prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Povzetek:
Odločba:
Številka: 090-312/2026/6
Datum: 23. 9. 2026
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 23. 6. 2026, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave, Oddelka za ravnanje z nepremičninami, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-91/2026-2 z dne 10. 6. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O
1. Pritožbi prosilca z dne 23. 6. 2026 se ugodi in se odločba Mestne občine Ljubljana, št. 090-91/2026-2 z dne
10. 6. 2026 odpravi ter se odloči:
»Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati: evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel v k.o. Stožice, k.o. Dravlje, k.o. Brinje
I. in k.o. Brinje II.«
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
(1) Prosilec je dne 13. 5. 2025 na organ podal zahtevo, v kateri je zahteval, da mu organ, v elektronski obliki posreduje:
- evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel v k.o. Stožice, k.o. Dravlje, k.o. Brinje I. in k.o. Brinje II. na podlagi 87. člena Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS-1).
(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-91/2026-2 z dne 10. 6. 2026, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da organ evidenco nepremičnega premoženja po 87. členu ZSPDSLS-1 v njegovi lasti vodi v posebnem računalniškem programu, ki vsako enoto premoženja vodi po inventarni številki ter zanjo vsebuje podatke, ki jih zahteva četrti odstavek 87. člena ZSPDSLS-1, kot tudi druge podatke. Program omogoča poizvedbo po parcelah v posamezni katastrski občini, število zadetkov pa je omejeno na pet parcel. Organ navaja, da bi moral evidence nepremičnega premoženja šele skreirati in pridobljene informacije sestaviti v ločen dokument. Takšno zbiranje podatkov je obsežno, saj posamezna občina vsebuje več sto parcel, v evidenci organa pa se nahaja več kot 34.500 nepremičnin. Posredovanje takega dokumenta pa ne predvideva niti obstoječa pogodba z izvajalcem računalniškega programa, kar posledično pomeni, da bi kreiranje ločenega dokumenta predstavljalo nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Tako pridobljen dokument bi moral organ še prečistiti in za vsak zadetek preveriti, ali gre res za nepremičnino v lasti organa, saj evidenca beleži tudi nepremičnine, ki niso v lasti organa. Takšno preverjanje oziroma vsebinsko vrednotenje zadetkov zahteva pridobitev obsežne dokumentacije (zgodovinski ZK izpisek, potrdilo o namenski rabi zemljišč na presečne datume, listine iz zgodovinskega arhiva itd.). To pa ni »enostaven in hiter priklic« iz baze oziroma »enostaven postopek v razumnem času«, temveč zahteva daljše časovno obdobje in za to določene človeške vire na strani organa, oziroma bi zagotavljanje takih virov za daljši čas resno ogrozilo tekoče delovanje organa. Organ z informacijami, ki so predmet zahteve, trenutno ne razpolaga v taki obliki, kot je predmet zahteve, zato niso izpolnjeni kriteriji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Organ je zahtevo zavrnil tudi na podlagi 5. člena ZDIJZ, saj prosilec s predmetno zahtevo in več povezanimi zahtevami očitno zlorablja pravico do dostopa informacij javnega značaja oziroma je očitno, da so njegove zahteve šikanozne. V nadaljevanju organ, v posameznih alinejah, navaja prejete zahteve od avgusta 2024 do aprila 2026, ki jih je pridobil v zvezi z evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel in inventarnih številk, ne samo s strani prosilca, ampak tudi s strani drugih prosilcev. Organ je pojasnil, da je v roku 10 mesecev s strani prosilca ter oseb iz njegovega kroga, prejel kar 18 zahtev za posredovanje informacij v zvezi z evidenco nepremičnega premoženja v njegovi lasti. Zahteve so prazne, ponavljajoče se, nekatere tako nejasne, da organ ni mogel razbrati, katera informacija se zahteva in kažejo na to, da je očiten namen prosilca in drugih oseb »ribarjenje« za podatki ali nadlegovanje, iritiranje organa in škodovanje organu. Prosilec in ostali nasprotujejo projektom, ki jih vodi organ, zlasti projektom izgradnje povezovalnega kanala C0 in projektu Pot ob Savi. Vse zahteve predstavljajo oviro za učinkovito delo organa, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Organ je zahtevo zavrnil tudi na podlagi 7., 8., in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec namreč sodeluje ali je skušal sodelovati v več upravnih in sodnih postopkih, ki se tičejo organa, med drugim za projekt Pot ob Savi, kateremu prosilec močno nasprotuje. Razkritje dokumentov bi ogrozilo potek navedenih postopkov in vplivalo na nevtralnost organa ter dokazni postopek. V razlastitvenem postopku bi lahko prosilec začel favorizirati razlastitev z nadomestno nepremičnino namesto z odškodnino, kot je primarno nadomestilo po 216. členu Zakona o urejanju prostora. V postopku ureditve meje, kot tudi v postopku gradbenega dovoljenja, bi se lahko ponovno odpiralo gradnje preko meje ter s tem postopek obremenilo z dodatnim dokaznim postopkom. Organ je pojasnil, da bi razkritje zahtevanih podatkov oviralo nadaljevanje in zaključek upravnih postopkov za projekt Pot ob Savi.
