prosilec - Ministrstvo za zdravje

Številka: 090-206/2026/9

Datum: 9. 9. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 - ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 - odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22 in 40/25 - ZInfV-1; v nadaljevanju: ZDIJZ), 130. člena, prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE, 3/22 - ZDeb in 85/25; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 3. 5. 2026, zoper odločbe MINISTRSTVA ZA ZDRAVJE, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-34/2026-2711/3 z dne 24. 4. 2026, št. 090-26/2026/2711/4 z dne 28. 4. 2026 in št. 090-35/2026-2711-3 z dne 29. 4. 2026, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednji

SKLEP:

1.     Pritožbeni postopki zoper odločbe MINISTRSTVA ZA ZDRAVJE št. 090-34/2026-2711/3 z dne 24. 4. 2026, št. 090-26/2026/2711/4 z dne 28. 4. 2026 in št. 090-35/2026-2711-3 z dne 29. 4. 2026, se združijo v en pritožbeni postopek, ki se vodi pod št. 090-206/2026.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

in

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 3. 5. 2026 se delno ugodi. Odločbe MINISTRSTVA ZA ZDRAVJE, št. 090-34/2026-2711-3 z dne 24. 4. 2026, št. 090-26/2026-2711-4 z dne 28. 4. 2026 in št. 090-35/2026-2711-3 z dne 29. 4. 2026, se delno odpravijo in se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu posredovati še podatke o tem:

- kateri dokumenti izkazujejo normativno umestitev helikopterske nujne medicinske pomoči v veljavni zakonodaji, na način, da mu posreduje spletne povezave do Zakona o zdravstveni dejavnosti, Pravilnika o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči in Pravilnika o službi nujne medicinske pomoči, in sicer z navedbo določb z obravnavano tematiko;

- kateri organ je nosilec pristojnosti za organizacijo helikopterske nujne medicinske pomoči, na način, da mu posreduje spletno povezavo do Zakona o zdravstveni dejavnosti, in sicer z navedbo določb z obravnavano tematiko;

- kateri organ je nosilec dejavnosti za izvajanje helikopterske nujne medicinske pomoči, na način, da mu posreduje spletne povezave do Zakona o zdravstveni dejavnosti, Zakona o organiziranosti in delu v policiji, Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2026, Pravilnika o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči in Pravilnika o službi nujne medicinske pomoči ter do dokumentov o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, in sicer z navedbo določb predpisov z obravnavano tematiko ter z navedbo nazivov dokumentov o dogovoru in opredelitvijo delov teh dokumentov z obravnavano tematiko;

- kdo izvaja nadzor nas kakovostjo in varnostjo helikopterske nujne medicinske pomoči, na način, da mu posreduje spletno povezavo do Pravilnika o službi nujne medicinske pomoči, in sicer z navedbo določb z obravnavano tematiko;

- kateri dokumenti izkazujejo razmejitev odgovornosti organa in Ministrstva za notranje zadeve, na način, da mu posreduje spletni povezavi do Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2026, in Pravilnika o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči ter dokumentov o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, in sicer z navedbo določb predpisov z obravnavano tematiko ter nazivov in delov dokumentov o dogovorih z obravnavano tematiko;

- kateri dokumenti obravnavajo stroškovno učinkovitost obstoječega modela izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči, v katerem zagotavlja operativni del Policija, medicinski pa zdravstveni sistem, na način, da mu posreduje spletno povezavo do Zakona o zdravstveni dejavnosti in Pravilnika o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči, in sicer z navedbo določb z obravnavano tematiko;

- kateri organ je pristojen za organizacijo in izvajanje sekundarnih transportov na način, da mu posreduje spletni povezavi do Zakona o zdravstveni dejavnosti in Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2026, ter dokumentov o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, in sicer z navedbo določb predpisov z obravnavano tematiko ter z navedbo nazivov in delov dokumentov o dogovoru z obravnavano tematiko.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 14. 2. 2026 zahteval dokumente v zvezi s sistemsko ureditvijo, pravno umestitvijo, financiranjem in nadzorom nad helikoptersko nujno medicinsko pomočjo (v nadaljevanju: HNMP) v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS), in sicer:

- vse dokumente (analize, študije, pravna mnenja, interne ali zunanje elaborate), ki opredeljujejo nosilca HNMP kot javne zdravstvene dejavnosti v RS;

- dokumente, ki izkazujejo normativno umestitev HNMP v veljavni zakonodaji (zlasti v okviru zakonov s področja zdravstvene dejavnosti), vključno z morebitnimi osnutki, predlogi sprememb zakonov in podzakonskih aktov;

