Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

prosilec - Urad RS za intelektualno lastnino

+ -
Datum: 24.07.2020
Številka: 090-108/2020
Kategorije:Ali dokument obstaja?, Kršitev postopka, Varstvo upravnega postopka

POVZETEK:

Predmet pritožbenega postopka je bil del izpodbijane odločbe, ki se nanaša na dokumente iz treh zadev, ki jih je prosilec opredelil s številkami zadev in do katerih je organ zavrnil dostop, sklicujoč se na izjemo iz 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je prosilčevi pritožbi ugodil, ker je ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevano izjemo (organ ni za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredelil, v zvezi s katerim upravnim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen in v kakšni fazi je ta postopek, organ tudi ni dovolj konkretno utemeljil, kako bi razkritje konkretnega dokumenta škodovalo izvedbi predmetnega upravnega postopka) ter kršil tudi pravila postopka v zvezi s stranskimi udeleženci. Posledično se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti, zato jo je IP delno odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek. V zvezi z delom izpodbijane odločbe, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do seznama trenutno odprtih postopkov nadzora nad kolektivnimi organizacijami, je IP ugotovil, da organ s takim seznamom ne razpolaga, zato je v tem delu potrdil odločitev organa.

ODLOČBA:

Številka: 090-108/2020/6

Datum: 24. 7. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa …, z dne 17. 6. 2020, zoper odločbo Urada Republike Slovenije za intelektualno lastnino, Kotnikova 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-3/2020-6/601 z dne 5. 6. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

  1. Pritožba prosilca z dne 17. 6. 2020 zoper iv. točko 1. točke izreka odločbe Urada Republike Slovenije za intelektualno lastnino št. 090-3/2020-6/601 z dne 5. 6. 2020 se zavrne.
  1. Pritožbi prosilca z dne 17. 6. 2020 zoper iii. točko 1. točke izreka odločbe Urada Republike Slovenije za intelektualno lastnino št. 090-3/2020-6/601 z dne 5. 6. 2020 se ugodi in se iii. točka 1. točke izreka izpodbijane odločbe odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je 17. 2. 2020 na organ naslovil zahtevo na podlagi ZDIJZ, ki jo je dopolnil še 21. 2. 2020 in 23. 3. 2020. Prosilec je prosil za:

1. elektronski zapis (sken) letnega programa dela v delu, ki se nanaša na nadzor nad kolektivnimi organizacijami;

2. elektronski zapis (sken) celotnega upravnega spisa v zvezi s postopkom odvzema dovoljenja Zavodu AIPA, ki je ustavljen;

3. splošno pojasnilo glede delitev kolektivne organizacije AIPA, k.o. pojasnilo, ali organ z načrtom nadzora kolektivnih organizacij periodično preverja, ali so morebiti pri kateri organizaciji nastale okoliščine, ki bi bile razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja, in kako pogosto (interval) to organ počne;

4. pojasnilo, kaj se je zgodilo z napovedjo organa, da je začel postopek odvzema dovoljenja AIPA (omemba Vesne Juričič Stankovič 26. 5. 2015);

5. podatek, pri katerih trenutno odprtih (tekočih) postopkih je predmet preverjanja, ali obstajajo okoliščine, ki bi bile razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja;

6. pojasnilo v zvezi s sodbo X Ips 460/2014;

7. komentar Pravila o delitvi zbranih avtorskih honorarjev iz naslova pravice radiodifuzne retransmisije v primeru kabelske retransmisije avdiovizualnih del;

8. pojasnilo, ali organ preverja, ali kolektivna organizacija AIPA morebiti nalaga sredstva v nasprotju z ZKUASP - ali organ preverja izvajanje šestega odstavka 30. člena ZKUASP in ali vodi kakšen postopek s tem v zvezi:

9. elektronski zapis dokumentacije, vezane na nadzor nad kolektivno organizacijo (AIPA) v zvezi s prijavo, ki jo je podal prosilec;

10. pojasnilo glede izvrševanja sklepov organa o odpravi kršitev v zvezi s sklepoma 31227-14/2014-11/10502 dne 29. 5. 2015 in 3122-35/2013-26 z dne 27. 6. 2014 z vso dokumentacijo teh postopkov;

11. elektronski zapis (sken) seznama trenutno odprtih (tekočih) postopkov nadzora nad kolektivnimi organizacijami, vključno s številkami teh zadev;

12. elektronski zapis (skena) popisa zadev v smislu 56. člena Uredbe o upravnem poslovanju pri trenutno odprtih (tekočih) postopkih, ki se nanašajo na AIPA, k.o..

Organ je z odločbo št. 090-3/2020-6/601 z dne 5. 6. 2020 zahtevi prosilca delno ugodil, in sicer je v naslednjih točkah izreka:

i. dovolil dostop do elektronskega zapisa (skena) letnega programa dela v delu, ki se nanaša na nadzor nad kolektivnimi organizacijami in elektronskega zapisa (skena) celotnega upravnega spisa v zvezi s postopkom odvzema dovoljenja Zavodu AIPA;

ii. zavrnil dostop do zahtevanih pojasnil, komentarjev in mnenj, ker ne predstavljajo informacij javnega značaja;

iii. zavrnil dostop do dokumentov v zadevah 31227-14/2014, 3122-35/2013 in 31227- 27/2019, ker upravni postopki v teh zadevah še niso zaključeni;

iv. zavrnil dostop do elektronskih zapisov seznama trenutno odprtih postopkov, ker urad s takimi zapisi ne razpolaga.

