prosilec - Medicinska fakulteta v Ljubljani

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do podatkov o imenih in priimkih 15 največjih prejemnikov izplačil delovne uspešnosti za leto 2021. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so zahtevani podatki o imenih in priimkih podatki, ki so povezani tako z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011 zavzela stališče, da gre tudi pri izplačilih dodatne delovne uspešnosti iz sredstev, pridobljenih na trgu, za prosto dostopne informacije javnega značaja na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev, izpostavilo pa je še eno pravno podlago za javnost teh podatkov, in sicer prvi odstavek 38. člena ZSPJS. IP je tako pritožbi prosilca ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-68/2022/9

Datum:  22. 3. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi devetega in desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16, 39/16, 67/19 - odl. US in 82/21; v nadaljevanju: ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi medija … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 27. 1. 2022, zoper zavrnilni odgovor Medicinske fakultete Univerze v Ljubljani, Vrazov trg 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), z dne 27. 1. 2022, v zadevi dostopa do informacij za medije, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 27. 1. 2022 se ugodi in se zavrnilni odgovor Medicinske fakultete Univerze v Ljubljani z dne 27. 1 2022 odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v elektronski obliki že posredovane podatke o izplačilih delovne uspešnosti za leto 2021 petnajstim največjim prejemnikom, na način, da posredovani podatki obsegajo tudi podatke o imenu in priimku posameznega javnega uslužbenca.«.

2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z elektronsko zahtevo z dne 19. 1. 2022 zahteval od organa odgovore na vprašanja glede porabe sredstev Inštituta za mikrobiologijo in imunologijo oziroma organa, in sicer:

»1) Kolikšen je bil v letu 2021 dovoljeni obseg sredstev za izplačilo delovne uspešnosti? Koliko od tega ste dejansko izplačali zaposlenim?

2) Kakšna je bila višina izplačila posameznim zaposlenim (razpon, povprečje) in od česa je bila odvisna?

3) Kolikšen je bil znesek, ki ste ga izplačali 15 največjim prejemnikom?

4) Kolikšen je bil v letu 2020 dovoljeni obseg sredstev za izplačilo delovne uspešnosti? Koliko od tega ste dejansko izplačali zaposlenim?

5) Kakšna je bila višina izplačila posameznim zaposlenim (razpon, povprečje) in od česa je bila odvisna?

6) Kolikšni so bili zneski, ki ste ga izplačali 15 največjim prejemnikom?

7) Koliko sredstev ste izplačali na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb v letih 2019, 2020 in 2021?

8) Kolikšni so bili zneski, ki ste ga izplačali 15 največjim prejemnikom?

9) V začetku aprila 2020 ste od ministrstva za finance prejeli dva milijona evrov. Kakšen je bil namen tega nakazila?

10) Za kaj konkretno ste porabili ta sredstva?«.

Organ je prosilcu posredoval podatke v elektronski obliki 25. 1. 2022.

Prosilec je nato 26. 1. 2022 dodatno zahteval še imena 15 največjih prejemnikov, ki jih je organ navedel v tabeli.

Organ je prosilcu z elektronskim odgovorom z dne 27. 1. 2022 dostop do podatkov o imenih 15 največjih prejemnikov izplačil delovne uspešnosti za leto 2021 zavrnil.

Prosilec je zoper zavrnilni odgovor organa istega dne vložil pritožbo z dne 27. 12. 2021. Vztraja pri razkritju imen prejemnikov, saj gre po njegovem mnenju za javna sredstva in podatke, ki ne veljajo za osebni podatek.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijanega odgovora ni nadomestil z novim ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 071-1/2022-3 z dne 21. 2. 2022, poslal v pristojno odločanje IP. Organ je pritožbi priložil zahtevo prosilca, odgovore organa, pa tudi odgovore strank z interesom, ki jih je organ pozval na podlagi 241. člena ZUP, da se izrečejo o pritožbi novinarja ter o morebitnih novih dejstvih in dokazih.