(4) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 23. 6. 2026, v kateri sprva povzema svojo zahtevo. V pritožbi se opredeljuje do očitka o zlorabi pravice do dostopa informacij javnega značaja in navaja, da organ utemeljuje zlorabo pravice s pojasnili, ki se ne tičejo predmetne zahteve po ZDIJZ. Zavrača očitke o ribarjenju za podatki. Organu očita, da ni pojasnil, kako bi razkritje zahtevanih podatkov lahko oviralo postopke razlastitve in na kakšni osnovi bi bil postopek lahko oviran z razkritjem zahtevanih informacij. Prosilec je mnenja, da razkritje informacij ne bi v ničemer motilo delovanja organa, ki je na osnovi zakona dolžan te dokumente tudi evidentirati. Pritožbi prilaga odločbo IP št. 090-32/2026/17 z dne 15. 4. 2026, s katero je bilo organu naloženo posredovanje primerljivih evidenc nepremičnega premoženja po katastrskih občinah (na podlagi zahteve drugega prosilca). Predlaga, da IP pritožbi v celoti ugodi, odpravi izpodbijano odločbo ter organu naloži posredovanje zahtevane evidence nepremičnega premoženja zemljiških parcel v ko. Stožice, k.o. Dravlje, k.o. Brinje I. in k.o. Brinje II.
(5) Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, dne 13. 7. 2026 pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP.
Pritožba je utemeljena.
(6) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(7) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, ali so izpolnjeni pogoji iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ in 7., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede zlorabe pravice
(8) IP se uvodoma opredeljuje do očitka o zlorabi pravice s strani prosilca. Peti odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da organ lahko prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
(9) Ker se je IP do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah že večkrat opredelil, pravne teorije o pojmu zlorabe pravice na tem mestu ne navaja ponovno. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-336/2021/2, št. 090-75/2022/3, št. 090-2/2023/2, 090-127/2023/2, št. 090-242/2023/2, št. 090-25/2024/2, št. 090-411/2025 z dne 25. 11. 2025, …, zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja.
(10) IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice dostopa je torej institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
(11) ZDIJZ kot materialni zakon, ki je podlaga za pravico dostopa do informacij javnega značaja, sam ne določa konkretnih kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec. IP tako pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi:
- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[1];
- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[2];
- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[3];
- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[4];
- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[5];
- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[6];
- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[7];
- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti npr. ponavljajoče se vloge za isto zadevo s pavšalnimi navedbami, očitno nedovoljene in neutemeljene vloge brez možnosti za uspeh, navidezno uveljavljanje pravice preko vlaganja vlog z vsebino, ki pomenijo negativno vrednostno sodbo in žalitve, zasipavanje organa z vlogami, s čimer se ovira učinkovito delo organa na vseh področjih, poseganje v dostojanstvo organa, vlaganje vlog z namenom povzročanja neprijetnosti ali drugih nevšečnosti organu, ….[8]
(12) Tudi iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: predlog zakona) izhajajo elementi, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd. Iz uvodne obrazložitve namreč izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. V tej odločbi je IP ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno, prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Po navedbah predlagatelja zakona je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave, ustavnosodne presoje in sodne prakse Vrhovnega sodišča. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je treba zadostiti dokaznemu standardu "onkraj dvoma", ne pa zgolj dokaznemu standardu "verjetnosti"; ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna resnična grožnja za celotno delo organa.
(13) V zvezi s pojmom "funkcionalno povezane zahteve" je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino.[9] IP ugotavlja, da je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da je v obdobju desetih mesecev od prosilca in njegovega kroga v obdobju od avgusta 2024 do aprila 2026, prejel kar 18 zahtev v zvezi z evidencami nepremičnega premoženja in inventarnih številk premoženja v (so)lasti organa. Podrobno je za vsako zahtevo posebej pojasnil kdaj jo je prejel in kakšna je bila njena vsebina. Iz pojasnil organa je nesporno razvidno, da vse zahteve niso bile podane s strani prosilca, ampak s strani drugih fizičnih oseb. Katere zahteve med naštetimi, je konkretno podal prosilec, izrecno iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno. IP je po pregledu svojih evidenc ugotovil, da ni sporno, da je prosilec na organ naslovil zahtevo z dne 21. 1. 2026, v kateri je na podlagi 87. člena ZSPDSLS-1 zahteval evidenco nepremičnega premoženja, ki je v (so)lasti organa, od zaporedne inventarne številke 2000 do vključno 3000, brez vsebinskega vrednotenja zadetkov. Prosilec je zoper odločbo organa o zavrnitvi njegove zahteve, vložil pritožbo, ki jo je IP z odločbo št. 090-131/2026/4 z dne 5. 5. 2026 zavrnil. IP ugotavlja, da za druge vložene zahteve, ki jih je organ prejel v obdobju od avgusta 2024 do aprila 2026, organ ni konkretno izkazal katere izmed njih je dejansko vložil prosilec. IP poudarja, da je treba morebitno zlorabo pravice presojati predvsem v odnosu prosilca do zavezanca (pomemben je subjektiven odnos prosilca do organa). Na tem mestu IP še poudarja, da tudi, če bi prosilec vložil vseh 18 zahtev, ki jih je navedel organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe, število vloženih vlog v nekem časovnem obdobju s strani istega prosilca, še ne pomeni da so izpolnjeni pogoji za zlorabo pravice. Večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa. Število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba Upravnega sodišča II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog. V primeru, da prosilec na organ vloži več zahtev s podobno ali identično vsebino, IP opozarja še na sodbo Upravnega sodišča št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023, v kateri je sodišče presojalo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj je prosilec na občino vložil več deset zahtev letno (70 zahtev v letu 2021, v prvi polovici leta 2022 pa 46 zahtev), in ugotovilo, da zloraba ni podana, saj organ, med drugim, ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih.
