Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

prosilec - Banka Slovenije

+ -
Datum: 26.05.2020
Številka: 090-213/2014/35
Kategorije:Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Poslovna skrivnost, Pravo EU, Test interesa javnosti

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do večjega dela podatkov v zahtevanih dokumentih. Svojo odločitev je utemeljil na določbah ZBan-1 ter na njihovi povezavi s sekundarnimi viri EU. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za izvajanje prava EU in tako ni sledil navedbam organa, da pravni okvir EU, ki ureja nadzor bank, celovito ureja razkritje podatkov o nadzoru. Presojal je tudi razmerje med ZDIJZ in ZBan-1 ter ugotovil, da je potrebno v obravnavanem primeru uporabiti določbe ZDIJZ, pri tem pa je sledil navedbam organa in stranskih udeležencev, da so izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Glede na to, da se dostop do predmetnih dokumentov zavrne zaradi varstva poslovne skrivnosti, se IP ni posebej opredeljeval do drugih izjem, na katere se je organ prav tako skliceval v izpodbijani odločbi. Ker je prosilec obširneje navedel, zakaj je razkritje celotnih zahtevanih dokumentov v javnem interesu, do tega pa se je opredelil tudi organ v izpodbijani odločbi, je IP izvedel še test javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je,da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje podatkov iz predmetnih cenitev ne prevlada nad interesom, da se ti podatki zavarujejo kot poslovna skrivnost. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-213/2014/35

Datum: 26. 5. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 11. 7. 2014, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska cesta 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 26.00-0374/14-MP z dne 30. 6. 2014, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

  1. Pritožba prosilca z dne 11. 7. 2014 zoper odločbo Banke Slovenije, št. 26.00-0374/14-MP z dne 30. 6. 2014, se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 30. 5. 2014 zahteval v obliki datoteke (elektronski zapis) na elektronski naslov ter v pisni obliki dokumenta, na podlagi katerih je organ izdal odločbo o izrednih ukrepih št. 24.20-021/13-010 z dne 17. 12. 2013, in sicer:

  • Poročilo …: Hypothethical liquidation valuation of …,
  • Poročilo o kvaliteti kreditnega portfelja, z vsemi sestavnimi deli in morebitnimi pripombami.

Navedel je, da gre z dokumente, na katerih temelji odločba organa o izrednih ukrepih št. 24.20-021/13-010 z dne 17. 12. 2013, kot izhaja iz navedene odločbe.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 26.00-0374/14-MP z dne 30. 6. 2014 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi delno ugodil, in sicer na način, da mu je omogočil dostop do: 

- cenitve … »Hypotetical Liquidation Valuation of … z dne 10. 12. 2013, na način, da se na naslovni strani razkrije imeni obeh strank, naslov cenitve ter datum in oznaka zaupnosti, ter v tabeli na 12. strani, naslov 6. in 8. stolpca z zneskoma v zadnji vrstici teh dveh stolpcev;

