prosilec - Ministrstvo za okolje in prostor

Številka: 090-395/2026/2

Datum:  23. 9. 2026  

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi društva … (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 8. 2026, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 090-149/2026-2560-6 z dne 10. 8. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 14. 8. 2026, zoper odločbo št. 090-149/2026-2560-6 z dne 10. 8. 2026, se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 22. 7. 2026 organ zaprosil, da mu v skladu z ZDIJZ posreduje informacije javnega značaja oziroma dokumente, povezane s pripravo in izvajanjem Pravilnika o izvedbi presoje tveganja za naravo ob naselitvi tujerodnih vrst, in sicer:

·         v zvezi s pripravo Pravilnika:

- sklep oz. drugo dokumentacijo o začetku priprave pravilnika;

- seznam članov delovne skupine oziroma vseh oseb, ki so sodelovale pri pripravi pravilnika;

- seznam institucij, organizacij in zunanjih strokovnjakov, ki so sodelovali pri pripravi pravilnika;

- zapisnike sej delovne skupine oziroma drugih sestankov, na katerih se je pripravljal pravilnik;

- vse osnutke pravilnika in obrazložitve sprememb med posameznimi različicami.

·         v zvezi s strokovno podlago:

- vse strokovne podlage, uporabljene pri pripravi pravilnika, zlasti: strokovna mnenja, znanstvene študije, analize tveganja, primerjalnopravne analize, analize administrativnih učinkov, analize ekonomskih učinkov, druge dokumente, na katerih temeljijo posamezne rešitve pravilnika.

·         v zvezi s primerjalnopravno analizo:

- dokumentacijo, iz katere izhaja katere države članice Evropske unije so bile analizirane pri pripravi pravilnika, katere njihove ureditve so bile uporabljene kot zgled, primerjalnopravne analize, če obstajajo.

·         v zvezi z metodologijo presoj:

- dokumentacijo, ki določa ali pojasnjuje: metodologijo izdelave presoj tveganja,

- smernice za presojevalce,

- interne usmeritve ministrstva,

- priporočila glede uporabe znanstvene literature,

- način obravnave negotovosti,

- način določanja stopnje tveganja.

·         v zvezi s petletno veljavnostjo presoj:

- vse strokovne podlage, analize, študije, mnenja ali drugo dokumentacijo, na podlagi katere je bilo določeno, da presoja tveganja velja pet let.

·         v zvezi s ponavljanjem presoj:

- dokumentacijo, iz katere izhajajo strokovni razlogi za ureditev, po kateri mora vsak vlagatelj ponovno pridobiti presojo tveganja za isto vrsto, čeprav je bila za isto vrsto že izdelana presoja.

·         v zvezi z javnimi pooblastili:

- merila za podelitev javnih pooblastil za izdelavo presoj,

- pogoje za pridobitev pooblastila,

- seznam vseh pooblaščenih presojevalcev od začetka izvajanja pravilnika dalje, skupaj z datumi podelitve pooblastil,

- število aktivnih pooblaščenih presojevalcev po posameznih letih.

·         v zvezi z delovanjem sistema:

- statistične podatke po posameznih letih o: številu izdelanih presoj, številu različnih vrst, za katere so bile izdelane presoje, številu ponovljenih presoj za isto vrsto, številu obnovljenih presoj po poteku petletne veljavnosti, število zavrnjenih ali ustavljenih po posameznih letih, za katere vrste so bile presoje odobrene, zavrnjene in ustavljene.

·         v zvezi z analizo delovanja sistema:

- vse analize, poročila ali drugo dokumentacijo glede: učinkovitosti sistema, dostopnosti pooblaščenih presojevalcev, administrativnih bremen za vlagatelje, ekonomskih učinkov sistema, predlogov za spremembo pravilnika, informacijo o tem, kolikokrat je bil pravilnik od uveljavitve spremenjen oziroma noveliran ter kakšni so bili razlogi za posamezne spremembe.

·         v zvezi z javno obravnavo:

- vse pripombe, prejete v okviru javne obravnave pravilnika,

- odgovore ministrstva na prejete pripombe,

- obrazložitve sprejetja oziroma zavrnitve posameznih pripomb.

·         v zvezi z integriteto priprave predpisa:

- dokumentacijo, iz katere izhaja, kako je bilo pri pripravi pravilnika obravnavano vprašanje preprečevanja dejanskega ali navideznega konflikta interesov oseb, ki so sodelovale pri pripravi pravilnika in so kasneje opravljale oziroma opravljajo presoje tveganja na podlagi javnega pooblastila

Kot način seznanitve je določil elektronsko obliko.

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-149/2026-2560-6 z dne 10. 8. 2026 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil, ker zahtevani dokumenti v materializirani obliki ne obstajajo.