(14) IP še ugotavlja, da ta zahteva prosilca ni žaljiva in ne obsega vrednostnih sodb niti ni kako drugače provokativna. Zahteva tudi ni šikanozna. Šikanozne so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati (npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd.). IP poudarja, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Po oceni IP tudi ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa.
(15) IP glede na navedbe organa, da je namen prosilca ribarjenje za podatki ali nadlegovanje organa oziroma iritiranje organa, ne pa dostop do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, pojasnjuje, da osebne okoliščine in interes prosilca, pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja, niso relevantni in jih IP pri svoji odločitvi ni upošteval. V skladu z ZDIJZ ima vsakdo pravico dostopa do prosto dostopnih informacij javnega značaja, ne glede na obstoj pravnega ali drugega interesa in ne glede na namen uporabe zahtevanih informacij. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku dostopa do informacij javnega značaja tudi ni pomembno, iz katerih razlogov želi prosilec dobiti informacijo, saj gre za univerzalno pravico, ki pripada vsakomur.
(16) IP ugotavlja, da prosilec v pritožbi utemeljeno opozarja, da organ ni konkretno izkazal, kako bi ugoditev zahtevi predstavljala oviro za učinkovito delo organa, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. IP poudarja, da mora organ, na katerem je dokazno breme, izkazati dejstva, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca dejansko prekomerno obremenila delo organa, in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ pa teh navedb ni z ničemer izkazal, oziroma konkretiziral (ni navedel npr. koliko oseb bi bilo udeleženih pri odločanju o obravnavani zahtevi prosilca in na katere konkretne delovne naloge organa ter kako bi to vplivalo, koliko ur dela in kakšno konkretno delo bi moral organ opraviti). Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.
(17) IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da ni mogoče zaključiti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP ugotavlja, da je organ prosilcu neutemeljeno očital zlorabo pravice dostopa na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP ponovno poudarja, da mora biti zloraba pravice skrajno sredstvo za zavrnitev dostopa in kot taka tudi ustrezno utemeljena, tem standardom pa izpodbijana odločba v obravnavanem primeru ne zadosti. IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ne gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato je v nadaljevanju ugotavljal, ali organ razpolaga z dokumentom, ki je predmet zahteve in ali so pri zahtevani informaciji izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ.
Glede informacije javnega značaja
(18) Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
- organ mora z njo razpolagati in
- nahajati se mora v materializirani obliki.
(19) Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi oz. pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ob tem IP poudarja še, da v pritožbenem postopku po določbah ZDIJZ nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa oziroma v ugotavljanje, ali bi moral razpolagati z določenimi informacijami. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se lahko presoja (le) vprašanje, ali organ dejansko razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve, in ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Prosilec ima glede na navedeno, po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci dejansko razpolagajo.
(20) IP glede na prilogo pritožbe (odločba IP št. 090-32/2026/17 z dne 15. 4. 2026) in na podlagi vpogleda v lastne evidence, ugotavlja, da je o dostopu do evidence nepremičnega premoženja zemljiških parcel v k.o. Stožice, k.o. Dravlje, k.o. Brinje I. in k.o. Brinje II. na podlagi 87. člena ZSPDSLS-1, že odločil v pritožbeni zadevi št. 090-32/2026, s katero je organu na podlagi zahteve drugega prosilca, naložil posredovanje zahtevanih dokumentov, saj je bilo v pritožbenem ugotovljeno, da organ z dokumenti razpolaga v materializirani obliki in da niso izpolnjeni pogoji za zavrnitev zahteve iz 7., 8., in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.[10] V pritožbeni zadevi št. 090-32/2026 je IP pri organu opravil ogled in camera. IP je z vsebino zapisnika o ogledu in camera št. 090-32/2026/9, seznanil prosilca, saj je ocenil, da zaradi načela ekonomičnosti postopka, ogleda in camera pri organu ne bo opravil ponovno. Iz zapisnika o ogledu in camera št. 090-32/2026/9 z dne 17. 3. 