- cenitve »Asset Quality Review Report Quantitive Portfolio Analysis Results …« z dne 11. 12. 2013, na način, da se razkrije naslovna stran, v tabeli 2.7. skupen znesek oslabitev in rezervacij in prvi stavek drugega odstavka.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 228. člena Zakona o bančništvu (v nadaljevanju: ZBan-2)[1] v povezavi z 2., 7. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in tudi 5.a člena ZDIJZ. Najprej se je organ opredelil do nadzornega postopka po ZBan-1. Med drugim je navedel, da mora v skladu z 216. členom ZBan-1 podatke, ki jih pridobi od bank, uporabiti izključno za namene, za katere so bili pridobljeni. ZBan-1 tako v 228. členu določa dolžnost varovanja podatkov za zaposlene in druge, ki sodelujejo pri nadzoru, 229. člen ZBan-1 pa za organ. Izjeme posredovanja podatkov določajo 228., 230., 230a, 231. in 232. člen ZBan-1, javno razkritje informacij o banki pa je urejeno v 207. in 208. členu ZBan-1. ZBan-1 ureja pogoje za razkritje informacij iz nadzornih postopkov na celovit način, zato teh pogojev ni potrebno in ni mogoče urejati še v drugih predpisih. Organ je tako na podlagi določb 216. in 228. člena ZBan-1 v skladu s 47. členom Zakona o Banki Slovenije (v nadaljevanju: ZBS-1)[2] in Pravilnikom o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije obravnaval zahtevane dokumente kot strogo zaupne. Navedel je tudi, da pravni okvir EU, ki ureja nadzor bank, celovito ureja razkritje podatkov o nadzoru. Izpostavil je posamezne sekundarne pravne vire EU in mnenje Evropske centralne banke (v nadaljevanju: ECB) v zvezi z novelo ZDIJZ (CON/2014/39). Omejena uporaba ZDIJZ pa po njegovem mnenju izhaja tudi iz ZBS-1, saj organ poroča le Državnemu zboru. Iz obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Banki Slovenije – ZBS-1A tako izhaja, da je uporaba ZDIJZ glede poročanja organa izključena zaradi posebnega statusa, ki ga ima. Ker je organ menil, da je potrebno določbe ZDIJZ uporabljati skupaj z določbami ZBan-1 in omogočiti razkritje zaupnih informacij v obsegu, ki ga dopušča ZBan-1, je bilo temu po njegovem mnenju v obravnavanem primeru zadoščeno. Organ je na svojih spletnih straneh objavil vsebino celotne odločbe o izrednih ukrepih, iz katere izhaja, kdo je opravil cenitev, zaključke glede višine kapitala pa je opravil organ sam, in v skladu s tem je tudi njegova odločitev o delnem dostopu do zahtevanih podatkov. Nadalje je organ navedel, da ti podatki iz dejavnosti nadzora predstavljajo podatke v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za odnos med banko in organom, interno delovanje organa pa je razkrito le banki. Takšne podatke organ interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje v skladu z ZBan-1. Konkretni podatki so tako sestavljeni tudi v zvezi z notranjim delovanjem organa, obsegajo pa podrobnosti o kvaliteti in vrednosti premoženja banke, ob uporabi različnih predpostavk in oslabitvah banke. Javnost bi bila torej podrobno seznanjena o stanju premoženja banke, vključno s stanjem premoženja banke ob uporabi različnih predpostavk. Iz tega je razvidno tudi, kako bi se premoženje banke odzivalo na posamezne predpostavke oziroma dogodke. V kolikor bi bil položaj banke razkrit v takih podrobnostih, varovanje zaupnosti podatkov o banki sploh ne bi imelo smisla, saj bi javnost o banki vedela vse. V kolikor bi bili podatki o cenitvah javno objavljeni, bi lahko vplivali na odločitve komitentov bank in konkurentov banke. Konkurenti banke bi na podlagi cenitev ugotovili, kje so potencialne slabosti banke in jih poizkušali izkoristiti. Na voljo bi imeli namreč podroben opis finančnega premoženja banke, ki se v banki še vedno nahaja v določenem obsegu. Poleg tega je eden od možnih nadaljnjih korakov v zvezi s konsolidacijo banke prodaja oziroma združitev. Podatki iz cenitev bi vplivali na ceno, po kateri bi bila banka prodana oziroma združena z drugo banko. Cenitev kvalitete premoženja vsebuje tudi podatke organa o tem, kateri podatki morajo biti upoštevani v okviru cenitve premoženja, in kako podrobno mora biti z vidika bančnega nadzora ta cenitev izvedena. To podrobno razkriva metodologijo dela bančnega nadzornika in tudi področja, ki jih nadzornik v posamezni banki šteje za rizična. Javna objava podatkov o podrobnostih nadzora negativno vpliva na učinkovitost nadzora, saj subjekti nadzora vnaprej vedo, kaj bo nadzornik pregledal. Razkrije pa se tudi mnenje nadzornika o tveganjih/napakah v posamezni banki, kar banki škodi. Taki podatki tudi vplivajo na odločitve pogodbenih strank banke, da prekinejo pogodbe z banko, umaknejo sredstva, zahtevajo dodatno zavarovanje, povišajo ceno zadolževanja banke ali spremenijo odločitve novih investitorjev glede vstopa v banko. Tako ravnanje pogodbenih strank oziroma investitorjev je lahko posledica nezaupanja v banko ali želje izkoristiti slabosti banke. Ob tem velja izpostaviti, da je organ banki, katere podatki se zahtevajo, zaradi slabega stanja izrekel tudi izredne ukrepe v skladu s poglavjem 7.7 ZBan-1, s katerimi je banko prisilno dokapitaliziral in odpisal podrejene obveznosti. Razkritje podatkov, kot ga zahteva prosilec, bi v takih okoliščinah dodatno negativno vplivalo na odločitve komitentov oziroma pogodbenih strank, da še naprej sodelujejo s to banko oziroma bi te osebe zahtevale za banko bolj neugodne pogoje nadaljnjega sodelovanja z njo. V procesu sanacije banke so javna razkritja oziroma razprave o podatkih glede težav škodljive. Eden od možnih javno napovedanih nadaljnjih korakov v zvezi s konsolidacijo banke je tudi prodaja oziroma združitev. Dodatni negativni podatki o stanju banke bi negativno vplivali na ceno, po kateri bi bila banka prodana oziroma združena z drugo banko oziroma na samo pripravljenost drugih bank na združitev ali nakup. Dodatno izpostavljanje le negativnih okoliščin o banki bi otežila izvedbo sanacije. Zmanjšale bi se možnosti za vstop privatnih investitorjev kot tudi pripravljenost komitentov oziroma pogodbenih strank za nadaljnje sodelovanje z banko. Posledično bi to pomenilo, da bo potrebno sredstva za pokritje primanjkljaja sredstev iz zasebnih virov ali škode zaradi odstopa od poslov pridobiti drugje. V primerih, ko ni mogoče pridobiti zasebnih sredstev za dokapitalizacijo, lahko sredstva zagotovi le država ali pa mora banka prenehati s poslovanjem. Razkritje podatkov bi tako vplivalo na višino sredstev, ki bi jih morala banki zagotoviti država. Takojšnja prekinitev pogodb ali panični dvig depozitov bi povzročili škodo banki pa tudi državi in organu. Banki bi grozil stečaj. Država ali organ bi morala na hitro zagotoviti dodatna sredstva ali garancije, pri tem pa mora država upoštevati pravila o državnih pomočeh, kot to izhaja tudi Sporočila Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od 1. 8. 2013 dalje[3]. Tudi organ mora pri odobritvah nujne likvidnostne pomoči upoštevati omejitve glede motenj denarne politike in prepovedi monetarnega financiranja, ki izhajajo iz Protokola (št. 4) (k pogodbi o delovanju EU) o Statutu Evropskega sistema centralnih bank[4]. Za izvedbo teh ukrepov je torej potreben določen čas in pogoji, zato se je potrebno v največji možni meri izogniti ravnanjem, ki povzročijo panične odzive komitentov banke in zahtevajo nujna posredovanja države ali bančnega nadzornika. Razkritje tovrstnih podatkov lahko povzroči tudi sprožitev neugodnih klavzul, ki jih imajo banke običajno v svojih pogodbah (npr. klavzule o predčasnem odstopu od pogodb) in zahteve po višjem zavarovanju za obveznosti banke v primeru težav banke. Ponovno javno razkritje dodatnih podrobnosti o težavah konkretnih bank bi ponovno sprožilo nezaupanje. To bi izjemno otežilo ali celo onemogočilo nadaljnje poslovanje in prestrukturiranje konkretne banke, nezaupanje v posamezne banke pa se lahko hitro razširi na ves bančni oziroma finančni sistem. V primeru ... gre za večjo banko po velikosti njene bilance. V kolikor bi obstajala možnost, da se tako občutljive informacije razkrijejo javnosti, bi moral biti organ bolj zadržan pri pridobivanju tovrstnih informacij in pri njihovi uporabi, saj bi drugače lahko škodil banki oziroma celotnemu finančnemu sistemu. Tudi banka bi bila bolj previdna pri razkritju informacij organu in bi mu razkrila informacije v najmanjšem možnem obsegu. To bi povzročilo motnje v delovanju organa pri skrbi za stabilnost finančnega sistema in varno poslovanje posameznih bank. Težave v bančnem ali finančnem sistemu pa nesporno vplivajo tudi na ceno, ki velja za zadolževanje države, kot tudi drugih subjektov v tej državi. Bonitetne agencije, ki določajo bonitetno oceno, ki je relevantna pri določanju cene zadolževanja, kot enega od ključnih dejavnikov za določitev ocene, upoštevajo tudi stanje bank in celotnega finančnega sistema. Cena zadolževanja pa vpliva na delovanje tako gospodarstva kot finančnega sistema. Previsoka cena zadolževanja tako povzroči nestabilnost finančnega sistema. Skrb za stabilnost finančnega sistema in varno poslovanje bank pa je naloga organa po ZBS in ZBan-1. Razkritje konkretnih podatkov tako poslabša položaj banke, s tem pa onemogoča organu sprejem učinkovitih ukrepov. Objava takih podatkov tako v celoti ali deloma izniči učinke bančnega nadzora. Glede izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ navedel, da ima v primeru večjih bank, vedno odprtih enega ali več ukrepov, pri katerih rok za odpravo kršitev še ni potekel. To še toliko bolj velja za banke, katerim so bili izrečeni izredni ukrepi. V takih bankah je torej praktično vedno odprt upravni postopek v zvezi s trenutno izdanim ukrepom. To velja tudi v primeru banke, v zvezi s katero se zahtevajo podatki. Iz določb ZBan-1 namreč izhaja, da organ zelo podrobno spremlja stanje v bankah in ima na voljo številne ukrepe, s katerimi tekoče odpravlja kršitve in nedoslednosti v bankah (drugi odstavek 330. člena ZBan-1). Prav namen izrednih ukrepov, preteklih ukrepov (pri katerih rok še ni potekel) in nadaljnjih ukrepov je omogočiti sanacijo banke. Organ je tako v skladu ZBan-1 že in bo sprejel nadaljnje ukrepe v upravnem postopku, katerih namen je odpraviti razloge, ki so privedli do izdaje odločbe o izrednih ukrepih, oziroma bodo omogočili prestrukturiranje banke. Razkritje konkretnih podatkov bi tako močno oviralo izvajanje nadzora organa, katerega ključni del je tudi izrekanje ukrepov v obliki upravnih aktov. Že samo razkritje konkretnih podatkov bi bistveno poslabšalo položaj banke, ne glede na izrečene ukrepe. Še toliko bolj neugodno pa bi razkritje vplivalo na stanje banke, ki je predmet izrednih ukrepov in v zvezi s katero so potrebni nadaljnji ukrepi nadzornika za izboljšanje stanje. Organ se je opredelil tudi do izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da podatki, ki razkrivajo finančno stanje banke, predstavljajo poslovno skrivnost v smislu 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[5], saj je očitno, da bi banki, drugim bankam ali njihovim lastnikom povzročilo škodo. V cenitvah so podrobno opisane metodologije dela družbe … pri pripravi tovrstnih cenitev, gre za avtorsko delo. Del metodologij je bil izdelan v sodelovanju z drugimi izvajalci skrbnega pregleda premoženja in z izvajalci stresnih testov bank. Tudi v pogodbi, ki jo je organ sklenil za izvedbo cenitve, je določeno, da so tovrstni podatki zaupni. Podobne določbe vsebuje pogodba med …. in …. za izdelavo poročila o kvaliteti kreditnega portfelja. Na podlagi teh podatkov lahko konkurenti družbe … preučijo njihov način dela in slabosti kot tudi pogoje, ki jih podjetje nudi pri izvedbi tovrstnih storitev. Cenitve bi lahko bile uporabljene za vložitev odškodninskih tožb zoper … in banko. Tudi … je opredelila cenitve kot zaupne in da lahko podjetju povzročijo škodo. Cenitve kot take so tudi označene kot zaupne. Tovrstni podatki se tudi v banki praviloma obravnavajo kot poslovna skrivnost. Iz razlogov, ki jih je organ navedel pri izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, lahko tovrstni podatki negativno vplivajo na konkurenčni položaj banke, poslabšujejo pogoje poslovanja banke in onemogočajo njeno sanacijo. To potrjujejo tudi navedbe .... Organ je tako dolžan spoštovati določbe 39. člena ZGD-1. Kot razlog za zavrnitev je navedel tudi prvi odstavek 5.a člena ZDIJZ. Ker prosilec ni aktivno legitimiran v postopku sodnega varstva zoper odločbo o izrednih ukrepih, za izdajo katerih sta bili cenitvi uporabljeni, je podan razlog za zavrnitev zahteve. Opredelil pa se je tudi do testa interesa javnosti. Med drugim je navedel, da javni interes ne more prevladati nad razlogi za ohranitev zaupnosti, ki so prav tako v javnem interesu, kot tudi nad interesi konkretne banke po uspešnem prestrukturiranju in nadaljnjem poslovanju. Razkritje bi lahko onemogočilo prestrukturiranje … banke v državi, ogrozilo bančno oziroma finančno stabilnost in zmanjšalo učinkovitost bančnega nadzora. Ohranitev poslovanja izjemno pomembnega dela slovenskega bančnega sistema je nesporno v javnem interesu, kot tudi v interesu posameznih bank in njihovih lastnikov ter komitentov. V javnem interesu je tudi preprečitev možnosti destabilizacije slovenskega bančnega in finančnega sistema. V konkretnem primeru so ti razlogi še dodatno podkrepljeni z dejstvom, da je država lastnik banke in je banko dokapitalizirala potem, ko v vseh predhodnih poskusih banki to ni uspelo z zasebnimi sredstvi. Ponovne težave v banki bi zmanjšale vrednost njenega deleža in povzročile nadaljnje potrebe po dokapitalizaciji iz javnih sredstev, kar pa ne more biti v javnem interesu. Zaradi javnega interesa je država z dokapitalizacijo tudi zagotovila stabilnost finančnega sistema. Prav zaradi take narave intervencije v bankah je država morala zaprositi Komisijo EU za odobritev državne pomoči. Razkritje konkretnih podatkov bi ogrozilo doseganje tudi teh namenov. Težave v bančnem ali finančnem sistemu pa nesporno vplivajo tudi na ceno, ki velja za zadolževanje države. Bonitetne agencije, ki določajo bonitetno oceno, ki je relevantna pri določanju cene zadolževanja kot enega od ključnih dejavnikov za določitev ocene, upoštevajo tudi stanje bank in celotnega finančnega sistema. Cena zadolževanja pa vpliva na delovanje tako gospodarstva kot finančnega sistema. Previsoka cena zadolževanja tako povzroči nestabilnost finančnega sistema in posledično celotne države. Po mnenju organa je bil v obravnavanem primeru interes javnosti do obveščenosti že upoštevan, saj je organ na svojih spletnih straneh razkril odločbo o izrednih ukrepih, objavil pa je tudi več informacij, ki so se nanašale na ukrepe iz odločb, katerih razkritje se zahteva, vključno s podatki o obremenitvenih testih in skrbnih pregledih bank.