- vse analize, študije ali druge strokovne podlage, ki obravnavajo stroškovno učinkovitost obstoječega modela izvajanja HNMP, v katerem operativni del zagotavlja Policija, medicinski del pa zdravstveni sistem;

- vse dokumente, dopise, poročila, analize ali druga gradiva v zvezi z izvajanjem ali financiranjem HNMP, ki so bila posredovana Računskemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju: Računsko sodišče), pripravljena za potrebe morebitne revizije, nadzora ali poizvedb Računskega sodišča, ali jih je Računsko sodišče prejelo v zvezi z izvajanjem ali financiranjem HNMP;

- dokumente, iz katerih izhaja razmejitev odgovornosti med organom in Ministrstvom za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) glede izvajanja HNMP, spremljanja kakovosti in dostopnosti, spremljanja časovne učinkovitosti (npr. čas od dogodka do dokončne oskrbe), financiranja letalskega in medicinskega dela sistema;

- dokumente, ki pojasnjujejo, v čem se projekt 1714-24-0005 »Helikopterja za izvajanje nujne medicinske pomoči« vsebinsko, organizacijsko in pravno razlikuje od dosedanjega modela.

Na koncu zahteve je zaprosil še za določena pojasnila. Navedel je tudi, da naj organ izrecno pisno potrdi, če z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, in, da naj odstopi zahtevo ali njen del pristojnemu organu, če spada v pristojnost drugega organa. Kot način seznanitve je določil elektronsko obliko.

(2) S sklepom št. 090-26/206-2711-2 z dne 25. 2. 2026 je organ podaljšal rok za odločanje za tridesete delovnih dni, ker je ocenil, da bo za izvedbo postopkov v zvezi z dostopom do zahtevanih informacij potreboval več časa.

(3) Organ je nato o zahtevi odločil z odločbo št. 090-26/2026-2711/4 z dne 28. 4. 2026, s katero ji je delno ugodil. Upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ je organ preveril, ali razpolaga z dokumenti, iz katerih bi izhajali podatki, ki jih zahteva prosilec, in sicer pri javnih uslužbencih, ki pokrivajo delovno področje helikopterske nujne medicinske pomoči. Ugotovil je, da razpolaga z nekaterimi, pri čemer jih je večina dostopna na spletnih straneh. Na podlagi petega odstavka 6. člena ZDIJZ je tako organ posredoval prosilcu:

- glede zahtevanih dokumentov (analiz, študij, pravnih mnenj, internih ali zunanjih elaboratov), ki opredeljujejo nosilca HNMP kot javne zdravstvene dejavnosti v RS:

• spletno povezavo na Pravno-informacijski sistem Republike Slovenije (v nadaljevanju: PIRS), na kateri se nahaja Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej), konkretno njegov 6. člen,

• spletno povezavo na spletne strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS) glede dokumentov o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, kjer so objavljeni dokumenti o dogovoru o programih zdravstvenih storitev in, kjer je razvidno, da je nosilec HNMP država, ki z Uredbo o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za izvajanje, in obsegu sredstev za posamezno koledarsko leto dodeli program HNMP v izvajanje določeni enoti NMP,

• Sklep Vlade Republike Slovenije št. 16500-1/2024/2 z dne 6. 6. 2024 (v nadaljevanju: Sklep), s katerim je bila sprejeta odločitev, da se HNMP ter medbolnišnični helikopterski prevozi otrok v inkubatorjih v skladu z Uredbo Komisije (EU) št. 965/2012 dolgoročno izvajajo kot državna aktivnost z zrakoplovi Policije, in v tej povezavi Zakon o organiziranosti in delu v policiji;

- glede zahtevanih dokumentov, ki izkazujejo normativno umestitev HNMP v veljavni zakonodaji (zlasti v okviru zakonov s področja zdravstvene dejavnosti), vključno z morebitnimi osnutki, predlogi sprememb zakonov in podzakonskih aktov, je organ prosilca prav tako napotil na spletne strani PIRS, konkretno na 6. člen ZZDej, ter na Pravilnik o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči (v nadaljevanju: Pravilnik o pogojih HNMP) in Pravilnik o službi nujne medicinske pomoči (v nadaljevanju: Pravilnik o službi NMP);

- glede zahtevanih analiz, študij ali druge strokovne podlage, ki obravnavajo stroškovno učinkovitost obstoječega modela izvajanja HNMP, v katerem operativni del zagotavlja Policija, medicinski del pa zdravstveni sistem, je prosilca napotil na spletne strani PIRS, konkretno na ZZDej in Pravilnik o pogojih HNMP;

- glede zahtevanih dokumentov, iz katerih izhaja razmejitev odgovornosti med organom in MNZ (razen glede spremljanja kakovosti in dostopnosti), je posredoval prosilcu:

• Načrt aktiviranja in uporabe državnih zrakoplovov za nujne naloge zaščite, reševanja in pomoči ob naravnih in drugih nesrečah, za nujno medicinsko pomoč in medbolnišnične prevoze, prevoze otrok z inkubatorji ter za iskanje in reševanje zrakoplovov št. 842-8/2021 z dne 16. 9. 2021 (v nadaljevanju: Načrt),

• spletno povezavo na PIRS, konkretneje Pravilnik o pogojih HNMP, pri čemer je izpostavil še Uredbo o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za posamezno koledarsko leto (v nadaljevanju: Uredba),

• spletno povezavo na spletne strani ZZZS, kjer so objavljeni dokumenti o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, pri čemer je izpostavil še Uredbo, v kateri prilogi 1 je natančno opredeljeno, kateri stroški so zajeti v financiranje posameznega programa (kader, oprema, amortizacija, vzdrževanje, …);

- glede dokumentov, ki pojasnjujejo, v čem se projekt 1714-24-0005 vsebinsko, organizacijsko in pravno razlikuje od dosedanjega modela, je posredoval prosilcu Sklep, na podlagi katerega se HNMP ter medbolnišnični helikopterski prevozi otrok v inkubatorjih v skladu z Uredbo Komisije (EU) št. 965/2012 dolgoročno izvajajo kot državna aktivnost z zrakoplovi Policije, razen gorskega reševanja, ki ga še naprej skupaj izvajata Policija in Slovenska vojska.

V zvezi z zahtevanimi dokumenti, dopisi, poročili, analizami ali drugimi gradivi v zvezi z izvajanjem ali financiranjem HNMP, ki so bila posredovana Računskemu sodišču, pripravljena za potrebe morebitne revizije, nadzora ali poizvedb Računskega sodišča, ali jih je Računsko sodišče prejelo v zvezi z izvajanjem ali financiranjem HNMP, dokumenti, iz katerih izhaja razmejitev odgovornosti med organom in MNZ glede izvajanja spremljanja kakovosti in dostopnosti, ter glede pojasnil glede revizij področja HNMP pa je zahtevo zavrnil, saj z dokumenti ne razpolaga, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ.

(4) Prosilec je z zahtevo z dne 16. 3. 2026 zahteval dokumente v zvezi z organizacijo sekundarnih transportov pacientov, in sicer:

- dokument, zakon, podzakonski ali drug pravni akt, iz katerega izhaja pravna podlaga za izvajanje sekundarnih transportov pacientov z zrakoplovi (helikopterji ali letali) v Republiki Sloveniji;

- dokument ali akt, iz katerega izhaja, kateri organ ali izvajalec je pristojen za organizacijo in izvajanje zračnih sekundarnih transportov pacientov;

- dokument, ali strokovne smernice, ki določajo kriterije za odločitev med kopenskim in zračnim sekundarnim transportom pacienta.

Navedel je, da prosi za informacijo, na kateri pravni ali organizacijski podlagi se takšni transporti izvajajo v praksi, če posebni dokumenti ali pravna podlaga za zračne sekundarne transporte ne obstajajo. Kot način seznanitve je določil elektronsko obliko.

(5) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-35/2026-2711-3 z dne 29. 4. 2026, s katero ji je ugodil. Upoštevaje pojem informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je preveril, ali razpolaga z dokumenti, iz katerih izhajajo zahtevani podatki, in sicer pri javnih uslužbencih, ki pokrivajo delovno področje HNMP. Ugotovil je, da razpolaga z dokumentom glede pravne podlage za izvajanje sekundarnih transportov pacientov z zrakoplovi in posredoval prosilcu Načrt. V skladu s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ pa je prosilcu posredoval spletni povezavi na PIRS, na kateri se nahaja ZZDej, ter na spletne strani ZZZS, kjer so objavljeni dokumenti o dogovoru o programih zdravstvenih storitev.

(6) Z zahtevo z dne 26. 3. 2026 pa je prosilec zahteval posredovanje:

- konkretnega veljavnega akta (zakon, podzakonski predpis ali drug splošni akt), ki v RS sistemsko ureja HNMP kot del zdravstvene dejavnosti;

- pravnega akta, iz katerega nedvomno izhaja, kateri organ v RS je nosilec pristojnosti za organizacijo HNMP, za njeno izvajanje in, kdo izvaja nadzor nad kakovostjo in varnostjo dejavnosti;

- pravnega akta, ki določa, da se HNMP, medbolnišnični helikopterski prevozi in prevozi otrok v inkubatorjih lahko izvajajo kot enotna dejavnost v okviru iste organizacijske in operativne strukture;

- pravnega akta, iz katerega izhaja pravna podlaga za izvajanje HNMP kot državne aktivnosti z zrakoplovi Policije, kot je določeno v Sklepu.