Na poziva IP št. 090-68/2022/2 z dne 25. 2. 2022 in št. 090-68/2022/3 z dne 7. 3. 2022 je organ 9. 3. 2022 posredoval IP odgovor št. 071-1/2022-2 z dne 9. 3 2022, zahtevane podatke o imenih in priimkih 15 največjih prejemnikov izplačil delovne uspešnosti za leto 2021 pa je nato posredoval IP 17. 3. 2022 (na poziv IP št. 090-68/2022/5 z dne 10. 3. 2022).

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje na podlagi desetega odstavka 45. člena ZMed dolžan o pritožbi odločiti po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da se postopek s pritožbo skladno s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ izvede po določbah ZUP. IP je tako v skladu z 247. členom ZUP po uradni dolžnosti dolžan preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V preostalem pa odločbo preizkusi le v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, se pravi, da odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb. IP ob tem pojasnjuje, da se zavrnilni odgovor skladno z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. V obravnavanem primeru IP ugotavlja, da se torej zavrnilni odgovor organa z dne 27. 1. 2022, ki se nanaša na podatke o imenih 15 največjih prejemnikov izplačil delovne uspešnosti za leto 2021, šteje kot zavrnilna odločba.

IP uvodoma pojasnjuje, da so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje in so vezane na delovno področje organa, informacije morajo biti resnične in celovite (prvi odstavek 45. člena ZMed). Mediji lahko zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (drugi odstavek 45. člena ZMed).

Nadalje IP ugotavlja, da ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

Po določbi devetega odstavka 45. člena Zmed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred IP je tako omejen na naslednji zaporedni fazi:

 -    na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, in

-    na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. Organ jih je namreč posredoval IP v obliki tabele.

Ker pa je organ mnenja, da pri zahtevanih podatkih ne gre za informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, saj je bilo izplačilo delovne uspešnosti krito iz prihodkov iz naslova blaga in storitev na trgu za leto 2021[1], IP v nadaljevanju glede tretjega pogoja za obstoj informacije javnega značaja v obravnavanem primeru, torej delovnega področja organa, izpostavlja naslednje:

• Naslovnik je kot organ zavezan po določbah ZDIJZ po 1. členu tega zakona. Organ je namreč pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo drugega odstavka 9. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZViS)[2] ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. Ker se javna služba ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu in je organ kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Da za organ velja načelo transparentnega delovanja, ker deluje primarno v javnem interesu, izhaja dejansko tudi iz spletnih strani organa, kjer je poudarjeno delovanje organa na nacionalni ravni, in sicer, citirano:

»Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani (UL MF) je najstarejši visokošolski izobraževalni in znanstveno-raziskovalni zavod na področju medicine, dentalne medicine in biomedicinskih znanosti v Republiki Sloveniji. V skladu s predpisi, Odlokom o preoblikovanju Univerze v Ljubljani, Statutom UL ter Pravilnikom o organizaciji in delovanju UL MF izvaja nacionalni program visokega šolstva in nacionalni raziskovalni program na področju biomedicine. Ustanovitelj UL MF je Republika Slovenija.«.