Iz dokumentov prvostopne zadeve je razvidno, da je organ v postopek vključil tudi … in …

… je priglasila stransko udeležbo in navedla, da zahtevani cenitvi predstavljata poslovno skrivnost banke v skladu z ZGD-1. Cenitev je bila pripravljena z namenom ocene vrednosti sredstev in kapitala banke za primer fiktivnega scenarija uvedbe stečajnega postopka nad banko z dne 30. 9. 2013 in unovčitvijo premoženja v razumnih časovnih okvirih odprodaje premoženja … v skladu z navodili organa in pod predpostavkami, podanimi s strani organa ter pripravljavca te cenitve. Ugotovljena vrednost je v bistvenem odvisna od omenjenih predpostavk, ocen in uporabljenih metod in podatkov ter ne odraža sedanjega resničnega dejanskega položaja banke po izvedenih izrednih ukrepih. Ne glede na navedeno pa je … ocenila, da bi ji z razkritjem lahko nastala občutna škoda. Ta bi se kazala zlasti v napačni interpretaciji ocen vrednosti in v interpretaciji samih uporabljenih metod in predpostavk, saj je bil pri pripravi ocene vrednosti upoštevan negativen razvoj dogodkov – predpostavljal se je namreč stečaj banke. Neupoštevajoč vse v cenitvi navedene predpostavke in brez širšega poznavanja položaja, kakor tudi postopkov in metod vrednotenja v zvezi z AQR, lahko pride do napačnih razlag in zaključkov o sedanjem resničnem finančnem stanju banke. Navedeno ima lahko resne škodljive posledice za banko pri njeni udeležbi na mednarodnih finančnih trgih, zlasti, vendar ne izključno, pri poslovanju z drugimi finančnimi institucijami in se odraža tako v pripravljenosti pogodbenih partnerjev . nuditi svoje storitve na teh trgih, kakor tudi v ceni teh storitev. Na finančnih trgih so namreč zelo pomembne tudi tako imenovane mehke informacije, ki jih udeleženci trga upoštevajo pri svojem poslovanju, ne glede na to, da ne gre za revidirane finančne podatke, pripravljene v skladu z zakonodajo, oziroma da gre za ocene, ki so podane upoštevajoč številne predpostavke. Prav tako bi razkritje vplivalo na odločitve strank …, ki bi zaradi napačnega razumevanja cenitev lahko podvomile v varnost poslovanja z .... Navedeno bi imelo za posledico slabše poslovne pogoje, ki jih dosega … pri poslovanju s svojimi strankami oziroma šibkejši položaj …, kot pogodbene stranke, zahteve po dodatnih zavarovanjih, dodatne pritiske na znižanje cen storitev banke in s tem na njene prihodke, v skrajnih primerih pa tudi na odločitev strank po menjavi banke in posledično odpovedi pogodbenih razmerij. Nezaupanje strank v … in posledična odločitev strank po menjavi banke so še zlasti problematične z vidika odliva denarnih vlog teh strank iz banke, saj te predstavljajo pomemben vir financiranja banke in lahko, če pride do ponovne širitve nezaupanja v bančni sistem, ogrozijo ne le finančno stabilnost …, temveč celotnega bančnega sistema. Javno objavo cenitev lahko izkoristijo tudi konkurenčne banke in drugi konkurenti, saj je moč iz podrobnega opisa sredstev banke, ki se v bistvenem, upoštevajoč velikost … od dne priprave cenitve niso spremenila, ugotoviti, na katerih področjih je … konkurenčno ranljiva. Konkurenčne družbe bi tako podatke iz cenitve izkoristile za prilagoditev svojih storitev ali ponudbe na določenih področjih in tako pridobile konkurenčno prednost, ki je brez razkritja cenitve ne bi imele.

Stransko udeležbo je priglasila tudi družba …. Navedla je, da je k nerazkritju podatkov zavezana s Sporazumom o zaupnosti (Confidentiality Agreement), ki ga je z družbo … podpisala 31. 5. 2013 in v katerem je družba … definirala zaupne podatke ter ji zagotovila dostop do njih. Iz tega sledi, da je po njenem mnenju družba … v boljšem položaju za odločanje o tem, kateri podatki v cenitvah so zaupni in predstavljajo poslovno skrivnost. Končni izsledki (cenitve) so opredeljeni kot zaupni tudi po 4.1 in 4.2 točki Splošnih pogojev poslovanja, ki so sestavni del Listine o poslu med družbama ... in ... z dne 5. 7. 2013 ter sklenjenih aneksov. Nadalje sta cenitvi pripravljeni izključno za zaupno uporabo organa in družbe ... ter sta lahko uporabljeni samo za namene, opredeljene v pogodbi (4. člen Pogodbe, sklenjene med …. in organom, z dne 29. 10. 2013). Po točki 4. Splošnih pogojev (nerazkritje podatkov), ki so del Pogodbe, je …. zavezana k varovanju zaupnosti podatkov, ki so v zvezi s poslom ali ki nastanejo pri izvedbi posla. Družba … je tako zatrdila, da zahtevani podatki predstavljajo izjemo varstva poslovne skrivnosti po ZDIJZ.

