo podatkov, kot jih zahteva …………….(seznamov), mogoče že za obdobje, ki ga zahteva, analizirati delovanje policije in uslužbencev policije, kar bi lahko resno ogrozilo življenje ali osebno varnost uslužbenca policije ali osebe, ki je sodelovala s policijo, ali njunega bližnjega ali državno varnost ali učinkovitost taktike in metod dela policije. Hkrati bi tovrstno razkritje razkrilo tudi varovane podatke policije, tajne podatke ali osebne podatke o drugih osebah, ki jim policija zagotavlja varnost na podlagi zakona. Razkritje podatkov bi povzročilo nujne dodatne ukrepe Policije, ki bi morala na podlagi 66. Člena Zakon o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 66/19 - ZDZ in 200/20) drugače zagotoviti varnost uslužbencev policije in njihovih bližnjih ter izvajati ukrepe za preprečitev vseh vrst ogrožanja na delu ali v zvezi z delom in ukrepe za varovanje tehničnih sredstev in opreme policije. Ogroženost uslužbencev policije povzroči organizacijska, funkcionalna, finančna in zdravstvena tveganja, ki jih mora polic/ja upravljati z ukrepi za zagotavljanje varnosti ogroženih uslužbencev policije in so določeni v Pravilniku o varovanju ogroženih uslužbencev policije (Uradni list RS, št. 76/13).

Na podlagi navedenega je v določenih delih dokumentov jasno podana izjema iz 11. točke prvega

odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na ugotovljena dejstva (obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) delovanje organa) je organ v nadaljevanju presojal, ali je pri vsebini zahteve in področja

obravnave mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Uradna oseba organa ocenjuje, da v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa ni mogoče omogočiti dostop do zahtevanih informacij, ne da bi s tem posegli v varovane podatke, saj jih na podlagi zgornje obrazložitve ni mogoče izločiti na način, ki ne bi ogrozil notranjega delovanja organa. Zato se dostop do podatkov zavrne. Organ je odločil še, da stroški postopka niso nastali.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 22. 3. 2021, po pooblaščenki, vložil pritožbo. Pritožuje se zoper celotno odločbo, iz vseh pritožbenih razlogov, to je zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvenih kršitev pravil postopka. Med drugim navaja, da je v konkretnem primeru zaprosil za seznam izplačanih bruto plač, plačnih razredov (ki so bili podlaga za obračun plače), dodatkov po 39. členu KPJS, 71. členu ZIUZEOP, ostalih dodatkov z navedbo dodatka (razen minulega dela) ter znesek, ki se za zaposlenega nakazuje zaradi dodatnega pokojninskega zavarovanja-ODPZ, z imeni in priimki zaposlenih v Policiji, njihovimi nazivi, organizacijskimi enotami in delovnimi mesti za mesece april, maj, oktober in november 2020. Navaja, da pravno podlago za dostop do zahtevani podatkov predstavlja 1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije (v konkretnem primeru do osebnih podatkov in do podatkov iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z

notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa) dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka (ne pa 11. točke prvega odstavka!!!) ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače, kar pa v tem primeru ne. Organ je sicer zahtevane podatke dolžan posredovati tudi na podlagi 1. odstavka 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju tudi ZSPJS), ki določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Po mnenju prosilca je organ njegovo zahtevo neutemeljeno zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja. Navaja, da mu pisna ocena škodljivih posledic št. 090-17/2021/4 (202-01) s strani Sektorja za notranje preiskave in integriteto v Službi generalnega direktorja policije, ni bila predložena in se zato prosilec do nje niti ni mogel opredeliti, s čimer mu je bila kršena pravica do izjave, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka v smislu 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Prosilec opozarja, da naj bi iz te ocene izhajalo, da bi razkritje podatkov v tem obsegu (kaj pa v manjšem?) v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo policije povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka 1.