(3) Zoper navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo neposredno pri IP, ki jo je skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP odstopil organu v predhodni preizkus. Organ po opravljenem preizkusu, pritožbi ni ugodil in izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo na podlagi 245. člena ZUP odstopil v odločanje IP.

(4) V pritožbi prosilec navaja, da odločbo izpodbija zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja glede obstoja zahtevane dokumentacije ter posledično zaradi vprašljivosti zaključka, da organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Meni, da glede na naravo, trajanje in dejansko izvajanje sistema presoje tveganja za naravo obstajajo dovolj močni objektivni indici za obstoj vsaj dela zahtevane dokumentacije, zaradi česar je potreben dejanski in neodvisen preizkus ugotovitve organa, da z dokumentacijo ne razpolaga.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali do napačne uporabe materialnega prava.

(6) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno v obravnavani zadevi je, ali je organ pred sprejemom odločitve, da z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga, izvedel ustrezen in zadosten ugotovitveni postopek. 

(7) Trditev, da ne razpolaga z zahtevanimi informacijami in dokumenti, mora organ dokazati, kar pa po presoji IP iz izpodbijane odločbe ni razvidno. Neobstoj dokumenta kot neobstoj kriterija materializirane oblike je lahko razlog za zavrnitev dostopa, vendar pa bi moral organ konkretno obrazložiti, kakšen ugotovitveni postopek je v tej zvezi izvedel, česar pa organ ni storil. Po mnenju IP prosilec v pritožbi utemeljeno opozarja, da dejansko stanje v postopku na prvi stopnji ni bilo popolno ugotovljeno. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi organ pred sprejemom zaključka izvedel celovit ugotovitveni postopek, na podlagi katerega bi bilo mogoče zanesljivo ugotoviti, ali z zahtevanimi dokumenti oziroma vsaj njihovim delom dejansko ne razpolaga.

(8) Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je organ dostop zavrnil, ker ni podan kriterij materializirane oblike, pri čemer je svojo odločitev utemeljil zgolj na način, da je pojasnil, da je na podlagi splošnega iskalnika informacijskega sistema v iskalnik vnesel ključne besede: »Pravilnik o izvedbi presoje tveganja za naravo ob naselitv*tujerodni*vrst*, Pravilnik*naselitev*tujerodni*vrst*«, Pravilnik tujerodn*vrst*, Pravilni*tujerodn*vrst*.« Dalje navaja, da je pristojno organizacijsko enoto, tj. Direktorat za okolje, naravo in podnebje, pozval, naj preveri, ali razpolaga z zahtevano dokumentacijo. Ta je organu sporočila, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Na tej podlagi je organ zaključil, da zahtevana dokumentacija pri njem ne obstaja oz. da z njo ne razpolaga.

(9) Takšen opis izvedenih dejanj pa glede na vsebino zahteve in navedbe prosilca ne omogoča zanesljivega zaključka o neobstoju oziroma nerazpolaganju z zahtevanimi informacijami. Zlasti ni razvidno, katere konkretne evidence, informacijske sisteme, zbirke podatkov, dokumentarno gradivo oziroma druge vire informacij je organ preveril, na kakšen način je bilo iskanje izvedeno.

(10) Pri presoji, ali organ razpolaga z zahtevano informacijo javnega značaja, je treba izhajati iz konkretnih okoliščin posamezne zahteve. Prosilec v pritožbi pojasni, da zahteva ni bila omejena zgolj na dokumentacijo, nastalo ob pripravi Pravilnika. Izrecno je zahteval informacije in dokumentacijo »vse od uveljavitve Pravilnika do dne 20. 7. 2026«. Predmet zahteve je bil zato celoten sistem priprave, izvajanja in uporabe Pravilnika v obdobju več kot dveh desetletij. Že iz same strukture zahteve naj bi bilo po njegovem mnenju razvidno, da ni zahteval enega samega dokumenta oziroma zbirke dokumentov, temveč več različnih kategorij dokumentarnega gradiva, ki so lahko nastale v različnih obdobjih in se lahko nahajajo v različnih upravnih spisih, evidencah, arhivih oziroma notranjih organizacijskih enotah organa. Dalje opozarja, da v kolikor zbirna statistika ne obstaja, to samo po sebi še ne pomeni, da ne obstajajo posamezne presoje, odločbe, vloge, upravni spisi, evidence, seznami, sklepi, dopisi, strokovna mnenja ali drugi dokumenti, ki so nastali pri izvajanju sistema. Prosilec meni, da način iskanja, opisan v odločbi, vzbuja dvom o popolnosti preverjanja. Če prosilec zatrjuje obstoj dokumentacije in svoje navedbe utemeljuje s konkretnimi okoliščinami, mora organ v okviru ugotovitvenega postopka preveriti, ali so takšne navedbe utemeljene, ter izvesti ustrezne poizvedbe pri vseh relevantnih organizacijskih enotah in v vseh relevantnih zbirkah oziroma evidencah. Pri tem ni dovolj zgolj pavšalna ugotovitev, da dokumentacije ni našel oziroma da pristojna enota z njo ne razpolaga. Izvedeni način preverjanja mora biti takšen, da je na njegovi podlagi mogoče zanesljivo zaključiti, da organ z zahtevano dokumentacijo dejansko ne razpolaga. Zato dejansko stanje glede obstoja oziroma razpolaganja z zahtevano dokumentacijo ni bilo popolno ugotovljeno, posledično pa tudi ni mogoče preizkusiti pravilnosti zaključka organa, da zahtevi ni mogoče ugoditi zaradi neobstoja zahtevanih informacij.