Organ je povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da je glede na veliko število zahtevanih pojasnil, mnenj in podatkov zahteve razvrstil in o njih odločal po sklopih. V prvem sklopu je odločal glede dokumentov, do katerih je prosilcu omogočil dostop, skladno s točko i. izreka izpodbijane odločbe. V drugem sklopu je organ odločal glede dela zahteve, v katerem je prosilec zahteval pojasnila, komentarje in mnenja, ki ne predstavljajo informacij javnega značaja, o čemer je organ odločil s točko ii. izreka izpodbijane odločbe. Naslednji sklop se nanaša na elektronski zapis dokumentov v treh postopkih, ki se vodijo pri organu. Organ je preveril, ali morda podatki iz zahtevanih zadev, s katerimi se želi prosilec seznaniti kot z informacijo javnega značaja, sodijo med izjeme od prostega dostopa, pri čemer je ugotovil, da se prosilčeva zahteva za dostop do informacije javnega značaja nanaša na podatke iz upravnih postopkov, ki so še v teku, saj organ še ni izdal nobenega sklepa ali odločbe, s katerim bi odločil o teh zadevah. Prosilčeva zahteva se torej nanaša na dokumente iz konkretnih upravnih postopkov, ko se šele ugotavljajo dejstva in okoliščine in bi njihovo razkritje škodovalo poteku in izvedbi samega postopka. Glede na to sodijo podatki iz teh dokumentov med izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahteva prosilca se nanaša na dokumente organa iz upravnih postopkov nadzora kolektivne organizacije Zavoda AIPA, ali ta opravlja naloge v skladu z ZASP in ZKUASP in v katerih je organ Zavod AIPA seznanil z dejstvi in okoliščinami, ki jih je organ ugotovil pri vodenju postopkov. Gre torej za dokumente organa, izdane v okviru določenih upravnih postopkov, ki še tečejo in poslovanja konkretne kolektivne organizacije na podlagi določil ZASP in ZKUASP, ali ta posluje v skladu z določili ZASP in ZKUASP. Gre za postopke, v katerih organ šele ugotavlja vsa dejstva in okoliščine, torej dejansko stanje zadeve, na podlagi katere bi lahko sprejel končno odločitev, zato je nujno, da se ti podatki ne razkrijejo javnosti, dokler se te okoliščine šele ugotavljajo. Posledično bi se lahko z razkritjem podatkov iz tega dokumenta v javnosti vzpostavilo napačno razumevanje konkretnih upravnih postopkov. Upravni postopek je namreč vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje. V teh konkretnih primerih se zahteva za dostop do informacij javnega značaja nanaša le na del procesnih dejanj v upravnih postopkih nadzora nad delovanjem kolektivne organizacije Zavoda AIPA, ko se vsa relevantna dejstva in okoliščine za pravilno in zakonito odločitev šele ugotavljajo. Razkritje take informacije javnosti v tej fazi, ko se dejstva in okoliščine šele ugotavljajo, bi povzročilo enostransko in neobjektivno tolmačenje, kar bi sami rešitvi postopka kot celote, škodovalo. Preuranjeno razkritje bi ogrozilo hitro in učinkovito izvedbo teh upravnih postopkov, zato v tem primeru interes javnosti ne prevlada nad interesom zavarovanja upravnega postopka. Prav zaradi zavarovanja tega konkretnega postopka organ zahtevanih dokumentov, na katere se nanaša zahteva za dostop do informacij javnega značaja, ne sme razkriti, saj bi prezgodnje razkritje nedvomno ogrozilo učinkovitost in čim hitrejšo izvedbo postopkov, s tem ko bi v javnosti povzročilo vlaganje različnih zahtev tretjih v zvezi s tem postopkom, z namenom zavlačevanja njegove izvedbe. Javnost bi z razkritjem podatkov iz dokumentov, na katere se zahteva nanaša, povzročila različne enostranske in napačne interpretacije oziroma zaključke, ali celo posploševanje glede delovanja vseh ostalih kolektivnih organizacij, kar bi lahko oviralo hitro in učinkovito izvedbo teh postopkov, saj bi se morala uradna oseba, namesto z vodenjem teh postopkov, ukvarjati z reševanjem drugih vprašanj, ki bi jih sprožili tretji. V dokumentu, ki ga je prosilec priložil zahtevi z dne 17. 2. 2020, prosilec sam priznava, da bo vplival na stranko upravnih postopkov in na upravne postopke, ki še niso končani, saj je zapisal: »Učinek, da se imetniki pravic z navedenim seznanijo, bi bil lahko prej pozitiven, saj bi lahko vplival na pritisk članov kolektivne organizacije za izboljšanje njenega poslovanja in na izboljšanje stanja v prihodnosti.«. Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane podatke, je treba omogočiti t.i. delni dostop, in sicer s prekritjem tistega dela podatkov, ki sodijo med izjeme od prostega dostopa. Organ je povzel 7. člen ZDIJZ in pojasnil, da to v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljeno v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Organ je povzel še 21. člen navedene Uredbe in navedel, da ocenjuje, da z institutom delnega dostopa prosilcu ni mogoče omogočiti dostopa do zahtevanih informacij, ne da bi s tem posegli v podatke, ki sodijo v izjemo od prostega dostopa, to je v danem primeru do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnih postopkov, saj jih glede na vsebino postavljene zahteve ni mogoče izločiti iz dokumenta, na način, ki ne bi ogrozil njihove zaupnosti. Organ namreč poudarja, da prav vse informacije, ki so predmet zahteve, predstavljajo varovane podatke iz upravnega postopka in s tem izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je zahtevo prosilca zaradi varstva konkretnih upravnih postopkov zavrnil, kot izhaja iz točke 1.iii izreka izpodbijane odločbe. Ko bodo razlogi iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ odpadli, to je ko bo organ odločil o zadevi, lahko prosilec ponovno zaprosi za dostop do zahtevanih dokumentov. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ odločal glede dostopa do seznama trenutno odprtih zadev nadzora nad kolektivnimi organizacijami in v primeru zadev nadzora nad kolektivno organizacijo AIPA tudi glede popisa dokumentov v zadevi. Organ je ugotovil, da ne razpolaga s seznamom zadev v zvezi z nadzorom nad delovanjem kolektivnih organizacij, saj dokumentni sistem, ki ga organ uporablja, takega seznama ne omogoča, po določbah ZDIJZ pa ga organ ni dolžan na novo ustvariti, če ne obstaja. Zahteva prosilca za dostop do popisa zadev trenutno odprtih (tekočih) postopkov, ki se nanašajo na AIPA, k.o., v smislu 56. člena Uredbe o upravnem poslovanju, je opredeljena z navezno okoliščino »trenutno odprtih (tekočih) postopkov«. Vsebinsko sledi ta zahteva zahtevi prosilca za dostop do seznama zadev v zvezi z nadzorom nad delovanjem (vseh) kolektivnih organizacij. Da bi omogočil dostop do popisa dokumentov zadev nadzora nad AIPA, k.o., ki še niso končane (»trenutno odprti«), bi moral organ najprej izdelati seznam teh postopkov, česar pa zgolj za zadostitev zahtevi prosilca organ ni dolžan storiti. A četudi bi organ razpolagal s seznamom upravnih postopkov nadzora nad AIPA, k.o., ki še niso končani, dostopa do popisa dokumentov kot tudi drugih dokumentov iz teh zadev organ - ob sklicevanju na določbo 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ - prosilcu ne bi omogočil, ker bi razkritje teh podatkov škodovalo izvedbi teh upravnih postopkov, kar je podrobneje utemeljeno pri prejšnji točki obrazložitve izpodbijane odločbe. Ker organ ne razpolaga s takšnima seznamoma, novih informacij oziroma novih seznamov z vsebino, kot jo navaja prosilec, pa ni dolžan ustvariti, je prosilčevo zahtevo v tem delu zavrnil, saj s takim dokumentom ne razpolaga (točka 1.iv izreka). Dolžnost posredovanja informacije se namreč nanaša le na obstoječe dokumente.

Dne 17. 6. 2020 je organ prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da mu je organ z odločbo št. 090-3/2020-6/601 z dne 5. 6. 2020 zavrnil dostop do:

  1. dokumentov v zadevah 31227-14/2014, 3122-35/2013 ter 31227-27/2019, ker naj upravni postopki še ne bi bili zaključeni; ter
  2. elektronskih zapisov seznama trenutno odprtih postopkov, ker organ s takimi zapisi naj ne bi razpolagal.