odstavka 6. člena ZDIJZ), pri čemer se ocenjuje, da ne obstajajo izjeme iz drugega odstavka tega člena. Sklicuje se na prakso IP, ki je že večkrat odločil, da so plače v javnem sektorju javne, policisti pa spadajo med javne uslužbence. Prosilec je prepričan, da zahtevani podatki niso varovani podatki policije. Če pa že nekateri podatki so varovani, pa gotovo niso varovani vsi podatki, ki jih prosilec zahteva. V tem smislu bi moral organ opraviti konkretno presojo, kateri podatki so varovani in kateri ne, ne pa le navesti kopico pravnih predpisov in določb, ki le splošno določajo, kateri podatki so varovani in kateri ne. Poleg tega tudi vsi varovani podatki niso take narave, da bi njihovo razkritje lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa v smislu 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Še več, v vsakem konkretnem primeru bi bilo treba v skladu z 2. odstavkom 6. člena ZDIJZ opraviti tehtanje tega interesa in interesa javnosti (v tem primeru sindikata), česar pa organ ni storil. Če bi že bilo res, da nekateri podatki kot npr. podatki o uslužbencih, od katerih se zahteva posebna znanja in spretnosti, podatki o dodatkih, katerih razkritje lahko razkrije tudi naloge, ki jih ti uslužbenci opravljajo, podatki, ki lahko ogrozijo življenje in varnost posameznega uslužbenca, predstavljajo varovane podatke takšne narave, da bi razkritje le-teh lahko povzročilo motnje pri  delovanju organa v smislu 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pa gotovo večina podatkov, ki se zahteva, ni takšne narave. Pri tem prosilec pripominja, da navedeno priznava tudi organ sam, s tem, ko razčlenjuje posamezna delovna mesta na tri stopnje, pri čemer so vsaj običajna javna delovna mesta in podatki, ki se nanašajo na ta segment, gotovo takšne narave, da se jih lahko razkrije; prav tako organ sam navaja, da je le v določenih delih (!) dokumentov podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec opozarja, da organ delnega dostopa ni konkretno presojal, ampak le pavšalno zaključil, da ta ni mogoč do nobenih zahtevanih podatkov. Po njegovem argument organa, da akt o sistemizaciji policije posebej ne razlikuje med delovnimi mesti in nobenega delovnega mesta posebej ne ščiti, ni relevanten. Na kakšen način akt o sistemizaciji policije ureja delovna mesta ni problem prosilca, pač pa organa. Prosilec zahteva podatke, ki jih je navedel, v kakšnem dokumentu jih bo dobil in na kakšen način, pa zanj ni relevantno. Tudi navedba organa, da označevanje osebnih podatkov posameznih uslužbencev policije s stopnjo tajnosti ni primeren način za varovanje podatkov o policistih na določenih mestih, ni upošteven argument, zakaj organ prosilcu ne razkrije zahtevanih podatkov. Varovanje podatkov posameznih uslužbencev je stvar organa in njegovih internih postopkov in procesov. Organ bi lahko - v kolikor meni, da gre v primeru določenih uslužbencev za varovane podatke, ki jih skladno z zakonom ni dolžan razkriti - prosilcu posredoval vse podatke razen imen in priimkov in bi se na ta način izognil rizikom, ki jih navaja. To je le eden od načinov, na katerega se lahko prosilcu omogoči delni dostop (v poštev pride tudi razosebljanje, anonimiziranje, prekrivanje podatkov); kot rečeno, pa tega organ prve stopnje sploh ni presojal, pač pa je zahtevo prosilca v celoti in neargumentirano neutemeljeno zavrnil. Ne glede na to pa prosilec - kot že pojasnjeno - svojo zahtevo temelji na 1. odstavku 38. člena ZSPJS in 1. alineji 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednji dovoljuje dostop do zahtevanih informacij (v konkretnem primeru torej do podatkov iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa) ne glede na 1. odstavek 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (za kar v konkretnem primeru gre). Prosilec IP predlaga, da njegovi pritožbi ugodi in priglaša stroške postopka v višini 300 odvetniških točk in 2% materialnih stroškov, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, dne 26. 3. 2021, posredoval v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.  IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP ugotavlja tudi, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da zahtevane informacije obstajajo v materializirani obliki, kar ugotavlja tudi organ v izpodbijani odločbi.