• Javni zavodi, predvsem njihova statusna vprašanja, so v pravnem redu Republike Slovenije urejena v Zakonu o zavodih (v nadaljevanju: ZZ)[3], ki je na tem področju sistemski zakon. V skladu z drugim odstavkom 1. člena ZZ so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Cilj delovanja zavodov torej ni delovanje na trgu in lahko opravljajo gospodarsko dejavnost le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen (drugi odstavek 18. člena ZZ). V obravnavanem primeru pa gre celo za javni zavod. Javni zavodi se lahko ustanovijo za opravljanje javne službe in za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo (prvi in drugi odstavek 3. člena ZZ). Glede sredstev pa ZZ v 48. členu določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi, ter da sme presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno.
• Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 med drugim navedlo, citirano: »Pravni status sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blaga na trgu, je urejen z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 - nadaljevanju: ZZ). Po prvem odstavku 48. člena ZZ je prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti; glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« (točka 15) V točki 16 pa je med drugim navedlo tudi, citirano: »Sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, so brez dvoma del javne porabe, nad katero je RS po prvem odstavku 150. člena Ustave najvišji organ kontrole. Iz tega izhaja, da se pristojnost nadzora RS v skladu z Ustavo razteza tudi na rabo tistih sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blago in storitev na trgu. Prav to pa je dovolj razločno uzakonjeno tudi v izpodbijanih členih ZRacS: prva alinea prvega odstavka 19. člena določa, da opravlja RS nadzor nad poslovanjem pravnih oseb javnega prava, med katere vsekakor sodijo javni zavodi; prva alinea prvega odstavka 21. člena pa določa, da opravlja RS pri revidiranih osebah nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev javnih financ. Ni razloga za dvom, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.«.
• IP nadalje opozarja še na sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče) št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in tudi sklep št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, kjer je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi jasno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.
• Ob navedem tako IP poudarja še, da je izplačilo delovne uspešnosti javnim uslužbencem urejeno z javnopravnimi predpisi, in sicer ga ureja Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[4]. Izplačilo delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu urejeno v členih 22.i, 22.j in 22.k ZSPJS. Zakon v teh določbah ureja njen obseg, pogoje za izplačilo ter odločanje o razdelitvi in izplačilu teh sredstev. Izplačilo iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu pa je urejeno tudi z Uredbo o delovni uspešnosti iz naslova blaga in storitev na trgu[5], ki jo je v predmetnem odgovoru izpostavil že organ sam kot eno od pravnih podlag za izplačilo delovne uspešnosti, ki je predmet zahteve. Ta uredba tako določa prihodke od prodaje blaga in storitev na trgu ter zgornji obseg sredstev, ki se lahko uporabi za plačilo delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu v skladu z drugim odstavkom 22.i člena ZSPJS. Povedano drugače, tudi razpolaganje organa s prihodki od prodaje blaga in storitev na trgu je predpisano in podvrženo nadzoru Računskega sodišča, ki je najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji.[6] Da sodi poraba teh sredstev pod nadzor Računskega sodišča, izhaja tudi iz spletnih strani Računskega sodišča. Kot del porabe javnih sredstev pa je tako razpolaganje organa s prihodki od prodaje blaga in storitev na trgu podvrženo tudi nadzoru javnosti.

Upoštevaje navedeno IP tako nedvomno ugotavlja, da gre pri zahtevanih informacijah za informacije javnega značaja tudi z vidika delovnega področja organa po 1. členu ZDIJZ.

Predmet presoje IP torej ostaja vprašanje, ali so zahtevani podatki o imenih in priimkih 15 največjih prejemnikov izplačil delovne uspešnosti za leto 2021 prosto dostopne informacije, ali pa je podana katera od zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ker se predmet zahteve nanaša na osebne podatke, se IP v nadaljevanju opredeljuje do izjeme varstva osebnih podatkov.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov[7]. Le-ta predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[8], v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP ugotavlja, da so podatki o imenu, priimku in izplačilu delovne uspešnosti posameznemu javnemu uslužbencu, ki so predmet zahteve v obravnavanem primeru, nedvomno osebni podatki.

IP je dalje ugotavljal še, ali je za obdelavo teh osebnih podatkov (ki jo predstavlja posredovanje teh podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja:

• Zakonito podlago za razkritje predmetnih osebnih podatkov javnih uslužbencev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljata ZSPJS in ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena ZVOP-1 (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ.
• Za obdelavo podatka o imenu in priimku javnega uslužbenca, skupaj s podatki o izplačani delovni uspešnosti, ki predstavlja del plače (5. člen ZSPJS), je podana neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. ZSPJS namreč izrecno določa, citirano:

»(1) Plače v javnem sektorju so javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo.«;

»(6) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena so javnosti po postopku, ki ga ureja Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03), dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.«.