(7) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-34/2026-2711/3 z dne 24. 4. 2026, s katero ji je ugodil v delu. Upoštevaje pojem informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je preveril, ali razpolaga z dokumenti, iz katerih izhajajo zahtevani podatki, in sicer pri javnih uslužbencih, ki pokrivajo delovno področje HNMP. Ugotovil je, da razpolaga z nekaterimi, pri čemer jih je večina dostopna na spletnih straneh. Organ je tako:

- glede zahteve prosilca po posredovanju pravnega akta, iz katerega nedvomno izhaja, kateri organ v RS je nosilec pristojnosti za organizacijo HNMP, posredoval prosilcu spletno povezavo na PIRS, na kateri se nahaja ZZDej, ter priložil Sklep;

- glede zahteve prosilca po posredovanju pravnega akta, iz katerega nedvomno izhaja, kateri organ v RS je nosilec dejavnosti za izvajanje HNMP, ga je prav tako napotil na splete strani PIRS, konkretno Pravilnik o pogojih izvajanja HNMP in Pravilnik o službi NMP;

- glede pravnega akta, iz katerega nedvoumno izhaja, kdo izvaja nadzor nad kakovostjo in varnostjo HNP, je napotil prosilca na spletne strani PIRS, kjer je objavljen Pravilnik o službi NMP;

Glede zahtevanega pravnega akta, iz katerega izhaja pravna podlaga za izvajanje HNMP kot državne aktivnosti z zrakoplovi Policije, pa je posredoval prosilcu Sklep.

Zahtevo za dostop do pravnega akta, ki v RS celovito sistemsko ureja HNMP, in do pravnega akta, ki določa, da se HNMP, medbolnišnični helikopterski prevozi in prevozi otrok v inkubatorjih lahko izvajajo kot enotna dejavnost v okviru iste organizacijske in operativne strukture, pa je zavrnil, ker je, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, ugotovil, da z dokumenti ne razpolaga.

(8) Prosilec je zoper navedene odločbe vložil pritožbo z dne 3. 5. 2026, in sicer zaradi napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava (ZDIJZ) ter bistvene kršitve pravil upravnega postopka:

- organ je napačno uporabil določbo petega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ni zahteval splošno veljavnih aktov, ampak konkretne izvedbene oziroma operativne akte, splošni zakonski okviri (npr. ZZDej) namreč ne urejajo vprašanj dejanskega izvajanja, odgovornosti in nadzora, ter ni konkretno pojasnil, kateri dokumenti na navedenih povezavah naj bi vsebinsko ustrezali posameznim točkam zahteve;

- organ se ni vsebinsko opredelil do ključnih vprašanj zahteve, zlasti glede nosilcev organizacije, nosilcev odgovornosti in sistema nadzora nad izvajanjem dejavnosti, ampak je namesto identifikacije konkretnih dokumentov navedel splošne predpise brez neposredne povezave z zahtevanimi informacijami;

- navedba organa, da s posameznimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, je pavšalna in neizkazana, saj golo zanikanje obstoja dokumentov brez konkretne obrazložitve ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe;

- iz izpodbijanih odločb izhaja notranja protislovnost.

Izpostavil je, da v obravnavani zadevi ne gre za abstraktna pravna vprašanja, ampak za vprašanja transparentnosti delovanja sistema, ki se financira iz javnih sredstev, neposredno vpliva na življenje in varnost pacientov ter zahteva jasno določene nosilce odgovornosti.

(9) Organ po prejemu pritožbe izpodbijanih odločb ni nadomestil z novimi ter jo je, z dopisi št. 090-26/2026-2711/6 z dne 11. 5. 2026, št. 090-34/2026-2711/4 z dne 11. 5. 2026 in št. 090-35/2026-2711/4 z dne 11. 5. 2026 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil celotne spise in popise navedenih zadev.

(10) Na poziv IP, št. 090-206/2026/6 z dne 25. 8. 2026, je organ 28. 8. 2026 posredoval IP odgovor št. 090-26/2026-2711/12, 090-34/2026-2711/10, 090-35/2026-2711/10 z dne 27. 8. 2026, kateremu je priložil Akt o notranji organizaciji in sistematizaciji delovnih mest na Ministrstvu za zdravje (v nadaljevanju: Akt). Pojasnil je še:

- Pristojna oseba za posredovanje informacij javnega značaja je za posredovanje zahtevanih dokumentov zaprosila pri notranji organizacijski enoti, Službi za nujno medicinsko pomoč, ki skladno s 4. členom Akta med drugim opravlja naloge, ki se nanašajo na dejavnost helikopterske nujne medicinske pomoči in sekundarnih prevozov. Imenovana služba je preverila interno podmapo skupnega diska Službe za nujno medicinsko pomoč in izredne razmere »70_HNMP«. Nadalje je v informacijskem sistemu Krpan pregledala zadetke po ključnih besedah »helikopter« in »HNMP«.