2026 (v nadaljevanju zapisnik) izhaja, da je organ na ogledu pojasnil, da se računalniški program, v katerem vodijo evidenco nepremičnega premoženja na podlagi 87. člena ZSPDSLS-1, imenuje Centralni informacijski sistem (v nadaljevanju CIS). Pred leti ga je naredil zunanji izvajalec, s katerim sodeluje Služba za digitalizacijo. Iskanje v programu je možno po zemljiških parcelah, katastrskih številkah, inventarnih številkah in po statusu nepremičnine. Inventarne številke določi Oddelek za računovodstvo in se avtomatsko prenesejo v CIS. Inventarne številke povzamejo iz Programa za osnovna sredstva, ki se vodi pri drugem oddelku. Inventarne številke se dodelijo vsakemu osnovnemu sredstvu in si ne sledijo po zaporedju. IP je v CIS vpogledal po ključni besedi k.o. Stožice in ugotovil, da program omogoča izpis petih zadetkov, da pa se iskanje pomakne na naslednjih pet zadetkov, je treba pritisniti tipko page down in še smerno tipko dol in tako se pridobi izpis novih petih zadetkov. Da bi zadetke izpisali, je treba klikniti gumb za tiskanje in gumb zaženi. Ta postopek bi bilo treba ponoviti za vse zadetke za vsako posamezno katastrsko občino. Program ne izpiše skupnega števila zadetkov za posamezno katarsko občino, zato ni možno preveriti, koliko je teh zadetkov. Enak postopek bi bilo treba ponoviti za nepremičnine v k.o. Brinje I, k.o. Brinje II. in k.o. Dravlje. Organ je pojasnil, da se druga evidenca po 87. členu ZSPDSLS-1 ne nahaja v nobeni drugi obliki (npr. fizični) in da za lastno delovanje ne potrebujejo izpise po posameznih k.o. občinah, ampak pri svojem delovanju preverjajo konkretno nepremičnino, ne pa celotnega seznama po posameznih k.o. IP se je z organom dogovoril, da bo do 31. 3. 2026 posredoval pogodbo z zunanjim izvajalcem za računalniški program in pojasnilo, ali lahko izpis nepremičnega premoženja zemljiških parcel, kot je bil narejen v letu 2024, pripravi Služba za digitalizacijo, ali pa za to potrebuje zunanjega izvajalca in ali je ta storitev plačljiva ali pa jo je zunanji izvajalec dolžan opraviti v okviru že sklenjene pogodbe. Če organ ugotovi, da lahko pripravi evidence nepremičnega premoženja po posameznih katastrskih občinah v okviru obstoječe pogodbe z zunanjim izvajalcem, jih bo do tega datuma posredoval IP. Iz odločbe IP št. 090-32/2026 še izhaja, da je IP dne 1. 4. 2026, od organa prejel odgovor, vezan na ugotovitve iz zapisnika o ogledu in camera in dokumente, ki so bili predmet zahteve, in sicer evidenco nepremičnega premoženja zemljiških parcel v k.o. Stožice, k.o. Dravlje, k.o. Brinje I. in k.o. Brinje II., z datumom izpisa 30. 3. 2026. Organ je pojasnil, da je bil dokument izdelan s strani pogodbenega izvajalca v okviru obstoječe pogodbe, pri čemer organ z izdelavo ni imel nobenih dodatnih stroškov.
(21) IP je z vsebino zapisnika prosilca seznanil z dopisom št. 090-312/2026/4 z dne 17. 8. 2026. Prosilec je na posredovan zapisnik, dne 24. 8. 2026 poslal pripombe. Prosilec nasprotuje pojasnilom organa v zapisniku in poudarja, da je organ za enako oziroma vsebinsko primerljivo zahtevo že uspešno poslal celoten seznam zemljišč v k.o. Ježica.[11] To je konkreten dokaz, da podatki v sistemu obstajajo. Organ zato ne more zgolj s sklicevanjem na domnevno omejitev izpisa na pet parcel pojasniti, zakaj naj bi bilo pri drugih katastrskih občinah, pridobivanje celotnega seznama tehnično onemogočeno, ne da bi pojasnil, v čem se te katastrske občine razlikujejo od k.o. Ježica. Sklicevanje organa, da je iskanje v računalniškem programu omejeno le na pet zadetkov, zavrača in poudarja, da je iz javno dostopnih podatkov (aplikacije Erar, osebno raziskovanje) razvidno, da naj bi zunanji izvajalec računalniškega programa CIS, podjetje PRIS INŽENIRING d.o.o., s strani organa in JSS organa, do danes prejel skoraj 2.100.000,00 EUR javnih sredstev. Ob tako obsežnem financiranju, so trditve organa o tehnični nezmožnosti izvoza navadnega seznama, toliko bolj vprašljive in zahtevajo konkretno obrazložitev, zakaj podatkov ni mogoče pridobiti v zahtevanem obsegu. Ker je od ogleda in camera pri organu preteklo že več kot 5 mesecev, ugotovitev iz zapisnika ni mogoče samodejno šteti za dokaz sedanjega tehničnega stanja. Predlaga, da IP od organa zahteva konkretno pojasnilo, kakšna je narava tehnične nezmožnosti pridobitve zahtevanih podatkov, uporabniškega vmesnika oziroma konkretnega načina izpisa ter ali ta omejitev dejansko preprečuje pridobitev celotnega zahtevanega seznama. Organ naj pojasni, ali je mogoče podatke pridobiti kako drugače, na primer z zaporednim pridobivanjem posameznih izpisov in zakaj tak način pridobitve podatkov ne bi bil izvedljiv. Predlaga, da IP ugodi pritožbi in organu naloži predložitev celotnega seznama zemljišč za zahtevane katastrske občine, če je mogoče te podatke pridobiti na kakršen koli način. Podredno predlaga, da IP od organa zahteva konkretno tehnično obrazložitev in dokumentacijo, na kateri temelji trditev o tehnični nezmožnosti.
