prosilec - Urad predsednika RS

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi prosilca zoper odločitev Urada predsednika Republike Slovenije (organ), da zavrne dostop do dokumentov glede obiska Predsednika Republike v Rimu. Organ je dostop prosilcu zavrnil, iz razloga obstoja izjeme varstva tajnih podatkov. IP je v zadevi izdal delno odločbo, na podlagi 219. člena ZUP. Odločil je, da dve depeši, ki sta bili predmet presoje v tem postopku, izpolnjujeta tako formalni kot materialni kriterij za tajne podatke in da predstavljata izjemo po 1. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Posledično je IP pritožbo prosilca v tem delu zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-150/2018/6

Datum: 27. 7. 2018

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 110-17/2006/137 z dne 28.6.2016 (dalje IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena ter 219. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………….(v nadaljevanju: prosilec), z dne 6. 7. 2018, zoper odločbo Urada predsednika Republike Slovenije, Erjavčeva 17, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-00-7/2018-8 z dne 6. 7. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

DELNO ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z dne 6. 7. 2018, zoper 4. točko izreka odločbe Urada predsednika Republike Slovenije, št. 090-00-7/2018-8 z dne 6. 7. 2018, se v delu, ki se nanaša na dostop do depeše št. VVA170183.doc z dne 23. 1 2017 in depeše št. VVA170210.doc z dne 3. 1. 2018, zavrne.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 29. 5. 2018 pri organu vložil zahtevo po ZDIJZ za vse kopije dokumentov (korespondenca in ostalo), ki se nanašajo na obisk Predsednika Republike v Rimu (29. in 30. 5. 2018) in ki jih organ v tej zvezi poseduje, vse od 1. 1. 2018 do 29. 5. 2018. Kopije dokumentov je prosilec želel v elektronski obliki.

O zahtevi prosilca je organ dne 6. 7. 2018 izdal odločbo št. 090-00-7/2018-8, pri čemer je v 4. točki izreka predmetne odločbe organ prosilcu zavrnil dostop do:

• Depeše: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO,
• Depeše: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO,
• Depeše: PR Pahor na dobrodelnem dogodku v Rimu 29. 5. 2018 – INTERNO,
• Depeše: Srečanje predsednika RS Pahorja z italijanskim predsednikom Mattarello 30.5.2018 – INTERNO.

V zvezi s temi dokumenti je organ v obrazložitvi odločbe pojasnil, da se zahteva prosilca zavrne, ker gre za dokumente, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Vsi navedeni dokumenti so namreč označeni s stopnjo tajnosti INTERNO, prosilec pa v svoji zahtevi ni zahteval umika stopnje tajnosti.

Prosilec je dne 6. 7. 2018 vložil pritožbo zoper 4. točko odločbe organa št. 090-00-7/2018-8 (dalje izpodbijana odločba). Navaja, da mu je organ zavrnil dostop do 4 dokumentov (depeš) v celoti, svojo odločitev za to pa je zgolj pavšalno obrazložil na nenavaden način. Zapisal je namreč, da prosilec v zahtevi ni zahteval umika stopnje tajnosti. Prosilec IP predlaga, da izpodbijano odločbo v 4. točki odpravi oz. nadomesti in mu omogoči dostop do omenjenih dokumentov (depeš) ter da z njim umakne stopnjo tajnosti.

Organ je pritožbo dne 11. 7. 2018 odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-00-7/2018-10 z dne 10. 7. 2018, v katerem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.

IP je dne 17. 7. 2018 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je nastal zapisnik št. 090-150/2018/2 z dne 17. 7. 2018.

IP je dne 17. 7. 2018, s pozivom št. 090-150/2018/3, za mnenje in dokumente, ki jih potrebuje za rešitev pritožbene zadeve, na podlagi tretjega odstavka 33. člena ZUP, zaprosil Ministrstvo za zunanje zadeve (dalje MZZ). Ugotovil je namreč, da je originator dokumentov, ki so predmet tega postopka, MZZ. IP je MZZ zaprosil za pooblastilo za določitev podatkov za tajne za osebo, ki je določila stopnjo tajnosti dokumentom, ki so predmet tega postopka in za pisne ocene škodljivih posledic po 11. členu Zakona o tajnih podatkih, ZTP[1] za te iste dokumente.

Odgovor MZZ, št. 090-6/2018/18 je IP prejel dne 26. 7. 2018. V njem ministrstvo navaja, da je bila zahtevanim depešam stopnja tajnosti določena na podlagi Navodila o tajnih podatkih, ki v 4. členu določa pooblaščene osebe za določanje podatkov za tajne, med katere spadajo tudi vodje sektorjev ter vodje predstavništev RS v tujini. Na podlagi pooblastila iz te določbe sta Matej Andolšek, vodja Sektorja za sosednje države in veleposlanik Tomaž Kunstelj, vodja Veleposlaništva RS pri Svetem sedežu, določila dokumente, navedene v pozivu IP, kot tajne podatke. MZZ je ob tem IP posredovalo ocene škodljivih posledic za naslednje dokumente:

• Depeša: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO, št. VVA170183.doc z dne 23. 11. 2017,
• Depeša: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO, št. VVA170210.doc z dne 3. 1. 2018,
•  Depeša: Srečanje predsednika RS Pahorja z italijanskim predsednikom Mattarello 30.5.2018 – INTERNO, številka ZSD190074.doc z dne 25. 5. 2018.