(11) Takšna pomanjkljivost je pomembna tudi z vidika obrazložitve odločbe. V primeru, ko organ zahtevo zavrne zaradi ugotovitve, da z zahtevano informacijo ne razpolaga, mora biti iz obrazložitve razvidno, kako je do tega zaključka prišel. Le na ta način je mogoče preveriti pravilnost in zakonitost njegove odločitve, prosilcu pa omogočiti učinkovito uveljavljanje pravnega sredstva.

(12) Pritožbeni organ zato ocenjuje, da na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v postopku na prvi stopnji, ni mogoče zanesljivo odločiti o utemeljenosti zahteve. Ker gre za dejstva, ki jih je dolžan v prvi vrsti ugotoviti organ, ki z zahtevo razpolaga, je treba zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek.

Napotila organu prve stopnje

(13) Organ bo moral v ponovljenem postopku:

- izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno ugotoviti, ali razpolaga z zahtevanimi informacijami. Naloga uradne osebe za posredovanje informacij javnega značaja, je da izvede celovit ugotovitveni postopek ter preveri, ali obstajajo zahtevane informacije in pojasni, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je ob tem izvedla (npr. ali je organ pri ugotavljanju obstoja zahtevanih informacij dejansko preveril konkretne upravne spise, v katerih so bile presoje tveganja predložene oziroma uporabljene, ali je preveril, če se starejša dokumentacija nahaja v starejših informacijskih sistemih oziroma arhivskem gradivu, preveri dokumentacijo, povezano s podeljevanjem in izvajanjem javnih pooblastil za izdelavo presoj, starejše dokumentarno in arhivsko gradivo ter dokumentacijo prejšnjih organizacijskih oblik oziroma pravnih predhodnikov pristojnega ministrstva, kolikor z njo razpolaga, ipd..). Šele tako izveden ugotovitveni postopek bo zadostil načelu materialne resnice in popolne ugotovitve dejanskega stanja.

- popolno ugotoviti dejansko stanje, torej s katerimi dokumenti razpolaga ter se opredeliti do vprašanja, katere dokumente je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve, in sicer na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. zahtevi prve alineje prosilca ustreza dokument s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta, ki je predmet presoje) in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. Če organ na podlagi zahteve sam ne zna ugotoviti, katere dokumente je prosilec zahteval, oziroma je mnenja, da zahteva ni dovolj konkretizirana, ga mora pozvati na dopolnitev zahteve. Organ je namreč skladno z 18. členom ZDIJZ dolžan prosilcem nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve. Če je organu zahteva prosilca nerazumljiva/nejasna oz. če organ, glede na vrsto podatkov, ki jih vodi, ne ve, oz. ne more razbrati, kateri konkretni podatki so predmet njegove zahteve ali morebiti za katero obdobje prosilec zahteva dokumente, ga je organ dolžan pozvati na dopolnitev in mu hkrati pomagati pri konkretnejši opredelitvi;

- v primeru zavrnitev zahteve zaradi neobstoja dokumentov svojo odločitev utemeljiti z navajanji in dokazi o tem, na kakšen način je ugotavljal, ali z zahtevano dokumentacijo razpolaga (npr. v katere konkretne dele zbirke oziroma evidence dokumentarnega gradiva in na podlagi katerih ključnih besed oziroma drugih oznak je organ vpogledal; katera konkretna dejstva in pri katerih konkretnih pristojnih osebah je organ preverjal, ipd.) ter kaj konkretno je pri tem ugotovil (npr. kaj je ugotovil po pregledu dokumentov, s katerimi razpolaga, kaj so glede neobstoječih dokumentov pojasnile osebe, pristojne za zahtevano dokumentacijo, ipd.). Ob tem IP še pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem;

- se glede dokumentov, s katerimi razpolaga, konkretno, in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj: ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ nadalje ugotoviti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa, pri čemer se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument;

- v primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere so prosilci upravičeni. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. Če bo organ ponovno vztrajal, da z določenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, mora natančno pojasniti, kako je vodil ugotovitveni postopek in konkretno navesti razloge, zakaj z dokumenti ne razpolaga.

(14) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je IP izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP.

(15) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(16) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila :

Polona Marinko, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,

namestnica pooblaščenke