Prosilec je uvodoma obširno pojasnil kontekst svoje zahteve po ZDIJZ in na kakšen način se že dalj časa ukvarja s problematiko kolektivne organizacije AIPA, ki kolektivno upravlja s pravicami na avdiovizualnih delih. V nadaljevanju je prosilec glede dokumentacije iz postopkov nadzora povzel navedbe organa in izpostavil, da organ sicer trdi, da naj še ne bi izdal nobenega sklepa ali odločbe, s katerim bi odločil o predmetnih zadevah, vendar je bil v zadevi 31227-14/2014 izdan sklep 31227-14/2014-11/105 z dne 29. 5. 2015, v zadevi 3122-35/2013 pa sklep 3122-35/2013-26 z dne 27. 6. 2014. V nadaljevanju je prosilec navedel, da je neobičajno, da se v letu 2020 še vedno vodijo zadeve iz leta 2013 (3122-35/2013) in 2014 (31227-14/2014), v katerih naj še ne bi bil izdan noben sklep ali odločba in naj bi zato (ker ni še ni odločitve) razkritje po mnenju organa škodovalo poteku in izvedbi samega postopka. Če se postopki vodijo na primer 6 ali 7 let in organ v teh letih še ni dokončno ugotovil dejanskega stanja in po toliko časa še ugotavlja dejstva in okoliščine, je to skrajno nenavadno in dodatna okoliščina, zaradi katere bi bilo smiselno, da se te zadeve razkrijejo javnosti, torej zakaj postopki nadzora trajajo tudi 6 ali 7 let brez epiloga (pritožnik nima točnega podatka, kdaj so bili postopki uvedeni, vendar na navedeno sklepa po letnici, ki je sestavni del številke zadeve, npr. 2013 in 2014). Kako se sploh lahko govori o hitri in učinkoviti izvedbi postopkov izpred šest ali sedem let, ki naj še ne bi bili zaključeni, in kako lahko organ to uporablja kot argument proti razkritju? Že to, da se postopki vlečejo od leta 2013 in 2014 in samo število postopkov, torej da gre za zgolj tri postopke in da je navkljub vsem prijavam zoper kolektivno organizacijo v letu 2020 bil zadnji postopek uveden leta 2019, vzbuja resen dvom in dodatno utemeljuje interes javnosti za vpogled v to, kako se vrši nadzor nad kolektivno organizacijo. Tudi trajanje postopka iz leta 2019, če še ni nobene odločitve, je dolgo in govori v prid razkritju. Ravno tako ni jasno, kako bi lahko razkritje spisovne dokumentacije (ki bi se razkrila kot celota) povzročilo enostransko, neobjektivno in napačno tolmačenje - če se razkrije spis, bi bil razkrit tudi kontekst zadeve in bi ravno bilo možno bolj celovito tolmačenje in razumevanje zadeve, kot samo iz odločbe v teh zadevah, ki jih je razkril organ na spletni strani. Takšen argument je pavšalen in neutemeljen. Ravno tako je neutemeljena bojazen posploševanja glede delovanja ostalih kolektivnih organizacij - če je problem na primer z eno kolektivno organizacijo, to še ne pomeni, da bi se to avtomatično posploševalo na druge kolektivne organizacije, ki na primer zakonito poslujejo. Mnenje organa, da naj bi se z razkritjem prosilcu povzročilo vlaganje različnih zahtev tretjih v zvezi s postopkom, »z namenom zavlačevanja njegove izvedbe«, je povsem neosnovano. Gotovo ni prosilec vložil vseh prijav proti kolektivni organizaciji z namenom, da bi se zavlačevala izvedba postopkov nadzora, temveč prosilec zasleduje namen, da se poslovanje kolektivne organizacije razišče in postopki nadzora čim prej izvedejo. Zato, ker navkljub številnim prijavam zadeve ne pridejo do pravega epiloga, je tudi poudarjen pomen javnosti, da se v postopke vpogleda in se vidi, zakaj zadeve stojijo in se nadzor ne izvede. V tem kontekstu je nenavadno, da se organ boji, da bi pritožnikovo ravnanje lahko privedlo do vlaganja zahtev z namenom zavlačevanja izvedbe postopkov, kar ne drži - gotovo ni namen prosilca, da bi se zavlačeval postopek nadzora, je pa potrebno preveriti, ali nadzor nad kolektivno organizacijo (ob številnih prijavah, ki jih je vložil prosilec) poteka učinkovito. Javnost (tako zainteresirana javnost, torej imetniki pravic, katerih pravice kolektivna organizacija upravlja na podlagi obveznega kolektivnega upravljanja in zakonskega monopola, kot tudi splošna) ima tudi pravico vedeti, ali kolektivna organizacija posluje zakonito in kako se vrši nadzor nad delovanjem le-te. Argument, da naj bi nevarnost za izvedbo postopka predstavljalo to, da bi lahko tretje osebe v teh postopkih začele vlagati vloge, tudi ni utemeljena. Že pojmovno ni možno utemeljevati zavrnitve dostopa z argumentom možnosti pravnih sredstev, ki jih morebiti daje zakon (npr. vlog v postopku itd.), vendar pa navkljub temu bojazen sploh ni upravičena. Skladno z drugim odstavkom 69. člena ZKUASP tretja oseba, ki pri pristojnem organu vloži pobudo za ukrepanje zoper kolektivno organizacijo, ni stranka v postopku. Navedeno pomeni, da prosilec kot prijavitelj tako in tako ne bi mogel biti stranka v postopku nadzora in vlagati vlog. Ni jasno, kakšna tretja oseba bi imela pravni interes, da bi se lahko udeleževala postopka. Torej navedena bojazen ni realna in je podana zgolj pavšalno v smislu poskusa nekakšne obrambe pred razkritjem podatkov, ne da bi organ dejansko sploh konkretno pojasnil, v čem bi lahko bila škoda izvedbi postopka. Ne drži očitek, da naj bi prosilec sam priznal, da bo vplival na stranko upravnih postopkov in na upravne postopke, ki še niso končani, saj naj bi zapisal, da bi učinek, da se imetniki pravic seznanijo z zahtevanimi podatki, lahko bil prej pozitiven, saj bi lahko vplival na pritisk članov kolektivne organizacije za izboljšanje njenega poslovanja in na izboljšanje stanje v prihodnosti. Navedeni stavek v ničemer ne govori o vplivanju na upravni postopek, saj imetniki pravic niso člani tega postopka in ne morejo vplivati na njegov potek, če pa prek odločanja na skupščini člani vplivajo na kolektivno organizacijo, da morebiti v prihodnosti izboljša zakonitost poslovanja, pa je to samo pozitivno in ne »škoda« za postopke v teku (že pojmovno se to ne nanaša na morebitne kršitve storjene v preteklosti, temveč kvečjemu na bodoča ravnanja). Organ se sklicuje na izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Določene kriterije v zvezi z navedeno izjemo je v praksi že izoblikovala praksa, in sicer predvsem v kontekstu inšpekcijskih postopkov, vendar gre v postopku nadzora po ZKUASP za smiselno primerljivo situacijo kot v primeru inšpekcijskih postopkov. Iz odločitve 090-46/2019/10 z dne 15. 4. 2019 izhaja, da pogoj za opredelitev navedene izjeme predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi, npr. glej odločbe IP št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-30/2018 z dne 22. 2. 2018 ali št. 090-76/2015 z dne 25. 3. 2015. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Pri presoji, ali je podan drugi pogoj iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v navedeni zadevi ugotavljal, ali obstojijo razumni razlogi, da bi razkritje vseh zahtevanih dokumentov lahko škodljivo vplivalo na izvedbo inšpekcijskega postopka; ogrožen mora biti namreč sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme. Torej je ključno vprašanje, ali bi lahko razkritje podatkov, vsebovanih v listinah, ki jih je prosilec zahteval, škodovalo izvedbi upravnega postopka (torej postopka nadzora nad kolektivno organizacijo AIPA). Organ v svoji korespondenci tega sploh ne trdi določno in ne zatrjuje kakršnegakoli takšnega konkretnega škodljivega vpliva - navedbe organa so pavšalne, kar kaže, da morebiti organ škodnega testa tudi sploh ni vsebinsko opravil. Prosilec ne vidi, kako bi razkritje zahtevanih podatkov lahko škodovalo izvedbi postopka. Namreč, glede na to, da kolektivna organizacija upravlja s sredstvi članov, po drugi strani pa se delovanje organa financira z javnimi sredstvi, bi bila na mestu toliko večja transparentnost postopkov nadzora, torej, da se lahko člani s temi informacijami javnega značaja seznanijo, in sicer tako glede stališča organa glede očitanih kršitev, kot glede poteka (faze) postopkov nadzora, kot tudi glede odgovora (navedb) kolektivne organizacije. Toliko bolj iz razloga, ker kolektivna organizacija dejansko upravlja s sredstvi članov, tudi evropsko pravo zahteva transparentnost kolektivnega upravljanja (primerjajte CRM Direktivo, 2014/26/EU). Glede na to, da gre za konkretne očitke, ni videti, kako bi lahko na primer razkritje, ali se postopek vodi, ter morebitne korespondence med organom in kolektivno organizacijo glede te očitane kršitve, na primer poziva kolektivni organizaciji, da se izjavi glede očitanih kršitev (če taka korespondenca obstaja) in odgovora kolektivne organizacije, škodoval izvedbi postopka, npr. glede ugotovitve dejanskega stanja, vplivanja na priče, prirejanja dokazov, ali česa podobnega. Učinek, da se imetniki pravic z navedenim seznanijo, bi bil lahko prej pozitiven, saj bi lahko vplival na pritisk članov kolektivne organizacije za izboljšanje njenega poslovanja in na izboljšanje stanja v prihodnosti. V kolikor se postopki ne vodijo, če organ na primer misli, da je poslovanje kolektivne organizacije zakonito, pa je ravno tako prav, da prosilec kot član kolektivnih organizacij in davkoplačevalec ve, ali se nadzor vrši ali ne in kako. Tako ni mogoče govoriti o tem, da bi bila kakšna škoda za vodenja postopka. Glede seznama postopkov nadzora je prosilec povzel navedbe organa in pojasnil, da je zahteval seznam postopkov nadzora nad kolektivnimi organizacijami. Če je za organ problem navezna okoliščina, kakor jo interpretira, torej, da ne more pripraviti zgolj pregleda »odprtih (tekočih) postopkov«, bi lahko podal seznam vseh postopov nadzora nad kolektivnimi organizacijami. Skladno z Uredbo o upravnem poslovanju bi organ moral voditi evidenco zadev, ki se nanašajo na nadzor nad kolektivnimi organizacijami: ko se zadeva nadzora začne, bi morala glavna pisarna ali za to določen javni uslužbenec prvi dokument uvrstiti v novo zadevo, ki jo odpre tako, da zanjo izbere tisti klasifikacijski znak iz načrta klasifikacijskih znakov, ki ustreza vsebini celotne zadeve; nadaljnji dokumenti, ki nadaljujejo obstoječo zadevo, se uvrstijo v to zadevo (44. člen Uredbe); organ bi moral voditi »evidenčni sistem zadev« (44. člen Uredbe, četrti odstavek); organ bi moral voditi evidenco dokumentarnega gradiva na podlagi načrta klasifikacijskih znakov in po vrstnem redu zadev, pri čemer se evidenca dokumentarnega gradiva vodi v elektronski obliki v informacijskem sistemu za vodenje evidence dokumentarnega gradiva (49. člen Uredbe); v evidenco dokumentarnega gradiva se o zadevi evidentirajo najmanj naslednji evidenčni podatki: številka zadeve; datum začetka zadeve; signirni znak; subjekt zadeve; kratka vsebina zadeve; rok hrambe; morebitne ključne besede; zveza, če obstaja; seznam dokumentov v zadevi; stanje zadeve. Vezano na stanje zadeve Uredba v 59. členu določa, kdaj se zadeva označi za rešeno, in sicer ko v zadevi ne bo nastal noben dokument več ali ni potrebno nobeno dejanje več oziroma, ko je v zadevi pravnomočno odločeno. Skladno z Uredbo bi torej moral organ v evidenco dokumentarnega gradiva, in sicer evidenco zadev, v okviru stanja zadeve zavesti, katere zadeve so »rešene« in katere še niso rešene oziroma so odprte. Tako bi organ moral glede na »klasifikacijski znak iz načrta klasifikacijskih znakov« imeti možnost, da iz evidence dokumentarnega gradiva, ki se vodi v elektronski obliki v informacijskem sistemu za vodenje evidence dokumentarnega gradiva, posreduje podatke o vseh zadevah nadzora, ki jih vodi. Navezna okoliščina, da so zadeve »rešene« za pritožnika ni bistvena. V kolikor izpis ne-rešenih zadev ni možen, se lahko posreduje seznam vseh zadev, vezanih na postopke nadzora nad kolektivnimi organizacijami. Organ je v nadaljevanju pavšalno navedel, da naj, četudi bi organ razpolagal s seznamom upravnih postopkov, dostopa ne bi omogočil, ker bi razkritje teh podatkov škodovalo izvedbi teh upravnih postopkov, pri čemer se pavšalno sklicuje na obrazložitev pri sklopu zahtev j) in k). Navedeno ni utemeljeno, sklicevanje organa na škodo izvedbi upravni postopkov, pa je povsem pavšalno. Predvsem ni videti nobenega razloga, kako bi seznam odprtih postopkov, lahko škodoval izvedbi le-teh. Namreč, če so postopki začeti, potem za te postopke (glede na splošna procesna jamstva in pravico stranke do izjave) ve tudi kolektivna organizacija, zoper katero se postopek vodi, prav je pa, da bi v smislu večje transparentnosti kolektivnega upravljanja (ki jo zahteva tudi pravo EU) izvedeli tudi njeni člani oziroma imetniki pravic, katerih pravice upravlja, in javnost. Prosilec glede na vse navedeno meni, da organ s svojimi pavšalnimi navedbami ni izkazal, da bi bila podana izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in meni, da razkritje zahtevanih podatkov ne bi škodovalo izvedbi upravnega postopka. Organ sploh ni pojasnil določno, v čem bi bila konkretno škoda in je podal zgolj pavšalne navedbe, ki niso utemeljene. Ne glede na navedeno, pa se skladno z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Prosilec meni, da je v vsakem primeru javni interes glede razkritja v konkretnem primeru močnejši od interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Organ celo sam objavlja informacije o nekaterih postopkih nadzora, na primer:

  • http://www.uil-sipo.si/uil/urad/o-uradu/novice/elektronske-novice/clanki/pravnomocnost-delnega-sklepa-urada-o-odpravi-krsitve-v-zvezi-z-odvaianjem-sredstev-v-promociiski-s/
  • http://www.uil-sipo.si/uil/urad/o-uradu/novice/elektronske-novice/clanki/poiasnilo-urada-glede-teka-roka-za-odpravo-krsitev-dolocb-zasp/
  • http://www.uil-sipo.si/uil/urad/o-uradu/novice/elektronske-novice/clanki/pravnomocnost-sklepa-urada-o-odpravi-krsitve-zavoda-aipa/
  • http://www.uil-sipo.si/uil/urad/o-uradu/novice/elektronske-novice/clanki/pravnomocnost-sklepa-urada-o-delitvi-honorariev-za-kabelsko-retransmisijo-avdiovizualnih-del-skladn/
  • http://www.uil-sipo.si/uil/urad/o-uradu/novice/elektronske-novice/clanki/pravnomocnost-sklepa-urada-o-prepovedi-kolektivneea-upravliania-pravic-brez-dovolienja-urada-in-dol/

Tako je jasno, da navedena prizadevanja k večji transparentnosti govorijo v prid močno izraženemu javnemu interesu za razkritje. Očitno tudi organ sam šteje, da je potrebno, da se informira javnost glede postopkov nadzora. Organ je prosilcu posredoval program dela organa, iz katerega izhaja naslednje:

- organ si bo prizadeval za primerno ureditev področja kolektivnega upravljanja in konstruktivno sodelovanje s kolektivnimi organizacijami s ciljem izboljšanja sistema kolektivnega upravljanja v korist imetnikov, katerih pravice upravljajo kolektivne organizacije,

- organ bo z izvajanjem svojih pristojnosti po ZKUASP stremel k čim večji preglednosti poslovanja kolektivnih organizacij in izboljšanju delovanja področja kolektivnega upravljanja pravic.

Organ naj bi si torej prizadeval za izboljšanje sistema kolektivnega upravljanja v korist imetnikov, katerih pravice upravljajo kolektivne organizacije in k čim večji preglednosti poslovanja kolektivnih organizacij in izboljšanju delovanja področja kolektivnega upravljanja. V tem kontekstu je močno izražen (javni) interes imetnikov pravic, da se seznanijo s postopki nadzora nad kolektivnimi organizacijami. Namreč, kolektivne organizacije v primeru obveznega kolektivnega upravljanja (9. člen ZKUASP) pravice upravljajo brez pooblastil imetnikov pravic (tretji odstavek 18. člena ZKUASP), na podlagi zakonskega monopola (tretji odstavek 14. člena ZKUASP), imetniki pravic pa nimajo možnosti svojih pravic uveljavljati sami (9. člen ZKUASP) ali preko druge kolektivne organizacije, saj je lahko ustanovljena zgolj ena kolektivna organizacija za posamezno vrsto pravic (tretji odstavek 14. člena ZKUASP). Imetniki pravic tako ne morejo preprečiti, da z njihovimi pravicami upravlja kolektivna organizacija in nimajo možnosti ustanoviti svoje bolj učinkovite kolektivne organizacije, spet zaradi obveznosti kolektivnega upravljanja, zakonskega monopola in nemožnosti prenehanja dovoljenja kolektivni organizaciji, tudi če se ustanovi nova, bolj učinkovita organizacija. Edina varovalka celotnega sistema naj bi bil nadzor pristojnega organa nad kolektivnimi organizacijami, ki pa se izvaja (če se sploh izvaja) skrivnostno, saj organ onemogoča vpogled v izvajanje nadzora in postopke (celo v tiste iz let 2013 in 2014). Navedeno vse utemeljuje javni interes za razkritje, torej bi morali biti imetniki pravic (kot tudi javnost) seznanjeni s poslovanjem kolektivnih organizacij kot tudi z nadzorom pristojnega organa z delovanjem le-teh. Če je kateri konkretni podatek o postopku nadzora problematičen, da bi po mnenju IP zaradi interesov postopka prevladalo to, da se ga ne razkrije, pa se lahko prekrije zgolj delno podatek o posameznem postopku nadzora, preostale pa bi bilo potrebno razkriti, tehtati pa bi bilo potrebno za vsak postopek posebej, tako pa se je dostop do informacij zavrnil kar za vse postopke. Glede na vse navedeno prosilec predlaga, da IP odloči o zadevi in dovoli dostop do informacij javnega značaja.

Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-3/2020-10/601 z dne 23. 6. 2020, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP, skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja dne 9. 7. 2020 v prostorih organa opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-108/2020. Organ je v prilogi elektronskega sporočila z dne 16. 7. 2020 IP poslal dokumente v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227- 27/2019, dodatno pojasnilo glede upravnih postopkov, ki so v teku, in obvestilo kolektivne organizacije AIPA, k.o., o poslovni skrivnosti.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Najprej IP pojasnjuje, da obrazložitev izven odločbe ne more biti stvar presoje IP v pritožbenem postopku, zato se IP ni posebej opredeljeval do pojasnil, ki mu jih je organ dodatno posredoval 16. 7. 2020 glede upravnih postopkov, ki so v teku, in glede poslovne skrivnosti kolektivne organizacije AIPA, k.o.. Izhajati je treba iz načela materialne resnice, ki v 8. členu ZUP zavezuje organ, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. V povezavi z ostalimi določbami ZUP, ki se nanašajo na postopek do izdaje odločbe, dokazovanje in vsebino odločbe, ter določbami ZDIJZ, to pomeni, da mora organ v postopku po ZDIJZ ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Če bi zavzeli nasprotno stališče (tj. da sme organ še v pritožbenem postopku navajati nova dejstva, ki jih ni upošteval v postopku izdaje izpodbijane odločbe), bi to v praksi pomenilo poseg v ustavni pravici, in sicer do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava)) in sodnega varstva (23. člen Ustave) v zvezi z določbo drugega odstavka 39. člena Ustave. Prosilec namreč lahko navedene pravice izvršuje učinkovito le takrat, kadar je seznanjen z vsemi razlogi, na katerih temelji zavrnitev njegove vloge. Da je v upravnem postopku določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov, če je upravni postopek dvostopenjski, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1778/2011 z dne 7. 11. 2011 in št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

Nadalje IP pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Zato se IP ni posebej opredeljeval do pojasnil prosilca glede konteksta njegove zahteve oziroma glede njegovih pojasnil, na kakšen način se že dalj časa ukvarja s problematiko kolektivne organizacije AIPA, saj to za konkreten postopek ni pravno relevantno.

