prosilec - Javno podjetje Vodovod kanalizacija snaga, d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je želel prejeti dopis organa Mestni občini Ljubljana o pridobitvi lastninske pravice znotraj najožjega vodovarstvenega območja, skupaj s tabelo morebitnih kršitev. Organ je dostop zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva upravnega postopka. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da iz izpodbijane odločbe (niti zahtevanih dokumentov) ni razvidno, da bi bil začet (katerikoli) upravni postopek, organ pa ni izkazal niti škode za njegovo izvedbo. Zato je pritožbi ugodil in odločil, da mora organ prosilcu posredovati zahtevane informacije. Glede na to, da so zahtevane informacije po svoji vsebini podatki glede emisij v okolje, pa so iz tega vidika absolutno prosto dostopne informacije javnega značaja na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (okoljski podatki).

ODLOČBA:

Številka: 090-292/2020/6

Datum: 11. 1. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18, v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 15. 11. 2020, zoper odločbo JAVNEGA PODJETJA VODOVOD KANALIZACIJA SNAGA d.o.o., Vodovodna cesta 90, p.p. 3233, 1001 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. IJZ-VO/20-1 – VOK-708-001/2020-001 z dne 14. 10. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 15. 11. 2020 zoper odločbo JAVNEGA PODJETJA VODOVOD KANALIZACIJA SNAGA d.o.o., št. IJZ-VO/20-1 – VOK-708-001/2020-001 z dne 14. 10. 2020, se ugodi. Izpodbijana odločba se odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati elektronski zapis dokumenta, št. VOK-614-4053/2019-001 z dne 12. 9. 2019, skupaj s preglednico dokumentacije, ki je priloga dokumenta.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 28. 9. 2020 pri organu vložil zahtevo, s katero je želel pridobiti dopis organa Mestni občini Ljubljana o pridobitvi lastninske pravice znotraj najožjega vodovarstvenega območja, skupaj s tabelo s 33 potencialnimi kršitvami v zadnjih 17 letih.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. IJZ-VO/20-1 – VOK-708-001/2020-001 z dne 14. 10. 2020, pri čemer se je skliceval na izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka). Ugotovil je, da je zahtevana dokumenta pripravil za namen upravnega postopka, ki ga vodi Mestna občina Ljubljana, Mestna uprava, Oddelek za ravnanje z nepremičninami. Ker gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, je organ zahtevo v celoti zavrnil.

Prosilec je 15. 11. 2020 zoper odločbo, št. IJZ-VO/20-1 – VOK-708-001/2020-001 z dne 14. 10. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo zaradi napačno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe prava. Prosilec je navedel, da je iz razlastitvenega elaborata z dne 13. 2. 2020 in zahteve za razlastitev Mestne občine Ljubljana razvidno, da je zahtevana dokumenta pripravil organ z namenom spremljanja in izboljšanja oskrbe prebivalstva s pitno vodo. Dokumenta sta bila ustvarjena in posredovana na Mestno občino Ljubljana (MOL) še preden je ta sploh zahteval sestavo teh dokumentov izključno za upravni postopek, ki naj bi ga vodila MOL in se je začel februarja 2020. Organ z ničemer ni pojasnil, s čim in zakaj bi razkritje zahtevanih dokumentov sploh lahko škodovalo izvedbi upravnega postopka. Upravni postopek razlastitve namreč vodi Upravna enota Ljubljana in ne MOL, kot je to napačno navedel organ. Poleg tega so obravnave javne. Zato se prosilec ni strinjal, da so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. VOK-708-001/2020-004 z dne 1. 12. 2020, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je 9. 12. 2020 organ pozval, naj v pritožbenem postopku predloži vse dokumente, ki se tičejo zadeve, vključno s pritožbo prosilca in dokazili o vročitvi odločbe. Dodatno je prosilca zaprosil še za opredelitev, na kakšen način se želi seznaniti s zahtevano informacijo, saj je bila zahteva v tem delu pomanjkljiva. Prosilec je 29. 12. 2020 odgovoril, da bi zahtevana dokumenta želel prejeti v elektronskem zapisu, v PDF obliki.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ pravilno in utemeljeno zavrnil dostop do informacij javnega značaja s sklicevanjem na izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, tj. na izjemo varstva upravnega postopka.

Po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: (1) zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in (2) razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi postopka.

Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. V obravnavani zadevi gre za dokument, št. VOK-614-4053/2019-001 z dne 12. 9. 2019 (in prilogo k dokumentu), ki ga je organ sestavil in naslovil na Mestno občino Ljubljana. Iz vsebine dokumenta ni eksplicitno razvidno, da bi bil sestavljen za potrebe upravnega postopka, kot je to v izpodbijani odločbi navedel organ. Organ je zgolj pomanjkljivo pojasnil, da »je dokumente pripravil za namen upravnega postopka, ki ga vodi Mestna občina Ljubljana, Mestna uprava, Oddelek za ravnanje z nepremičninami«. Glede na to, da gre za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja in jo je zato treba obravnavati restriktivno, bi moral organ najprej pojasniti, za kateri konkretni upravni postopek v obravnavanem primeru sploh gre. Organ sicer omenja, da je predmet zahteve z dne 28. 9. 2020 poziv JP VOKA SNAGA d.o.o. MOL-u za pridobitev lastninske pravice znotraj najožjega vodovarstvenega območja, vendar teh upravnih postopkov po veljavni zakonodaji ne vodi občina, ampak upravna enota, na kar je pravilno opozoril tudi prosilec. Razlastitveni postopek ureja Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17; v nadaljnjem besedilu ZUreP-2), ki v 196. členu določa, da o razlastitvah prednostno odločajo v upravnem postopku na prvi stopnji upravne enote in na drugi stopnji ministrstvo, razen če je z zakonom določeno drugače. Ker iz izpodbijane odločbe (niti zahtevanih dokumentov) ni razvidno, da bi bil začet (katerikoli) upravni postopek, določba 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni relevantna. Poleg tega 199. člen ZUreP-2 določa, katere dokumente je treba priložiti zahtevi za razlastitev.[1] Med njimi ni poziva razlastitvenemu upravičencu, naj prične postopke razlastitve, kar vodi v zaključek, da zahtevane informacije niso bile sestavljene zaradi upravnega postopka v smislu obravnavane določbe ZDIJZ. Zahtevanega dokumenta s prilogo se ne da umestiti niti med dokumente, ki jih ZUreP-2 v 201. členu našteva kot pripravljalna dela v razlastitvenem postopku.[2] Iz tega izhaja, da prvi pogoj za opredelitev izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen. Tudi če bi bil, pa ni moč spregledati, da v izpodbijani odločbi popolnoma manjka t.i. škodni test in izkaz nastanka škodne posledice, če bi bil zahtevani dokument s prilogo razkrit javnosti (tj. 2. pogoj iz navedene izjeme). V upravno sodni praksi je sprejeto stališče, da je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno.[3] Praksi, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka, sledi tudi IP.[4] Organ ni konkretno ugotavljal in pojasnil, kaj naj bi bilo tisto, kar lahko škodi izvedbi postopka in kako naj bi njegovo izvedbo ogrozilo. Zgolj trditev, da je zahtevan dokument s prilogo pripravil za namen upravnega postopka, ne more vnaprej voditi v odločitev, da se dostop do zahtevanih informacij zavrne v celoti, saj je ob tem treba izkazati tudi škodo, ki bi z morebitnim razkritjem zahtevanih dokumentov lahko nastala izvedbi samega postopka. Prav tako tudi IP ni uvidel, da bi razkritje informacij, ki po svoji vsebini niso pogoj za uvedbo in vodenje upravnega postopka, niti od njih ni odvisna uspešnost zahtevka v upravnem postopku, lahko vplivalo na izvedbo postopka, zato je ocenil, da v konkretnem primeru obstoj škode za izvedbo konkretnega postopka ni podan, s čimer ni izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker organ v konkretnem primeru ni uspel izkazati nobenega od dveh pogojev, je IP zaključil, da izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni podana.

Okoljski podatki

Na tem mestu IP opozarja še na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljnjem besedilu Aarhuška konvencija). Tako za okoljske informacije zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem. Določilom Aarhuške konvencije je sledil tudi ZVO-1, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. Zahtevan dokument s prilogo vsebuje zaznave kršitev na vodovarstvenih območjih z vidika kmetijske rabe, to pa so podatki, ki so na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno javni. Glede na to, da so podatki po svoji vsebini podatki glede emisij v okolje, so iz tega vidika absolutno prosto dostopne informacije javnega značaja.

Ker je organ napačno uporabil materialni predpis, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Drugi odstavek 199. člena ZUreP-2:

»Zahtevi za razlastitev je potrebno priložiti:

• seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatki iz zemljiškega katastra oziroma katastra stavb in zemljiške knjige;
• izvleček iz ustreznega prostorskega akta iz prvega odstavka 194. člena tega zakona, ki je podlaga razlastitvi, v primerih iz drugega odstavka 194. člena tega zakona pa še sklep vlade ali občinskega sveta;
• razlastitveni elaborat z utemeljitvijo javne koristi in obrazložitvijo njene pravne podlage;
• roke izvajanja del, zaradi katerih je predlagana razlastitev;
• ponudbo iz 197. člena tega zakona.«

[2] Prvi odstavek 201. člena ZUreP-2:

»Upravni organ lahko na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev. Pritožba ne zadrži izvršitve.«

[3] Sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1837/2014 z dne 11. 2. 2016, št. I U 1857/2012 z dne 9. 10. 2013, št. I U 1735/2018-43 z dne 18. 12. 2019.

[4] Odločbe IP, št. 090-63/2018/6 z dne 20. 7. 2018, št. 090-60/2016/5 z dne 24. 5. 2016, št. 090-208/2015/3 z dne 29. 9. 2015.