Prosilec je zoper navedeno odločbo organa vložil pritožbo, s katero je uveljavljal pritožbene razloge bistvene kršitve določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Obrazložitev izpodbijane odločbe po prepričanju prosilca kaže na zmotno materialnopravno izhodišče organa, ki je zavzel napačno stališče, da naj ne bi bilo dopustno razkritje obeh zahtevanih poročil. Odločitev je organ poskušal opreti na razloge, ki pa so v pretežni meri brezpredmetni oziroma neutemeljeni. Prav tako je organ po mnenju prosilca izpodbijano odločitev utemeljil na povsem napačni podlagi, nato pa jo v nadaljevanju obrazložitve poskušal utemeljiti na podlagi ZDIJZ. Ker mu to po mnenju prosilca ni uspelo, se je zatekel zgolj k pavšalni, splošni in neargumentirani obrazložitvi, iz katere pa jasno izhaja, da je odločitev organa o zavrnitvi zahteve napačna in nezakonita. V nadaljevanju je poudaril, da odločba ni ustrezno obrazložena, zato so tudi pravna sredstva, ki naj bi bila zagotovljena, le navidezna in s tem neučinkovita. Opozoril je, da organ ni navedel ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je le-to oprto. Odločba je v izpodbijanem delu tako ostala zgolj na deklaratorni ravni. Organ se namreč ni konkretno in določno opredelil do posameznih delov zahtevanih poročil, ki se ju je odločil prikriti javnosti, zanju ni opravil ne škodnega testa in ne izkazal nastanka škode, ki bi dejansko nastala v primeru razkritja. Pri vsem pa tudi ni upošteval interesa javnosti. Konkretno se je prosilec opredelil tudi do posamezne izjeme in testa interesa javnosti. Prosilec je tako v zvezi z izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ navedel, da so navedbe organa le pavšalne in splošne, ko navaja, da zahtevani cenilni poročili vsebujeta informacije v zvezi z nadaljnjimi ukrepi za izboljšanje stanja bank (sanacijo), pri čemer ni pojasnil, katerim nadaljnjim ukrepom in postopkom (in zakaj) naj bi razkritje zahtevanih poročil sploh škodovalo. Organ tako ni opravil vsebinske presoje ter povezave med ugotovljenim dejanskim stanjem in materialnopravno podlago, kar pa nikakor ne zadošča osnovnim zahtevam po obrazloženosti. Organ je s tem zagrešil bistveno kršitev pravil postopka, zaradi katere niti ni mogoče presoditi zakonitosti izpodbijanega upravnega akta. Navedbe organa, da bo v prihodnosti sprejel še nadaljnje ukrepe, s katerimi naj bi omogočil sanacijo bank in omogočil pridobivanje novih investitorjev, so brezpredmetne, saj se nanašajo na neopredeljene postopke, do katerih naj bi prišlo šele enkrat v prihodnosti (ali pa morebiti tudi ne). Organ je pri vsem tem očitno prezrl, da sta zahtevani poročili neposredno povezani z odločbo o izrednih ukrepih, ki je bila izdana v upravnem postopku, ki se je začel, vodil in končal po uradni dolžnosti ter je zato odločba že dokončna. Navedeni upravni postopek je torej že zaključen in se ne vodi več. V obravnavani zadevi zato ne gre za izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ pa tudi ni pojasnil, zakaj bi razkritje zahtevanih poročil škodovalo izvedbi tega (dokončanega) in tudi vseh bodočih (sicer neopredeljenih) postopkov. Navedel je tudi, da ne gre prezreti, da so na podlagi odločbe o izrednih ukrepih, ki je bila sprejeta s strani organa, prav na podlagi obeh zahtevanih poročil, z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehale vse kvalificirane obveznosti banke ..., ki so predstavljale osnovni kapital banke in obveznosti banke do vseh upnikov banke iz naslova podrejenih terjatev in bi se v primeru stečaja banke poplačale šele po popolnem plačilu vseh navadnih terjatev do banke. Imetniki navedenih vrednostnih papirjev so na podlagi odločbe o izrednih ukrepih ostali brez vsakršnih (premoženjskih) upravičenj, saj so bili enostransko in samovoljno razlaščeni, zaradi česar jim je nastala velika premoženjska škoda. To, da je velik del državljanov ostalo brez pravic in premoženja ter da jim je neposredno na podlagi odločbe o izrednih ukrepih in s tem povezanih zahtevanih poročil, kateri pa organ povsem neutemeljeno še naprej prikriva javnosti, nastala velika premoženjska škoda, hkrati pa so bile z več milijardami javnega denarja davkoplačevalcev opravljene dokapitalizacije državnih bank, predstavlja po mnenju prosilca stvaren in javen interes, ki ga prosilec tudi zasleduje. Ker se je zaradi delovanja organa, katerega sedaj ta poskuša prikriti javnosti in se še naprej upira obveznostim na podlagi ZDIJZ, poslabšal premoženjski položaj večjega dela slovenskih državljanov, mora biti celotna javnost, ki je izgubila vsakršno zaupanje v trg vrednostnih papirjev v Republiki Sloveniji, nedvomno seznanjena, zakaj in na kakšni dejanski podlagi je sploh prišlo do takšne odločitve in do takšnega intenzivnega posega v pravice posameznih državljanov. Glede na navedeno je interes javnosti, da se ji omogoči vpogled v celotno odločbo o izrednih ukrepih, kar seveda pomeni tudi v vsa poročila, na podlagi katerih je bila izdana navedena odločba, nedvomno velik, v vsakem primeru pa je večji od »interesa« organa. Izpolnjevanje navedenega kriterija mora biti izkazano s primerno stopnjo določnosti oziroma konkretizacije, česar pa organ ni storil, torej ni podal prepričljive oziroma argumentirane utemeljitve o možnosti nastanka motenj pri organu v zvezi s konkretno informacijo javnega značaja, ki je bila za povrh vsega v enem delu (odločba o izrednih ukrepih) s strani organa že razkrita javnosti. V zvezi s tem je izpostavil, da je tudi IP v svojih preteklih odločitvah jasno ugotavljal, da dokumenti oziroma informacije javnega značaja vedno lahko povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa na tak način, še posebej pa v takšnih primerih kot je obravnavani, izvajajo nadzor nad njihovim delovanjem in imajo v zvezi z delom državnih organov tudi pravico oblikovati si svoje mnenje. To še toliko bolj velja v primerih, ko je zaradi ravnanj državnega organa prišlo do škodovanja večjega števila državljanov (četrtine prebivalstva), ki so bili (tudi ob podpori in priporočilu državnih institucij) vlagatelji v vrednostne papirje pri državnih bankah. Organu tako po prepričanju prosilca ni uspelo izkazati, da bi razkritje celotnih zahtevanih poročil v trenutku odločanja o pritožnikovi zahtevi za dostop do informacij (junij 2014) dejansko povzročilo stvarne in resnične motnje pri njegovem (notranjem) delovanju oziroma dejavnosti. Prosilec tudi ne vidi možnosti, da bi razkritje zahtevanih informacij vplivalo na delo organa na splošno, oziroma v taki meri, da bi resno ogrozilo njegovo delo, prav tako pa so neutemeljene navedbe v zvezi z motnjami pri posameznih bankah, katerih v vsakem primeru ni mogoče uvrstiti v to izjemo. Drugačna razlaga navedene izjeme, za katero se očitno zavzema organ, je povsem nesprejemljiva, saj bi sicer lahko vsi dokumenti in vsi podatki potencialno sodili pod to izjemo in bi načelo prostega dostopa izgubilo svoj smisel, pravica do dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ pa bi bila le mrtva črka na papirju, ko bi se državni organi lahko povsem samovoljno odločali, kaj bodo razkrili javnosti in kaj ne bodo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da naj bi zahtevani poročili vsebovali tudi poslovne skrivnosti o izvedencih (pooblaščenih osebah organa), ki naj bi pripravili navedeni poročili, in katerih podatki ter analize so bili uporabljeni pri ugotavljanju dejanskega stanja, na podlagi katerega je bila izdana odločba o izrednih ukrepih, ki, kot je že bilo pojasnjeno, predstavlja informacijo javnega značaja. Neutemeljene so pavšalne navedbe, da naj bi bilo »očitno«, da bi razkritje zahtevanih poročil povzročilo škodo posameznim bankam in neposrednim izvajalcem, ki so pripravili poročili. To po mnenju prosilca ne drži, organ pa tega ni konkretiziral in ne izkazal. Stališče organa, da bi lahko osebe, ki so bile z zahtevano odločbo prizadete, poskušale uveljavljati odškodninske zahtevke tudi zoper družbo …, ki je sestavila zahtevani poročili, katerih podatke naj bi moral zato organ varovati kot poslovno skrivnost na podlagi njihovih internih pogodbenih dogovorov, je po mnenju prosilca nesprejemljivo. Organ je namreč javni subjekt, ki razpolaga z javnim denarjem in bi moral delovati zgolj in samo v skladu z javnim interesom, v konkretnem primeru pa poskuša aktivno zavarovati in zaščititi tretje osebe pred javnostjo in davkoplačevalci ter uveljavljanjem njihove morebitne odškodninske odgovornosti, kar organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi izrecno priznava. Po prepričanju prosilca ni in ne more biti naloga organa kot oblastvenega upravnega organa, da z javnimi sredstvi varuje tretje subjekte pred tem, da bi odgovarjali, v kolikor so s svojimi nedopustnimi ravnanji povzročili škodo ostalim subjektom in javnim institucijam. Iz obrazložitve organa ter iz onemogočanja dostopa javnosti in njene seznanitve s podatki v zvezi zunanjimi izvajalci in izvedenci pa je razvidno, da organ ravna prav nasprotno, saj javnosti onemogoča seznanitev z določenimi subjekti in z vsebino njihovih poročil, za katere očitno že sam ocenjuje, da so ravnali protipravno in so s svojimi ravnanji povzročili škodo osebam, na katere se nanaša zahtevana odločba, prav tako pa tudi Republiki Sloveniji, pri čemer ne gre prezreti, da je bil, na podlagi odločbe o izrednih ukrepih z izbrisom malih delničarjev in lastnikov podrejenih obveznic (dokončno) uničen slovenski kapitalski trg delnic in obveznic. Še toliko bolj nerazumljive so po njegovem mnenju navedbe organa, da bi moral v skladu s pogodbenimi dogovori podatke o teh izvajalcih varovati kot poslovno skrivnost, to pa naj bi mu »sporočila« tudi družba …. Takšno stališče organa je nevzdržno in zagotovo ne predstavlja izjeme po 6. členu ZDIJZ. Kakšno je morebiti obligacijsko pravno razmerje med organom kot oblastvenim upravnim organom, ki na podlagi zakona odločba o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov ter ostalimi subjekti, in ali je bila v njihovem notranjem dvostranskem razmerju morebiti dogovorjena klavzula o poslovni skrivnosti (ali pa tudi ne, saj tudi ta pogodba ni razkrita javnosti), ne more imeti nobenega vpliva na dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Upravni organ se namreč ne more na obligacijsko pravni podlagi dogovoriti (in se potem v postopku po ZDIJZ sklicevati na to), da naj bi določeni podatki oziroma informacije, ki izvirajo iz njegovega delovnega področja in ki torej nedvomno predstavljajo informacijo javnega značaj, zaradi takšnega dogovora izgubili naravo informacije javnega značaja ter na takšen način obiti kogentnih določb ZDIJZ. Še toliko bolj je nesprejemljivo dejansko skrivanje podatkov glede subjektov in njihovih ravnanj, ki so po oceni organa povzročili premoženjsko škodo velikemu delu državljanov Slovenije in tudi nedopustno posegli v javna sredstva. S tem ko naj bi zunanji izvajalci oziroma pooblaščene osebe organa, kot to pavšalno trdi organ, stopili v poslovno razmerje z javnim subjektom v zvezi s pripravo podatkov in analiz, ki naj bi bile nato uporabljene pri ugotavljanju relevantnega dejanskega stanja za zakonito izvrševanje pristojnosti, ki jih ima organ po zakonu in podzakonskih predpisih, vsak takšen subjekt, ki je po svoji naravi in vsebini delovanja (strokovni) izvedenec v smislu ZUP, že po samem zakonu sprejme omejitve pričakovane zasebnosti poslovanja. Po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč zahtevani podatek informacija javnega značaja, ker gre za podatek o porabi javnih sredstev, brez da bi bilo potrebno tehtanje javnega interesa za razkritje z interesom druge osebe (v tem primeru poslovnega partnerja organa) za omejitev dostopa do informacije javnega značaja zaradi varstva poslovnih skrivnosti po ZGD-1. Ker je tak podatek že po zakonu javen, izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne pride v poštev in s tem tudi ne test javne koristi oziroma načela sorazmernosti. Organ prve stopnje je namreč iz javnih sredstev plačal izvajalce, ki so pripravili zahtevani poročili. Prav tako so brezpredmetne navedbe o varovanju »avtorskega dela podjetja …«, saj je bilo le-to pripravljeno po naročilu oblastvenega organa in za potrebe izvedbe konkretnega upravnega postopka. Ravno poznavanje metodologije dela in konkretnih metod, ki so bile uporabljene pri izdelavi poročil, na katerih je organ nato poskušal utemeljiti svoj poseg v ustavne pravice velikega dela državljanov, je bistveno za celovito seznanitev javnosti z vsebino sprejetih ukrepov s strani organa (njihovo pravilnostjo in zakonitostjo). Ni dvoma, da ima javnost pravico izvedeti, ali je državni organ s svojim ravnanjem nedopustno, v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[6] in zakoni, posegel v ustavno zajamčene temeljne pravice in svoboščine ter s tem poskrbi za uveljavitev načela pravne države ter pristojnim službam omogoči sankcioniranje takšnih ravnanj in prepreči njihovo ponovitev v prihodnosti. Še toliko bolj je treba podatek razkriti javnosti, če obstajajo okoliščine (kot v obravnavanem primeru), ki kažejo na to, da je prišlo do milijardnega oškodovanja javnih financ in povzročitve velike premoženjske škode velikemu številu imetnikov vrednostnih papirjev. Prosilec je mnenja, da je tudi sklicevanja organa na prvi odstavek 5.a člena ZDIJZ povsem napačno. Ta določba namreč ne pogojuje dostopa do informacij javnega značaja s tem, da bi moral biti prosilec aktivno legitimiran za sodelovanje v morebitnem postopku, ki bi se vodil v zvezi s tem podatkom. Organ niti ne zatrjuje, da naj bi bil udeležencem morebitnega postopka v zvezi z odločbo o izrednih ukrepih kakorkoli prepovedan dostop do obeh zahtevanih poročil, kar bi bilo edino relevantno pri uporabi navedene zakonske podlage, torej ZDIJZ. Prosilec namreč zastopa interes javnosti, tako tistih, ki so zaradi ravnanj organa ostali brez vseh pravic iz naslova delnic in obveznic, kot tudi preostalega dela javnosti kot varuha transparentnosti, zakonitosti in ustavnosti delovanja državnih organov. Tako niso na mestu očitki organa glede aktivne (ne)legitimacije prosilca v okviru sodnega varstva v zvezi z odločbo o izrednih ukrepih. V kolikor pa se je organ skliceval tudi na 347. člen ZBan-1, pa bi bilo treba po mnenju prosilca omeniti tudi 350.a člen ZBan-1. V zvezi s tem je še poudaril, da bi morali biti vsi subjekti, ki bi hoteli zahtevati sodno varstvo po navedeni zakonski določbi, seznanjeni s celotno vsebino same odločbe o izrednih ukrepih kot tudi s celovito dejansko podlago (torej tudi z zahtevanima poročiloma), na kateri je temeljila odločitev organa za sprejem navedenih izrednih ukrepov. Tudi zato je podan močan interes javnosti, da se seznani z zahtevanima poročiloma in da se zagotovi transparentnost odločitve organa ter se javnosti omogoči, da preveri, ali je bila odločitev organa, s katero je bilo poseženo v pravice večjega dela javnosti, pravilna in utemeljena. Prosilec je tako zaključil, da je organ nedopustno posegel v pravico javnosti, torej vseh fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja od organa. Zahtevana dokumenta sta bila pripravljena po njegovem naročilu in z uporabo javnih sredstev. V obravnavanem primeru je očitno, da gre za izogibanje organa k izpolnitvi zakonskih dolžnosti. V zvezi s tem je poudaril nadzorno funkcijo pravice do informacije javnega značaja. Tako je po njegovem mnenju pomembna tudi pravica, da se javnost seznani z zahtevanima poročiloma, ki imata v končni fazi za posledice konkretne odločitve in spremembe v premoženjskem položaju (razlastitvi) številnih imetnikov vrednostnih papirjev ter posegov v njihove temeljne ustavne pravice in svoboščine. Poudaril je, da je javni interes glede razkritja informacij javnega značaja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb (tj. uradnih oseb, ki vodijo postopek ali pa nekakšnih neopredeljenih zunanjih izvajalcev oziroma izvedencev) za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Ravnanje organa zato onemogoča, da bi se v javnosti sprejela in ustvarila objektivna slika in preverila zakonitost ravnanja organa, kar je navsezadnje brez dvoma tudi v javnem interesu. Javnost zato ne razpolaga s popolnimi informacijami, ki bi ji omogočili vpogled v celoto konkretne zadeve, v okviru katere je bilo z izdajo zahtevane odločbe enostransko in samovoljno poseženo v temeljne ustavne pravice in svoboščine precejšnjega dela državljanov Republike Slovenije in ostalih, ki so na podlagi navedene odločbe ostalih brez vsakršnih upravičenj, ki so izhajale iz njihovega imetništva vrednostnih papirjev, preko dokapitalizacije državnih bank pa so bile porabljene tudi milijarde davkoplačevalskega denarja. Interes javnosti pa je glede razkritja informacij javnega značaja v določenem obsegu močan tudi zato, ker je gospodarjenje z državnim premoženjem nedvomno pomembna širša družbena tema.