Prosilec je zahteval več informacij, ki jih je organ v izpodbijani odločbi razvrstil v štiri sklope, predmet pritožbe so informacije oziroma dokumenti, glede katerih je organ odločil v točkah iii. in iv. 1. točke izreka izpodbijane odločbe. IP je zato o pritožbi odločal v dveh sklopih, kot sledi iz nadaljevanja obrazložitve te odločbe.

1. Dostop do elektronskih zapisov seznama trenutno odprtih postopkov (točka iv. 1. točke izreka izpodbijane odločbe)

IP uvodoma poudarja, da sta tako prvostopenjski organ, kot tudi IP vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja postavljenega zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS npr. v sodbah št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015 in št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015. Navedeno pomeni, da se je treba držati zahteve (in ne razširitve zahteve v pritožbi) prosilca in presojati, ali organ razpolaga s seznamom trenutno odprtih (prosilec je v pritožbi razširil zahtevo z navedbo, da bi mu organ lahko podal seznam vseh postopkov nadzora nad kolektivnimi organizacijami) zadev nadzora nad kolektivnimi organizacijami in v primeru zadev nadzora nad kolektivno organizacijo AIPA tudi do popisa dokumentov v zadevi (v nadaljevanju zahtevani seznami). Organ je dostop do zahtevanih seznamov zavrnil z utemeljitvijo, da z njimi ne razpolaga, ker dokumentni sistem, ki ga organ uporablja, ne omogoča izdelave takih seznamov. Prosilec v pritožbi dvomi v upravičenost takšne odločitve, zato je bilo treba v pritožbenem postopku ugotoviti, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami javnega značaja.

Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, podajati mnenj, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, pridobivati dokumentov od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca.[1] Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 9/18 in 14/20; v nadaljevanju Uredba o upravnem poslovanju) ter načela prijazne in odprte javne uprave, sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

Na ogledu in camera  je organ pojasnil, da se za zadeve, ki se nanašajo na avtorske in sorodne pravice, uporablja klasifikacijski znak 3122 z dodatno razdelitvijo na petem mestu, ki se nanaša na posamezne  kolektivne organizacije (številka od 1 do 6) oziroma na več kolektivnih organizacij hkrati (številka 7). Pod navedenim klasifikacijskim znakom se ne nahajajo samo zadeve, ki se nanašajo na nadzor, ampak tudi vse ostalo s tega področja npr. vabila za posamezne organe kolektivnih organizacij; vprašanja, ki jih postavljajo kolektivne organizacije; spremembe, ki jih javljajo kolektivne organizacije; obvestila o sporazumih, ki jih podpišejo kolektivne organizacije z drugimi kolektivnimi organizacijami itd. Iz posameznih zadev pod navedenim klasifikacijskim znakom zato s pomočjo obstoječega informacijskega sistema ni mogoče izločiti samo zadev, ki se nanašajo na nadzor.

IP je na ogledu in camera z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja glede zgornjih navedb organa vpogledal v evidenco dokumentarnega gradiva, ki se pri organu vodi v elektronski obliki v informacijskem sistemu za vodenje evidence dokumentarnega gradiva Gama system eDocs. Ta evidenca omogoča iskanje po klasifikacijskih znakih, zato je IP primeroma poskusil z iskanjem po klasifikacijskem znaku 31221, ki se nanaša na kolektivno organizacijo SAZAS. Informacijski sistem je v tem primeru izpisal seznam vseh zadev, ki se nanašajo na to kolektivno organizacijo. Takšen seznam vsebuje vse zadeve od leta 2007, rešene in tekoče. Za leto 2007 sta 2 zadevi, za leto 2008 je 9 zadev, za leto 2009 je 14 zadev, za leto 2010 je 20 zadev, za leto 2011 je 37 zadev, za leto 2012 je 29 zadev, za leto 2013 je 9 zadev, za leto 2014 je 29 zadev, za leto 2015 je 14 zadev, za leto 2016 je 18 zadev, za leto 2017 je 19 zadev, za leto 2018 je 38 zadev, za leto 2019 je 25 zadev, za leto 2020 je 8 zadev. V vsaki zadevi je različno število dokumentov. Organ je ob tem pojasnil, da se zadeva šteje za zaključeno, ko je v statusu zadeve izbrana opcija »Odobrena« pri prvem dokumentu zadeve, ki nima zaporedne številke. Po pregledu pridobljenega izpisa je IP ugotovil, da ni mogoče izločiti zadev, ki bi se nanašale na »nadzor«, ker poimenovanje zadev ne vsebuje te besede. V okence za iskanje je IP zato v nadaljevanju ogleda in camera vpisal še iskalni pojem »31221+nadzor« ter »nadzor SAZAS«, pri čemer informacijski sistem ni ponudil nobenega zadetka.

Po pregledu informacijskega sistema za vodenje evidence dokumentarnega gradiva, ki ga uporablja organ, je IP ugotovil, da če bi organ želel izdelati sezname, kot jih zahteva prosilec, bi moral ročno odpreti vsako izmed zadev pod posameznim klasifikacijskim znakom od 31221 do 31227 in prebrati vsebino evidentiranih dokumentov po posamezni zadevi ter analizirati to vsebino v smislu ugotavljanja, ali gre za nadzor ali za kakšno drugo vrsto aktivnosti. Na podlagi rezultatov te analize bi organ moral ročno sestaviti tako seznam vseh trenutno odprtih zadev nadzora nad vsemi kolektivnimi organizacijami kot tudi seznam zadev, ki se nanašajo le na nadzor nad kolektivno organizacijo AIPA (slednje pa je tudi predpogoj za pripravo izpisa popisa dokumentov v teh zadevah).