(22) Ker je IP že v pritožbenem postopku št. 090-32/2026 ugotovil, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, je v nadaljevanju ugotavljal, ali je dostop do njih dopusten, oziroma ali obstajajo izjeme, ki bi v konkretnem primeru pomenile razlog za zavrnitev dostopa. IP je presojal, ali obstajajo izjeme na podlagi 7., 8., in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi. V prvem odstavku 6. člena ZDIJZ so namreč taksativno naštete izjeme, v katerih organ lahko (ob opravljenem škodnem testu) zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, ki pa jih je treba vedno uporabljati restriktivno. Široka razlaga ni dopustna, saj očitno ne bi sledila namenu zakona, ki je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 2. člena ZDIJZ).
Glede izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(23) Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka. Za uveljavitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo:
- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku ter
- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.
(24) IP poudarja, da je navedena izjema namenjena temu, da organ, pred katerim teče konkretni upravni postopek, ugotovi, ali bi razkritje zahtevanega dokumenta škodilo izvedbi tega postopka. Organ, pred katerim teče postopek namreč najbolje ve, kaj lahko izvedbi postopka škodi in kaj ne, oziroma kateri dokazi so zanj relevantni in kateri ne. Na navedeno izjemo se torej ne more sklicevati vsakdo, temveč le organ, ki konkretni upravni postopek vodi in na katerem je tudi dokazno breme izpolnjevanja pogojev za uveljavljanje izjeme.
(25) Gre torej za postopek, zaradi izvedbe katerega je bil (zahtevani) podatek pridobljen ali sestavljen, ki še ni zaključen in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Varuje se postopek, ki ga vodi organ, ki je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, in sicer tako, da organ oceni, ali bi razkritje zahtevanega podatka ogrozilo nadaljnjo izvedbo tega postopka. Za uporabo navedene izjeme mora biti najprej izpolnjen pogoj, da je upravni postopek v zvezi s katerim so bili zahtevani podatki sestavljeni ali pridobljeni, še v teku. Kadar je upravni postopek že končan, a je v tej upravni zadevi sprožen upravni spor, o dostopu do dokumentov ni več mogoče presojati v okviru obravnavane izjeme, dostop pa se lahko zavrne zaradi ugotovljene izjeme sodnega postopka, ki je urejena v osmi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.[12]
(26) Da bi organ zadostil drugemu pogoju za uporabo te izjeme, mora torej izvesti tako imenovani škodni test. Škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka je izkazana predvsem takrat, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. V takem primeru se organ (zavezanec za dostop do informacij javnega značaja) sklicuje na izjemo iz 7. točke ter zahtevo na tej podlagi zavrne. Ta izjema je namenjena varstvu postopka in obvezuje pristojni organ, ki vodi postopek, k varovanju tega postopka. Dokazno breme za obstoj te izjeme je na organu, ki sam ve, kaj bi lahko škodovalo izvedbi postopka, ki ga vodi. Sam mora v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi konkretnega postopka.[13] Takšna škoda je izkazana predvsem takrat, ko bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje in izvedbo dokazov, tako da bi zavezanci ali druge osebe prikrili ali uničili dokumente, pomembne za odločanje v postopkih, oziroma bi to vplivalo na njihove izpovedbe ali način sodelovanja v postopku.[14] Ob tem IP poudarja, da iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pomeni, da se z njo varujejo vsi dokumenti konkretnega upravnega postopka per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. To pomeni, da mora organ ob sklicevanju na to izjemo izkazati, da se nanaša na vsakega od presojanih dokumentov, oziroma na katerega se nanaša. Prav tako se pravno upoštevna škoda ne domneva zgolj na podlagi dejstva, da upravni postopek še ni končan.
(27) Organ je v izpodbijani odločbi pojasnil, da je prosilec sodeloval v več upravnih in sodnih postopkih, ki se tičejo organa, med drugim za projekt Pot ob Savi, kateremu prosilec nasprotuje. Ti postopki še niso zaključeni in bi razkritje zahtevanih dokumentov ogrozilo potek navedenih postopkov in vplivalo na nevtralnost organa ter dokazni postopek. V razlastitvenem postopku pa bi prosilec lahko začel favorizirati razlastitev z nadomestno nepremičnino, namesto z odškodnino, kot je primarno nadomestilo po 216. členu Zakonu o urejanju prostora. V postopku meje, kot tudi v postopku gradbenega dovoljenja, bi se lahko ponovno odpiralo gradnje preko meje ter s tem postopek obremenilo z dodatnim dokaznim postopkom, kar bi oviralo zaključek upravnih postopkov. Razkritje zahtevanih dokumentov bi po mnenju organa oviralo nadaljevanju in zaključek upravnih postopkov za projekt Pot ob Savi.