Organ je pritožbo prosilca posredoval v izjasnitev stranskima udeležencema. … in ... sta na pritožbo odgovorila in se v celoti sklicevala na že podana odgovora.

IP je o pritožbi prosilca odločil z odločbo št. 090-213/2014/7 z dne 4. 2. 2015, s katero je pritožbi delno ugodil. IP in organ sta namreč na ogledu in camera ugotovila, da je prišlo v drugi alineji izreka odločbe organa do lapsusa pri navedbi strani. IP je tako odpravil odločbo organa v tem delu, sicer pa je pritožbo prosilca zavrnil zaradi izjeme varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izvedel je tudi test prevladujočega interesa javnosti in ugotovil, da interes javnosti za razkritje cenitev v celoti ni močnejši od interesa organa, ... in javnega interesa, da se te informacije varuje kot zaupne zaradi izjeme varstva upravnega postopka.

Zoper odločbo IP je prosilec vložil tožbo na Upravno sodišče, ki je s sodbo št. I U 419/2015-13 z dne 14. 5. 2015 tožbi ugodilo in odpravilo 2. in 3. točko izreka izpodbijane odločbe IP ter zadevo vrnilo IP v ponoven postopek.

IP je nato o zadevi odločil z odločbo št. 090-213/2014/15 z dne 17. 10. 2016, s katero je pritožbo prosilca ponovno zavrnil. IP je namreč v pritožbenem postopku ugotovil, da so dokumenti, ki so predmet zahteve in pritožbenega postopka, del predkazenskega postopka, ki ga Nacionalni preiskovalni urad vodi zaradi razlogov za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil, ker sta bila kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.

Prosilec je zoper odločbo IP vložil tožbo. S sodbo št. I U 1639/2016-43 z dne 6. 11. 2019 je Upravno sodišče tožbi prosilca ugodilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek.

Upoštevaje odločbo IP št. 090-213/2014/15 z dne 17. 10. 2016 in sodbo št. I U 1639/2016-43 z dne 6. 11. 2019 je IP pridobil mnenje Specializiranega državnega tožilstva (v nadaljevanju: SDT), št. SDT-Tu-9-5/1/2020 z dne 10. 1. 2020. Iz mnenja izhaja, da je del gradiva, do katerega prosilec zahteva dostop, del dokaznega gradiva v zadevi, ki jo obravnava SDT. Nadalje pa iz mnenja izhaja tudi, da je predkazenski postopek še vedno v teku, vendar SDT ocenjuje, da do škodnih posledic za samo izvedbo predmetnega kazenskega postopka z razkritjem zahtevanih dokumentov ne more več priti.

Organ se je do mnenja SDT opredelil v dopisu št. 2.07.4-11/2019-4 z dne 23. 1. 2020. Vztraja pri navedbah iz svoje odločbe št. 26.00-0374/14-MP z dne 30. 6. 2014 in uveljavlja izjeme od dostopa, in sicer obstoj nadzornega postopka in poslovne skrivnosti organa in izdelovalca poročil …. Prosilec pa je v dopisu z dne 24. 1. 2020 navedel, da navedbe iz mnenja SDT zgolj potrjujejo vse dosedanje navedbe prosilca, podane tako v postopku pred IP, kot tudi pred Upravnim sodiščem. Po prepričanju prosilca je tako očitno, da obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan in je treba zahtevi prosilca ugoditi v celoti.

Pritožba ni utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v delu, v katerem mu je bil zavrnjen dostop do zahtevanih cenitev.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru izpolnjeni. Sporno v obravnavanem primeru je, ali sta predmetna dokumenta prosto dostopne informacije javnega značaja. Kot že navedeno, je organ dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi 228. člena ZBan-1 v povezavi z določbami 2., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter tudi prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Mnenja je, da pravni okvir EU celovito ureja razkritje podatkov o nadzoru in da je ureditev razkritja podatkov iz postopkov nadzora posledica zahtev iz sekundarnih virov EU.

IP najprej poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, torej vsaki pravni ali fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Upoštevaje navedeno so navedbe organa in prosilca o razlogih prosilca, ki jih želi doseči s predmetno zahtevo, brezpredmetne in se IP do njih ni podrobneje opredeljeval.

Predmet presoje IP sta bila naslednja dokumenta: »Hypotetical Liquidation Valuation of …« z dne 10. 12. 2013 in »Asset Quality Review Report Quantitive Portfolio Analysis Results …« z dne 11. 12. 2013, ki ju je pripravila družba ..., in sicer v delu, v katerem je organ dostop do njiju zavrnil (torej v večjem delu obeh dokumentov). Ob tem IP pripominja, da je za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe pomembno pravno in dejansko stanje v času njene izdaje[7] in da se v tem pritožbenem postopku odloča po predpisih, ki so veljali v času odločanja na prvi stopnji[8].

Ker je organ svojo odločitev primarno utemeljeval na določbah ZBan-1 ter na njihovi povezavi s sekundarnimi viri EU, se IP najprej opredeljuje do izvajanja prava EU v obravnavanem primeru.

Izvajanje prava EU v obravnavanem primeru

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe izpostavil posamezne določbe Direktive 2013/36/EU[9], pa tudi Direktive 2006/48/ES[10], ki jo je s 1. 1. 2014 nadomestila Uredba (EU) št. 575/2013[11], in 22. člen Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013[12].

Direktiva 2013/36/EU v členih 53 – 62 ureja izmenjavo informacij in poklicno skrivnost. Določbe se nanašajo na varovanje in uporabo zaupnih informacij, njihovo izmenjavo med organi in nadzornimi organi, …, in te določbe se v ničemer ne nanašajo na posredovanje informacij javnosti na podlagi zahteve po ZDIJZ. Recimo tudi 59. člen, ki ureja posredovanje informacij drugim subjektom, ureja posredovanje zaupnih informacij drugim oddelkom uprave centralne ravni države, ki so odgovorni za zakonodajo glede nadzora institucij, finančnih institucij in zavarovalnic ter inšpektorjem, ki delujejo v imenu teh oddelkov, ter razkritje nekaterih informa­cij, povezanih z bonitetnim nadzorom institucij, parlamen­tarnim preiskovalnim odborom v njihovi državi članici, račun­skim sodiščem v njihovi državi članici in drugim subjektom, pristojnim za preiskave v njihovi državi članici, ob upoštevanju določenih pogojev. Enako velja tudi za določbe členov 143 in 144 te direktive. Člen 143 ureja splošne zahteve o razkritju, da lahko pristojni organi objavijo npr. besedila zakonov in drugih predpisov ter splošne smernice, sprejete v njihovi državi članici na področju bonitetne uredi­tve,… Člen 144 pa posebne zahteve glede razkritij, ki se nanašajo na objave določenih informacij, npr. tistih, ki jih pristojni organi objavijo za namen dela 5 Uredbe (EU) št. 575/2013, ali ko izvajajo diskrecijsko pravico iz člena 7(3) Uredbe (EU) št. 575/2013.