IP je v celoti sledil pritožbenim navedbam prosilca, da so navedbe organa v izpodbijani odločbi pavšalne in nekonkretizirane, posledično pa se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s čimer je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ugotovitve organa  glede izjeme notranjega delovanja v izpodbijani odločbi so v določenem delu tudi same s sabo v nasprotju. Tako organ v izpodbijani odločbi, pri sklicevanju na izjemo notranjega delovanja, najprej navaja, da so na podlagi 3. člena Pravilnika o zaščiti podatkov policije (Uradni list RS, št. 67/14) varovani podatki policije zlasti podatki o policistih na delovnih mestih iz tretjega odstavka 45. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13 in 11/14) in na drugih delovnih mestih, ki so izpostavljena dodatnim tveganjem in so kot taka določena v Aktu o organizaciji in sistemizaciji, nato pa pojasnjuje, da Akt o sistemizaciji Policije posebej ne razlikuje med delovnimi mesti in nobenega delovnega mesta posebej ne ščiti oziroma varuje. Izhajajoč iz navedenega ni jasno, katere dejanske ugotovitve so organ pripeljale so zaključka, da je podana izjema notranjega delovanja in to pri vseh delovnih mestih, za katere prosilec zahteval podatke. Organ namreč v izpodbijani odločbi delovna mesta v policiji »razdeli« na tri tipe, pri čemer iz temeljnega akta, ki ureja to področje, to je iz Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Policiji, ta delitev očitno ni razvidna. Pravilna je tudi pritožbena navedba prosilca, da organ motenj, ki naj bi nastale z razkritjem zahtevanih informacij, v ničemer ni konkretiziral. Organ se namreč ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih informacij, navedbe organa v zvezi z izjemo notranjega delovanja pa so ostale na pavšalni ravni. Organ zatrjevane škode z ničemer ni izkazal, niti na stopnji verjetnosti ne, še posebej v luči dejstva, da so podatki o plačah v policiji prosto dostopni tudi na spletni strani ministrstva za notranje zadeve[1], pa očitno z njihovim razkritjem škodljive posledice niso nastale, oziroma organ sam ni štel, da gre za varovane podatke policije, glede na to, da je te podatke celo proaktivno objavil, brez zahteve prosilca.

Organ se v izpodbijani odločbi ob tem ni konkretno opredelil do možnosti izvedbe delnega dostopa in ni pojasnil, zakaj prosilcu ni mogoče omogočiti dostopa do zahtevanih podatkov vsaj za določena delovna mesta (pri čemer bi lahko delovna mesta, na katerih se opravljajo naloge s posebnimi pooblastili iz tega izločil), prav tako se ni opredelil glede vprašanja, ali bi lahko prosilcu omogočil delni dostop na način, da bi mu posredoval samo določene podatke za vsa delovna mesta (npr. podatek o nazivu delovnega mesta, brez imena in priimka, kot predlaga prosilec v pritožbi), s čimer bi se lahko izognil rizikom, ki jih navaja.

IP ugotavlja tudi, da se organ v izpodbijani odločbi ni dovolj natančno opredelil glede vsebine posameznih zahtevanih podatkov. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri podatki so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega, za vsak dokument posebej, ne ugotavlja obstoja konkretne izjeme, se odločbe ne da preizkusiti, ker obrazložitev ni popolna. Izpodbijana odločba je tako ostala na deklaratorni ravni, kar pomeni, da se odločbe ne da preizkusiti tudi iz tega razloga.