Ob tem je MZZ še pojasnilo, da je na podlagi 18. člena ZTP in zaprosila IP izvedlo pregled dokumentov. Pri tem je bilo ugotovljeno, da stopnja tajnosti za depešo št. VVA1180087 z dne 10. 5. 2018 ni več potrebna, zato je bila dne 24.7. 2018 stopnja tajnosti za ta dokument umaknjena. Za dokument v depeši št. ZSD180074 z dne 25. 5. 2018 je bilo ugotovljeno, da za določene dele dokumenta ne obstaja več potreba po stopnji tajnosti in je bil za ta dokument dne 25. 7. 2018 izveden delni preklic tajnosti. V dopolnitvi dogovora z dne 26. 7. 2018 je MZZ še navedlo, da za zahtevane depeše ob pregledu tajnih podatkov po 18. členu ZTP hkrati ni izvedlo tudi presoje po 45.a členu Zakona o zunanjih zadevah. Na tej podlagi se kljub temu, da je bila stopnja tajnosti za depeši št. VVA 180087 in ZSD180074 umaknjena oziroma delno umaknjena, lahko dostop do navedenih depeš zavrne, če bi bilo ugotovljeno, da bi njihovo razkritje škodovalo mednarodnim odnosom ali interesom Republike Slovenije.

Pritožba ni utemeljena.

1. Obseg presoje v tem pritožbenem postopku in razlogi za izdajo delne odločbe

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V konkretnem primeru prosilec v pritožbi z dne 6. 7. 2018 izpodbija 4. točko izreka odločbe št. 090-00-7/2018-8, zato je bil obseg presoje IP v okviru njegove pritožbe dostop do naslednjih dokumentov:

-           Depeša: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO,

-           Depeša: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO,

-           Depeša: PR Pahor na dobrodelnem dogodku v Rimu 29. 5. 2018 – INTERNO,

-           Depeša: Srečanje predsednika RS Pahorja z italijanskim predsednikom Mattarello 30.5.2018 – INTERNO.

Tekom pritožbenega postopka je IP ugotovil, da lahko v predmetni zadevi odloči po delih, ker so glede dostopa do depeše: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO, št. VVA170183.doc z dne 23. 11. 2017  in depeše: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO, št. VVA170210.doc z dne 3. 1. 2018, ugotovljena vsa dejstva, medtem ko mora glede dostopa do ostalih dveh depeš IP ugotovitveni postopek še dopolniti, in sicer pridobiti dodatno mnenje MZZ. Iz dogovora MZZ z dne 26. 7. 2018 namreč izhaja, da je iz preostalih dveh depeš delno oz. v celoti umaknil stopnjo tajnosti, pri čemer pa gre pri slednjih dveh dokumentih lahko za izjemo po 45. a členu Zakona o zunanjih zadevah[2] - ZZZ1.

Navedeni člen med drugim pravi, da so dokumenti ministrstva za zunanje zadeve, kot so diplomatske note, zapisi sestankov ali pogovorov s tujimi diplomatskimi predstavniki in predstavniki mednarodnih organizacij in pogajalska izhodišča, namenjeni izvajanju zunanje politike Republike Slovenije. Dostop do teh podatkov, ki v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, niso opredeljeni kot tajni, se zavrne, če se pri odločanju o posredovanju informacij javnega značaja v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ugotovi, da bi njihovo razkritje škodovalo mednarodnim odnosom ali interesom Republike Slovenije.

Ker gre v skladu s citirano določbo za dokumente, ki so namenjeni izvajanju zunanje politike Republike Slovenije, je MZZ edini organ, ki lahko opravi presojo, ali bi razkritje teh dokumentov škodovalo mednarodnim odnosom ali interesom Republike Slovenije. V skladu s tem  bo IP MZZ pozval za dodatno mnenje.

Izhajajoč iz navedenega je IP v konkretni zadevi odločil z delno odločbo. 219. člen ZUP člen namreč določa, da kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, lahko izda pristojni organ odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). Delna odločba velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo.

1. O izjemi tajnih podatkov

Pri zavrnitvi dostopa do depeše: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO, št. VVA170183.doc z dne 23. 11. 2017 in depeše: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO, št. VVA170210.doc z dne 3. 1. 2018, se je organ skliceval na izjemo tajnih podatkov po 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zakon, ki v Republiki Sloveniji ureja področje tajnih podatkov, je ZTP.

IP pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP.

Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Kot je IP ugotovil na ogledu in camera pri organu dne 17. 7. 2018, gre pri obeh depešah, ki sta predmet odločanja v tej odločbi, za dokumenta, katerih originator je MZZ:

-           Depeša: Pobuda za dobrodelni dogodek v podporo delovanja slovenskega misijonarja p. Pedra Opeke – INTERNO, št. VVA170183.doc z dne 23. 11. 2017,

-           Depeša: Dobrodelnik dogodek za Pedra Opeko – stanje priprav – INTERNO, št. VVA170210.doc z dne 3. 1. 2018,

Na ogledu in camera je organ pojasnil, da gre pri depešah za dokumente, ki jim je stopnjo tajnosti določilo MZZ. Organ je pojasnil, da gre za dokumente iz depešnega sistema in da ima dostop do tistih depeš, ki jih originator signira nanj. V depešnem sistemu ima organ dostop do teh dokumentov, nima pa dostopa do pisnih ocen škodljivih posledic. Po ZTP se pisne ocene namreč hranijo skupaj z originali, to pa je na MZZ.

V skladu s to ugotovitvijo je IP dne 17. 7. 2018, s pozivom št. 090-150/2018/3, MZZ pozval k predložitvi pooblastila za določitev podatkov za tajne za osebo, ki je določila stopnjo tajnosti zgoraj navedenim dokumentom in za pisne ocene škodljivih posledic po 11. členu ZTP. MZZ je v odgovoru IP posredovalo pisni oceni škodljivih posledic za dokumenta št. VVA170183.doc in št. VVA170210.doc. Oba dokumenta imata določeno stopnjo tajnosti INTERNO. Obe pisni oceni je pripravil Tomaž Kunselj, veleposlanik, ki je skladno s 4. členom Navodila o tajnih podatkih MZZ in skladno z 10. členom ZTP pooblaščena oseba za določanje podatkov za tajne. Iz obeh pisnih ocen škodljivih posledic izhaja, da so podatki in informacije uvrščeni v stopnjo tajnosti INTERNO, ker glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki utegnejo nastati, če bi bili razkriti nepooblaščeni osebi, sodijo v kategorijo podatkov iz 4. točke prvega odstavka 13. člena ZTP. Iz obeh ocen dalje izhaja, da so v vsebini depeš kot potencialni udeleženci oziroma vabljeni na dogodek omenjeni tudi tuji državniki ali njihovi ožji družinski člani, ki se dogodka kasneje niso udeležili. Javno obravnavanje vsebine s temi imeni bi bilo lahko dolgoročno škodljivo za interese RS oz. za krepitev zaupanja s sogovorniki na najvišjem nivoju v teh državah in bi se v nasprotnem primeru VVA oziroma MZZ v bodoče bistveno težje dogovarjala za kakršnekoli projekte, ki vključujejo najvišje predstavnike tujih držav.

Kot je IP ugotovil z vpogledom v predmetni depeši na ogledu in camera, imata obe depeši vidno oznako INTERNO, za obe depeši je izkazan obstoj pisne ocene škodljivih posledic, ki jo je sestavila pooblaščena oseba, depeši pa se po vsebini nanašata na izvajanje zunanje politike. Izhajajoč iz vsega navedenega IP zaključuje, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev obeh depeš za tajni podatek, poleg tega pa je izpolnjen tudi materialni kriterij. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč nanaša na zunanje zadeve, ki je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZTP, kot pravilno navaja organ v izpodbijani odločbi.

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da sta depeši št. VVA170183.doc in št. VVA170210.doc označeni kot tajni podatki na podlagi ZTP, ker sta izpolnjena tako formalni kot materialni kriterij. Izhajajoč iz te ugotovitve je IP zaključil, da je podana izjema varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je pritožbo prosilca v tem delu, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil.

Ob tem IP še pojasnjuje, da navedba organa v izpodbijani odločbi, da »prosilec ni zahteval umika stopnje tajnosti« sicer ni podrobneje obrazložena, vendar na odločitev IP v tem postopku ni vplivala.

IP je namreč (tako kot organ prve stopnje v izpodbijani odločbi) obstoj izjeme varstva tajnih podatkov dolžan presojati po uradni dolžnosti, pri čemer je bilo v tem postopku ugotovljeno, da obe depeši, št. VVA170183.doc in št. VVA170210.doc izpolnjujeta zakonske pogoje za tajne podatke in posledično nista prosto dostopni informaciji javnega značaja, originator dokumentov (MZZ) pa stopnje tajnosti ni umaknil. IP ob tem v postopku tudi ni ugotovil okoliščin, ki bi terjale umik stopnje tajnosti s predmetnih dveh dokumentov v smislu presoje prevladujočega interesa javnosti, kot ga določa drugi odstavek 6. člena ZDIJZ.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če je tožba poslana priporočeno po pošti, se šteje, da je prispela pravočasno, če je bila oddana na pošto zadnji dan roka za vložitev tožbe. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski Pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.         

namestnica informacijske pooblaščenke     

[1] Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami, dalje ZTP.

[2] Zakon o zunanjih zadevah, Uradni list RS, št. 113/03, uradno prečiščeno besedilo, dalje ZZZ-1.