Zakonodajalec je sprejel šesti odstavek 38. člena ZSPJS na predlog Vlade, ker po njenem mnenju veljavna ureditev ni bila jasna in nedvoumna glede vprašanja javnosti podatkov o plačah javnih uslužbencev in funkcionarjev. Predlagatelj je bil namreč mnenja, da morajo biti vsi podatki o plačah, vključno z individualnimi izplačili, dostopni javnosti, saj gre za plačila iz javnih sredstev. Iz obrazložitve predloga določbe izhaja, citirano: »Z dopolnitvijo 38. člena so javnosti dostopni vsi individualni podatki o znesku izplačane plače vsakega javnega uslužbenca in funkcionarja. Ti podatki predstavljajo informacijo javnega značaja in ne uživajo privilegija (izjeme) osebnih podatkov.«.[9] Upoštevaje mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora pa je bil nato predlagani odstavek amandmiran, na način, da se je beseda "izplačane" nadomestila z besedama "celotne bruto" in na koncu dodalo besedilo "brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti". Povedano drugače, po sprejetju novele zakona ZSPJS se je uveljavila prosta dostopnost individualnih podatkov o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.

• ZSPJS pri javnosti podatkov o izplačilih delovne uspešnosti v ničemer ne razlikuje med izplačili redne delovne uspešnosti, delovne uspešnosti iz naslova povečanega obsega dela in delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu. Povedano drugače, prvi in šesti odstavek 38. člena ZSPJ velja tudi za izplačila delovne uspešnosti iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu.
• Ker gre torej za podatke v zvezi s porabo javnih sredstev in opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, predstavlja zakonsko podlago za posredovanje le-teh javnosti tudi določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi te določbe se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo varstva osebnih podatkov), če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ki pa v obravnavanem primeru niso podani).
• Da so plače v javnem sektorju javne, v smislu, da se lahko za vsakega funkcionarja in javnega uslužbenca ve, kakšno plačo ima, torej tudi o prejetih izplačilih delovne uspešnosti, z izjemo omejitev, ki jih določa 38. člen ZSPJS, jasno izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017, ter sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011 in pred tem št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. Upravno sodišče je tako v sodbi št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011 zavzela stališče, da gre tudi pri izplačilih dodatne delovne uspešnosti iz sredstev, pridobljenih na trgu, za prosto dostopne informacije javnega značaja, ker gre za podatke o porabi javnih sredstev. Upravno sodišče je namreč v navedeni sodbi zapisalo, citirano: »Že 3. odstavek 6. člena ZDIJZ je zakonska podlaga za to, da se prosilcu sme dati podatek o delovni uspešnosti posameznega uslužbenca, saj je izrecno določeno, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatek o porabi javnih sredstev oziroma podatek, povezan z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, delovna uspešnost pa je nedvomno podatek, ki izhaja iz delovnega razmerja javnega uslužbenca. Nadalje pa obstaja še ena pravna podlaga, na podlagi katere je stranka z interesom upravičena do podatka o delovni uspešnosti javnih uslužbencev, in to je 1. odstavek 38. člena ZSPJS.«. V isti sodbi pa je sodišče med drugim navedlo tudi, da »je po mnenju sodišča smiselnost javnosti plač v javnem sektorju ravno v tem, da je javnosti dostopno koliko ima posamezen poimensko naveden javni uslužbenec osnovne plače, dodatkov in dela plače za delovno uspešnost. V nasprotnem primeru bi se izničil pomen javnosti plač v javnem sektorju, saj če temu ne bi bilo tako, potem bi se javnosti lahko predstavili zgolj plačilni listi brez imen in priimkov ter ostalih osebnih podatkov in z izbrisanimi podatki za delovno dobo, to pa ne bi pomenilo javnosti plač v javnem sektorju.Sodišče nadalje meni, »da je bil namen zakonodajalca, da so plače v javnem sektorju javne v tem smislu, da se lahko za vsakega javnega uslužbenca poimensko ve, kakšno plačo ima, razen določenih omejitev, ki jih 38. člen ZSPJS določa«. Takšno stališče Upravnega sodišča je potrdilo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011, pred tem pa je Vrhovno sodišče o tem vprašanju že odločalo v odločbi št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. V sodbi Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 pa je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19). Povedano drugače, tej zadevi je sodišče pritrdilo IP, ki je odločil o prostem dostopu do plačilnih list določenega funkcionarja in javnih uslužbencev (upoštevaje 38. člen ZSPJS). Da zakonito podlago za razkritje posameznih osebnih podatkov funkcionarjev in javnih uslužbencev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljata ZSPJS in ZDIJZ, je Upravno sodišče pritrdilo IP tudi v sodbi št. IV U 108/2021-19 z dne 15. 2. 2022, s katero je presojalo  zakonitost in pravilnost odločitve IP po odločbi št. 090-177/2021/5 z dne 1. 6. 2021. V tej zadevi je namreč IP organu naložil, naj prosilcu posreduje poleg že posredovanih podatkov o delovnih mestih in bruto izplačilih še podatke o imenih in priimkih zaposlenih.
• Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tudi iz prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5 in št. 090-78/2019/9. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.
• Presojo posega v pravice javnih uslužbencev (tudi v pravico do varstva osebnih podatkov) je v tem delu, v okviru 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, opravil že zakonodajalec, ki je pretehtal, da ti osebni podatki, zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev, niso varovani.[10] Ti podatki torej že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja.Na ta način pravica dostopa do informacij javnega značaja državljanom, medijem in civilni družbi omogoča nadzor nad delom javne uprave in nadzor nad porabo javnih sredstev.