Iz ugotovitev na ogledu in camera izhaja, da bi moral organ, da bi pridobil informacije, ki so predmet zahteve prosilca, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti nove zbirke oziroma sezname, po kriterijih prosilca, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

IP poudarja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje seznam, s katerim ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa, pri čemer velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema. Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oziroma zbirko dokumentov oziroma podatkov, ki ustrezajo pogojem prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz upravno sodne prakse. V sodbi št. II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010 je npr. Upravno sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu (sodišču) ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov oziroma podatkov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

Iz vsega navedenega izhaja, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente oziroma podatke organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilca te dokumente analizirati in pripraviti seznam po kriterijih, kot jih zahteva prosilec. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je IP ugotovil, da organ z zahtevanimi podatki v obliki seznamov dejansko ne razpolaga, niti jih ne more relativno hitro in enostavno priklicati iz obstoječega sistema, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ. IP je zato zaključil, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja, ker manjka pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

IP še pojasnjuje, da drugih pristojnosti v zvezi s presojo kriterija materializirane oblike v pritožbenem postopku nima. IP se namreč ne sme spuščati v presojo zakonitosti, smotrnosti oziroma ustreznosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z informacijskim sistemom, ki bi omogočal pripravo seznama s podatki, ki jih zahteva prosilec. IP se zato ni opredeljeval do navedb prosilca o tem, kakšne evidence in na kakšen način bi organ moral voditi skladno z Uredbo o upravnem poslovanju. Poleg tega zgolj pavšalnega navajanja določb omenjene uredbe IP ne more šteti kot izkazano dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga. Upoštevaje navedeno IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa v zvezi z zahtevanimi seznami, s katerim organ ne razpolaga v materializirani obliki, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Upoštevaje vse navedeno IP ne vidi razumnih razlogov, zaradi katerih bi podvomil v resničnost takšnega dejanskega stanja, kot ga je organ ugotovil v izpodbijani odločbi.

Ker je IP pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na zahtevane sezname, zavrnil že iz razloga, ker v zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja, ni ugotavljal, ali je glede zahtevanih seznamov podana izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo podredno zatrjuje organ v izpodbijani odločbi. V zvezi z neobstoječimi informacijami javnega značaja takšna presoja namreč sploh ni mogoča.

Glede na jasno in nedvoumno pojasnilo organa v izpodbijani odločbi ter na podlagi ugotovitev na ogledu in camera, iz katerih izhaja, da organ ne razpolaga niti s seznamom trenutno odprtih zadev nadzora nad vsemi kolektivnimi organizacijami niti s takšnim seznamom, ki se nanaša le na nadzor nad kolektivno organizacijo AIPA ter posledično tudi ne s popisom dokumentov v primeru teh zadev, je IP zaključil, da je odločitev organa v tem delu pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, v tem delu zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

2.  Dostop do dokumentov v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227- 27/2019 (točka iii. 1. točke izreka izpodbijane odločbe)

IP primarno ugotavlja, da se izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na dostop do dokumentov v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227- 27/2019, ne da preizkusiti. Slediti gre namreč zatrjevanju prosilca, da so navedbe organa glede obstoja izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katere je organ v tem delu zavrnil zahtevo prosilca, pavšalne, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kot je prav tako podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri postopki so v teku in v katerih fazah so, …) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

  1. Glede vključitve stranskih udeležencev

Po pregledu spisovne dokumentacije je IP ugotovil, da se obravnavana dokumentacija nanaša na nadzor nad delovanjem kolektivne organizacije AIPA, organ pa te organizacije pred izdajo izpodbijane odločbe ni vključil v postopek kot stranskega udeleženca, niti ji ni poslal odločbe in pritožbe. Organ torej stranskemu udeležencu ni omogočil zaščite njegovih pravic.

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.

IP je ugotovil, da organ stranskega udeleženca sploh ni pravočasno povabil v postopek, niti mu ni omogočil, da se izjavi o zahtevi prosilca, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Glede na to, da organ najbolj pozna, kdo so kontaktne osebe morebitnih stranskih udeležencev v konkretnem primeru in kako jih kar najhitreje pozvati v postopek odločanja o pravici dostopa do informacij javnega značaja, bo to kršitev najhitreje in najbolj ekonomično odpravil organ. Organ mora v ponovljenem postopku natančno pregledati vsebino dokumentov v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227- 27/2019 in oceniti, ali bi njihovo razkritje lahko vplivalo na pravice in koristi tretjih oseb (kolektivne organizacije AIPA in tudi morebitnih drugih subjektov). Vse te subjekte mora organ nato, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek pred izdajo odločbe in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahteval prosilec. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilca.

  1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

Kot že rečeno, je IP ugotovil tudi pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP je ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[2] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[3]

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da morata biti za obstoj te izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek je še v teku;

- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

V ponovljenem postopku mora organ za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredeliti, v zvezi s katerim upravnim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen in v kakšni fazi je ta postopek. Če je postopek še v teku, mora organ konkretno utemeljiti tudi, kako bi razkritje konkretnega dokumenta škodovalo izvedbi predmetnega upravnega postopka. V tem delu zakonska določba organ zavezuje k izvedbi t.i. škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oziroma, da bi nastala določena škoda izvedbi upravnega postopka. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).[4]

Po pregledu vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da iz te obrazložitve ne izhaja niti konkretna obrazložitev, zakaj organ šteje, da gre za postopke, ki so še v teku (organ je le pavšalno za vse tri obravnavane zadeve navedel, da »še ni izdal nobenega sklepa ali odločbe, s katerim bi odločil o teh zadevah«, pri čemer ni z ničemer pojasnil, v kakšni fazi je posamezni postopek), niti niso razvidni konkretni razlogi za nastanek škode, temveč je organ zgolj pavšalno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi postopka. IP je zato ocenil, da obravnavana obrazložitev ne zadošča za utemeljitev zakonske zahteve glede obstoja škode iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Po pregledu dokumentov v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227- 27/2019 je IP ugotovil, da je organ v okviru teh postopkov že izdal in vročal posamične upravne akte, zato IP opozarja na svojo preteklo prakso,[5] iz katere izhaja na primer, da je upravni postopek z izdajo in vročitvijo odločbe končan, odločba je dokončna in zgolj zaradi tega, ker je v času vložitve zahteve v teku upravni spor zoper navedeno odločbo, ni mogoče trditi, da bi razkritje škodovalo izvedbi sicer končanega upravnega postopka. Zgolj dejstvo, da odločba (še) ni pravnomočna, ne more vnaprej voditi v odločitev, da se dostop do zahtevane informacije zavrne v celoti. Ob tem je treba izkazati tudi škodo, ki bi z morebitnim razkritjem zahtevane odločbe lahko nastala izvedbi samega postopka. Sama možnost odprave upravnega akta zaradi vloženih tožb in vrnitve v ponovno odločanje, pri čemer bi bilo morda treba izvesti nov ugotovitveni postopek, po mnenju IP ne predstavlja konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. Prav tako med škodo za izvedbo postopka ni mogoče šteti škode, ki bi nastala udeležencem postopka. Sklicevanja organa na izjavo[6]  prosilca, iz katere naj bi izhajalo, da bo vplival na stranko postopka, IP ni mogel šteti za utemeljene razloge, ki bi izkazovali obstoj zatrjevane izjeme. Argumenti, ki se nanašajo na pravice udeleženca postopka nadzora, gredo lahko v prid varovanju poslovne skrivnosti (ki je organ v izpodbijani odločbi sploh ni zatrjeval), ne pa varovanju samega upravnega postopka. Navedeno stališče IP glede opredelitve izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 1735/2018-43 z dne 18. 12. 2019,[7] ki je poudarilo, da je »z izdajo in vročitvijo odločb upravni postopek že končan« in da »ni mogoče trditi, da bi razkritje vsebine odločbe škodovalo bodočemu ponovljenemu upravnemu postopku, torej upravnemu postopku, ki ga sploh še ni in obstaja zgolj hipotetična možnost, da bo še enkrat izveden« ter »dokler je odločba dokončna in še čaka na odločitev upravnega sodišča v upravnem sporu, te izjeme ni mogoče uporabiti«.