- Organ je prosilcu v odločbah pojasnil, da z drugimi zahtevanimi dokumenti, kot tistimi, ki jih je posredoval, ne razpolaga. To je razlog, da prosilcu ni mogel posredovati drugih aktov, ki jih želi oziroma za delno zavrnitev zahtev. Prosilec je na npr. v svoji zahtevi, zadeva št. 090-34/2026, zapisal, da zahteva »konkreten veljaven pravni akt (zakon, podzakonski predpis ali drug splošni akt)«. Smiselno podobno je zapisal tudi v preostalih zahtevah, št. 090-26/2026 in 090-35/2026. Organ mu je zahtevano posredoval, v presežku pa zahtevo zavrnil zaradi nerazpolaganja s preostalimi dokumenti.

- V zvezi z drugo točko 3. alineje zahteve pa je organ pripomnil, da je v zvezi z »vsebinskimi pojasnili« ravnal v skladu z določili ZDIJZ ter stališči IP in Upravnega sodišča[1], zato vsebinskih pojasnil v postopku po ZDIJZ ni podajal.

- Glede pritožbene navedbe o zatrjevanju organa, da sistemskih aktov za HNMP nima, hkrati pa navaja, da se dejavnost izvaja kot državna aktivnost, pa je pojasnil, da je izvajanje dejavnosti HNMP v Sloveniji urejena z več pravnimi podlagami, v zvezi s katerimi je prosilcu tudi posredoval spletne povezave.

(11) Prosilec je v zvezi z odgovorom organa iz predhodne točke, ki mi je bil posredovan v vednost, opozoril na novo okoliščino, ki je po njegovem mnenju pomembna za presojo navedbe organa, da z drugimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Izpostavil je, da organ v odgovoru IP navaja, da »sistemskih aktov za HNMP nima« ter, da je zahtevano dokumentacijo iskal pri Službi za nujno medicinsko pomoč, v interni podmapi skupnega diska »70_HNMP« in v informacijskem sistemu Krpan po ključnih besedah »helikopter« in »HNMP«. Navedel je namreč, da mu je Policija v drugem postopku po ZDIJZ izdala drugo delno odločbo št. 090-19/2026/26 (2-05), iz katere izhaja, da Policija razpolaga najmanj z naslednjimi dokumenti, in sicer:

- Identifikacija investicijskega projekta, št. 430-159/2024/111 z dne 2. 10. 2024;

- Predinvesticijska zasnova za nakup dveh novih namenskih helikopterjev za izvajanje helikopterske nujne pomoči, št. 430-159/2024/150 z dne 29. 11. 2024;

- Strategija razvoja Letalske policijske enote 2019–2025, št. 007-186/2016/59 z dne 22. 1. 2020.

Še posebej je opozoril na Predinvesticijsko zasnovo za nakup dveh novih namenskih helikopterjev za izvajanje helikopterske nujne pomoči. Gre za dokument, ki že po svojem naslovu neposredno zadeva organizacijo oziroma zagotavljanje HNMP in nakup namenskih državnih helikopterjev za ta namen. Obstoj tega dokumenta predstavlja pomembno okoliščino pri presoji, ali je organ opravil dovolj popolno iskanje dokumentacije, ki ustreza njegovi zahtevi. Ne trdi sicer, da navedeni dokument že zaradi njegovega obstoja pri Policiji nujno poseduje tudi organ, meni pa, da je treba preveriti, ali je organ pri pripravi oziroma obravnavi tega investicijskega projekta sodelovalo, dokument prejelo, ga obravnavalo, nanj podalo pripombe ali soglasje oziroma ali v zvezi z njim razpolaga z medresorsko korespondenco, zapisniki, strokovnimi podlagami ali drugimi dokumenti. To je toliko pomembneje, ker gre za nabavo namenskih helikopterjev za izvajanje helikopterske nujne pomoči, torej za dejavnost, za katero organa navaja samo, da jo znotraj ministrstva obravnava Služba za nujno medicinsko pomoč. Meni pa tudi, da iskanje zgolj po podmapi »70_HNMP« ter po ključnih besedah »helikopter« in »HNMP« samo po sebi ne izključuje obstoja dokumentacije pod drugimi klasifikacijskimi znaki, zadevami ali izrazi, zlasti v zvezi z investicijskim projektom št. 430-159/2024, medresorskim usklajevanjem, nabavo namenskih helikopterjev, sekundarnimi prevozi, mrežo NMP oziroma organizacijo helikopterske nujne medicinske pomoči.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(12) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(13) Prosilec izpodbija odločbo organa v delu, in sicer, ker:

- se organ ni vsebinsko opredelil do ključnih vprašanj zahteve, ampak je namesto identifikacije konkretnih dokumentov navedel splošne predpise brez neposredne povezave z zahtevanimi informacijami;

- so navedbe organa, da s posameznimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, pavšalne in neizkazane, saj golo zanikanje obstoja dokumentov brez konkretne obrazložitve ne zadosti standardu obrazloženosti upravne odločbe;

- iz izpodbijanih odločb izhaja notranja protislovnost.

(14) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru primarno je, ali so pri vseh zahtevanih podatkih izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

K SKLEPU:

(15) V skladu z drugim odstavkom 130. člena ZUP (v povezavi s prvim odstavkom istega člena) lahko organ začne in vodi en sam postopek tudi takrat, ko ena ali več strank uveljavlja v postopku več različnih zahtevkov, če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in, če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen.

(16) Glede na to, da so izpolnjeni pogoji za združitev zadev v en postopek po določbah 130. člena ZUP, je IP odločanje o treh pritožbah združil, tako da bo odločil z eno zadevo. Pritožbe prosilca se namreč nanašajo na skupen element dejanskega stanja, torej zahtevani so dokumenti oziroma informacije, ki se nanašajo na določeno področje organa (HNMP, medbolnišnični helikopterski prevoz in prevoz otrok v inkubatorjih), pravna podlaga za pritožbe je ista, torej ZDIJZ, in za odločanje o pritožbah je stvarno pristojen isti organ, to je IP. Takšno postopanje IP narekuje tudi načelo ekonomičnosti postopka, ki ga določa ZUP v 14. členu.

(17) Ta sklep je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščen plačila upravne takse, in v tem postopku posebni stroški niso nastali.

K ODLOČBI:

Informacija javnega značaja

(18) Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(19) Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času vložitve zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, ustvarjati novih dokumentov, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov, vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov. Torej niti prosilci niti IP nimajo po tem zakonu nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilili organ, da posebej, na zahtevo prosilca, ustvari določen dokument ali pridobi dokument, s katerim ne razpolaga.

(20) IP po vpogledu v posredovano dokumentacijo, upoštevaje pritožbene navedbe, ugotavlja:

- Naloge, ki se nanašajo na dejavnost HNMP in sekundarnih prevozov, opravlja pri organu Služba za nujno medicinsko pomoč in izredne razmere (v nadaljevanju: Služba), kot to izhaja iz navedb organa in 4. člena Akta (10. točka).

- Služba, ki je torej pristojna za področje dela organa, na katerega se nanaša zahteva prosilca, je preverila interno podmapo skupnega diska Službe ter informacijski sistem organa Krpan, in sicer po ključnih besedah »helikopter« in »HNMP«. Po mnenju IP je Služba ravnala povsem ustrezno, ko je obstoj dokumentov preverila s ključnima besedama v svoji podmapi in v informacijskem sistemu organa. Na enak način bi obstoj zahtevanih podatkov preverjal tudi IP. Ob tem IP poudarja, da ZDIJZ organom ne nalaga, da morajo v svojih informacijskih bazah preveriti vsak dokument posebej. Kot je IP že večkrat navedel v svojih odločbah[2], in zapisalo v svojih sodbah tudi Upravno sodišče[3], je potreben pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta. Bistveno torej je, da iskanje dokumentov po določenih kriterijih, ki so odvisni od opredelitve zahteve posameznega prosilca, omogoča organu priklic dokumentov na enostaven način z manjšim časovnim vložkom.

- Navedbe prosilca z dne 28. 8. 2026, da mu je Policija izdala drugo delno odločbo, s katero je ugotovila obstoj Identifikacije investicijskega projekta, št. 430-159/2024/111 z dne 2. 10. 2024, Predinvesticijske zasnove za nakup dveh novih namenskih helikopterjev za izvajanje helikopterske nujne pomoči, št. 430-159/2024/150 z dne 29. 11. 2024, ter Strategije razvoja Letalske policijske enote 2019 - 2025, št. 007-186/2016/59 z dne 22. 1. 2020, v ničemer ne zanikajo navedb organa o obstoju oziroma neobstoju zahtevanih dokumentov pri organu. MNZ je namreč odločilo o dokumentih, s katerimi razpolaga samo, in ne o dokumentih, s katerimi razpolaga organ. Poleg tega IP po vpogledu v Sklep, dostop do katerega je organ prosilcu omogočil (odločba št. 090-26/2026-2711/4 z dne 28. 4. 2026), ugotavlja, da se HNMP ter medbolnišnični helikopterski prevozi in prevozi otrok v inkubatorjih v skladu z Uredbo Komisije (EU) št. 965/2012 dolgoročno izvajajo kot državna aktivnost z zrakoplovi Policije, in da Ministrstvo za notranje zadeve za potrebe izvajanja teh nalog izvede aktivnosti za nakup dveh namenskih helikopterjev. Sklep torej v tej zvezi določa pristojnosti MNZ in ne organa, zato lahko IP tudi iz tega razloga sledi navedbam organa, da z drugimi dokumenti kot s tistimi, o dostopu do katerih je odločil, ne razpolaga.