Uredba (EU) št. 575/2013 ureja razkritje nepomembnih in zaupnih informacij ter informacij, ki so poslovna skrivnost v členih 432 – 434. Kot izhaja iz 431. člena se področje uporabe zahtev glede razkritja po prej navedenih členih nanaša na kreditne institucije in investicijska podjetja.

IP tudi v zvezi z 22. členom Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 ugotavlja, da ne ureja področja dostopa do informacij javnega značaja, ampak ustrezno postopanje ECB pred sprejemom nadzorniške odločitve. Ta uredba sicer ureja posebne naloge ECB, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami, z namenom prispevati k varnosti in trdnosti kreditnih institucij ter k stabilnosti finančnega sistema v EU in vsaki državi članici. Namena te uredbe in ZDIJZ sta torej povsem različna.

IP je tako po vpogledu v navedene sekundarne vire EU ugotovil, da ti ne urejajo instituta dostopa do informacij javnega značaja kot ga ureja ZDIJZ, s katerim je bila implementirana tudi Direktiva št. 2003/98/ES[13]. Instituti razkritij, ki jih urejajo navedene pravne podlage, se namreč razlikujejo od instituta dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ, tako v namenu, kot v pravilih. Institut dostopa do informacij javnega značaja je namenjen nadzoru javnosti nad delovanjem javnega sektorja, nadzoru nad porabo javnih sredstev in ponovni uporabi informacij ter v času ni omejen (se lahko zahteva kadarkoli). Medtem, ko so instituti razkritja po sekundarnem pravu EU namenjeni zagotavljanju informacij potencialnim vlagateljem, da se seznanijo s finančnim položajem institucije, izmenjavo zaupnih informacij med določenimi subjekti, ureditvi poklicne skrivnosti,…. Takšno naziranje pravnih pravil oziroma uporabe sekundarnega prava EU izhaja tudi iz sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015-17 z dne 28. 11. 2018, kot tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17 z dne 14. 11. 2018. Povedano drugače, navedeni sekundarni viri EU ne določajo in ne urejajo individualne pravice dostopa do informacij javnega značaja, ampak določajo in urejajo razkritje informacij za posamezna vsebinska področja, ki so predmet ureditve posamezne direktive oziroma uredbe, pri čemer so cilji ureditve sekundarne zakonodaje EU povsem drugačni od cilja ureditve pravice dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ.

Organ je v utemeljitev svoje odločitve izpostavil mnenja ECB, konkretno mnenje CON/2014/39. V zvezi s tem IP navaja, da mnenja ECB niso zavezujoča. Nacionalni organi, ki sprejemajo pravne predpise, mnenju ECB torej niso dolžni slediti, namen sistema pa je, da se nacionalni predpisi sprejmejo šele po ustrezni proučitvi mnenja ECB. So pa mnenja ECB seveda lahko tudi vir, ki ga Sodišče EU upošteva v postopkih glede združljivosti zadevnih pravnih predpisov s Pogodbo ali nacionalno sodišče v postopkih v zvezi z razlago ali veljavnostjo zadevnih pravnih predpisov.[14] Organ je tako izpostavil mnenji ECB v zvezi s predlagano novelo ZDIJZ (CON/2014/39). Z vpogledom v mnenje ECB CON/2014/39 je IP ugotovil, da se ECB sklicuje na pravne vire, glede katerih je IP že predhodno ugotovil, da ne urejajo iste vrste razkritja informacij kot ZDIJZ. ECB je namreč prav tako kot organ izpostavila Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU. V svojem mnenju pa se je sklicevala še na Uredbo o zlorabi trga[15] in Direktivo o prospektu[16] ter slovensko nacionalno pravo, in sicer ZBan-2. Uredba o zlorabi trga vzpostavlja skupen regulativni okvir za trgovanje z notranjimi informacijami, njihovo protipravno razkritje in tržno manipulacijo (zloraba trga), kot tudi ukrepe za preprečitev zlorabe trga, da bi se zagotovila celovitost finančnih trgov v EU ter povečala zaščita vlagateljev in zaupanja v te trge. Namen Direktive o prospektu pa je uskladiti zahteve za pripravo, odobritev in razdelitev prospekta, ki se objavi ob javni ponudbi ali sprejemu vred­nostnih papirjev v trgovanje na organiziranem trgu, ki je ali deluje v državi članici. Navedeni pravni vir EU torej prav tako ne ureja pravice dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa in ureja ZDIJZ.

Ob tem gre poudariti, da je ZDIJZ sistemski zakon, ki konkretizira ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave, pri tem pa sledi usmeritvam mednarodnih aktov in aktov EU. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je namreč pod različnimi imeni varovana tudi s številnimi mednarodnimi pravnimi viri, ki zavezujejo Republiko Slovenijo. Najstarejša med njimi sta Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah iz leta 1948 (SDČP) in Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP). Oba v 19. členu priznavata pravico iskati informacije in ideje (freedom to seek information and ideas) kot del pravice do svobodnega izražanja. V okviru OZN je leta 1998 nastala tudi Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah oziroma t. i. Aarhuška konvencija[17], ki jo je Republika Slovenija ratificirala leta 2004. V pravu EU je temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja Uredba Evropskega parlamenta in Sveta EU, št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta. Čeprav ta primarno zavezuje samo organe EU in ne posega v nacionalne zakonodaje držav članic, je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Pravico dostopa do dokumentov je kot eno izmed temeljnih pravic in svoboščin v pravu EU leta 2000 izrecno priznala tudi Listina EU o temeljnih pravicah, ki vsem državljanom EU ter fizičnim ali pravnim osebam s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic podeljuje pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij EU, ne glede na nosilca dokumenta.[18] ZDIJZ pa v pravni red Republike Slovenije prenaša tudi Direktivo 2003/4/ES[19] in Direktivo 2003/98/ES[20], zadnjič spremenjeno z Direktivo 2013/37/EU[21] (1. člen ZDIJZ), ki se nanašajo na dostop do informacij javnega značaja.

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za izvajanje prava EU in tako v tem delu ni sledil navedbam organa, da pravni okvir EU, ki ureja nadzor bank, celovito ureja razkritje podatkov o nadzoru. Predhodno izpostavljeni viri se namreč nanašajo na vprašanja finančnega sistema in ne posegajo na področje dostopa do informacij javnega značaja, kot je opredeljeno z nacionalnim predpisom, torej z ZDIJZ. Enako velja tudi za določbe ZBS-1 glede poročanja organa Državnemu zboru.

Glede na to, da je organ pri odločitvi primarno izhajal iz določb ZBan-1, se IP v nadaljevanju opredeljuje tudi do razmerja med ZDIJZ in ZBan-1.

Razmerje med ZDIJZ in ZBan-1

Po mnenju IP je treba obravnavanem primeru primarno upoštevati določbe ZDIJZ. ZDIJZ je namreč sistemski zakon, ZBan-1 pa v nobeni določbi ni izrecno derogiral določb ZDIJZ oziroma pravice dostopa do informacij javnega značaja uredil drugače.

Ugotoviti je mogoče, da so relevantne določbe ZBan-1 urejale pridobivanje, varovanje in posredovanje zaupnih informacij, s katerimi je organ razpolagal v okviru opravljanja nalog nadzora po ZBan-1. Določbe o varovanju zaupnih informacij so se torej nanašale le na krog oseb, ki ga je določal ZBan-1, in niso v ničemer urejale materije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Povedano drugače, ZBan-1 in ZDIJZ nista bila v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ZBan-1 ni urejal iste pravice kot ZDIJZ. ZDIJZ je namreč tisti zakon, ki ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi kot zavezanci po ZDIJZ. V 214. členu ZBan-1 je bila določena splošna obveznost banke glede varovanja zaupnih podatkov, to je, sledeč dikciji 214. člena, podatkov o strankah bank, po prvem odstavku 215. člena ZBan-1 pa je ta obveznost veljala tudi za vse fizične osebe, ki so jim na kakršen koli način dostopni ti zaupni podatki.[22]

Kadar se izvršuje svoboda informiranja, sklicujoč se na prost dostop do informacij po ZDIJZ, po mnenju IP ni dvoma, da se uporabi ZDIJZ. Takšno stališče je prav ob razlagi določb ZBan-1, v sodbi št. I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013, zavzelo že Upravno sodišče, ki je med drugim navedlo, citirano: »Ker torej ZBan-1 v 214., 215. ali 216. členu ne določa izjeme od dostopa do informacije javnega značaja, ni nobenega razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ, ki bi ga bilo treba razreševati s posebnimi metodami razlage, kot je razmerje med novejšim in starejšim predpisom ali med specialnim in splošnejšim predpisom, in zato tudi sklicevanje tožeče stranke v prvi pripravljalni vlogi na sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 731/2005 v predmetni zadevi ni utemeljeno.«.