(28) IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi v okviru presoje škodnega testa, sklicuje na varstvo upravnega postopka za projekt Pot ob Savi, pri tem pa ni izkazal, da bi zahtevani dokumenti bili pridobljeni ali sestavljeni v zvezi s tem postopkom, niti ni izkazal v kateri fazi je ta postopek. Ker je organ mnenja, da bi v postopku razlastitve, prosilec lahko začel favorizirati razlastitev z nadomestno nepremičnino, IP pojasnjuje, da razlastitveni postopki potekajo po določbah Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUreP-3), ki v 206. člen določa, da o razlastitvah prednostno odločajo v upravnem postopku na prvi stopnji upravne enote, na drugi stopnji pa ministrstvo, razen če je z zakonom določeno drugače. Nadalje se IP opredeljuje do navedb organa, da bi se lahko z razkritjem zahtevanega dokumenta v postopku meje, kot tudi postopku gradbenega dovoljenja ponovno odpiralo gradnje preko meje. Postopki izdaje gradbenega dovoljenja potekajo po določbah Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju GZ-1), ki v 9. členu določa, da je pristojni upravni organ za izdajo dovoljenj upravna enota, na območju katere je objekt predviden ali se nahaja. IP pojasnjuje, da upravnih postopkov, na katere se sklicuje organ, ne vodi organ, ampak upravna enota oziroma ministrstvo. IP ponovno poudarja, da se lahko na to izjemo sklicuje zgolj organ, ki konkretni upravni postopek vodi in na katerem je tudi dokazno breme izpolnjevanja pogojev za uveljavljanje izjeme. IP na tem mestu poudarja, da je predmet zahteve evidenca nepremičnega premoženja v lasti samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so jo dolžne samoupravne lokalne skupnosti vzpostaviti in voditi na podlagi 87. člena ZSPDSLS-1. Torej obstaja zakonska dolžnost in pravna podlaga za vzpostavitev in vodenje evidence nepremičnega premoženja.
(29) IP je na podlagi vsega navedenega zaključil, da izjema od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v obravnavanem primeru ni podana, saj ni izpolnjen že prvi pogoj iz 7. točke prvega odstavka ZDIJZ, to je, da bi šlo za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen/ustvarjen zaradi upravnega postopka, ki ga vodi organ. Ker že prvi pogoj za opredelitev izjeme od prostega dostopa do informacij ni izpolnjen, se IP ni spuščal v presojo drugega pogoja, to je morebitna škoda (specifični škodni test), ki bi nastala z razkritjem.
Glede izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(30) Izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti na podlagi 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in
- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
(31) V postopku po ZDIJZ je treba jasno in nedvoumno izkazati, da je konkretni dokument oziroma podatek nastal za potrebe konkretnega sodnega postopka, da se nahaja v sodnem spisu, da sodni postopek še teče in da bi razkritje tega dokumenta oziroma podatka škodovalo izvedbi tega sodnega postopka. Podrobna razlaga okoliščin, ki opredeljujejo morebitno škodo za izvedbo sodnega postopka v primeru razkritja dokumentov oziroma podatkov, je pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse, ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka. Le sodišče ima pravico, da oceni, kdaj razkritje določenega podatka škoduje izvedbi postopka. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse (npr. sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008). Tudi po ustaljeni praksi IP je za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek. Ob tem IP pripominja, da namen izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni varovanje interesov strank v postopku, ampak je objekt varstva pravilna in zakonita izvedba samega sodnega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna.
(32) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru izjema varstva sodnega postopka ni izkazana, saj se je organ zgolj skliceval na zakonsko normo, ne da bi konkretiziral obstoj pogojev, ki morajo biti pri navedeni izjemi izpolnjeni. Organ ni navedel, pred katerim sodiščem in kakšen sodni postopek naj bi bil v teku, v kakšni fazi je postopek in kako je zahtevana informacija s tem postopkom konkretno povezana, oziroma kako bi lahko prost dostop do zahtevanega dokumenta škodoval sami izvedbi sodnega postopka. IP dodatno pojasnjuje, da mora organ dati sodišču, ki vodi postopek, na katerega se zahtevana dokumentacija nanaša, popolno avtonomijo, da samo oceni, kdaj razkritje nekega podatka lahko škoduje izvedbi postopka ali ne in da mora v postopek pritegniti sodišče, pred katerim se postopek vodi, z namenom, da se sodišče razjasni ali bi razkritje zahtevanih dokumentov vplivalo na izvedbo sodnega postopka in kakšna škoda bi pri tem nastala.
(33) Glede na navedeno je sklicevanje organa na izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ostalo na ravni pavšalnih navedb in navedene izjeme organ v obravnavani zadevi ni izkazal. Ker je IP ugotovil, da ni izpolnjen že prvi pogoj za izjemo varstva sodnega postopka, saj organ ni izkazal, da zahtevani dokument predstavlja podatek, ki bi bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega sodnega postopka, se zato IP ni spuščal v presojo drugega pogoja za obstoj izjeme iz 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je morebitna škoda, ki bi nastala z razkritjem zahtevanega dokumenta.
Glede izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(34) Za obstoj izjeme motnje delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).
(35) Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, stališča, predlogi navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.[15]
(36) Dokazno breme za izkaz škodne posledice je na zavezancu, pri čemer zgolj trditveno breme ne zadostuje, ampak mora organ izkazati nastanek posledice zaradi razkritja (to je nastanek motenj pri njegovem delovanju) z dovolj visoko stopnjo verjetnosti (dokazni standard "onkraj dvoma"[16]). Organ mora izkazati, kakšne motnje bi povzročilo razkritje in zakaj (motnje mora konkretno navesti in obrazložiti njihov nastanek, za svoje trditve pa mora tudi predložiti dokazila).[17] Zgolj pavšalno in abstraktno sklicevanje na potencialne motnje ne zadostuje.