Organ je v izpodbijani odločbi povsem spregledal tudi izjemo od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, s čimer je napačno uporabil materialno pravo. Pri zahtevanih podatkih gre vsaj v določenem delu tudi za podatke o porabi javnih sredstev in za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Na to pravilno opozarja tudi prosilec v pritožbi. Stališče organa, da so podatki o vseh plačah pri njem zaposlenih javnih uslužbencev varovani z izjemo notranjega delovanja, je namreč v nasprotju s prakso IP, pa tudi v nasprotju s sodno prakso. Da so plače v javnem sektorju javne, v smislu, da se lahko za vsakega funkcionarja in javnega uslužbenca ve, kašno plačo ima, z izjemo omejitev, ki jih določa 38. člen ZSPJS, tako jasno izhaja iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Pri slednji je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19). Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tudi iz prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-55/2019/5 in št. 090-78/2019/9. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

To velja tudi za organ, pri tem pa IP še posebej izpostavlja svoje odločbe št. 090-145/2019, št. 090-16/2011/3, št. 090-268/2020, št. 090-1/2015 in št. 090-163/2016, v katerih je že odločal o dostopu do podatkov pri organu zaposlenih, torej policistov. Ob tem IP še dodaja, da je pravilno tudi stališče prosilca v pritožbi, da izjema od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ »prevlada« nad izjemo notranjega delovanja, kajti predmetna določba pravi, da se zahtevane informacije razkrijejo »ne glede na morebitne izjeme« (torej tudi v primeru obstoja izjeme notranjega delovanja). Tudi o tem je IP v praksi, tudi v zvezi z zaposlenimi pri organu, že večkrat odločal, npr. odločba št. 090-283/2015/8 z dne 17. 2. 2016, odločba št. 090-268/2020, št. 090-38/2020, št. 090-33/2020, št. 090-170/2016.

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. IP je ob tem sledil pritožbenim navedbam prosilca, da mu organ ni omogočil seznanitve s pisno oceno škodljivih posledic št. 090-17/2021/4 (202-01), na katero je organ oprl izpodbijano odločbo. Če bo organ v ponovljenem postopku svojo odločitev ponovno oprl na navedeno oceno, jo mora predhodno posredovati v seznanitev in morebitno izjasnitev prosilcu.

Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[2]

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri podatki so bili predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilca. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z zahtevanimi podatki nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Organ mora nadalje dokumente oziroma podatke presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora konkretno presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in konkretno navesti, zakaj in v katerem delu je delni dostop mogoč/ni mogoč.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije .. in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroški postopka.

Če bo organ pri presoji dokumentov oziroma podatkov ponovno ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja, mora konkretno navesti, v katerem delu je podana in za to podati konkretno obrazložitev. Kot izhaja iz prakse IP, mora organ za obstoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izkazati obstoj obeh kriterijev, torej, da gre za informacije, ki so nastale izključno z namenom njegovega notranjega delovanja (in javnosti niso znane), dalje pa še, da bi z razkritjem teh informacij nastale motnje pri njegovem delovanju ter kakšne bi te motnje bile. Pri tem mora organ konkretno izkazati verjetno vzročno zvezo med razkritjem informacije in nastalimi motnjami (ne zadošča le zatrjevanje), upoštevati pa mora tudi, ali so bile(še vedno so) tovrstne informacije javnosti s strani organa že razkrite.

Če bo organ ugotovil, da je izjema notranjega delovanja kljub vsemu podana, mora dalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca, kot je na to opozoril IP že uvodoma. To pomeni, da so podatki o porabi javnih sredstev absolutno javni in mora organ dostop prosilcu do teh podatkov omogočiti.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter sodno prakso in prakso IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka.

Prosilec je v pritožbenem postopku priglasil stroške, v zvezi s čimer IP ugotavlja, da je njegovo zahtevo treba, na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP, zavrniti. Po navedeni določbi gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. V konkretnem primeru se postopek vodi na zahtevo prosilca, zato ta sam nosi svoje stroške postopka, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

IP je ugotovil tudi, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] https://www.gov.si/novice/2021-04-02-podatki-o-placah-zaposlenih-v-mnz-za-marec-2021/

[2] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.