Da so posamezne določbe ZBan-1 določale zaupno obravnavo podatkov, medtem ko je ZDIJZ tisti krovni zakon, ki določa, kdaj gre za javno dostopne podatke, torej kdaj sme zavezanec na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja te podatke razkriti javnosti, izhaja tudi iz amandmaja poslanskih skupin k 28. členu Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C z dne 21. 1. 2014[23]. Iz amandmaja izhaja tudi, citirano:« V 215. členu ZBan-1 je v drugem odstavku, 5. točki, določeno, da dolžnost varovanja zaupnih podatkov ne velja v drugih primerih, ki jih določa zakon. Tak zakon je npr. ZDIJZ. Kolikor v primeru prejete zahteve za dostop po ZDIJZ, s katero nekdo uveljavlja svojo ustavno pravico pridobiti informacijo javnega značaja, oseba, pooblaščena za dostop do informacij pri zavezanem organu, ugotovi, da ti podatki, ki se nahajajo v okviru določenih informacij javnega značaja, v skladu z ZDIJZ predstavljajo varovane podatke iz 6. člena ZDIJZ, izda upravno odločbo o tem, da so podatki nejavni.«. Povedano drugače, tudi iz stališča zakonodajalca izhaja, da je treba v postopkih po ZDIJZ upoštevati ZDIJZ kot krovni zakon na področju dostopa do informacij javnega značaja.

Ne nazadnje pa tudi iz Predloga zakona o bančništvu – ZBan-1 nedvomno izhaja, da je v postopku z zahtevo po ZDIJZ treba upoštevati ZDIJZ. Iz same obrazložitve določbe 215. člena tako izhaja, citirano:»V drugem odstavku 215. člena predloga ZBan-1 so določene izjeme od obveznosti varovanja zaupnih podatkov. V 1. do 4. točki so določene tiste izjeme, ki so potrebne za uporabo drugih določb predloga ZBan-1. Izjeme za druge namene pa določajo ustrezni matični zakoni (5. točka).«.[24] Kot že povedano, ZDIJZ zasleduje drug namen kot ga je zasledoval ZBan-1, in ker gre v obravnavanem primeru za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ, se torej kot matični zakon uporabi ZDIJZ.

V obravnavanem primeru je tako po mnenju IP materialna podlaga, ki jo je potrebno upoštevati pri odločanju o dostopu do zahtevanih dokumentov, ZDIJZ. Ker je organ dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi izjem po 2., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter po prvem odstavku 5.a člena ZDIJZ, se je IP v nadaljevanju opredelil do izjem od prostega dostopa, najprej do izjeme varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da se presoja IP nanaša na dokumenta, ki sta nastala pred uveljavitvijo ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe členov 39 in 40 ZGD-1, ki sta veljala pred uveljavitvijo ZPosS.

Izhajajoč iz 39. člena ZGD-1 je ugotoviti, da je zakon razlikoval dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi so se podatki šteli za poslovno skrivnost. Prvi in drugi odstavek 40. člena ZGD-1 pa sta nadalje določala, da družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost s pisnim sklepom, podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, pa morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost.

IP je najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija. Kot izhaja iz pravne teorije, se ta odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje.[25] Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično, biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ni spuščal v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je bila prepuščena njemu samemu. Kot izhaja npr. iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 (točka 12), ni mogoče posegati v avtonomijo gospodarskega subjekta, da sam, s pisno odredbo oziroma sklepom, določi, kaj šteje za poslovno skrivnost, če niso podane zakonsko določene izjeme po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Povedano drugače, po tem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč gre za subjektivno odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom družba določi tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1).

V obravnavanem primeru je IP ugotovil, da so organ ter družbi … in ... opredelili podatke v predmetnih dokumentih kot poslovno skrivnost s pogodbami, podpisanimi pred nastankom teh dokumentov, prav tako pa je družba … podatke v obeh dokumentih označila kot »zaupne«. Oznaka zaupnosti »strictly private and confidential« je jasno razvidna na prvi strani obeh dokumentov. Prav tako tudi iz uvodnih navedb v obeh dokumentih izhaja, da njuna uporaba ali distribucija ni dovoljena brez predhodnega vedenja in pisnega soglasja družbe ... ter izven pogodbenih določil. Po oceni IP je tako v obravnavanem primeru zadoščeno kriteriju za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju. Ugotovitev organa, da gre za poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, tako sledi pravni teoriji, kot tudi sodni praksi. Ob tem IP poudarja, da je pri subjektivnem kriteriju poslovne skrivnosti relevantna izrecna pisna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, ne glede na obliko, in takšna konkretna odredba je bila v obravnavanem primeru podana, tako v obliki pogodbenih določil kot na samih dokumentih. Da je treba pojem sklepa po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 razlagati širše, pa ne izhaja samo iz sodne prakse[26], ampak tudi iz prakse IP[27]. Z izrecno označitvijo dokumentov kot »zaupnih« pa je bilo zadoščeno tudi kriteriju, da so bili s tem, da predstavljajo predmetni podatki poslovno skrivnost, seznanjeni vsi, ki so se z dokumentoma seznanili. Povedano drugače, v obravnavanem primeru je IP ugotovil, da so vsi relevantni subjekti (organ, …) izrazili pisno voljo, da se točno določeni podatki štejejo za poslovno skrivnost, in da je bila ta volja izražena na način, da je to dejstvo razvidno vsem, ki se z dokumentoma seznanijo.

Ker za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju, IP ni presojal, ali obravnavani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Ne glede na to pa pripominja, da predstavljajo predmetni podatki po mnenju IP poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Predmetna dokumenta namreč po eni strani vsebujeta podatke, ki so konkurenčna prednost družbe … (metodologija in analitične tehnike, ki jih uporablja pri svojem delu, ter način predstavitve ugotovitev in predlogov), po drugi strani pa tudi podatke o banki, ki posluje na trgu. Obsegata namreč stanje premoženja banke, vključno s stanjem premoženja banke ob uporabi različnih predpostavk. IP je tako v tem delu sledil navedbam organa, ...

IP je vsebino zahtevanih dokumentov presojal še z vidika vprašanja, ali gre za podatke, ki v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 ne morejo biti določeni kot poslovna skrivnost, ker so po zakonu javni ali ker gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ker ni našel zakonske podlage ali drugih dejanskih okoliščin, ki bi omogočale razkritje vsebine obravnavanih dokumentov, je zaključil, da ne gre za t.i. absolutno javne podatke. IP namreč ocenjuje, da predmetni podatki ne predstavljajo podatkov o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, poleg tega tudi ne gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona in zato kot taki ne morejo biti določeni za poslovno skrivnost. Po mnenju IP tudi ne gre za podatke, ki bi predstavljali neposredno porabo javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Definicije porabe javnih sredstev sicer ZDIJZ ne vsebuje, zato se je le-ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP ter Upravnega in Vrhovnega sodišča. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše[28], kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Vendar pa IP opozarja, da je vsebina določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena v tem, da so s porabo javnih sredstev mišljene vse informacije, ki so s porabo neposredno povezane.[29] Pri razumevanju te izjeme se je tako potrebno omejiti na tiste informacije, ki so odraz porabe javnih sredstev in praviloma zajemajo le kvantitativni, številčni podatek o porabi javnih sredstev (npr. znesek izplačila za opravljeno storitev in navedbo storitve, ki je bila opravljena). Gre namreč za izjemo od izjem, ki jo je treba razlagati ozko. V nasprotnem primeru bi bile preko te izjeme lahko prosto dostopne prav vse informacije, s katerimi razpolaga javni sektor, kar pa ni namen ZDIJZ. Dokumenta, do katerih je bil dostop prosilcu zavrnjen, sta drugačne narave. Iz teh dokumentov namreč izhajajo podrobne poslovne informacije banke. Po mnenju IP tako pri zahtevanih dokumentih v celoti ne gre za podatke o porabi javnih sredstev (ne kažeta namreč na način in višino podeljevanja javnih sredstev banki, niti ne gre za podatke o izplačilu družbi …). Upoštevaje navedeno IP ni sledil navedbam prosilca, da zahtevani podatki kažejo na porabo javnih sredstev. Ob tem IP ponovno poudarja, da je organ dostop do podatkov, ki so prosto dostopni in/ali izkazujejo porabo javnih sredstev, v skladu z institutom delnega dostopa, omogočil, kot to izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. V celoti pa je bila javno objavljena tudi odločba organa o izrednih ukrepih.

Upoštevaje navedeno IP tako zaključuje, da podatki iz zahtevanih cenitev, dostop do katerih je organ zavrnil, predstavljajo poslovno skrivnost, s čimer so izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Glede na to, da se dostop do predmetnih dokumentov zavrne zaradi varstva poslovne skrivnosti, se IP ni posebej opredeljeval do drugih izjem, na katere se je organ prav tako skliceval v izpodbijani odločbi.

Test interesa javnosti

Ker je prosilec obširno navajal, zakaj je razkritje celotnih zahtevanih dokumentov v javnem interesu, do tega pa se je opredelil tudi organ v izpodbijani odločbi, je IP izvedel še test javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. IP) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v izrecno določenih primerih (med katerimi pa ni izjeme poslovne skrivnosti). V obravnavanem primeru je IP ugotovil, da javni interes za razkritje podatkov iz predmetnih cenitev ne prevlada nad interesom, da se ti podatki zavarujejo kot poslovna skrivnost.

Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Povedano drugače, pojem javnega interesa v ZDIJZ ni natančno opredeljen in gre za pravno nedoločen pojem, ki ga je potrebno interpretirati v vsakem posameznem primeru. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah ter omogočajo informirano javno razpravo o pomembnih temah v javnem interesu. Pomembna korist, ki se jo zasleduje, je zagotavljanje preglednosti dela in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pri izvajanju testa javnega interesa je torej treba upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.