(37) IP ugotavlja, da zahtevan dokument ne vsebuje podatkov o notranjem razmišljanju ali delovanju organa, saj ne vsebuje mnenj, stališč, smernic, navodil ali načrtov organa, ampak gre za evidenco nepremičnega premoženja, ki jo organ vodi na podlagi zakona (87. člena ZSPDSLS-1). Prosilec torej zahteva dokument, ki predstavlja oziroma nakazuje na ravnanje oziroma upravljanje z javnim premoženjem, in sicer z nepremičninami organa. V okvir navedene izjeme sodijo le tisti podatki oziroma informacije, ki izkazujejo notranje razmišljanje organa, notranji proces dela organa itd. IP ugotavlja, da v dokumentu ne gre za izmenjavo ali izražanje kritičnih mnenj ali predloge strateških usmeritev, na podlagi katerih bi se oblikovala notranja politika organa. Niti ne gre za interno komunikacijo, ki je namenjena zgolj delu organa, ali za interni dokument, ki je namenjen le delu v organu samem in ne vsebuje nikakršno notranje razmišljanje organa. Prav tako zahtevan dokument ne vsebuje informacij, kako je znotraj organa potekala razprava ali razmišljanje, temveč vsebuje zgolj gola dejstva.[18] Glede na navedeno IP ugotavlja, da ni izpolnjen že prvi pogoj za izjemo notranjega delovanja, saj obravnavani dokument ne predstavlja dokumenta, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, zato se IP ni spuščal v presojo morebitne škode (specifični škodni test), ki bi nastala z razkritjem. Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. Iz navedenega razloga je IP tako zaključil, da zahtevani dokument ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
(38) IP je presodil, da glede zahtevanih dokumentov ne obstaja nobena izjema od prostega dostopa na podlagi 7., 8., in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi.
(39) Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati svoje mnenje. IP na tem mestu poudarja, da vodenje evidenc v smislu 87. člena ZSPDSLS-1 spada med postopke ravnanja s stvarnim premoženjem. To izhaja iz odločbe IP št. 021-58/2008/27 z dne 4. 7. 2012, ki jo je Upravno sodišče potrdilo s sodbo št. I U opr. št. 1096/2012 z dne 27. 2. 2013, kjer je bila predmet zahteve prav tako evidenca nepremičnega premoženja organa. IP poudarja, da ZSPDSLS-1 določa splošna načela ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti, saj že iz samega zakona izhaja namen zakonodajalca, to je razkritje vsebine dokumentov, ki nastanejo v vseh fazah postopkov ravnanja s stvarnim premoženjem. 8. člen ZSPDSLS-1 določa, da se v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev (načelo preglednosti). Pri tem pa je potrebno še poudariti, da 9. člen ZSPDSLS-1 določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, razen če zakon ne določa drugače (načelo javnosti). Zvezi z načelom javnosti in preglednosti pri ravnanju s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti, se je opredelilo tudi Upravno sodišče v sodbi opr. št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020 in zavzelo stališče, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače, ter da je treba v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavljati preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev (v okviru presoje obstoja izjeme iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).
(40) Drugi odstavek 87. člena ZSPDSLS-1 jasno določa, da se evidenca nepremičnega premoženja vzpostavi z namenom zagotavljanja preglednosti, točnosti, posodobljenosti in dostopnosti podatkov o stvarnem premoženju ter nadzora, načrtovanja in učinkovitega ravnanja s stvarnim premoženjem ter se lahko povezujejo z zemljiško knjigo, zemljiškim katastrom, katastrom stavb, registrom nepremičnin, registrom prostorskih enot in katastrom gospodarske javne infrastrukture ter evidenco trga nepremičnin. Navedene zakonske določbe govorijo v prid dejstvu, da mora biti ravnanje s stvarnim premoženjem organa javnosti dostopno in transparentno.
(41) Ker je IP že v postopku št. 090-32/2026 ugotovil, da organ z zahtevanim seznamom razpolaga in ga je mogoče dobiti na enostavnejši način, kot je to pojasnil organ v izpodbijani odločbi (da je iskanje omejeno na pet parcel in bi moral podatke kopirati in pri tem ustvariti nov dokument), se IP ni podrobno spuščal v presojo navedb organa, da pri tem ne bi šlo za enostaven in hiter priklic iz baze podatkov in bi to ogrozilo tekoče delovanje organa. Iz odločbe IP št. 090-32/2026/17 z dne 15. 4. 2026 izhaja, da je seznam nepremičnega premoženja za navedene katastrske občine izdelal pogodbeni izvajalec, pri tem pa organ ni imel dodatnih stroškov (15. točka). To dokazuje, da organ pri izdelavi seznama ni potreboval nobenega nesorazmernega truda, napora ter dodatnega časa in da zahtevana informacija javnega značaja pri organu obstaja v materializirani obliki.