- Prosilec je svoje zahteve opredelil tudi kot zahteve po dostopu do »konkretnega veljavnega akta (zakon, podzakonski predpis ali drug splošni akt), …«, ali do »pravnega akta, iz katerega nedvomno izhaja …« ipd.. Upoštevaje navedeno tako IP ne more slediti pritožbenim navedbam prosilca, da ni zahteval splošno veljavnih predpisov in, da posledično ni odločil zakonito na konkretno zahtevo. Prosilec je namreč izrecno zahteval veljavne predpise od zakonov do drugih splošnih aktov. Poleg tega organ ni posredoval prosilcu samo spletnih povezav do zakonov, ampak tudi do podzakonskih aktov, ki urejajo posamezno področje, na katerega se nanaša zahteva, ter mu z odločitvijo posredoval tudi druge dokumente, kot sta npr. Sklep in Načrt.

- IP prav tako ne more slediti pritožbenim navedbam, da se organ ni opredelil do ključnih vprašanj zahteve glede nosilcev organizacije, nosilcev odgovornosti in sistema nadzora nad izvajanjem dejavnosti:

• IP ugotavlja, da je prosilec v zvezi s temi podatki zahteval dokumente »sistemske ureditve, pravne umestitve, financiranja in nadzora nad HNMP« ter nadalje zahtevo konkretiziral po dostopu do dokumentov, ki opredeljujejo nosilca HNMP kot javne zdravstvene dejavnosti v RS in razmejitev odgovornosti med organom in MNZ. Glede na takšno opredelitev zahteve IP ocenjuje, da odgovor organa ustreza predmetu zahteve. Organ je prosilcu posredoval spletno povezavo na PIRS oziroma ga napotil na 6. člen ZZDej, ter spletno povezavo na spletne strani ZZZS glede dokumentov o dogovoru o programih zdravstvenih storitev, kjer so objavljeni dokumenti o dogovoru o programih zdravstvenih storitev in, kjer je razvidno, da je nosilec HNMP država, ki z Uredbo o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za izvajanje, in obsegu sredstev za posamezno koledarsko leto dodeli program HNMP v izvajanje določeni enoti NMP.

• Glede zahtevanega pravnega akta, iz katerega nedvoumno izhaja, kdo izvaja nadzor nad kakovostjo in varnostjo HNP, je napotil prosilca na spletne strani PIRS, kjer je objavljen Pravilnik o službi NMP. Glede na to splošno opredelitev zahteve IP tudi v tem delu zahteve meni, da jo je organ izpolnil, saj se zahteva nanaša na konkreten pravni akt, in tudi odgovor organa napotuje na konkreten pravni akt, to je Pravilnik o službi NMP.

- Glede pritožbene navedbe, da bi moral organ razčistiti organizacijsko strukturo izvajanja HNMP, pa IP ugotavlja, da organ k temu ni zavezan po določbah ZDIJZ. Organ je tako po mnenju IP odločil pravilno, ko je prosilcu posredoval spletne povezave, ki zahtevano tematiko urejajo. Kot je navedel že organ je izvajanje dejavnosti HNMP v Sloveniji urejena z več pravnimi podlagami, v zvezi s katerimi je prosilcu tudi posredoval spletne povezave.

- Ne nazadnje pa je ugotoviti tudi, da prosilec sam v uvodu pritožbenih navedb navaja, da je zahteval »dostop do dokumentov, ki se nanašajo na sistemsko ureditev HNMP«, in sicer:

- pravnih aktov, ki sistemsko opredeljujejo HNMP kot zdravstveno dejavnost,

- dokumentov, iz katerih izhajajo nosilec organizacije, nosilec odgovornosti in sistema nadzora nad izvajanjem dejavnosti,

- pravnih podlag za izvajanje HNMP kot državne aktivnosti,

- pravnih podlag za izvajanje sekundarnih zračnih transportov pacientov,

- dokumentov, ki določajo kriterije za odločanje med kopenskim in zračnim transportom.