V obravnavanem primeru IP ugotavlja, da razkritje cenitev v celoti ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter k povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Bistvo testa interesa javnosti je predvsem v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, te okoliščine pa po mnenju IP v obravnavanem primeru niso podane. IP meni, da je sicer v interesu javnosti izvedeti, kako je potekal nadzor v …, kakšne so bile ugotovitve nadzora in ukrepi ter ali so ti ukrepi upravičeni in zakoniti, kar pa ne pomeni, da so javno dostopni prav vsi dokumenti organa v zvezi s tem. Ob tem IP izpostavlja, da je odločba o izrednih ukrepih, ki jih je organ sprejel z namenom, da se v banki …. ponovno vzpostavijo pogoji za dolgoročno uspešno poslovanje, javno dostopna in se ima javnost torej možnost z njeno vsebino seznaniti. IP se sicer zaveda, da je bila tema dokapitalizacije bank z javnimi sredstvi zelo aktualna, saj je država večkrat posredovala, bodisi z dokapitalizacijami ali drugimi načini financiranja, da bi banka ustrezala zakonskim obveznostim z vidika kapitalske ustreznosti. Kot že navedeno, pa je organ dostop do podatkov, ki so prosto dostopni in/ali izkazujejo porabo javnih sredstev, že omogočil, kot to izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Ker prosilec navaja, da je razkritje zahtevanih cenitev v javnem interesu iz razloga, ker sta ti cenitvi v povezavi s prenehanjem kvalificiranih obveznosti banke, kar je vplivalo na pravice in obveznosti širokega kroga ljudi, IP ugotavlja, da ta tema ni neposredno v interesu splošne javnosti, ampak v interesu imetnikov delnic in obveznic, ki so z izrednimi ukrepi ostali brez tega premoženja. Gre torej za interes ožje skupine ljudi, ki lahko svoje pravice uveljavlja izven postopka po ZDIJZ, po drugih, specialnih pravnih predpisih. Ob tem iz pritožbenih navedb prosilca ni razvidno, kako bi razkrite celotnih zahtevanih cenitev dejansko pripomoglo k razpravi o pomembni javni temi, upoštevaje, da je odločba o izrednih ukrepih in del cenitev že prosto dostopna informacija javnega značaja.

Po vpogledu v dokumenta, ki sta predmet presoje v tem postopku, IP namreč ugotavlja, da ta po vsebini nista takšne narave, da bi se splošna javnost z njihovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njihovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog ljudi. Pri vsebini zahtevanih dokumentov tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. IP ob tem še pripominja, da je Upravno sodišče v sodbi št. IU 54/2017-16 z dne 4. 7. 2018 (točka 13 obrazložitve) že sledilo stališču IP, da interes posamezne skupine (tudi če je ta širša) ni nujno interes širše javnosti, ki bi terjal razkritje informacij, ki sicer predstavljajo zakonske izjeme od prostega dostopa. Sodišče je poudarilo, da bi bil javni interes glede razkritja močnejši le, če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi, ali če bi npr. pretila škoda za premoženje večje vrednosti.[30] Navedlo je tudi, da je sicer sanacija bank v širšem javnem interesu, ampak v tem primeru le-ta ni prevesil tehtnico v škodo varstva kazenskega postopka. Tudi v obravnavanem primeru po mnenju IP javni interes varstva zahtevanih podatkov zaradi varstva poslovne skrivnosti pretehta nad javnim interesom razkritja teh podatkov.

V dodatno utemeljitev, da interes javnosti za razkritje celotnih zahtevanih cenitvenih poročil ne pretehta nad interesom do omejitve dostopa, pa IP navaja še naslednje argumente, ki kažejo na dejstvo, da gre za interes določene skupine - imetnikov kvalificiranih pravic in ne splošne javnosti. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016, pričakovanje imetnikov kvalificiranih pravic, da bodo kot imetniki finančnih instrumentov deležni reševanje njihovih naložb v obliki državne pomoči, ni pravno varovano pričakovanje (točka 105). Imenitniki kvalificiranih pravic niso imeli nobenega jamstva države ali Banke Slovenije, da bo njihova naložba varovana tudi v primeru, če bo njena ekonomska vrednost (vsaj delno) izgubljena, torej tedaj, ko so izpolnjeni pogoji za ocenjevani izredni ukrep. Ustavno sodišče je ugotovilo tudi, da ZBan-1 prav tako ni posegel v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena v zvezi s 67. členom Ustave. Izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank je bil namenjen preprečitvi uvedbe stečaja banke in je moral biti izveden tako, da so upniki iz kvalificiranih obveznosti kljub uporabi izrednega ukrepa prejeli vsaj toliko, kot bi prejeli v stečaju. Iz Ustave ne izhaja dolžnost države, da upniku prek državnih pomoči povrne denar iz zasebnih investicij, ki so se izkazale za ekonomsko neuspešne (točka 112).

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da v obravnavanem primeru interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do zahtevanih dokumentov iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema poslovne skrivnosti po 2. točki prvega 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva kazenskega postopka

Z odločbo št. 090-213/2014/15 z dne 17. 10. 2016 je IP dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil zaradi izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je Upravno sodišče to odločbo odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je IP ugotovil, da izjema varstva kazenskega postopka ni več podana, ker iz mnenja SDT (št. SDT-Tu-9-5/1/2020 z dne 10. 1. 2020) izhaja, da je del gradiva, do katerega prosilec zahteva dostop, sicer del dokaznega gradiva v zadevi, ki jo obravnava SDT in da je predkazenski postopek še vedno v teku, vendar SDT meni, da do škodnih posledic za izvedbo predmetnega kazenskega postopka z razkritjem zahtevanih dokumentov ne more priti.

Ker po mnenju SDT v obravnavani zadevi z razkritjem podatkov ne bi nastala škoda izvedbi konkretnega kazenskega postopka, je IP temu sledil in ugotovil, da ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, posledično pa izjema varstva kazenskega postopka ni podana.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[31] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka


[1] Uradni list RS; št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 52/11 – popr., 9/11 – ZPlaSS-B, 35/11, 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13, 63/13 – ZS-K, 96/13, 25/15 – ZBan-2, 27/16 – ZSJV in 44/16 – ZRPPB.

[2] Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 59/11 in 55/17.

[3] UL L št. 216 z dne 30. 7. 2013.

[4] UL C št. 326 z dne 26. 10. 2012.

[5] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[6] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[7] Sodbe Vrhovnega sodišča, npr. št. Up 1271/2002, št. I Up 289/2005, št. X Ips 438/2005.

[8] Po ustaljeni upravno sodni praksi (sodbi Vrhovnega sodišče št. I Up 707/2004 in št. I Up 1469/2006, sodba Upravnega sodišča št. I U 791/2010) organ odloča o upravni stvari po predpisih, ki so veljali v času odločanja na prvi stopnji.

[9] Direktiva 2013/36/EU EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, Uradni list EU L 176/338, 27. 6. 2013

[10] Direktive 2006/48/ES EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 14. 6. 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij, Uradni list EU L 177/1, 30. 6. 2006.

[11] Uredbe (EU) št. 575/2013 EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012, Uradni list EU L 176/1, 27. 6. 2013.

[12] Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. 10. 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko, Uradni list EU L 287/63, 29. 10. 2013.

[13] Direktiva 2003/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. novembra 2003 o ponovni uporabi informacij javnega sektorja

[14] https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/consultationguide201510.sl.pdf?2ddcd4d1d99e9186b466d631202794dd

[15] Uredba (EU) št. .../2014 Evropskega parlamenta in Sveta o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga)

[16] Direktiva 2003/71/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003

[17] MKDIOZ, Uradni list, št. 62/04, MP 17/04.

[18] https://e-kurs.si/komentar/mednarodno-varstvo-pravice/

[19] UL L št. 41 z dne 14. 2. 2003, str. 26.

[20] UL L št. 345 z dne 31. 12. 2003, str. 90.

[21] UL L št. 175 z dne 27. 6. 2013, str. 1.

[22] Predlog zakona o bančništvu – ZBan-1, ki ga je Vlada sprejela na 90. redni seji 28. 9. 2006.

[23] 1500-VI Amandma (K 28. členu) 21.01.2014 [PS - Poslanska skupina Pozitivna Slovenija, SD - Poslanska skupina Socialnih demokratov, DL - Poslanska skupina Državljanske liste, DeSUS - Poslanska skupina Demokratične stranke upokojencev Slovenije, sprejet.

[24] Predlog zakona o bančništvu – ZBan-1, ki ga je Vlada sprejela na 90. redni seji 28. 9. 2006.

[25] Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, 1. knjiga, GV Založba 2002.

[26] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 70/2016: »Namen te določbe je, da se jasno vzpostavi dolžnost varovanja poslovne skrivnosti glede natančno opredeljenih podatkov, ki so jo dolžne spoštovati vse navedene osebe.5 Navedeni način določitve poslovne skrivnosti torej zahteva izraz volje, določiti določene podatke kot poslovno skrivnost, ki mora biti tudi izražena v predpisani obliki, z visoko stopnjo določnosti in s strani za to pristojne osebe (prvi odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s prvim odstavkom 40. člena ZGD-16). Ob tem pa mora tako določena poslovna skrivnost tudi po vsebini ustrezati temu pojmu, da jo je mogoče upoštevati kot zakonito izjemo od dostopa do informacij javnega značaja (zgoraj, 15. točka obrazložitve).«.

[27] Npr. odločbi IP št. 090-301/2015 in št. 090-283/2016.

[28] Tako sodba Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016.

[29] Enako tudi odločbe IP št. 090-93/2009, št. 090-94/2012/11, št. 090-203/2018 in št. 090-9/2019.

[30] Tako izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1992/2010 in št. I U 1488/2011.

[31] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.