IP še pojasnjuje, da organ v izpodbijani odločbi glede zatrjevanja škode za izvedbo postopka ni izpolnil svojega dokaznega bremena, ker je le pavšalno navajal, da bi »preuranjeno razkritje ogrozilo hitro in učinkovito izvedbo teh upravnih postopkov«. Edina poskusa konkretizacije te navedbe sta trditvi organa, da bi »prezgodnje razkritje nedvomno ogrozilo učinkovitost in čim hitrejšo izvedbo postopkov, s tem ko bi v javnosti povzročilo vlaganje različnih zahtev tretjih v zvezi s tem postopkom, z namenom zavlačevanja njegove izvedbe« in da bi »povzročila različne enostranske in napačne interpretacije oziroma zaključke, ali celo posploševanje glede delovanja vseh ostalih kolektivnih organizacij, kar bi lahko oviralo hitro in učinkovito izvedbo teh postopkov, saj bi se morala uradna oseba, namesto z vodenjem teh postopkov, ukvarjati z reševanjem drugih vprašanj, ki bi jih sprožili tretji«. Vendar pa po mnenju IP v konkretnem primeru kot pravno relevantne škode ni mogoče upoštevati sklicevanja organa na pritisk (bodisi v smislu enostranskih in napačnih interpretacij oziroma zaključkov, bodisi v smislu vlaganj različnih zahtev tretjih) javnosti in prosilca na vodenje postopka oziroma odločanje uradne osebe ali na tveganje za napačno odločitev kot posledico pritiska tretjih oseb. IP je smiselno enako stališče v zvezi s tem v svoji praksi že sprejel (npr. odločba IP št. 090-183/2012 z dne 2. 1. 2012 in odločba IP št. 090-46/2019 z dne 15. 4. 2019). Pritisk javnosti in prosilca na uradno osebo namreč ni pravno priznana škoda za postopek in se nanjo organ ne more sklicevati, saj uradna oseba na podlagi 12. člena ZUP (Samostojnost pri odločanju) samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. Če bo organ v ponovljenem postopku zatrjeval obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora konkretno utemeljiti, kako bi razkritje zahtevanih dokumentov škodovalo izvedbi konkretnega upravnega postopka (kot je smiselno opozoril tudi prosilec v pritožbi, so to predvsem dejanja, zaradi katerih bi bila ogrožena izvedba posameznih procesnih dejanj v upravnem postopku, npr. povzročitev možnosti uničenja dokumentov, potrebnih za odločanje v upravnem postopku ali vplivanje na izpovedbe udeležencev postopka), pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.

Organ se v izpodbijani odločbi z ničemer ni skliceval na obstoj poslovne skrivnosti, vendar pa je  elektronskemu sporočilu z dne 16. 7. 2020 priložil tudi obvestilo kolektivne organizacije AIPA, o poslovni skrivnosti, zato IP, za namen učinkovitejšega ponovljenega postopka, pojasnjuje še osnovne pogoje za obstoj izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede kriterijev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost, je treba opozoriti na Zakon o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS), ki je začel veljati 20. 4. 2019, kar pomeni, da se izjema poslovne skrivnosti presoja po določbah tega zakona v primeru, če je predmet presoje dokument, ki je nastal po navedenem datumu, in sicer 11. 11. 2019. Če je predmet presoje dokument, ki je nastal pred tem datumom, se uporablja 39. člen Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS; v nadaljevanju ZGD-1), v obliki, ki je veljala pred sprejemom ZPosS. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije izpolnjujejo zahteve, ki opredeljujejo poslovno skrivnost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[8] Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da so pogoji za obstoj poslovne skrivnosti izpolnjeni, bo moral nadalje presojati, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni[9] ali za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno z ZGD-1 in s ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost.

Organ mora v ponovljenem postopku po uradni dolžnosti ugotavljati tudi obstoj izjeme od prostega dostopa na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (t.i. varovani osebni podatki). IP v tej zvezi pojasnjuje, da se je s 25. 5. 2018 začela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka člena 4 Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Pri tem lahko zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja tudi ZDIJZ.

  1. Glede izvedbe testa javnega interesa

Upoštevajoč pritožbene navedbe, s katerimi prosilec zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, IP ugotavlja, da mora organ v ponovljenem postopku po uradni dolžnosti ugotavljati tudi, ali je zahtevane informacije treba razkriti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme varstva poslovne skrivnosti. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ (npr. varstvo upravnega postopka ali poslovne skrivnosti). V ponovljenem postopku mora organ v obrazložitvi odločbe konkretno navesti vsa dejstva in okoliščine, na katera bo oprl svojo odločitev po izvedenem testu javnega interesa.

  1. Glede delnega dostopa

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca je bila v obravnavanem delu zavrnjena v celoti, organ pa je le pavšalno presojal možnost delnega dostopa, pri čemer je ugotovil, da ta ni mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena[10] Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

  1. Glede izreka odločbe

Po opravljenem ponovljenem postopku mora organ opredeliti še izrek odločbe. V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo, če bo organ uporabil institut delnega dostopa (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

IP je zaključil, da je organ v zvezi z odločitvijo o dostopu do dokumentov v zadevah št. 31227-14/2014, št. 3122-35/2013 in št. 31227-27/2019 bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), izpodbijane odločbe pa v tem delu tudi ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo delno odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

3. Sklepno

Upoštevaje vse navedeno je IP odločil, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 3. točki izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. in 3. točko te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,           

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011.

[2] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[4] Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi, npr. odločbe IP št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-30/2018 z dne 22. 2. 2018 ali št. 090-76/2015 z dne 25. 3. 2015, na kar je pravilno opozoril tudi prosilec v pritožbi.

[5] npr. odločba IP št. 090-88/2020 z dne 29. 6. 2020 in odločba IP št. 090-63/2018 z dne 20. 7. 2018.

[6] »Učinek, da se imetniki pravic z navedenim seznanijo, bi bil lahko prej pozitiven, saj bi lahko vplival na pritisk članov kolektivne organizacije za izboljšanje njenega poslovanja in na izboljšanje stanja v prihodnosti.«.

[7] Zaradi novejše sodbe je IP odstopil od svojega stališča v odločbi št. 090-89/2018/2 z dne 28. 5. 2018.

[8] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[9] Npr. absolutno javni podatki, ki jih organ objavi na podlagi 10.a člena ZDIJZ.

[10] Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na določbe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11), ki je prenehala veljati 8. 5. 2016.