(42) Na tem mestu pa IP dodatno opozarja še na sodno prakso upravnega sodišča v zvezi s priklicem podatkov iz računalniških baz. Iz sodne prakse izhaja stališče, da priklic podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ. Iz sodne prakse[19] izhaja, da je organ v primeru dokumentov, ki se nahajajo v informatizirani zbirki podatkov, dolžan omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta, vendar pa organ v to ni vložil nesorazmernega vložka časa in truda, da zahtevane dokumente iz baze podatkov prikliče. Iz sodbe Vrhovnega sodišča št. 338/2016 z dne 7. 2. 2018 izhaja, da je kot dokument v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ šteti vse podatke, ki se v elektronski obliki nahajajo v zbirkah podatkov pri organu, s tem pa tudi vse podatke, ki jih je mogoče in pravno dopustno medsebojno povezati oziroma združiti z uporabo tistih računalniških orodij, ki so ustvarjena za delo z navedenimi zbirkami podatkov, so z njimi neločljivo povezana in ki jih pri svojem delu uporabljajo zaposleni pri navedenem organu oziroma druge pooblaščene osebe, ki so povezane z izvajanjem nalog organa. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe.
(43) IP se opredeljuje še do navedb organa, da moral evidence nepremičnega premoženja šele skreirati in pridobljene informacije sestaviti v ločen dokument, pri čemer bi kreiranje ločenega dokumenta predstavljalo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, saj bi tako pridobljen dokument bi moral organ še prečistiti in za vsak zadetek preveriti, ali gre res za nepremičnino v lasti organa, saj evidenca beleži tudi nepremičnine, ki niso v lasti organa. To pa ni »enostaven in hiter priklic« iz baze oziroma »enostaven postopek v razumnem času«, temveč zahteva daljše časovno obdobje in za to določene človeške vire na strani organa, oziroma bi zagotavljanje takih virov za daljši čas resno ogrozilo tekoče delovanje organa. IP ugotavlja, da je prosilec na organ naslovil zahtevo po posredovanju evidence nepremičnega premoženja v posameznih katastrskih občinah, pri tem pa se ni omejil na nepremičnine v lasti oziroma solasti organa. Zato so na tem mestu pravno nerelevantne navedbe organa, da bi moral pridobljene podatke prečistiti in za vsak pridobljen podatek preveriti ali gre za nepremičnine v lasti organa, saj to ni bilo predmet zahteve prosilca. To pomeni, da organ z dokumenti razpolaga točno v takšni obliki, kot je predmet zahteve prosilca.
(44) IP se glede pritožbenih navedb, ki niso v povezavi z dostopom do informacije javnega značaja, ni posebej opredelil. V postopku po ZDIJZ je namreč bistveno le ali organ razpolaga z zahtevano informacijo in ali obstaja katera izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nesporno je, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in da prosilec ni zlorabil pravice do dostopa ter da ni podana nobena izmed izjem na katere se sklicuje organ.
(45) IP je še ugotovil, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo osebnih podatkov, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Sklepno
(46) Na podlagi vsega navedenega IP ugotavlja, da so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialni predpis, ker pogoji za zlorabo pravice in uporabo izjem od prostega dostopa iz 7., 8. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni.
(47) Glede na pojasnjeno, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
(48) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz točke 2. točke izreka te odločbe.
(49) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba. Upravni spor je dovoljen zoper to odločbo. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.
Sara Rupar, dipl. prav. (UN)
raziskovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica IP
[1] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.
[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.
[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.
[4] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.
[5] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.
[6] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.
[7] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.
[8] Navedeni kriteriji izhajajo iz sodne prakse, ki je našteta že v odločbah IP, ki so bile v pritožbenih postopkih izdane v istovrstnih zadevah; glej npr. odločbe IP št. 090-336/2021/2, št. 090-75/2022/3, št. 090-213/2022/2, št. 090-269/2022/2, št. 090-275/2022 idr..
[9] Sodba Upravnega sodišča opr. št. št. II U 339/2022-21 z dne 21. 4. 2023 (18. točka).
[10] V zvezi s tem postopkom poteka upravni spor opr. št. I U 1016/2026.
[11] Seznam nepremičnega premoženja v k.o. Ježica je organ posredoval na podlagi zahteve drugega prosilca v letu 2024 (to izhaja iz odločbe IP št. 090-32/2026/17, 12. točka).
[12] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana, 2017, str. 172.
[13] Sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 34/2023 z dne 6. 11. 2024.
[14] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana, 2017, str. 172.
[15] Npr. odločbe IP št. 090-498/2025, št. 090-359/2024 in št. 090-240/2021.
[16] Npr. npr. sodba UPRS I U opr. št. 1176/2010 z dne 30. 11. 2011.
[17] Nataša Pirc Musar, et. al.: Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana, 2017, str. 186.
[18] Četrti odstavek 87. člena ZSPDSLS-1 določa, da evidenca vsebuje podatke o: parcelni številki in šifri katastrske občine, številki stavbe in številki dela stavbe ter šifri katastrske občine, lastniku, upravljavcu, lastniškem deležu, zaznambi javnega dobra, stvarnih pravicah, površini parcele, površini dela stavbe, naslovu stavbe ali dela stavbe in vrsti rabe dela stavbe.
[19] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. II U 79/2009-10, I U 630/2016, I U 1138/2017, II U 58/2020-11 z dne 12. 8. 2021, I U 1226/2021-23 z dne 3. 10. 2022, II U 80/2023-11 z dne 26. 7. 2024 in sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018.