(21) Ob navedenem in ob upoštevanju določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ pa IP poudarja, da organ po zakonu ni dolžan pripravljati za prosilca nobenih pojasnil. Ta določba tako organ tudi ne zavezuje k obrazložitvam, zakaj dokumenti glede na naravo in pomen dejavnosti ne obstajajo. Organi sicer lahko podajo pojasnilo, če tako ocenijo sami. Ob tem IP dodaja, da IP zadeve rešuje case by case, zato pavšalno sklicevanje na prakso IP ni relevantno pri utemeljitvi pritožbenih navedb. Upoštevaje navedeno določbo pa organ tudi ni dolžan pridobiti dokumentov oziroma podatkov od »povezanih« organov (MNZ, MORS). Organ je na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ dolžan odločiti le o dostopu do zahtevanih dokumentov, s katerimi razpolaga v času vložitve zahteve. Organ je torej dolžan ugotoviti, ali so pri posamezni zahtevi izpolnjeni pogoji za obstoj zahtevane informacije in, ali je zahtevana informacija, s katero organ razpolaga v materializirani obliki, javno dostopna (v celoti ali delno).

(22) Na podlagi navedenega IP tako zaključuje, da je organ odločil o dostopu do zahtevanih dokumentov, s katerimi je razpolagal v času vložitve prosilčevih zahtev. IP po pregledu zadeve tudi nima nobenega razloga, da bi v navedbe organa dvomil. Organ je namreč prosilcu posredoval posamezne dokumente že ob posredovanju odločb, posredoval pa mu je tudi posamezne spletne povezave in podal kratka pojasnila. Da organ nujno ne razpolaga v vsemi zahtevanimi dokumenti, pa izhaja tudi iz posameznih navedb prosilca (že iz zahtev). Ob tem pa je pomembno tudi dejstvo, da področje, na katerega se nanašajo zahteve prosilca, ni samo v pristojnosti organa, ampak tudi drugih.

(23) Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente oziroma podatke, s katerimi v času vložitve zahteve ni razpolagal v materializirani obliki, upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Ob tem IP poudarja še, da v pritožbenem postopku po določbah ZDIJZ nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa oziroma v ugotavljanje, ali bi ta moral razpolagati z določenimi informacijami.

Seznanitev z zahtevano informacijo

(24) IP ugotavlja, da je organ v večjem delu zahtevanih dokumentov oziroma podatkov posredoval prosilcu spletne povezave do posameznih predpisov in dokumentov, pri čemer pa v vseh primerih v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel konkretnih določb oziroma delov teh dokumentov, ki se konkretno nanašajo na zahtevane podatke. IP pa nadalje ugotavlja tudi, da prosilec načeloma ne nasprotuje takšnemu dostopu do zahtevanih dokumentov oziroma podatkov, nasprotuje pa sklicevanju na splošno veljavne predpise oziroma splošne zakonske okvire in splošno dostopne pravne vire brez konkretne opredelitve, kateri dokumenti naj bi vsebinsko ustrezali posamezni točki zahteve.

(25) V skladu s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ lahko organ posreduje prosilcu samo napotilo, kje se informacija nahaja, če je zahtevana informacija dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno).

(26) Upoštevaje navedeno in pritožbene navedbe IP zaključuje, da je organ postopal po zakonski določbi petega odstavka 6. člena ZDIJZ le deloma, saj posameznih dokumentov(dogovorov) ob posredovanju spletnih povezav ni konkretiziral (po naslovih in delih), pri posameznih predpisih pa ni navedel določb, iz katerih izhajajo zahtevani podatki. IP je tako odločil, da mora organ ponovno posredovati prosilcu spletne povezave do predpisov in dokumentov, ki obsegajo zahtevane podatke, kot to izhaja iz 1. točke te odločbe.

(27) Glede navedb prosilca o razlogih, zaradi katerih zahteva te podatke, pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Ob tem IP poudarja še, da je kot pritožbeni organ pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja in se ni pristojen spuščati v (ne)pravilnost postopanja organa v drugih, od ZDIJZ neodvisnih postopkih.

Sklepno

(28) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil. Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je tako IP izpodbijano odločbo v delu odpravil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo, upoštevaje prvi odstavek 248. člena ZDIJZ, zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(29) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

(30) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper sklep ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Po 1. členu ZDIJZ so zavezanci dolžni omogočiti dostop le do informacij, ki že obstajajo in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo, prav tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, podajati pojasnil, da bi zadostili zahtevi prosilca.

[2] Npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-87/2020, št. 090-92/2020, št. 090-249/2020.

[3] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 79/2009-10.