Na podlagi vsega zgoraj navedenega IP zaključuje, da so predmet zahteve podatki, ki so povezani tako z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS.

Ker gre v obravnavani zadevi za primer, ko javnost podatkov izrecno določa zakon (38. člen ZSPJS in 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil javnih uslužbencev, na katere se nanašajo predmetni podatki. Z novelo ZDIJZ-F, ki se uporablja od leta 2018 dalje, je bila v ZDIJZ umeščena določba a26.a člena, s katero je bila stranska udeležba v postopku po ZDIJZ omejena. V postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja je stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. Predlog zakona o dopolnitvi zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-F namreč navaja, da je njegov cilj, »da bi prosilci prišli v primeru očitno javnih podatkov brez nepotrebnega zavlačevanja postopka, v razumnem roku in brez prekomernih oziroma nepričakovanih stroškov.«. Iz predloga izhaja tudi, citirano: »S predlagano dopolnitvijo zakona se določa, da je (ne glede na določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek), v postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ali ponovno uporabo, stranka postopka samo prosilec, kadar je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.«. V zvezi s tem je predlagatelj zakona (skupina poslank in poslancev) izpostavil prav nevarovane osebne podatke, kot so na primer plače javnih uslužbencev in funkcionarjev. Povedano drugače, tudi ta dopolnitev ZDIJZ kaže na namen zakonodajalca, da so zahtevani podatki javni poimensko. Da pritegnitev stranskih udeležencev ni potrebna, ko gre za absolutno javne podatke, kot so podatki o plačah javnih uslužbencev, prav tako izhaja iz predhodno navedene sodbe Upravnega sodišča št. IV U 108/2021-19 z dne 15. 2. 2022. Gre pa za aktualno sodbo glede javnosti podatkov o plačah v javnem sektorju, torej tudi podatkov o izplačilih delovne uspešnosti.

Sklepno

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, zato ji je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V skladu z desetim odstavkom 45. člena ZMed, ki določa, da mora organ odločbo, izdano na podlagi pritožbe, izvršiti nemudoma, najpozneje pa v petih delovnih dnevih od vročitve odločbe, je organ dolžan prosilcu posredovati podatke oziroma napotilo, kot izhaja iz izreka te odločbe, v roku petih delovnih dni (5) od vročitve te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[11] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Tako odgovor organa št. 071-1/2022-2 z dne 9. 3 2022.

[2] Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D, 109/12, 85/14, 75/16, 61/17 – ZUPŠ, 65/17, 175/20 – ZIUOPDVE in 57/21 – odl. US.

[3] Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP.

[4] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF,  46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17, 84/18 in 204/21.

[5] Uradni list RS, št. 97/09 in 41/12.

[6] Npr. https://www.rs-rs.si/stalisca-in-mnenja/delovnopravna-vprasanja/stalisce/delovna-uspesnost-iz-naslova-prodaje-blaga-in-storitev-na-trgu/

[7] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[8] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo in 177/20.

[9] Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije na 22. redni seji 28. 4. 2005. Postopek sprejemanja novele zakone je prosto dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[10] Tako npr. tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1410/2010 z dne 25. 5. 2011.

[11] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.